PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Børne- og Undervisningsudvalget 2014-15 (1. samling)
L 78 Bilag 2
Offentligt

Undervisningsministeriet

November 2014

Sagsnr.: 119.45M.351

Høringsnotat

til

Forslag til lov om ændring af lov om institutioner for almengymnasiale uddannelser og almen

voksenuddannelse m.v., lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelser, lov om uddannel-

serne til højere handelseksamen (hhx) og højere teknisk eksamen (htx), lov om erhvervsud-

dannelser og lov om betaling for visse uddannelsesaktiviteter i forbindelse med lov om en aktiv

beskæftigelsesindsats m.m.

(Socialt tilskud til ungdomsuddannelsesinstitutioner på baggrund af andelen af frafaldstruede elever)

I. Indledning

Et udkast til lovforslag har i perioden 17. november til 24. november 2014 været i høring hos 52 myn-

digheder og organisationer. Lovudkastet er også offentliggjort på Høringsportalen.

Der er modtaget 22 høringssvar, hvoraf 14 indeholder bemærkninger til lovforslaget. En liste med an-

givelse af, hvem der har afgivet bemærkninger, er vedlagt.

De indkomne høringssvar har ikke givet anledning til ønske om justering af lovforslaget, idet lovforsla-

get alene etablerer hjemlen til, at det bliver muligt for staten at yde et socialt tilskud. Alle centrale para-

metre i ordningen (takster og tilskudsbetingelser) er fastlagt på finansloven. I forhold til ministerbe-

myndigelsen bliver der alene tale om administrativ fastsættelse af nærmere regler om tilskudsforvalt-

ning.

II. Væsentlige bemærkninger til lovforslaget

Generelle bemærkninger til lovforslaget

Generelt er der tilslutning til intentionen bag lovforslaget om en taxameterændring, der fordeler res-

sourcerne til ungdomsuddannelserne mere retfærdigt.

GL, FTF, HL, Akademikerne og Gymnasieskolernes Rektorforening er positive over for indførelsen af

et socialt taxameter. Gymnasieskolernes Rektorforening anfører, at et socialt tilskud, der er baseret på

det faglige indgangsniveau, kan medvirke til at give et uddannelsesløft til eleverne. Også Danske SOSU-

skoler og Bestyrelsesforeningen for Social- og Sundhedsskoler hilser det velkomment, at der tages initi-

ativ til at styrke indsatsen for de institutioner, der har en stor andel af elever med sociale udfordringer,

men har forbehold, jf. nedenfor.

FTF anfører, at det sociale taxameter er en nyskabelse, og at det bliver afgørende at se, hvordan den

konkrete omfordeling mellem institutioner former sig, og om den foreslåede model reelt producerer de

ønskede resultater.

GL anfører, at der er tale om en forbedring af det nuværende tilskudssystem, der ikke tager højde for

forskelle i elevtyper og samtidig straffer skoler med højt frafald.

Danske Erhvervsskoler (Danske Erhvervsskoler – Bestyrelserne og Danske Erhvervsskoler – Lederne)

anerkender, at ministeriet har fastsat %-grænsen for andelen af frafaldstruede elever noget lavere end i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Undervisningsministeriet

November 2014

Sagsnr.: 119.45M.351

de tidligere fremsatte eksempler. Samtidig anerkender Dansker Erhvervsskoler, at der har været politisk

vilje til at flytte ressourcer mellem sektorerne, og at taksterne er fastsat ens på alle uddannelsesområder.

FA, DI og DA kan ikke støtte lovforslaget.

Bemærkninger til elementer af lovforslaget

Finansieringen

FTF anfører, at der med lovforslaget omfordeles midler til et tiltrængt kvalitetsløft på erhvervsuddan-

nelserne. Det er dog usikkert, om midlerne står mål med de høje politiske ambitioner på området.

GL og Akademikerne beklager, at der med indførelsen af det sociale taxameter overføres 60 mio. kr. fra

det almengymnasiale område til erhvervsskolerne. GL anfører, at ressourcerne gør en forskel for elever

på de almene gymnasier og hf-kurser; herunder for gruppen af uddannelsesfremmede gymnasieelever.

FA støtter ikke lovforslaget, da det fremadrettet indebærer, at der sker en omfordeling af midler fra de

gymnasiale til de erhvervsfaglige uddannelser. FA anfører, at de rekrutterer størsteparten af deres finan-

selever fra gymnasierne, ligesom de gymnasiale uddannelser i stigende grad udgør grundlaget for nyan-

satte i finanssektoren med en videregående uddannelse. FA har i øvrigt principielt vanskeligt ved at se

rationalet i, at ungdomsuddannelsesinstitutioner, som er gode til at fastholde elever, skal straffes gen-

nem et lavere tilskud.

Gymnasieskolernes Rektorforening bemærker, at det er uheldigt, at der flyttes midler fra det almen-

gymnasiale område til erhvervsskolerne. Hvis gymnasierne fortsat skal kunne udbyde uddannelser af

høj kvalitet rettet mod videregående uddannelser, er der brug for fortsat investering i almengymnasial

uddannelse.

Danske Erhvervsskoler (Danske Erhvervsskoler – Bestyrelserne og Danske Erhvervsskoler – Lederne)

finder en reducering af undervisningstaxametret med 2 % på de erhvervsgymnasiale uddannelser samt

grundforløbene på EUD problematisk i forhold til et i forvejen presset undervisningstaxameter på er-

hvervsskoleområdet.

Undervisningsministeriets bemærkninger:

Modellen for det sociale taxameter er indrettet, så der sker en begrænset omfordeling fra de almene

gymnasier til erhvervsskolerne. Det skal ses i sammenhæng med, at erhvervsskolerne generelt har flere

udfordringer med frafald end de almene gymnasier. Med et niveau på ca. 60 mio. kr. tilgodeses dette

hensyn samtidig med, at gymnasier med mange socialt udsatte elever fortsat har en mulighed for at

iværksætte indsatser målrettet en reduktion af frafaldet.

Samlet set er det vurderingen, at regeringens foreslåede løsning udgør en balanceret model for det soci-

ale taxameter. Institutioner, der får andel i taxameteret, får en reel mulighed for at iværksætte målrette-

de, ekstra indsatser mod frafald samtidig med, at konsekvenserne for de institutioner, der vil modtage

færre midler, ikke er uoverkommelige.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Undervisningsministeriet

November 2014

Sagsnr.: 119.45M.351

Modellen

HL så gerne, at man overvejede en kombination af et socialt taxameter og et læringstaxameter, således

som tænketanken Dea har foreslået, da det sociale taxameter ikke nødvendigvis skaber incitament til at

løfte elevernes faglige niveau og kvaliteten af undervisningen. Et læringstaxameter vil i højere grad un-

derstøtte skolernes fokus på at udfordre den enkelte elevs faglige potentiale – i øvrigt helt i tråd med

eud-reformens målsætning om, at erhvervsuddannelserne skal udfordre alle elever, så de kan blive så

dygtige, de kan. En kombination af de to modeller kunne være, at skolerne blev belønnet for at løfte

eleverne fagligt set i relation til deres socioøkonomiske baggrund.

Danske SOSU-Skoler finder det paradoksalt, at skoler, som med en struktureret og sammenhængende

pædagogisk og administrativ indsats er lykkedes med at fastholde en – i boglig sammenhæng – stærkt

udfordret gruppe elever, straffes ved en nedsættelse af undervisningstaxametret fremfor i stedet at

modtage en belønning for den succesfulde indsats – målt på færdiggørelse af elever på grundforløb.

Danske SOSU-skoler finder, at et taxametertilskud, der – i lighed med færdiggørelsestaxametret – be-

lønner de skoler, der har succes med deres indsats for fastholdelse, vil være at foretrække og medvirke

til en mere målrettet indsats over for elever, der, uanset årsag hertil, er truet af frafald.

Efter DI’s opfattelse vil et socialt taxameter bidrage til en forkert incitamentsstruktur for uddannelses-

institutionerne, hvor man kan frygte et fokus på en optimering af elevsammensætningen for størst øko-

nomisk tilskud frem for et fokus på at løfte eleverne mest muligt læringsmæssigt. DI afventer nu, at

undervisningsministeren fastsætter regler for taxameteret, som DI gerne deltager i høring på.

Gymnasieskolernes Rektorforening mener, at modellen for det sociale tilskud er fornuftig og gennem-

skuelig. Med et kendt budgetgrundlag har skolerne mulighed for at lægge mere langsigtede planer.

Danske Erhvervsskoler (Danske Erhvervsskoler – Bestyrelserne og Danske Erhvervsskoler – Lederne)

anfører, at erhvervsskolernes struktur kan skabe grobund for en yderligere skævvridning mellem de

erhvervsgymnasiale og de almene gymnasiale uddannelsesinstitutioner, da mange erhvervsskoler har

udbudssteder i flere byer. Baggrunden er, at erhvervsgymnasiet betragtes som en juridisk enhed, og

dermed ”puljer” eleverne på en uddannelse sammen fra alle udbudsstederne. Det kan betyde, at et er-

hvervsgymnasium, i fx Vordingborg, ikke kan modtage socialt taxameter – selv om eleverne isoleret set

på udbudsstedet opfylder kriterierne for socialt taxameter – fordi eleverne ”lægges sammen” med elever

fra andre byer, mens det almene gymnasium i samme by vil modtage socialt taxameter, da skolen her

kun bliver vurderet ud fra elevernes niveau på udbudsstedet.

Danske Erhvervsskoler – Lederne finder i en selvstændig kommentar, at der i modellen er en indbyttet

besynderlighed, idet jo flere frafaldstruede elever en skole har, des færre midler får skolen pr. frafalds-

truet elev, da det sociale taxameter udløses for alle eleverne på en given uddannelse.

DA ser gerne, at erhvervsskoler, der løfter alle elever og ikke blot de svageste mest muligt, belønnes

gennem højere tilskud. Problemet med det sociale taxameter er, at det udelukkende belønner de skoler,

som kan tiltrække svage elever. I stedet for kun at bruge pengene på de elever, der har de ringeste for-

udsætninger, bør tilskuddene til skolerne i stedet belønne de skoler, der løfter alle eleverne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Undervisningsministeriet

November 2014

Sagsnr.: 119.45M.351

Undervisningsministeriets bemærkninger:

De enkelte skolers løfteevne indgår ikke direkte i modellen for socialt taxameter. Formålet med det

sociale taxameter er at give de skoler, der har de mest frafaldstruede elever, bedre mulighed for at hjæl-

pe de elever, der har brug for en ekstra indsats. Det vurderes, at det er hensigtsmæssigt, at taxametersy-

stemet understøtter forskellige hensyn, herunder at der er forskelle i de enkelte skolers elevgrundlag,

men også at eleverne færdiggør deres uddannelse og hermed opnår de kompetencer, der er nødvendige

for, at de kan videreuddanne sig eller komme i beskæftigelse. Det er vurderingen, at det sociale taxame-

ter sammen med færdiggørelsestaxameteret giver en hensigtsmæssig balance.

Fsva. Danske Erhvervsskolers bekymring for, at erhvervsskolernes struktur kan skabe grobund for

skævvridning mellem det almene gymnasium og erhvervsgymnasiale uddannelser, kan der ikke entydigt

siges noget herom. I det konkrete eksempel fra Vordingborg vil Vordingborg Gymnasium og HF fx få

socialt taxameter for hf-aktivitet, men ikke for stx-aktivitet, hvorimod den lokale erhvervsskole Zealand

Business College vil få socialt taxameter for deres udbud af htx og merkantilt grundforløb. Zealand

Business College vil derimod ikke modtage socialt taxameter for deres udbud af hhx og teknisk grund-

forløb.

Det er korrekt, at modellen ikke giver det samme tilskud pr. frafaldstruet elev. Det skyldes, at det ikke

er den enkelte elev, som udløser et socialt taxameter. Men institutionens samlede elevgrundlag og sam-

mensætning af dette. En skole med 600 elever og 50 pct. frafaldstruede elever får ca. 2,6 mio. kr. ekstra

med det sociale taxameter, mens en skole på samme størrelse med 70 procent frafaldstruede elever vil

få ca. 3,2 mio. kr. ekstra.

Fsva. DI’s bemærkning om, at DI afventer, at undervisningsministeren fastsætter regler for taxameteret,

henvises til høringsnotatets indledning.

Krav til anvendelse af midler

FTF bemærker, at den foreslåede lovændring ikke medfører krav om en specifik anvendelse af de tildel-

te midler, hvilket medfører en risiko for, at midlerne ikke kommer de frafaldstruede elever fra uddan-

nelsesfremmede hjem til gode. FTF peger på, at der er behov for et overordnet pejlemærke for anven-

delsen af midlerne. FTF kommer med forslag til konkrete målsætninger for effekten af ordningen. FTF

anfører, at der åbnes for, at undervisningsministeren kan fastsætte regler herom.

GL og Akademikerne havde gerne set opfølgningen kombineret med, at midlerne fra det sociale taxa-

meter var blevet bundet til konkret uddannelses- og fastholdelsesindsats. Akademikerne opfordrer til, at

tilskudsindsatser blandt andet bruges til at klæde undervisere bedre på til at arbejde med gruppen af

frafaldstruede elever, hvis frafald ofte har bund i psykologiske og sociale forhold. Derudover anbefaler

Akademikerne, at det sociale tilskud bruges til at skabe bedre adgang for psykisk sårbare elever på ung-

domsuddannelserne til psykologbistand.

HL anfører, at de i udgangspunktet støtter, at midlerne tildeles skolerne uden krav om specifik anven-

delse. HL ser dog gerne, at der bliver opstillet en eller anden form for pejlemærke og nogle overordne-

de mål i tilknytning til tilldelingen af midler, jf. høringssvar fra FTF, og/eller at det sociale taxameter får

følgeskab af et læringstaxameter, der belønner skolerne for at løfte eleverne fagligt.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Undervisningsministeriet

November 2014

Sagsnr.: 119.45M.351

Danmarks Lærerforening foreslår en skærpelse af reglerne om betingelser for tilskud, så det sikres, at

der kommer tydelige og gennemskuelige pejlemærker (betingelser). Konkret foreslår foreningen, at ord-

lyden i de relevante paragraffer ændres fra ”kan fastsætte” til ”fastsætter”.

Undervisningsministeriets bemærkninger:

Det en klar intention med det sociale taxameter, at uddannelsesinstitutionerne iværksætter en intensive-

ret og målrettet indsats mhp. at reducere frafald.

Derfor skal der løbende foretages en systematisk opfølgning på uddannelsesinstitutionernes indsatser

og resultater i forhold til at nedbringe frafaldet, og der vil inden for tre år blive iværksat en analyse og

evaluering af ordningen med henblik på at undersøge, om det sociale taxameter har haft den ønskede

effekt på frafaldet.

Der er indarbejdet en tilkendegivelse herom i lovbemærkningerne.

Det sociale taxameter vil i lighed med de øvrige taxametertilskud blive givet som et bloktilskud. Institu-

tionerne kan i overensstemmelse med gældende regler frit disponere over det samlede tilskud.

Det er de enkelte institutioner, der har det bedste grundlag for at vurdere og prioritere, hvordan til-

skuddet bedst anvendes lokalt. Men der vil løbende blive fulgt op på uddannelsesinstitutionernes ind-

satser og resultater i forhold til at nedbringe frafaldet. Endvidere vil der i forbindelse med ovennævnte

evaluering af ordningen blive fortaget en kortlægning af indsatsen på de enkelte institutioner i form af

fx lektiecafeer, mentorordninger mv. Indsatsen vil blive sammenholdt med en række pejlemærker for fx

gennemførelse og faglige resultater, herunder i forhold til i dag. Pejlemærkerne vil blive vurderet for

institutioner, der modtager socialt tilskud, og institutioner, der ikke modtager socialt tilskud.

Fsva. FTF’s bemærkning om, at der åbnes for, at undervisningsministeren kan fastsætte regler om pej-

lemærker for anvendelsen af midlerne, og Danmarks Lærerforenings forslag om en skærpelse af regler-

ne om betingelser for tilskud, henvises til høringsnotatets indledning.

Kriterier for måling af frafaldsrisiko

Danske SOSU-Skoler finder det problematisk, at et socialt tilskud til institutionerne alene beregnes på

grundlag af den andel af eleverne, der rent statistisk betegnes som frafaldstruede qua deres karaktergen-

nemsnit ved folkeskolens afslutning. SOSU-skolernes elevpopulation er kendetegnet ved en relativt høj

gennemsnitsalder dels ved, at eleverne generelt ikke er bogligt velfunderede – målt alene på gennem-

snitskaraktererne. Men på SOSU-skolerne opleves det ofte, at hovedårsagen til, at elever afbryder et

uddannelsesforløb, er andre årsager end de rent boglige. Altså forhold, der i vid udstrækning ligger uden

for skolens indflydelse.

Bestyrelsesforeningen for Social- og Sundhedsskoler finder, at karaktergennemsnittet alene udgør et

meget endimensionalt kriterie for måling af frafaldsrisiko. SOSU-skolerne har en elevpopulation, der er

kendetegnet ved en relativ høj gennemsnitsalder. For denne gruppe af elever er det ofte andre forhold

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Undervisningsministeriet

November 2014

Sagsnr.: 119.45M.351

end de rent boglige kvalifikationer, der fremkalder afbrud af uddannelsesforløbet og senere decideret

frafald. Det bemærkes endvidere, at disse forhold ofte er uden for skolernes indflydelse.

Danske Erhvervsskoler (Danske Erhvervsskoler – Bestyrelserne og Danske Erhvervsskoler – Lederne)

mener, at det er problematisk, at elever på sammenlignelige uddannelser, fx de 3-årige gymnasiale ud-

dannelser, vurderes forskelligt.

Undervisningsministeriets bemærkninger:

Modellen er baseret på grundskolekarakterer, da en række analyser, herunder fra Styrelsen for It og Læ-

ring og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, konkluderer, at grundskolekarakterer er den bedste enkelt-

stående indikator til at forudsige frafald.

Analyserne viser derudover, at karakterer i vid udstrækning opfanger betydningen af bagvedliggende

socioøkonomiske karakteristika som fx forældres uddannelsesbaggrund, etnicitet mv.

Den konkrete model for socialt taxameter er gennemregnet med inddragelse af blandt andet forældres

uddannelsesbaggrund og forældres indkomstgrundlag. Beregningen viser, at modellen har omtrent

samme forklaringsevne.

Det er korrekt, at unge over 25 år, som der er relativt mange af på SOSU-uddannelsen, ikke indgår i

beregningerne. Det skyldes dels, at grundskolekaraktererne for mange af disse elever er ukendt, og dels

en vurdering af, at sammenhængen mellem grundskolekarakter og frafald ikke er lige så stærk for denne

aldersgruppe som for de øvrige aldersgrupper.

Det faktum, at elever over 25 år ikke indgår i beregningen af andelen af frafaldstruede elever, betyder i

praksis, at fordelingen af disse elever på hhv. frafaldstruet og ikke-frafaldstruet følger tilsvarende forde-

ling for elever under 25 år.

Modellen for socialt taxameter bygger på, at en elev defineres som frafaldstruet ud fra den enkelte ud-

dannelses gennemførelsesprocent. Dermed tages der højde for, at uddannelserne har forskellige gen-

nemførelsesprocenter. Fx er gennemførelsesprocenten på stx ca. 85 pct. med et karakterskillepunkt på

6,75, mens gennemførelsesprocenten for teknisk grundforløb er ca. 64 pct. med et karakterskillepunkt

på 3,5.

Genberegningsfrekvens

Bestyrelsesforeningen for Social- og Sundhedsskoler og Danske SOSU-skoler finder det i lyset af de

helt gennemgribende ændringer, skolerne står over for med EUD-reformens implementering i 2015,

stærkt betænkeligt, at der i bemærkningerne til lovforslaget er anført, at beregningsgrundlaget fastsættes

for en treårig periode, dvs. at det genberegnes hvert tredje år. Dermed afskæres SOSU-skolerne fra en

mulighed for at korrigere beregningsgrundlaget med udgangen af 2015. Dette risikerer yderligere at

forstærke en forfordeling af SOSU-skolerne til fordel for andre uddannelser, som desværre har haft

mindre held til at fastholde den pågældende elevgruppe.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Undervisningsministeriet

November 2014

Sagsnr.: 119.45M.351

Undervisningsministeriets bemærkninger:

Undervisningsministeriet vurderer, at genberegningen hvert 3. år er hensigtsmæssig, idet det øger sik-

kerheden for institutionernes indtægtsgrundlag. Det er et selvstændigt hensyn, at skolerne har et kendt

budgetgrundlag og dermed mulighed for langtidsplanlægning.

Evaluering af ordningen

FTF, GL, HL og Akademikerne konstaterer med tilfredshed, at der løbende vil blive foretaget systema-

tisk opfølgning på uddannelsesinstitutionernes indsatser og resultater i forhold til at nedbringe frafaldet.

GL og Akademikerne anfører i den forbindelse, at der er nogle uhensigtsmæssigheder i den valgte mo-

del.

Undervisningsministeriets bemærkninger:

Undervisningsministeriet har noteret sig tilfredsheden med ministeriets opfølgning/evaluering af initia-

tivet. Undervisningsministeren vil til sin tid inddrage partierne bag aftalen om finansloven for 2015

("Aftale

mellem regeringen, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten om Finansloven for 2015 (13. november 2014)")

forhold til design af og opfølgning på evalueringen.