Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
L 99 Bilag 1
Offentligt
1438929_0001.png
Justitsministeriet
Sikkerheds- og Forebyggelseskontoret
[email protected], [email protected]
og
[email protected]
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
DIREKTE +45 3269 8816
[email protected]
MENNESKERET.DK
J. NR.
540.10/31343/LUJJ/EE R/PVK/JC
H
HØRING OVER UDKAST TIL FORSLAG TIL LOV OM
ÆNDRING AF LOV OM PAS TIL DANSKE
STATSBORGERE M.V., UDLÆNDINGELOVEN OG
RETSPLEJELOVEN (STYRKET INDSATS MOD
REKRUTTERING TIL VÆBNEDE KONFLIKTER I
UDLANDET M.V.)
Justitsministeriet har ved e-mail af 12. november 2014 anmodet om
Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til udkast
til forslag til lov om ændring af lov om pas til danske statsborgere m.v.,
udlændingeloven og retsplejeloven (styrket indsats mod rekruttering til
væbnede konflikter i udlandet m.v.).
Instituttet har følgende bemærkninger:
1. SAMMENFATNING
Instituttet har to generelle retssikkerhedsmæssige bekymringer; dels
om bestemmelsernes klarhed, dels om processuelle forhold. Derudover
er der en række andre konkrete bekymringer i forhold til de foreslåede
ændringer af pasloven og udlændingeloven.
I dette afsnit er der for overblikket skyld udvalgt nogle af de
væsentligste anbefalinger.
For så vidt angår såvel nægtelse af pas m.v., udrejseforbud og bortfald
af opholdstilladelse anbefales følgende vedrørende de aktiviteter og
det mistankekrav, som kan medføre indgreb:
Instituttet anbefaler – med henblik på at fremme den enkeltes
menneskerettigheder – at rækkeviden af de foreslåede § 2, stk. 1,
nr. 4, og § 21 b søges yderligere præciseret i bemærkningerne til
lovforslaget, herunder med særligt fokus på personer, der ikke
deltager aktivt i kamphandlinger.
6. DECEMBER 2014
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Instituttet anbefaler – med henblik på at sikre at krænkelse af
menneskeretten undgås – at kravet skærpes, for eksempel således
at der skal være konkrete grunde til at antage, at en person vil
deltage eller har deltaget i de nævnte aktiviteter.
Særligt for så vidt angår nægtelse og inddragelse af pas samt
udrejseforbud anbefaler instituttet – med henblik på at fremme den
enkeltes menneskerettigheder – at:
der i bemærkningerne redegøres nærmere for, hvad der skal til for
at få afgørelser om nægtelse af pas og udrejseforbud omgjort eller
ophævet.
For så vidt angår bortfald af en opholdstilladelse og opholdsret
anbefaler instituttet – med henblik på at fremme den enkeltes
menneskerettigheder – at:
der i lovforslaget nærmere redegøres for samspillet mellem de
eksisterende regler om udvisning og inddragelse i forhold til de
foreslåede regler om bortfald, herunder for så vidt angår de
situationer, hvor pågældende er genindrejst i Danmark.
Derudover anbefaler instituttet vedrørende indrejseforbud i
forlængelse af bortfald af opholdstilladelse – med henblik på at sikre at
krænkelse af menneskeretten undgås – at:
der i tilknytning til den foreslåede § 32, stk. 11, gives mulighed for at
variere indrejseforbuddets længde, såfremt et indrejseforbud for
bestandigt vil være i strid med Danmarks internationale
forpligtelser.
Endelig anbefaler instituttet – med henblik på at fremme den enkeltes
menneskerettigheder – at:
der efter en nærmere angiven periode fortages en evaluering af
lovforslaget med henblik på at vurdere, om ændringerne rammer de
tilsigtede formål, og om den praktiske udmøntning giver anledning
til at revidere reglerne.
2. LOVUDKASTETS INDHOLD OG FORHOLD TIL
GÆLDENDE RET
Lovudkastet har til formål at styrke indsatsen mod rekruttering til
væbnede konflikter i udlandet. Med det legitime mål for øje foreslås
blandt andet ændringer af pasloven, således at politiet kan:
2/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
nægte udstedelse af pas til danske statsborgere eller inddrage et
allerede udstedt pas i et nærmere tidsrum, når der er grund til at
antage, at den pågældende vil udrejse af Danmark for i udlandet at
deltage i aktiviteter, der kan indebære eller forøge en fare for
statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters
sikkerhed, og
udstede udrejseforbud, hvorved en person forbydes at forlade
Danmark i et nærmere bestemt tidsrum.
Desuden foreslås ændringer i udlændingeloven, således at
Udlændingestyrelsen kan:
træffe afgørelse om, at en udlændings opholdstilladelse eller
opholdsret bortfalder, med dertilhørende indrejseforbud, hvis
udlændingen opholder eller har opholdt sig uden for landet, og der
er grund til at antage, at udlændingen under opholdet deltager eller
har deltaget i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for
statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters
sikkerhed, og
vejlede en udlænding, som kan have til hensigt at udrejse af
Danmark for i udlandet at deltage i de nævnte aktiviteter om
bortfald af opholdstilladelse eller opholdsret under de nævnte
omstændigheder.
I lovudkastet redegøres for de bestemmelser i den gældende
lovgivning, som giver mulighed for at nægte pas m.v., meddele
udrejseforbud og lade en opholdstilladelse bortfalde.
Pasloven indeholder hjemmel til, at politiet i visse nærmere angivne
situationer kan nægte at udstede eller inddrage et pas. Derudover
indeholder konkursloven og retsplejeloven regler om deponering af pas
og om udrejseforbud.
Udlændingeloven indeholder regler om bortfald og inddragelse af
opholdstilladelse eller opholdsret.
De gældende kriterier er meget præcist og snævert formuleret og giver
dermed en høj grad af retssikkerhed. Som udgangspunkt befinder de
pågældende borgere sig inden for en bestemt retlig kontekst (er
sigtede, er dømte og skal udstå en straf, opfylde nærmere bestemte
forpligtelser, eksempelvis i en konkurssag, eller har opholdt sig uden for
landet i en bestemt, nærmere angiven periode). Det er forhold, der let
kan konstateres, og som indgår i grundlaget for en vurdering af, om
betingelserne for at træffe de nævnte afgørelser er til stede.
3/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Indgrebene vil desuden ophøre på et bestemt tidspunkt, når
forpligtelserne er opfyldt.
Anderledes forholder det sig med det foreliggende udkast, der udvider
de situationer, hvor der kan nægtes pas, meddeles udrejseforbud eller
træffes afgørelse om bortfald af opholdstilladelse, til situationer, hvor
der er ”grund til at antage”, at en person ”har til hensigt” at udrejse for
at deltage eller under udlandsophold deltager i eller har deltaget i
”aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for statens
sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed”. Der er
således tale om situationer, som er upræcist definerede, og hvor
opfyldelsen af lovens betingelser ikke umiddelbart kan konstateres. Det
giver anledning til en række retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.
3. DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
En afgørelse om at nægte at udstede et pas til en dansk statsborger,
inddrage et allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud kan
udgøre et indgreb i en række menneskerettigheder.
Der vil blandt andet være tale om indgreb i bevægelsesfriheden, som er
beskyttet af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK)
tillægsprotokol 4, artikel 2. Bestemmelsen sikrer retten til
bevægelsesfrihed, herunder også retten til at udrejse af et land, jf. stk.
2. Bestemmelsen omfatter både egne og udenlandske statsborgere.
Retten til at forlade sit eget land medfører ret til pas. Der kan under
visse betingelser gøres indgreb i retten til bevægelsesfrihed. Derudover
sikrer tillægsprotokollens artikel 3 statsborgere en ret til at indrejse i og
til at være i det land, hvori de er statsborgere.
Artikel 12, stk. 4, i FN’s konvention om borgerlige og politiske
rettigheder sikrer ligeledes, at ingen vilkårligt kan blive frarøvet retten
til at indrejse i sit eget land. FN’s Menneskerettighedskomité har i
General Comment No. 27, Article 12 (Freedom of Movement), fortolket
begrebet ”ens eget land” og tilkendegivet, at begrebet er bredere end
”landet hvis statsborgerskab man har”. Komitéen har givet nogle
eksempler på persongrupper, som på grund af deres tætte bånd til en
stat, ikke kan betragtes som ”blotte udlændinge”.
Afgørelser om at nægte at udstede et pas til en dansk statsborger,
inddrage et allerede udstedt pas, meddele et udrejseforbud, samt
bortfald af opholdstilladelse eller opholdsret udgør desuden indgreb i
retten til privat- og familieliv, som blandt andet er beskyttet i EMRK
artikel 8.
4/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Hverken bevægelsesfriheden eller retten til privat- og familieliv nyder
absolut beskyttelse. Der kan således gøres indgreb i rettighederne, hvis
indgrebet sker i henhold til lov, har et legitimt formål og er
forholdsmæssigt.
Højesteret har ved dom af 1. juni 2012 i den såkaldte Karkavandi-sag
om en udlænding på tålt ophold med opholds- og meldepligt i Center
Sandholm taget stilling til forholdsmæssigheden af indgreb i
bevægelsesfriheden. Højesteret fandt, at det udgjorde et
uproportionalt indgreb i borgerens bevægelsesfrihed i strid med artikel
2, at Udlændingestyrelsen i mere end tre år havde pålagt ham at bo og
overnatte i Center Sandholm. Højesteret lagde ved
proportionalitetsvurderingen vægt på, at der var tale om et væsentligt
indgreb i hans bevægelsesfrihed, den tidsmæssige udstrækning af
indgrebet, grovheden af den begåede kriminalitet samt på
oplysningerne om hans hidtidige adfærd og personlige forhold.
Tilsvarende kriterier må antages også mere generelt at være
retningsgivende ved vurderingen af indgreb i bevægelsesfriheden.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (EMD) praksis viser
generelt, at lovgivningen skal være tilstrækkelig klar og præcis.
Borgeren skal have mulighed for at overskue og forudsige
konsekvenserne af sin adfærd og dermed nyde beskyttes mod vilkårlige
indgreb.
Derudover giver lovudkastet anledning til at nævne retten til
ytringsfrihed, som ligeledes kan undergives visse begrænsninger.
4. DEN EU-RETLIGE BESKYTTELSE
Efter artikel 21 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde
(TEUF) har enhver unionsborger ret til at færdes og opholde sig frit på
medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de
betingelser, der er fastsat i traktaterne og
gennemførelsesbestemmelserne hertil.
Udrejseretten er bl.a. reguleret i Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv 2004/38/EF om unionsborgernes og deres familiemedlemmers
ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område m.v.
(opholdsdirektivet). I bemærkningerne til lovudkastet er der redegjort
for medlemsstaternes mulighed for at begrænse den frie bevægelighed
og opholdsretten samt udsende unionsborgere fra en
værtsmedlemsstat, herunder unionsborgere, som har opnået ret til
tidsubegrænset ophold på værtsmedlemsstatens område.
5/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Retten til fri bevægelighed og ophold kan begrænses af hensyn til den
offentlige orden, sikkerhed og sundhed i overensstemmelse med
proportionalitetsprincippet, hvis unionsborgerens adfærd udgør en
reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel i forhold til
grundlæggende samfundsinteresser (artikel 27).
Afgørelser om udsendelse af ordens- og sikkerhedshensyn skal ligeledes
træffes på grundlag af en proportionalitetsvirkning, og hvis de
pågældende har opnået tidsubegrænset ophold, skal der være tale om
alvorlige hensyn. Udsendelse af unionsborgere med mere end ti års
ophold i en værtsmedlemsstat og af mindreårige forudsætter, at
udsendelsen er bydende nødvendig (artikel 28).
Afgørelserne skal meddeles skriftligt med præcise og fuldstændige
oplysninger om grundlaget, med mindre hensynet til statens sikkerhed
er til hinder herfor. Desuden skal der gives klagevejledning og som
udgangspunkt fastættes en udrejsefrist (artikel 30). Der skal være
adgang til domstolsprøvelse, og hvis den pågældende anmoder om en
midlertidig afgørelse om at udsætte afgørelsens gennemførelse, skal
det have opsættende virkning (artikel 31).
Personer, der får indrejseforbud, kan ansøge om dets ophævelse efter
udløbet af en rimelig frist afhængigt af omstændighederne, dog under
alle omstændigheder, efter tre år fra forbuddets gennemførelse, under
påberåbelse af enhver ændring af de forhold, der begrundede
udstedelsen af indrejseforbuddet (artikel 32).
EU-Domstolen har flere gange udtalt, at unionsborgerskabet kan være
den grundlæggende status, som tilkommer medlemsstaternes
statsborgere, jf. bl.a. dom af 20.9.2001, sag C-184/99, Grzelczyk,
præmis 31, og dom af 2.3.2010, sag C-135/08 Rottmann, præmis 43. På
denne baggrund udtalte Domstolen i Zambrano-sagen, jf. dom af
8.3.2011, sag C-34/09), at artikel 20 TEUF er til hinder for nationale
foranstaltninger, der har den virkning, at unionsborgere reelt fratages
den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som de er
tildelt ved deres status som unionsborgere, jf. i denne henseende også
Rottmann-dommen, præmis 42. Blandt unionsborgeres
kernerettigheder er fri bevægelighed og retten til ophold på unionens
område. Fratagelse af kernerettigheder må antages at skulle ske under
overholdelse af EU-retten, herunder proportionalitetsprincippet, jf.
herved også Rottmann, præmis 55 og 56.
Det følger af EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder artikel 52,
stk. 3, at Charterets rettigheder svarende til EMRK har samme
6/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
betydning og omfang, idet EU-retten kan yde en mere omfattende
beskyttelse.
Instituttet lægger i fravær af konkret retspraksis fra EU-Domstolen på
dette område til grund, at beskyttelsen vil svare til EMRK, hvorfor der
foretages en samlet vurdering. Det kan imidlertid ikke afvises, at EU-
Domstolen vil fortolke EU-retten som indeholdende en bredere
rettighedsbeskyttelse.
Instituttet bemærker i den forbindelse, at lovudkastet ikke forholder sig
til, hvorledes ændringerne i praksis skal administreres i henhold til EU-
retten.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
det i bemærkningerne præciseres, hvordan ændringerne i praksis
skal administreres i henhold til EU-retten.
5. ”AKTIVITETER, SOM KAN INDEBÆRE E LLER FORØGE
EN FARE FOR STATENS SIKKERHED, DEN OFFEN TLIGE
ORDEN ELLER ANDRE ST ATERS SIKKERHED ”
Udkastet er en udmøntning af regeringens handlingsplan af 19.
september 2014 om forebyggelse af radikalisering og ekstremisme. Det
fremgår flere steder i lovudkastet, at formålet med lovudkastet er at
styrke indsatsen mod rekruttering til væbnet konflikt, jf. blandt andet s.
8 og s. 10.
Lovudkastet skal som anført s. 10 ses i lyset af resolution 2178 af 24.
september 2014 fra FN’s Sikkerhedsråd. Resolutionen pålægger blandt
andet stater at kriminalisere og retsforfølge såkaldte Foreign Terrorist
Fighters (FTF). Det vil sige individer, der rejser til andre stater for at
planlægge eller gennemføre terrorhandlinger.
De foreslåede ændringer i pasloven og udlændingeloven er imidlertid
ikke rettet direkte mod personer, der deltager i væbnet konflikt eller i
terrorhandlinger i udlandet.
De foreslåede ændringer retter sig mod en potentielt langt større
personkreds, nemlig personer der i udlandet deltager i eller har til
hensigt at deltage i ”aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare
for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters
sikkerhed.”
7/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Begreberne ”statens sikkerhed”, den ”offentlige orden” og ”andre
staters sikkerhed” er upræcise og har et potentielt vidtrækkende
anvendelsesområde. Det anføres i bemærkningerne til udkastet (s. 22):
”Udtrykket »statens sikkerhed« omfatter især de interesser, der
værnes af straffelovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens
selvstændighed og sikkerhed) og kapitel 13 (forbrydelser mod
statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, terrorisme
m.v.).
Lovforslagets begreb »offentlig orden« omfatter andre alvorlige
forbrydelser, som vil kunne bringe den offentlige orden i fare,
uden at der herved dog er fare for statens sikkerhed. Dette kan
bl.a. være drab, frihedsberøvelse, grov vold, ildspåsættelse eller
anvendelse af kemiske, biologiske eller nukleare våben eller
kampstoffer.
Lovforslagets begreb »andre staters sikkerhed« omfatter
alvorlige forbrydelse begået i andre lande. Hensynet til at
forebygge alvorlige forbrydelser i andre lande begået af en
dansk statsborger vil således også kunne begrunde en afgørelse
om pasinddragelse og udrejseforbud.”
Begreberne ”statens sikkerhed” og den ”offentlige orden” allerede
findes i udlændingeloven, jf. bl.a. § 19, stk. 2, nr. 2 og 3, sammenholdt
med § 10, stk. 1, nr. 1 og 2, om inddragelse af opholdstilladelse i
Danmark for udlændinge, der opholder sig i Danmark samt i § 25 om
udvisning.
Det vil imidlertid være langt mere vanskeligt at vurdere, om en person,
der opholder sig i udlandet, vil udgøre en fare mod Danmarks
sikkerhed, den offentlige orden og andre staters sikkerhed.
Lovudkastet efterlader trods disse forskelle efter instituttets opfattelse
betydelig tvivl om, hvilke handlinger der kan være omfattet af de tre
begreber.
Lovudkastet nævner to eksempler på aktiviteter, der ”i almindelighed
må antages at kunne indebære eller forøge en fare for statens
sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed” (jf. s. 22-
23 og s. 42-43). Det drejer sig dels om ophold i udlandet, hvor der
foregår væbnet konflikt; dels om ophold i en træningslejr for
yderligtgående politiske organisationer eller grupperinger i udlandet.
8/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Særligt den første kategori om ophold i et land med væbnet konflikt
forekommer uklar. Der sondres i lovudkastet mellem personer, der
tager aktivt del i kamphandlinger under en væbnet konflikt i udlandet,
og personer, der ikke gør det.
For så vidt angår personer, der tager aktivt del i kamphandlingerne
anføres det i bemærkningerne, at de i almindelighed må antages at
udgøre en fare for statens sikkerhed og den offentlige orden.
Det kan i den forbindelse bemærkes, at ”aktiv deltagelse” og ”direkte
deltagelse” i fjendtlighederne er kendte folkeretlige begreber, herunder
i international strafferet og i den humanitære folkeret. Den
Internationale Straffedomstol (ICC) anførte i sin første egentlige dom i
Lubanga-sagen
følgende om forståelsen af ”active participation in
hostilities” i art. 8 (2)(e)(vii), i Statutten for den Internationale
Straffedomstol:
“Those who participate actively in hostilities include a
wide range of individuals, from those on the front line
(who participate directly) through to the boys or girls who
are involved in a myriad of roles that support the
combatants.”
Det fremhæves imidlertid i lovudkastet (s. 23), at ikke enhver aktiv
deltagelse i kamphandlinger er omfattet. Personer, der deltager i
væbnet konflikt som led i udsendelse for det danske forsvar, er ikke
omfattet, ligesom ”personer, der deltager i væbnede konflikter for et
med Danmark allieret lands styrker,” i almindelighed heller ikke vil være
omfattet.
Det vil sige, at personer, der selv vælger at udrejse af Danmark for at
kæmpe med et ”allieret lands” styrker mod oprørsgrupper m.v., i
almindelighed ikke vil være omfattet af lovudkastet. Det rejser
spørgsmål om, hvilke lande Danmark kan siges at være allieret med.
Personer, der ikke deltager aktivt i kamphandlinger, men alene
opholder sig i et ”konfliktområde”, vil ifølge bemærkningerne til
lovudkastet også kunne være omfattet af lovudkastet og dermed
risikere få inddraget pas og risikere bortfald af opholdstilladelse, idet
”de kan blive udsat for påvirkning og forråelse.” (s. 22).
Det er ikke nærmere præciseret, hvad der menes med et
”konfliktområde”, og herunder om det skal forstås som et land, hvor
der foregår væbnet konflikt, eller om det skal forstås langt mere
9/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1438929_0010.png
snævert til kun at omfatte det område, hvor der foregår aktive
kamphandlinger?
Det bemærkes, at der i 2012 eksisterede 37 væbnede konflikter i 24
stater.
1
Lovudkastet vil således potentielt kunne anvendes i forhold til
en lang række lande og situationer med væbnet konflikt.
Som en konsekvens af de upræcise begreber kan det være vanskeligt
for personer præcist at vurdere, om de vil kunne risikere at få inddraget
deres pas eller mindst lige så indgribende deres opholdstilladelse. Tvivl
vil navnlig kunne opstå, hvis de rejser til et land, der er involveret i en
væbnet konflikt, uden nogen hensigt om at deltage aktivt i
kamphandlinger. Det bliver ikke lettere at foretage vurderingen, når der
flere steder henvises til, hvad der ”i almindelighed” vil være tilfældet i
forskellige situationer.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
rækkeviden af de foreslåede § 2, stk. 1, nr. 4, og § 21 b søges
yderligere præciseret i bemærkningerne til lovforslaget, herunder
med særligt fokus på personer, der ikke deltager aktivt i
kamphandlinger.
6. ”GRUND TIL AT ANTAGE”
Inddragelse af pas og bortfald af opholdstilladelse kan ske alene på
grundlag af myndighedernes antagelser, men det kan være svært at
vurdere, hvornår betingelserne er opfyldt.
Der opstilles i lovudkastet nogle ganske lempelige krav til, hvornår
politiet kan inddrage/nægte at udstede pas, og hvornår der kan ske
bortfald af opholdstilladelse.
Politiet kan således inddrage/nægte at udstede pas, når der er ”grund
til at antage”, at den pågældende har ”til hensigt” at udrejse for i
udlandet at deltage i ”aktiviteter, som kan indebære eller forøge en
fare for statens sikkerhed, m.v.”.
En opholdstilladelse bortfalder tilsvarende, hvis der ”er grund til at
antage, at udlændingen under opholdet [i et andet land] deltager eller
har deltaget i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for
statens sikkerhed, m.v.”.
1
The War Report 2012,
Oxford University Press, 2013.
10/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1438929_0011.png
”Grund til at antage” er et lempeligt krav set i sammenhæng med dels
de vidtrækkende konsekvenser, der er forbundet med pasinddragelse
og bortfald af opholdstilladelse, dels den upræcise beskrivelse af
aktiviteter, der kan føre til inddragelse af pas og bortfald af
opholdstilladelse, jf. afsnit 5.
Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af forarbejderne til
udlændingelovens § 25 om udvisning fra 2001, at der ”konkret skal
være tale om en mere kvalificeret fare”, for at en udlænding, der
befinder sig i Danmark, kan anses for at udgøre en fare mod statens
sikkerhed:
”Det er klart, at ikke alle udlændinge, som Politiets
Efterretningstjeneste måtte have indledt en efterforskning imod, vil
falde inden for rammerne af den foreslåede bestemmelse i § 25, nr. 1,
om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Der
skal således konkret være tale om en mere kvalificeret fare, for at
dette må anses for at være tilfældet.”
2
Det fremgår ikke tilsvarende af bemærkningerne til nærværende udkast
til lovforslag, at en udlænding kun kan anses for en trussel mod statens
sikkerhed, såfremt der konkret foreligger en kvalificeret fare.
Derudover opereres der med et skærpet mistankekrav i retsplejeloven
vedrørende for eksempel legemsindgreb, herunder fingeraftryk,
personfotografi, spyt- eller blodprøve, jf. retsplejelovens § 792a, og
anholdelse, jf. retsplejelovens § 755, stk. 1, idet der her kræves ”rimelig
grund” til mistanke.
Det forekommer ikke velbegrundet, at (mistanke)kravet for inddragelse
af pas og bortfald af opholdstilladelse (”grund til at antage”) er
lempeligere end, hvad der kræves for blandt andet udvisning efter § 25
eller for et enkeltstående legemsindgreb i form af eksempelvis
fingeraftryk eller billedfotografi. Det gælder navnlig, når det tages i
betragtning, at udvisning i medfør af udlændingelovens § 25 kan træde
i stedet for afgørelse om bortfald, jf. nedenfor.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at sikre at
krænkelse af menneskeretten undgås – at:
kravet skærpes, for eksempel således at der skal være konkrete
grunde til at antage, at en person vil deltage eller har deltaget i de
nævnte aktiviteter.
11/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
7. PROCESSUELLE RETSSIKK ERHEDSGARANTIER
Efter lovudkastet er farevurderingen i sager om nægtelse/inddragelse
af pas og bortfald af opholdstilladelse henlagt til politiet, der træffer
afgørelse om eller vurderer, hvorvidt en udlænding under et ophold i
udlandet vil deltage i eller har deltaget i aktiviteter, som kan indebære
en fare for bl.a. statens sikkerhed.
For det andet fremgår det af bemærkningerne til lovudkastet, at de
oplysninger, hvorpå myndighederne vil basere afgørelser om
farevurdering, pasinddragelse, udrejseforbud og bortfald af
opholdstilladelse, ”i vidt omfang vil stamme fra PET”, jf. s. 24 og s. 46.
En række af de oplysninger, som PET vil tilvejebringe vedrørende
statens sikkerhed, vil i sagens natur kunne være af fortrolig karakter, og
PET vil kunne være betænkelig ved at videreformidle oplysningerne til
politiet og andre offentlige myndigheder, og i sidste ende til de
pågældende borgere og offentligheden.
Der blev ved lov nr. 487 af 12. juni 2009 om behandling af sager om
administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare mod
statens sikkerhed m.v., indført en særlig domstolsprocedure med
særlige advokater, der kan modtage fortroligt materiale, jf. kapitel 7b i
udlændingeloven og s. 36-37 i lovudkastet.
Det anføres i bemærkningerne s. 25 i lovudkastet, at i situationer, hvor
PET ikke vil videregive fortroligt materiale, vil der ”ikke blive truffet
afgørelse om at nægte at udstede pas, inddrage et allerede udstedt pas
eller at meddele udrejseforbud på baggrund af sådanne oplysninger.”
Det fremgår imidlertid ikke udtrykkeligt af bemærkningerne s. 46, at
myndighederne i sådanne tilfælde ligeledes vil undlade at træffe
afgørelse om bortfald af opholdstilladelse. Men det bemærkes, at en
udlænding, der anses for en trussel mod statens sikkerhed mv., vil
kunne udvises efter udlændingelovens § 25, der er omfattet af den
særlige adgang til domstolsprøvelse efter reglerne i udlændingelovens
kapitel 7 b, hvor der er mulighed for i lukkede retsmøder at fremlægge
fortroligt materiale og udpege en særlig advokat.
Det bør efter instituttets vurdering præciseres i bemærkningerne, at i
situationer, hvor PET ikke vil videregive de nødvendige fortrolige
oplysninger til politiet pga. oplysningernes fortrolige karakter, vil der
ikke blive truffet afgørelse om bortfald af opholdstilladelse.
Instituttet bemærker i den forbindelse, at der så vidt ses ikke er
overensstemmelse mellem anvendelsesområdet for udvisningsreglerne
12/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
i § 25 i udlændingeloven og de foreslåede regler om bortfald af
opholdstilladelse i § 21 b i lovudkastet. En udlænding kan udvises efter
§ 25 i udlændingeloven, såfremt vedkommende udgør en fare for
statens sikkerhed eller den offentlige orden. Efter de foreslåede regler
kan der i imidlertid også ske bortfald af opholdstilladelse for en
udlænding, der er til fare for andre staters sikkerhed.
Instituttet bemærker hertil, at der så vidt ses ikke vil være hjemmel i §
25 til administrativt udvisning af udlænding, som udgør en fare for
andre staters sikkerhed. Det betyder, at man ikke vil kunne bruge
udvisning som alternativ til bortfald i de tilfælde, hvor det må være
relevant af hensyn til PET’s arbejdsmetoder m.v.
Instituttet bemærker desuden, at PET i stedet for at undlade at træffe
afgørelse om pas eller udrejseforbud ville kunne anvende den særlige
domstolsprocedure i udlændingelovens kapitel 7 b, såfremt reglerne
ved henvisning blev gjort anvendelige på de omtalte afgørelser.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at sikre at
krænkelse af menneskeretten undgås – at:
det præciseres i bemærkningerne til lovforslaget, at i situationer,
hvor PET ikke vil videregive de nødvendige fortrolige oplysninger til
politiet på grund af oplysningernes fortrolige karakter, vil der ikke
blive truffet afgørelse om bortfald af opholdstilladelse.
8. SÆRLIGT OM NÆGTELSE OG INDDRAGELSE AF PAS
SAMT UDREJSEFORBUD
8.1.
INDGREBENE OG DERES VARIGHED
Ved afgørelser om nægtelse af pas og om udrejseforbud gribes der ind i
de berørte personers menneskerettigheder, herunder retten til et
privat- og familieliv og bevægelsesfriheden (som danske statsborgere
også nyder i medfør af EU-retten). Som nævnt ovenfor i afsnit 3
forudsætter sådanne indgreb klar lovhjemmel, og de skal være
proportionale.
Efter lovudkastet kan den tidsmæssige udtrækning af en afgørelse om
nægtelse af pas og udrejseforbud (som kun kan meddeles, hvis pas
nægtes) maksimalt være 1 år. Fristen kan dog forlænges med op til 1 år
ad gangen.
En førstegangsafgørelse forudsættes at have en varighed på 1 år, fordi
det anses som tvivlsomt, om de pågældendes ønske om og vilje til
udrejse vil kunne ændres inden for en kortere tidsperiode.
13/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
I virkningsperioden vil der kunne udstedes provisorisk pas og gives
udrejsetilladelse til specifikke rejser, såfremt menneskeretlige hensyn
tilsiger dette.
8.2.
SAGSBEHANDLINGSREGLE R
Det anføres i lovudkastets bemærkninger (s. 29), at formålet med
nægtelse af pas m.v. kan forspildes, hvis den pågældende ”inden der
træffes afgørelse” gøres bekendt med mistanken om, at vedkommende
vil udrejse med formål, der gør det påkrævet at inddrage
vedkommendes pas og meddele udrejseforbud. Det anføres endvidere,
at de hensyn, der ligger til grund for sådanne afgørelser, normalt
tilsiger, at afgørelserne meddeles mundtligt og personligt over for den
pågældende. På den baggrund forudsættes afgørelserne at kunne
træffes og meddeles i umiddelbar forlængelse af en mundtlig
partshøring.
Det præciseres i bemærkningerne (s. 30), at afgørelserne også vil kunne
meddeles skriftligt, og at de under alle omstændigheder hurtigst muligt
skal bekræftes skriftligt. I alle tilfælde skal de begrundes (mundtlige
afgørelser ”bør” ifølge bemærkningerne begrundes) og ledsages af
klagevejledning mundtligt eller skriftligt.
Efter instituttets opfattelse bør kravene til skriftlighed i de omhandlede
sager sikres navnlig af respekt for de påvirkede borger og for at styrke
deres adgang til domstolsprøvelse af afgørelserne. Der er tale om
meget indgribende og byrdefulde afgørelser, som kan bygge på et
relativt spinkelt bevismæssigt grundlag, jf. ovenfor i afsnit 5. Hertil
kommer det relativt lempelige mistankekrav, jf. ovenfor i afsnit 6.
Der bør efter instituttets opfattelse stilles krav om, at den efterfølgende
skriftlige afgørelse indeholder både begrundelse og klagevejledning, og
at der i den forbindelse også meddeles en begrundelse for, hvorfor der
indledningsvist blev givet en mundtlig afgørelse i stedet for en skriftligt.
Såfremt den skriftlige afgørelse ikke meddeles i umiddelbar forlængelse
af den mundtlige afgørelse, bør årsagen hertil ligeledes meddeles.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
en skriftlig bekræftelse af en mundtligt meddelt afgørelse som
udgangspunkt meddeles i umiddelbar forlængelse af den mundtlige
afgørelse med en begrundelse for, hvorfor der blev givet en
mundtlig afgørelse i stedet for en skriftlig.
14/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
den efterfølgende skriftlige bekræftelse af en mundtlig meddelt
afgørelse, hvis denne ikke afsendes samme dag som den mundtlige
afgørelse blev givet, indeholder en begrundelse vedrørende årsagen
hertil.
OPHÆVELSE AF AFGØ RELSER OM NÆGTELSE AF PAS O G
UDREJSEFORBUD
8.3.
Kompetencen til at træffe afgørelse om nægtelse af pas og
udrejseforbud henlægges til politiet. Det forudsættes, at politiet
genoptager sagerne, enten af egen drift eller efter anmodning, hvis de
berørtes forhold ændrer sig væsentligt under virkningsperioden.
Derudover kan spørgsmål om ophævelse af afgørelser om nægtelse af
pas og udrejseforbud kræves forelagt retten (lovudkastet s. 34).
Det fremgår ikke af lovudkastet, hvad der nærmere skal til for at få
omgjort en afgørelse om nægtelse af pas og ophævet et udrejseforbud.
Afgørelserne kan være truffet både bør og efter en udrejse er foretaget.
Træffes de før en udrejse, kan de være baseret på den pågældendes
udsagn, udtrykte ønsker, sympatitilkendegivelser m.v.
(bemærkningerne s. 21). Træffes de efterfølgende, kan det være fravær
af et anerkendelsesværdigt formål med et ophold i et konfliktområde,
der kan danne grundlag for afgørelsen.
I sidstnævnte tilfælde vil der tale om en negativ afgrænsning af
formålet, og hvis den pågældende kan dokumentere at have et
anerkendelsesværdigt formål, vil det kunne danne grundlag for en
omgørelse eller ophævelse af afgørelsen om nægtelse af pas m.v.
Derimod er det mindre klart, hvad der skal til at få omgjort eller
ophævet en sådan afgørelse, hvis der rent faktisk foreligger grunde til
at antage, at den pågældende er omfattet af reglerne, men hvor det
rent faktisk ikke er tilfældet, når sagens fulde sammenhæng oplyses
over for myndighederne.
Det fremgår heller ikke af lovudkastet, hvorvidt et afbrud i
opholdsgrundlaget vil have betydning for pågældendes
opholdsgrundlag, herunder længden, hvis denne efterfølgende får
dispensation for bortfald el.lign.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
15/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
pågældende vejledes om adgangen til at søge genoptagelse,
såfremt forholdene har ændret sig væsentligt under
virkningsperioden.
der i bemærkningerne redegøres nærmere for, hvad der skal til for
at få afgørelser om nægtelse af pas og udrejseforbud omgjort eller
ophævet.
STRAF
8.4.
Det anføres i lovudkastets bemærkninger (s. 35), at personer, der ind-
eller udrejser af landet uden et gyldigt pas, fordi politiet har truffet
afgørelse om at nægte eller inddrage et pas, vil kunne straffes med op
til 6 måneders fængsel.
Instituttet skal hertil bemærke, at danske statsborgere, som under et
udlandsophold har fået deres pas inddraget (med rettens godkendelse),
næppe kan straffes for at rejse ind i Danmark, jf. herved den
ubetingede ret som enhver statsborger har til at opholde sig i sit eget
land.
Efter instituttets opfattelse er der behov for at omtale dette problem
nærmere i lovudkastet, herunder hvorvidt det skal løses gennem
muligheden for at få udstedt et provisorisk pas.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
der i lovudkastet redegøres for, hvorledes statsborgere, som under
udlandsophold har fået inddraget deres pas, skal forholde sig, hvis
de ønsker at vende tilbage til Danmark.
9. BORTFALD AF EN OPHOLDSTILLADELSE ELLER
OPHOLDSRET
9.1.
FORSKEL I RETSSIKKER HEDSGARANTIER I FORH OLD TIL
INDDRAGELSE AF OPHOL DSTILLADEL SE
Udlændingeloven sondrer, som det også fremgår af lovudkastet,
mellem inddragelse og bortfald af opholdstilladelse. En
opholdstilladelse kan bortfalde efter udlændingelovens §§ 17, 18 eller
18 a, mens en opholdstilladelse kan inddrages efter udlændingelovens
§§ 19 og 20.
De eksisterende regler om bortfald bygger i høj grad på en konstatering
af, at visse betingelser er opfyldt, mens inddragelse i højere grad sker
på grundlag af en i et vist omfang skønsmæssigt præget vurdering.
16/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1438929_0017.png
Den principielle forskel mellem de to begreber er, at bortfald indtræder
automatisk efter §§ 17, 18 eller 18 a, når de heri beskrevne
omstændigheder foreligger. Modsat ophører en opholdstilladelse i
medfør af inddragelsesreglerne først fra det tidspunkt, der foreligger en
særskilt afgørelse herom under de i § 19 eller § 20 angivne betingelser.
3
Sondringen mellem bortfald og inddragelse styrer de
retssikkerhedsgarantier, som beskytter de pågældende borgere.
Med lovudkastet indføres en ny type bortfaldssituation, hvor
vurderingen, af om en situation medfører, at opholdstilladelsen skal
bortfalde, er baseret på skønsmæssige kriterier. Det forhold, at
situationerne henføres under bortfaldsreglerne i stedet for inddragelse,
giver instituttet anledning til en række bekymringer vedrørende
konsekvenserne for borgerens retssikkerhedsgarantier.
Det fremstår således ikke klart af lovudkastet, hvorfor de situationer,
man tilsigter at nå med ændringerne, skal henføres under
bortfaldsreglerne, fremfor inddragelsesreglerne eller
udvisningsreglerne med de dertilhørende retssikkerhedsgarantier.
Det bemærkes i den forbindelse, at sammenspillet mellem disse regler
kan indebære en risiko for eller ligefrem tilskynde myndighederne til at
søge at lade en opholdstilladelse bortfalde, når en udlænding – der
anses for at udgøre en fare mod statens sikkerhed eller den offentlige
orden – er udrejst til et andet land.
I sager om inddragelse af opholdstilladelse finder udlændingelovens §
26 således anvendelse, jf. § 19, stk. 6.
For så vidt angår sager om bortfald, fremgår det af den foreslåede § 21
b, stk. 1, at opholdstilladelsen bortfalder, medmindre dette vil være i
strid med internationale forpligtelser. Af bemærkningerne til
lovudkastet s. 63 fremgår det, at ordningen forudsættes administreret i
overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, som
imidlertid ikke er beskrevet mere detaljeret.
Det fremstår således uklart, i hvilket omfang regeringen mener, at
Danmarks internationale forpligtelser er til hinder for bortfald
sammenhold med inddragelse.
3
Jf. Jens Vedsted Hansen m.f.,
Udlændingeret,
DJØF 2006, s. 552.
17/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
der i lovforslaget nærmere redegøres for samspillet mellem de
eksisterende regler om udvisning og inddragelse i forhold til de
foreslåede regler om bortfald, herunder for så vidt angår de
situationer, hvor pågældende er genindrejst i Danmark.
der i lovforslaget redegøres for, i hvilket omfang regeringen mener,
at Danmarks internationale forpligtelser er til hinder for bortfald
sammenhold med inddragelse.
SAGSBEHANDLING
9.2.
Partshøring m.v. i sager om bortfald behandles i lovudkastet s. 47, der
imidlertid alene indeholder en beskrivelse af forvaltningslovens § 19 i
de sager, hvor en udlænding opholder sig uden for landet. Det anføres,
at en part skal gøres bekendt med sagens faktiske omstændigheder.
Afsnittet indeholder ikke en beskrivelse af meddelelse af afgørelse om
bortfald til den udlænding, der er udrejst og opholder sig i udlandet,
eller af sagsbehandlingen over for den udlænding, som har opholdt sig i
udlandet, og som er genindrejst i Danmark, inden afgørelsen om
bortfald er truffet. Instituttet antager, at det beror på praktiske forhold
i forbindelse med udarbejdelsen af lovudkastet.
Det bemærkes hertil, at den på lovudkastets side 29 omtalte risiko for
at forspilde formålet med at nægte at udstede et pas, inddrage et
allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud, hvis den
pågældende gøres bekendt med mistanken mod denne, inden der
træffes afgørelse, ikke nødvendigvis i samme omfang gælder for
personer, som har været udrejst, og som nu efter hjemrejse mistænkes
for forhold, som kan medføre bortfald af opholdstilladelse.
9.3.
INDREJSEFORBUD OG PRO PORTIONALITET
Efter den foreslåede § 32, stk. 11, vil en person, hvis opholdstilladelse
er bortfaldet efter den foreslåede § 21 b, blive meddelt indrejseforbud
for bestandigt.
EMD har i sin praksis tillagt længden af indrejseforbuddet vægt,
eksempelvis i Yilmaz mod Tyskland, 17. april 2003, app. no. 52853/99,
hvor EMD fandt, at selve udvisningen var proportionel, men hvor
længden af indrejseforbuddet var uproportionel. EMD inddrog i
eksempelvis Üner mod Nederlandene, 18. oktober 2006, app.no.
46410/99, blandt andet det forhold, at indrejseforbuddet var
begrænset til ti år, og at ansøgeren – hvis han levede op til en række
18/19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
betingelser – ville kunne indrejse i Nederlandene igen efter ophævelsen
af indrejseforbuddet.
Selv om det ikke nødvendigvis vil være i strid med Danmarks
internationale forpligtelser at lade opholdstilladelsen bortfalde, kan et
indrejseforbud for bestandigt efter omstændighederne blive anset for
uproportionelt. Hertil kommer, at det kan være problematisk i forhold
til EU-borgere, jf. ovenfor afsnit 4.
Det bemærkes i den forbindelse, at afgørelser om bortfald af
opholdstilladelse er meget indgribende og kan bygge på et relativt
spinkelt bevismæssigt grundlag, jf. ovenfor i afsnit 5, ligesom der er tale
om et relativt lempeligt mistankekrav, jf. ovenfor i afsnit 6.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at sikre at
krænkelse af menneskeretten undgås – at:
der i tilknytning til den foreslåede § 32, stk. 11, gives mulighed for at
variere indrejseforbuddets længde, såfremt et indrejseforbud for
bestandigt vil være i strid med Danmarks internationale
forpligtelser.
10.
EVALUERING
Lovudkastet giver som anført anledning til en række navnlig
retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
der efter en nærmere angiven periode fortages en evaluering af
lovforslaget med henblik på at vurdere, om ændringerne rammer de
tilsigtede formål, og om den praktiske udmøntning giver anledning
til at revidere reglerne.
Der henvises til j.nr. 2014-1924-0138.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR
19/19