PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2014-15 (1. samling)
B 10
Offentligt

Folketinget

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik

Christiansborg

1240 København K

Dato:

Kontor:

9. december 2014

Statsrets- og Menneske-

retskontoret

Sagsbeh: Randi Graabek

Sagsnr.: 2014-0038-0032

Dok.:

1395419

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 1 vedrørende forslag til folke-

tingsbeslutning om forbud mod maskering og heldækkende beklædning i

offentligt rum (B 10), som Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Inte-

grationspolitik har stillet til justitsministeren den 24. november 2014.

Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Martin Henriksen (DF).

Mette Frederiksen

Louise Vadheim Guldberg

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Spørgsmål nr. 1 vedrørende forslag til folketingsbeslutning om forbud

mod maskering og heldækkende beklædning i offentligt rum (B 10)

fra Folketingets Retsudvalg:

”Ministeren bedes redegøre nærmere for Justitsministeriets nye

juridiske vurdering i forhold til mulighederne for at indføre et

generelt forbud mod heldækkende beklædning i det offentlige

rum?”

Svar:

1. Et forbud mod maskering og tildækning af ansigtet i offentligt rum

Justitsministeriet har i forbindelse med forslaget til folketingsbeslutning

om forbud mod maskering og heldækkende beklædning i det offentlige

rum (B 10) foretaget en vurdering af, om der i lovgivningen vil kunne ind-

føres et forbud i en eller anden form mod maskering eller ansigtstildæk-

kende beklædning i det offentlige rum. Justitsministeriet har således ikke

taget stilling til, om det konkrete forbud, der er foreslået med beslutnings-

forslaget, er i overensstemmelse med grundloven og Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

Det er efter Justitsministeriets opfattelse muligt – inden for rammerne af

grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, jf. nær-

mere nedenfor – at udforme et forbud mod at maskere sig eller tildække

ansigtet i det offentlige rum.

Et sådant forbud vil dog kræve, at nogle forudsætninger er opfyldt. Det

omfatter bl.a., at det på baggrund af den lov, hvorved et forbud indføres,

kan lægges til grund, at forbuddet skal varetage et anerkendelsesværdigt

formål. Et andet eksempel på en forudsætning er, at forbuddet ikke må væ-

re udformet på en måde, der udgør diskrimination på grund af trosbeken-

delse eller diskrimination på grund af forhold, der er så nøje forbundet

med trosbekendelsen, at resultatet faktisk bliver meget nær det samme.

Hvis disse forudsætninger ikke er opfyldt, f.eks. fordi formålet med et for-

bud er at diskriminere på grund af trosbekendelse, eller forbuddet er ud-

formet, så det alene omfatter eksempelvis burka, vil et forbud efter

Justitsministeriets vurdering rejse reel tvivl om foreneligheden med grund-

loven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2.1. Indledning

I pkt. 2.2. og pkt. 2.3. er nærmere redegjort for grundlaget for den juridiske

vurdering, ministeriet har foretaget af muligheden for – inden for rammer-

ne af grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – at

udforme et forbud mod at maskere sig eller tildække ansigtet i det offentli-

ge rum.

2.2. Forholdet til grundloven

Grundlovens § 70 indeholder følgende bestemmelse:

”§

70.

Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstam-

ning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og po-

litiske rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen al-

mindelig borgerpligt.”

Bestemmelsen indebærer en lighedsgrundsætning, hvorefter det er forbudt

at diskriminere med bl.a. trosbekendelsen som kriterium for så vidt angår

adgangen til nydelse af borgerlige eller politiske rettigheder.

Med ”borgerlige og politiske rettigheder” tænkes såvel på offentlige som

på private rettigheder, jf. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954),

side 636, og Henrik Zahle, Menneskerettigheder, Dansk Forfatningsret 3,

3. udgave (2003), side 159. Udtrykket ”rettigheder” skal i den forbindelse

ikke forstås snævert. Således anfører Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret,

3. udgave ved Ole Espersen (1980), side 758, bl.a. følgende:

”Udtrykket ”rettighed” er i denne sammenhæng naturligvis ik-

ke taget i en snæver, teknisk-systematisk betydning, men må

betegne enhver fordelagtig retsposition, fx også indehavelse af

et embede, testationskompetence, habilitet som nævning, o.s.v.

Det er adgangen til at indtræde i sådanne positioner der skal

være lige uanset trosbekendelse.”

Henrik Zahle anfører, a.st., side 158, bl.a. følgende om begrebet ”rettighe-

der”:

”Med ”rettigheder” skal ikke forstås rettigheder i en teknisk-

juridisk forstand, men en hvilken som helst fordelagtig retspo-

sition, f.eks. ansættelse i stilling, arveret, adgang til ægteskab.”

Bestemmelsen i grundlovens § 70 finder ikke blot anvendelse, hvor der ud-

trykkeligt diskrimineres på grund af trosbekendelse (direkte diskriminati-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

on), men antages også at gælde, ”hvor reguleringen uden at omtale

spørgsmål om trosbekendelse har sådanne virkninger, at den reelt medfører

en forskelsbehandling efter trosbekendelsen” (indirekte diskrimination), jf.

herved Henrik Zahle, a.st., side 158. Der kan endvidere bl.a. henvises til

Poul Andersen, a.st., side 634 ff. og Alf Ross, a.st., side 758. Sidstnævnte

anfører, at § 70 også finder anvendelse ”selvom der formelt ikke diskrimi-

neres på grund af trosbekendelsen, men dog på grund af forhold der er så

nøje forbundet hermed at resultatet faktisk bliver meget nær det samme.”

Det antages i den statsretlige litteratur, at der kan gøres visse undtagelser

fra lighedsgrundsætningen i grundlovens § 70, men at der må drages snæv-

re grænser for undtagelserne, jf. nærmere herom bl.a. Poul Andersen, a.st.,

side 636 f., Henrik Zahle, a.st., side 159 og Alf Ross, a.st., side 758 f.

Om rækkevidden af bestemmelsen i grundlovens § 70 kan der i øvrigt me-

re generelt henvises til Knud Berlin, Den Danske Statsforfatningsret, An-

den Del, 2. udgave (1939), side 356, Poul Andersen, a.st., side 634 f., Alf

Ross, a.st., side 757 f., Preben Espersen, a.st., side 35 f., Henrik Palmer

Olsen, EU-ret & Menneskeret, nr. 3, (2005), side 155 ff., og Birgitte Ko-

fod Olsen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (redigeret af

Henrik Zahle), 2. udgave (2006), side 425 ff.

2.3. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

2.3.1.

Efter artikel 9, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion har enhver ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed.

Denne ret omfatter efter bestemmelsen bl.a. ”frihed til enten alene eller

sammen med andre, offentligt eller privat at udøve sin religion eller tro

gennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøse

skikke.” Bestemmelsen beskytter således adgangen til at udøve sin religion

eller tro.

Det følger af artikel 9, stk. 2, at frihed til at udøve sin religion eller tro kun

må ”underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er

nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige tryghed,

for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædeligheden eller for

at beskytte andres rettigheder og friheder”.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i forbindelse med be-

handlingen af sager om religionsfrihed flere gange understreget, at kon-

ventionens artikel 9 om retten til at tænke frit og til samvittigheds- og reli-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gionsfrihed må anses som en af grundpillerne i et demokratisk samfund.

Domstolen har i den forbindelse udtalt, at det vil være uforeneligt med sta-

tens pligt til at optræde neutralt og upartisk, hvis staten tillægges beføjelse

til at vurdere berettigelsen af bestemt religiøse opfattelser eller udtryksmå-

der. Endvidere har Domstolen udtalt, at staten har pligt til at fremme og

sikre gensidig tolerance mellem alle grupper i samfundet, og hvis der op-

står spændinger mellem forskellige grupper, er det ikke statens opgave at

fjerne årsagen til disse spændinger ved at undertrykke pluralisme, men

derimod at sikre, at de pågældende grupper tolererer hinanden, jf. f.eks.

dom af 10. november 2005 i sagen

Leyla Sahin mod Tyrkiet

(application

No. 44774/98), præmis 107.

Det følger endvidere af Domstolens praksis, at konventionens artikel 9 ik-

ke beskytter enhver handling, der er motiveret eller inspireret af religion

eller overbevisning, jf. f.eks. præmis 105 i den førnævnte dom. I samme

sag udtalte Domstolen, at artikel 9 ikke altid garanterer en ret til at handle

på den bestemte måde, som måtte følge af ens religiøse overbevisning, og

bestemmelsen giver således ikke personer, der følger sin religiøse overbe-

visning, en ret til at se bort fra lovgivning, der forfølger saglige hensyn, jf.

præmis 121. Som et eksempel herpå kan nævnes Den Europæiske Menne-

skerettighedskommissions afgørelse af 15. december 1983 i sagen

C mod

Storbritannien,

hvor Kommissionen fastslog, at en situation, hvor en kla-

ger, der var kvæker, nægtede at betale skat under henvisning til sin religiø-

se overbevisning, faldt uden for anvendelsesområdet i artikel 9. Som et

yderligere eksempel kan nævnes Domstolens afgørelse af 2. oktober 2001 i

sagen

Pichon og Sajous mod Frankrig

(application No. 49853/99), som

omhandlede to franske farmaceuter, der af religiøse årsager, nægtede at

sælge p-piller fra deres apotek. Også i denne sag fandt Domstolen, at kla-

gen faldt uden for anvendelsesområdet for artikel 9.

Derimod fandt Domstolen i en dom af 23. februar 2010 i

Ahmet Arslan

m.fl. mod Tyrkiet

(application No. 41135/98), at der forelå en krænkelse af

artikel 9. Sagen omhandlede 127 medlemmer af en bestemt religiøs gruppe

(Aczimendi tarikatÿ), som var blevet dømt for overtrædelse af et forbud

mod at bære hovedbeklædning samt religiøs beklædning i det offentlige

rum i forbindelse med, at de havde turneret i gaderne samt deltaget i et

retsmøde iført deres karakteristiske religiøse beklædning bestående af bl.a.

en turban. Domstolen lagde særlig vægt på, at de pågældende ikke havde

udgjort nogen trussel mod den offentlige orden eller havde været involve-

ret i proselytisme ved at udøve et upassende pres på forbipasserende.

Domstolen understregede, at den pågældende sag – modsat andre sager –

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vedrørte straf for at bære en særlig beklædning på offentligt tilgængelige

steder og ikke en regulering af at bære religiøse symboler i offentlige insti-

tutioner, hvor hensynet til religiøs neutralitet kan have forrang i forhold til

retten til at manifestere sin religion.

Endelig kan det nævnes, at Domstolen den 1. juli 2014 har afsagt dom i

sagen

S.A.S. mod Frankrig

(application No. 43835/11), hvor Domstolen

anerkendte fransk lovgivning fra 2010, der forbyder tildækning af ansigtet

i det offentlige rum. Domstolen undersøgte i sagen forholdet til konventio-

nens artikel 8 (privatlivets fred) og artikel 9 (tanke-, samvittigheds- og re-

ligionsfrihed) og fandt, at det franske forbud faldt inden for beskyttelsen af

disse artikler. Domstolen konkluderede, at forbuddet kunne anses for at

være proportionalt med formålet om at bevare vilkårene for sameksisten-

sen (”living together”) i et samfund som en del af hensynet til at beskytte

andres rettigheder og friheder. Domstolen lagde i den forbindelse bl.a. stor

vægt på, at Frankrig – herunder navnlig fordi der ikke er nogen konsensus

om spørgsmålet mellem medlemslandene – var overladt en bred skøns-

margin med hensyn til at vedtage et forbud mod at tildække ansigtet på of-

fentlige steder.

2.3.2.

Det følger af artikel 10, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention, at enhver har ret til ytringsfrihed. Menneskerettigheds-

domstolen har i sin praksis fastslået, at det at bære beklædninger, der er

udtryk for en bestemt opfattelse, er omfattet af artikel 10.

For at være foreneligt med konventionen skal et indgreb i ytringsfriheden

opfylde betingelserne i artikel 10, stk. 2, om at være foreskrevet ved lov og

være nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til ”den nationale

sikkerhed, territorial integritet eller offentlig tryghed, for at forebygge uor-

den eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at

beskytte andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre ud-

spredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet

og upartiskhed”.