PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2014-15 (1. samling)
L 72
Offentligt

Lovafdelingen

Folketinget

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik

Christiansborg

1240 København K

Dato:

Kontor:

2. december 2014

Statsrets- og Menneske-

retskontoret

Sagsbeh: Thomas Kloppenburg

Sagsnr.: 2014-0037-0090

Dok.:

1391048

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 41 vedrørende forslag til lov

om ændring af udlændingeloven (Midlertidig beskyttelsesstatus for visse

udlændinge samt afvisning af realitetsbehandling af asylansøgninger, når

ansøgeren har opnået beskyttelse i et andet EU-land m.v.) (L 72), som

Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik har stillet til

justitsministeren den 20. november 2014. Spørgsmålet er stillet efter ønske

fra medlem af Folketinget Johanne Schmidt-Nielsen (EL).

Mette Frederiksen

Louise Vadheim Guldberg

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Spørgsmål nr. 41 fra Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Integra-

tionspolitik vedrørende forslag til lov om ændring af udlændingeloven

(Midlertidig beskyttelsesstatus for visse udlændinge samt afvisning af

realitetsbehandling af asylansøgninger, når ansøgeren har opnået be-

skyttelse i et andet EU-land m.v.) (L 72):

”Ministeren bedes oplyse, hvilke muligheder en flygtning, der

får inddraget sin opholdstilladelse efter lovforslagets nye be-

stemmelser om, at flygtninge, der ikke har konventionsstatus,

kan sendes tilbage til alvorlige, skrøbelige og uforudsigelige

forhold, vil have for at få prøvet en sådan afgørelse fra Flygt-

ningenævnet ved danske domstole og Den Europæiske Menne-

skerettighedsdomstol, og i hvilket omfang vil retssager ved de

nævnte instanser medføre en opsættende virkning i forhold til

inddragelsen af opholdstilladelsen? Der henvises til bemærk-

ningernes punkt 2.5.2.”

Svar:

Med lovforslaget præciseres det i udlændingelovens § 19, stk. 1, nr. 1, at

der ved en afgørelse om inddragelse af en opholdstilladelse efter bestem-

melsen skal tages hensyn til grundlaget for opholdstilladelsen, herunder

om opholdstilladelsen er meddelt efter § 7, stk. 1, 2 eller 3, jf. lovforslagets

§ 1, nr. 6. På den måde tydeliggøres det, at der er væsentlig forskel på,

hvilke betingelser der skal stilles for inddragelse alt afhængigt af, om der

er tale om konventionsflygtninge, udlændinge med beskyttelsesstatus eller

udlændinge med midlertidig beskyttelsesstatus.

Der henvises til pkt. 2.5.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Afgørelse om inddragelse af en opholdstilladelse efter udlændingelo-

vens § 19, stk. 1, nr. 1, træffes af Udlændingestyrelsen, hvis afgørelse kan

indbringes for Flygtningenævnet, jf. udlændingelovens § 53 a, stk. 1, nr. 3.

Indbringelse af afgørelsen for Flygtningenævnet har opsættende virkning,

jf. udlændingelovens § 53 a, stk. 2. Flygtningenævnets afgørelse er ende-

lig, jf. udlændingelovens § 56, stk. 8.

Endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 8, er af domstole-

ne i praksis blevet forstået således, at domstolene er afskåret fra at på-

dømme nævnets bevisbedømmelse. Kun retsspørgsmål, herunder mangler

ved afgørelsesgrundlaget, sagsbehandlingsfejl og ulovlig skønsudøvelse,

kan prøves af domstolene.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Højesteret har i en dom af 16. juni 1997 (refereret i Ugeskrift for Retsvæ-

sen 1997, side 1157 ff.) med henvisning til den nævnte endelighedsbe-

stemmelse – der på daværende tidspunkt var indeholdt i udlændingelovens

§ 56, stk. 7 – således afvist at prøve Flygtningenævnets afgørelse om

tvangsmæssig udsendelse af en peruviansk statsborger. Højesterets flertal

(4 dommere) udtalte følgende:

”Det har i mange år - også før Grundloven af 1953 - været fast

antaget, at domstolenes adgang til efter Grundlovens § 63 at

prøve forvaltningsafgørelser i et vist omfang nærmere kan be-

stemmes ved lov. Efter ordlyden af og forarbejderne til udlæn-

dingelovens § 56, stk. 7, fremgår det efter vores opfattelse med

tilstrækkelig klarhed, at det har været lovgivningsmagtens hen-

sigt med denne bestemmelse at afskære indbringelse af afgø-

relser truffet af Flygtningenævnet for domstolene i det omfang,

dette følger af en sædvanlig forståelse af endelighedsbestem-

melser i lovgivningen. Vi har herved lagt vægt

på,

Flygtningenævnet er et sagkyndigt nævn af domstolslig-

nende karakter,

justitsministerens lovforslag efter sin ordlyd

alene indebar, at Flygtningenævnets afgørelser ikke kunne ind-

bringes for anden administrativ myndighed, og

denne ordlyd

under Folketingets behandling blev ændret til den gældende af-

fattelse af § 56, stk. 7.

Ifølge Flygtningenævnets afgørelse kan U udsendes tvangs-

mæssigt til Peru, hvis han ikke udrejser frivilligt, jf. udlændin-

gelovens § 32 a. Nævnet har hermed fundet, at U ikke ved ud-

sendelsen til Peru risikerer forfølgelse af de grunde, der er

nævnt i Flygtningekonventionens artikel 1 A, jf. § 31. Spørgs-

målet om, hvorvidt udsendelse kan være i strid med Menneske-

rettighedskonventionens artikel 3, indgår i en afgørelse efter

udlændingelovens § 32 a. Det af U anførte vedrørende artikel 3

kan derfor ikke føre til fravigelse af endelighedsbestemmelsen.

Det er ikke gjort gældende, at der foreligger sagsbehandlings-

fejl eller andre særlige omstændigheder, der taler for dom-

stolsprøvelse.

På denne baggrund finder vi, at endelighedsbestemmelsen i §

56, stk. 7, indebærer, at domstolene er afskåret fra at prøve

Flygtningenævnets afgørelse i den foreliggende sag. Vi stem-

mer derfor for at tage Flygtningenævnets påstand om afvisning

til følge.”

Mindretallet i Højesteret (3 dommere) udtalte:

”Ifølge Grundlovens § 63 er domstolene berettiget til at påken-

de ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser. En

forudsætning for, at domstolsprøvelse af en forvaltningsafgø-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

relse kan anses for afskåret, må efter vores mening i hvert fald

være, at der er klar lovhjemmel herfor.

I bemærkningerne til det ændringsforslag, som blev til be-

stemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 7, om, at Flygtnin-

genævnets afgørelser er endelige, er intet anført om, hvad der

nærmere ligger heri. I den betænkning, der gik forud for lov-

forslagets fremsættelse (Bet. nr. 968/1982), forstod flertallet og

mindretallet en bestemmelse med samme ordlyd forskelligt

som henholdsvis afskæring af påklage til justitsministeren og

afskæring af domstolsprøvelse. Fremsættelsen af justitsmini-

sterens forslag og de herefter følgende ændringsforslag (nr. 76

og 77), der senere blev trukket tilbage, medførte ikke nogen

afklaring. Efter vores opfattelse har bestemmelsen i lovens §

56, stk. 7, herefter ikke med den fornødne klarhed afskåret

domstolsprøvelse af Flygtningenævnets afgørelser.”

Den refererede dom er fulgt op af en række nyere højesteretsdomme om

endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 8. Der kan i den

forbindelse bl.a. henvises til dommene refereret i Ugeskrift for Retsvæsen

2008, side 482 ff., Ugeskrift for Retsvæsen 2008, side 506 ff., og Ugeskrift

for Retsvæsen 2008, side 511 ff. I dommen refereret i Ugeskrift for Rets-

væsen 2008, side 506 ff. – hvor domstolene også afviste at prøve Flygtnin-

genævnets afgørelse – anfører landsretten bl.a. følgende, som Højesteret

enstemmigt tilslutter sig:

”Domstolsprøvelse af Flygtningenævnets afgørelser er be-

grænset til en prøvelse af retsspørgsmål, herunder mangler ved

afgørelsesgrundlaget, sagsbehandlingsfejl og ulovlig skøns-

udøvelse. Foreligger der ikke omstændigheder som nævnt, er

der ikke grundlag for at fravige endelighedsbestemmelsen i ud-

lændingelovens § 56, stk. 8 [...].”

I det omfang en afgørelse fra Flygtningenævnet om inddragelse af en op-

holdstilladelse efter udlændingelovens § 19, stk. 1, nr. 1, konkret kan ind-

bringes for domstolene på grund af mangler ved afgørelsesgrundlaget,

sagsbehandlingsfejl eller ulovlig skønsudøvelse, vil domstolene undtagel-

sesvis kunne tillægge søgsmålet opsættende virkning, selv om der ikke er

udtrykkelig lovhjemmel hertil. I en dom refereret i Ugeskrift for Retsvæ-

sen 1994, side 823 ff., har Højesteret således fastslået følgende:

”Efter Grundlovens § 63, stk. 1, 2. pkt., kan den, der anfægter

gyldigheden af en administrativ afgørelse, »ikke ved at bringe

sagen for domstolene unddrage sig fra foreløbig at efterkomme

øvrighedens befaling«. Inden for en række retsområder er den-

ne bestemmelse fraveget gennem lovbestemmelser, som fore-

skriver, at sagsanlæg skal have opsættende virkning, eller som

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

overlader det til retten af træffe afgørelse om spørgsmålet. Selv

om en sådan udtrykkelig lovhjemmel ikke foreligger, kan

domstolene imidlertid ikke være afskåret fra undtagelsesvis at

tillægge et søgsmål vedrørende gyldigheden af en administra-

tiv afgørelse opsættende virkning […].”

I dommen fastslår Højesteret endvidere, at den konkrete afgørelse af, om

et søgsmål bør tillægges opsættende virkning, må bero på en afvejning af

det offentliges interesse i, at gennemførelsen af afgørelsen ikke udsættes,

over for arten og omfanget af den skade, den pågældende kan blive påført,

ligesom det må tillægges betydning, om der efter en foreløbig vurdering

foreligger et rimeligt grundlag for påstanden om ugyldighed.

Danmark er forpligtet til at overholde Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention (EMRK) og de tillægsprotokoller til konventionen, som

Danmark har tiltrådt. Hvis en udlænding er af den opfattelse, at en afgørel-

se om inddragelse af opholdstilladelse efter udlændingelovens § 19, stk. 1,

nr. 1, er i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, vil

vedkommende derfor kunne klage til Den Europæiske Menneskeret-

tighedsdomstol, hvis betingelserne for at klage i øvrigt er opfyldt. Det er i

den forbindelse bl.a. en betingelse, at alle nationale retsmidler er udtømt.

Da Flygtningenævnets afgørelser som nævnt er endelige, vil de nationale

retsmidler i praksis være udtømt, når Flygtningenævnet har truffet afgørel-

se. En afgørelse fra Flygtningenævnet om inddragelse af en opholdstilla-

delse vil derfor kunne indbringes direkte for Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstol, hvis de øvrige klagebetingelser er opfyldt.

Det følger i den forbindelse af fast praksis fra Menneskerettighedsdomsto-

len, at sager om udlændinges ret til indrejse, ophold og udvisning ikke er

civile sager eller straffesager i konventionens forstand. Dette gælder, selv

om en beslutning om udvisning f.eks. træffes i forbindelse med en straffe-

sag. EMRK Artikel 6 om retten til en retfærdig rettergang finder derfor ik-

ke anvendelse ved Flygtningenævnets behandling af asylsager.

Der kan herved f.eks. henvises til afgørelse af 28. juni 2001 i sag nr.

56811/00,

Amrollahi mod Danmark,

hvor Domstolen udtalte, at ophævelse

af en udvisningsbeslutning ikke vedrører afgørelse af en civil sag eller en

straffesag i konventionens forstand. Dette betød konkret, at Domstolen ik-

ke kunne behandle en klage vedrørende for lang sagsbehandlingstid i en

sag om ændring af en beslutning i en straffedom om udvisning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Sager om udlændinges ret til indrejse, ophold og udvisning må til gengæld

anses for omfattet af EMRK artikel 13. Efter denne bestemmelse skal en-

hver, hvis rettigheder og friheder efter denne konvention er blevet krænket,

have adgang til effektive retsmidler herimod for en national myndighed,

uanset om krænkelsen er begået af personer, der handler i embeds medfør.

Bestemmelsen er efter sin ordlyd knyttet til de materielle rettigheder i

konventionen (og protokollerne), herunder artikel 3 og 8.

Kravet om effektive retsmidler er ikke et specifikt krav om adgang til

domstolsprøvelse, men et krav om adgang til et organ, som har de fornød-

ne beføjelser og retssikkerhedsgarantier til at foretage en reel materiel og

processuel efterprøvelse af den trufne afgørelse og af, om klagerens ret-

tigheder er blevet tilsidesat.

Når det gælder sager om udsendelse af personer, som oplyser at være i ri-

siko for behandling i strid med artikel 2 (retten til liv) eller artikel 3 (for-

bud mod tortur mv.) i det land, hvortil der skal ske udsendelse, omfatter

kravet om effektive retsmidler tillige adgangen til at få klagen tillagt op-

sættende virkning. Et retsmiddel er ikke effektivt, hvis det af tidsmæssige

grunde ikke er muligt for klageren at benytte sig af det.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at Flygtningenævnet opfylder disse

krav og derfor må anses for et effektivt retsmiddel i forhold til Udlændin-

gestyrelsens afgørelser, jf. EMRK artikel 13.

Det skal i øvrigt bemærkes, at Den Europæiske Menneskerettighedsdom-

stol ikke er en appelinstans for nationale afgørelser, og Menneskeret-

tighedsdomstolen kan ikke tilsidesætte eller ændre afgørelser, som er truf-

fet af de nationale myndigheder. En klage til Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstol har derfor heller ikke opsættende virkning.

Klager vil dog kunne anmode Menneskerettighedsdomstolen om at træffe

såkaldte ”foreløbige foranstaltninger” (interim measures). Det følger såle-

des af regel 39 i Menneskerettighedsdomstolens procesreglement (Rules of

Court), at det kammer, der behandler en klage, kan komme med tilkende-

givelser om foreløbige foranstaltninger, som efter kammerets opfattelse

bør træffes af hensyn til parterne eller en hensigtsmæssig behandling af

klagesagen. Procesreglementet angiver ikke nærmere, hvornår hensynet til

parternes interesse eller behandlingen af klagesagen taler for, at Menne-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

skerettighedsdomstolen kommer med tilkendegivelser om foreløbige for-

anstaltninger.

Det følger i den forbindelse af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at i

sager, hvor det med rimelighed er blevet gjort gældende, at der er en risiko

for uoprettelig skade, hvad angår klagerens adgang til at nyde beskyttelse

efter en af konventionens kernebestemmelser, er formålet med foreløbige

foranstaltninger at opretholde status quo, indtil Domstolen har taget stilling

til foranstaltningens berettigelse. Foreløbige foranstaltninger skal således

sikre den fortsatte tilstedeværelse af den genstand, der er emnet for an-

modningen, således at der ikke sker uoprettelig skade hvad angår den på-

beråbte konventionsrettighed, jf. f.eks. dom af 4. februar 2005 i sag nr.

46827/99 og 46951/99, Mamatkulov og Askarov mod Tyrkiet, præmis

108.

Menneskerettighedsdomstolen har endvidere udtalt, at foreløbige foran-

staltninger tjener afgørende til at undgå uoprettelige situationer, som ville

forhindre den i at undersøge sagen korrekt og – hvor den fandt det rigtigt –

at sikre klageren den praktiske og effektive udnyttelse af de påberåbte

konventionsrettigheder. Tilkendegivelser om midlertidige foranstaltninger

tjener således ikke kun til, at der kan gennemføres en effektiv undersøgelse

af klagen, men også til at sikre, at konventionens beskyttelse af klageren er

effektiv, jf. f.eks. dom af 17. januar 2006 i sag nr. 50278/99, Aoulmi mod

Frankrig, præmis 107-108.