PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udenrigsudvalget 2014-15 (1. samling)
URU Alm.del
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Dato:16. december 2014

Spørgsmål fra

Udenrigsudvalget til

udenrigsministeren af

21. november 2014.

URU alm. del spm. 48.

Spørgsmål 48

Vil ministeren oversende sit talepapir fra samrådet den 20. november 2014 om Israels juridiske

position i forhold til de palæstinensiske arabere?

Svar:

1. Jeg vil gerne starte med at takke spørgeren for dette

samrådsspørgsmål, som berører en række væsentlige juridiske

aspekter af situationen i Mellemøsten. Man kan konstatere, at der i

realiteten er tale om et spørgsmål med 8 underspørgsmål, og det er

min hensigt at besvare disse otte spørgsmål i den rækkefølge, de er

stillet, selvom der naturligt vil være et vis overlap.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er tale om nogle ganske komplekse spørgsmål, og jeg skal derfor

bede om udvalgets tålmodighed, mens jeg gennemgår svarene et ad

gangen.

2. Det første af disse underspørgsmål lyder: ”Vil

ministeren bekræfte,

at FN’s Generalforsamling ikke er en lovgivende forsamling, og at

samtlige ca. 300 resolutioner vedtaget i FN's generalforsamling mod

Israel derfor ikke har status af international lov, endsige har eller får

lovstatus. Vil ministeren således erklære sig enig med tidligere

udenrigsminister, Villy Søvndal, som på et tilsvarende spørgsmål

netop svarede Folketinget således: "Resolutioner vedtaget af FN’s

Generalforsamling er ikke juridisk bindende, men alene udtryk for en

politisk tilkendegivelse fra FN’s medlemsstater”?

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt FN’s Generalforsamling er

at karakterisere som en ”lovgivende” forsamling, så er jeg for så vidt

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

enig i, at man skal passe på med at bruge termerne fra Montesquieus

magtfordelingslære på det internationale samfund. Staternes suveræne

lighed og den grundlæggende horisontale struktur i det internationale

samfund

gør

det

vanskeligt

passe

organer

som

Generalforsamlingen, Sikkerhedsrådet og Den Internationale Domstol

i Haag ind i en tredeling af magten, som vi kender fra de nationale

forfatningsstrukturer. Det er i stedet mere hensigtsmæssigt at se på de

beføjelser, de pågældende organer er blevet tildelt i FN-pagten, og

hvordan disse beføjelser udmønter sig i den folkeretlige regeldannelse.

For så vidt angår FN’s Generalforsamling så er det korrekt, at den – i

modsætning til FN’s Sikkerhedsråd – ikke i FN-pagten er tildelt

beføjelser til at træffe beslutninger med bindende virkning for stater.

Resolutionerne er således i sig selv ikke juridisk bindende, men er

som udgangspunkt politiske tilkendegivelser fra FN’s medlemsstater -

sådan som min forgænger jo også tidligere har tilkendegivet over for

Folketinget.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Nu hvor vi er samlet til dette samråd, der har fokus på den folkeretlige

normdannelsesproces, er der dog anledning til at knytte et par ekstra

ord til dette forhold. Det bliver en smule teknisk, men det er jo ikke så

skidt at få belyst de folkeretlige grundbegreber.

Bindende folkeret kan som altovervejende hovedregel blive til på to

måder:

1) Den ene hovedretskilde er bindende aftaler mellem stater. En sådan

aftale kan betegnes traktat, konvention, pagt eller andet. Det afgørende

er, at parterne med aftalen tilsigter at være folkeretlig forbundet.

2) Den anden hovedretskilde i folkeretten er folkeretlig sædvane. I

statutten for Den Internationale Domstol tales der om ”sædvane som

udtryk for en almindelig praksis, der er anerkendt som retsregel”. Det

vil sige staters praksis som styret af, eller udtryk for, en følelse af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

retlig forbundethed – retlig forbundethed som juristerne, der har en

hang til latin, kalder

opinio juris.

Som eksempel på en praksis, der

ikke

er en folkeretlig sædvane - fordi

den ikke er udtryk for en retlig forpligtelse - kan nævnes kutymen med

flagning ved statsbesøg. Det er en høflighedsgestus, ikke en retlig

forpligtelse.

Modsat er eksempelvis den praksis, der giver statsoverhoveder

immunitet ved andre landes domstole en udmøntning af - og

understøttende for - eksistensen af en folkeretlig bindende sædvane:

Hvis dansk politi eksempelvis arresterer Tysklands præsident, begår

Danmark altså som udgangspunkt folkeretsbrud, mens efterlevelsen af

denne norm i en dansk retsafgørelse er med til at styrke normen.

Tilsvarende vil en tilkendegivelse af eksempelvis en dansk

statsrepræsentant om, at stater er forpligtet til at modtage egne

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

statsborgere, der udvises af andre lande, kunne medvirke til styrkelsen

af en folkeretlig sædvane med et sådant indhold. Forudsætningen for

en sædvanes dannelse er, at sådan statspraksis og opinio juris er

tilstrækkelig udbredt.

Som den opmærksomme lytter vil have bidt mærke i, er der altså en

gråzone, hvor en norm er under udvikling og endnu ikke helt udviklet,

men endnu kræver yderligere praksis for at krystalliseres og blive

gældende ret.

Det er således et centralt spørgsmål, hvad der udgør relevant

statspraksis ved dannelse af folkeretlig sædvane. Og her kommer FN-

generalforsamlingsresolutioner ind i billedet. Der er bred støtte til det

synspunkt, at staters tilkendegivelser som udtrykt i deres tilslutning til

en given generalforsamlingsresolution - i visse tilfælde og afhængig af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

resolutionens ordlyd - kan anses for statspraksis og opinio juris. Og

dermed bidrage til skabelsen af en folkeretlig sædvane.

I relation til de mange generalforsamlingsresolutioner om Israel - som

spørgeren henviser til - kan man altså, uanset at resolutionerne ikke er

folkeretligt bindende i sig selv, vurdere om de kan anses for udtryk for

statspraksis og opinio juris, der er med til at etablere en folkeretligt

bindende sædvane inden for et givet felt.

Ud over en sådan mulig betydning for sædvaneretsdannelse kan det

også være relevant at overveje, om de nævnte resolutioner har

betydning for fortolkningen af Genève-konventionerne fra 1949 om

beskyttelsen af krigens ofre. Mange af resolutionerne fastslår, at Israel

har pligt til at overholde Genève-konventionerne i de besatte områder.

Genève-konventionerne

tilhører

den

første

kategori

folkeretsnorm, jeg nævnte tidligere, nemlig en folkeretlig aftale.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er 196 lande, der har ratificeret de fire Genève-konventioner,

herunder alle FN’s medlemsstater. Når godt 150 lande stemmer for en

generalforsamlingsresolution, der siger at Genève-konventionerne

finder anvendelse i de besatte områder, kan det ses som et stærkt

bidrag til en fastlæggelse af staters fortolkning af Genève-

konventionernes bestemmelser om geografisk anvendelse. Der er

således ikke tale om skabelse af en

folkeretlig norm, men om

fortolkning af eksisterende normer, nemlig Genève-konventionerne,

og deres anvendelsesområde.

Det er da også den betydning, som Den Internationale Domstol i Haag

(ICJ) i sin 2004 udtalelse om den israelsk opførte ”sikkerhedsmur”

tillægger generalforsamlings-resolutionerne. Domstolen fortolker

Genève-konventionernes bestemmelser om anvendelsesområde og

understøtter sin konklusion om, at konventionerne finder anvendelse i

de besatte områder med henvisning til, at samme resultat er nået af

Sikkerhedsrådet, Generalforsamlingen og Internationale Komité for

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Røde Kors, der jo har en særlig rolle i at sikre gennemførelsen og

respekten for Genève-konventionerne.

Det er i den sammenhæng værd at bemærke, at siden Domstolen afgav

sin udtalelse har Palæstina ratificeret Genève-konventionerne med

virkninger af 2. april 2014. Det fremgår af depositaren, det

schweiziske udenrigsministeriums – hjemmeside, hvor man altså kan

finde Palæstina opregnet som statspart til konventionerne.

Vi vender tilbage til Domstolens udtalelse og også spørgsmålet om

Genève-konventionens anvendelse under de senere spørgsmål. Her

skal et par hovedpunkter blot slås fast mht. til underspørgsmål 1:

Generalforsamlingsresolutioner er ikke i sig selv folkeretligt bindende.

Men de kan have en vis folkeretlig virkning, dels som statspraksis til

ICJs udtalelse om ”Juridiske konsekvenser af konstruktionen af en mur i det besatte

palæstinensiske Områder” af 9. juli 2004, præmis 86 – 101.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

dannelse af retssædvaner, dels som udtryk for staters fortolkning af

eksisterende folkeretlige normer, herunder konventioner.

3. Vi er nu nået til det andet underspørgsmål - og jeg lover, at

besvarelsen bliver kortere. Det lyder: ”Vil

ministeren bekræfte, at en

international lov bliver til alene ved traktater mellem stater eller ved

tradition? Eksempelvis således, at Den Internationale Domstol i Haag

kan afgøre tvister mellem stater og afsige domme, som så vil være at

regne for international lov, og at det ligeledes er blevet hævd, at FN’s

Sikkerhedsråd kan vedtage resolutioner, som har en slags status som

international lov?”

Jeg har ovenfor berørt, hvordan de to væsentligste folkeretskilder –

traktater og sædvane - bliver til. Statutten for Den Internationale

Domstol i Haag fra 1945 opregner som øvrige retskilder også

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

generelle retsprincipper anerkendt af civiliserede nationer samt som

subsidiære kilder retsafgørelser og respekterede forfatteres tekster.

Det er måske ikke helt præcist som spørgeren formulerer det, at

Domstolen ”kan

afgøre tvister mellem stater og afsige domme, som så

vil være at regne for international lov”.

Domstolen kan under visse

omstændigheder afgøre tvister mellem stater med bindende virkning

for de involverede stater, men afgørelsen bliver ikke dermed

”international lov”, der selvstændigt er bindende for andre stater.

Domstolens afgørelse vil derimod have virkning som væsentlig - og

ofte udslagsgivende - fortolkningsbidrag til lignende tvister mellem

andre stater, (Omend staten med ”det tabende synspunkt” ofte vil søge

at forklare, hvorfor ICJ’s dom ikke lige er relevant her.)

Det er nok heller ikke helt præcist - som spørgeren formulerer det - at

det ”er

blevet hævd, at FN’s Sikkerhedsråd kan vedtage resolutioner,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

som har en slags status som international lov”.

Alle FN’s medlemmer

har gennem tiltrædelse af FN-pagten ved traktat accepteret Pagtens

bestemmelser om, at Sikkerhedsrådet kan træffe beslutninger med

bindende virkning, jf. Pagtens artikel 25. Hvorvidt en konkret

sikkerhedsrådsresolution rent faktisk er af bindende karakter

forudsætter en vurdering af resolutionens nærmere ordlyd og kontekst.

Er der ved siden af FN-pagtens artikel 25 en folkeretlig norm, der

tilsiger, at Sikkerhedsrådet folkeretligt kan binde stater, der ikke er

medlem af FN, private aktører og andre internationale organisationer?

Svaret er formentlig ja, under visse omstændigheder. Men det rækker

for vidt at komme ind på nuancerne her.

4. Underspørgsmål 3 lyder: ”Når

det ofte - også af ministeren -

hævdes, at Israel i forbindelse med boligbyggeri i Judæa og Samaria

overtræder international lov, vil Udenrigsministeren da overfor

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udenrigsudvalget oplyse præcis hvilken lov, der henvises til, og

forklare, hvorfor der i så fald ikke i perioden fra 1967 og til i dag er

blevet rejst sag mod Israel ved Den Internationale Domstol i Haag?”

Det fremgår af den fjerde Genève-konvention artikel 49, stk. 6 at:

”Besættelsesmagten

må ikke deportere eller overføre dele af sin egen

civilbefolkning til det område, den besætter”.

Der er bred international

konsensus om, at de israelske bosættelser i de besatte områder udgør

en krænkelse af denne bestemmelse. Lad mig starte med at henvise til

Sikkerhedsrådets tilkendegivelser.

I resolution 446 af 22. marts 1979 opfordres Israel som

besættelsesmagt til nøje at overholde Genève-konventionerne og - jeg

citerer fra den engelske tekst:

"not to transfer parts of its own civilian

population into the occupied Arab territories"

(Operativ paragraf 3).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Rådet gentog sin position i resolution 452 af 20. juli 1979 og i

resolution 465 fra 1. marts 1980. I sidstnævnte resolution beskrev

Sikkerhedsrådet Israels politik og praksis med at bosætte dele af sin

befolkning og nye immigranter i de besatte områder som en grov

overtrædelse ("flagrant

violation")

af den fjerde Genève-konvention.

(Operativ paragraf 5)

Specifikt i relation til Israels forsøg på at annektere Øst-jerusalem

samt at bosætte området har Sikkerhedsrådet med resolution 298 af

25. september 1971 fastslået at - jeg citerer fra den engelske tekst:

"all

legislative and administrative actions taken by Israel to change

the status of the City of Jerusalem, including expropriation of land

and properties, transfer of populations and legislation aimed at the

incorporation of the occupied section, are totally invalid and cannot

change that status".

(Operativ paragraf 3).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Som spørgeren selv har henvist til, har FN’s Generalforsamling i

utallige resolutioner, som skiftende danske regeringer har stemt for,

fordømt de israelske bosættelser som krænkelser af fjerde Genève-

konvention art. 49, stk. 6. EU har indtaget samme synspunkt.

I den tidligere omtalte vejledende udtalelse fra 2004 fastslår Den

Internationale Domstol i Haag, at de israelske bosættelser udgør en

krænkelse af folkeretten (udtalelsens præmis 120).

Det er således mildest talt et minoritetssynspunkt - såvel her i

Folketinget som internationalt - at de israelske bosættelser ikke skulle

være i strid med den fjerde Genève-konvention. Faktisk er det

vanskeligt at finde stater – ud over Israel – der i dag udtrykkeligt

tilkendegiver den opfattelse, at bosættelserne ikke udgør en krænkelse

af konventionen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

På spørgsmålet, hvorfor Israel ikke er blevet sagsøgt ved Den

Internationale Domstol skal svaret måske findes i det forhold, at Israel

ikke har accepteret Domstolens jurisdiktion. I henhold til ICJ-

statuttens art. 36, stk. 2 er det frivilligt for stater om de, som

eksempelvis Danmark har gjort, vil acceptere Domstolens jurisdiktion.

Man kan så spekulere i, hvorvidt eksempelvis arabiske stater ville

ønske at sagsøge Israel, selv hvis de kunne, fordi de med stor

sandsynlighed ville blive mødt med en række modkrav af betydelig

styrke.

I fraværet af stat-mod-stat sager har FN’s Generalforsamling

imidlertid anmodet Den Internationale Domstol om en såkaldt

”vejledende udtalelse” specifikt rettet mod lovligheden af den

sikkerhedsmur, som Israel har opført på blandt andet besat

palæstinensisk område. Det er den udtalelse fra Domstolen, jeg har

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

henvist til et par gange, og som altså ikke direkte og i sig selv er

bindende for de berørte aktører.

Det er ikke desto mindre det internationale samfunds højeste domstol,

der fortolker bindende folkeretlige normer og dermed må gives

betydelig vægt. De væsentligste konklusioner i ICJ-udtalelser i

relation til dette samråd er, som jeg tidligere har nævnt, at Israel er

underlagt forpligtelserne i Genève-konventionerne for så vidt angår de

besatte områder, samt at de israelske bosættelser udgør en krænkelse

af den fjerde Genève-konvention.

5) Det fjerde underspørgsmål lyder: ”Vil

Udenrigsministeren bekræfte,

at en grænse mellem to lande alene kan fastlægges efter en gensidig

aftale mellem de to lande i forbindelse med en fredsslutning eller efter

en dom ved Den Internationale Domstol i Haag?”

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det er korrekt, at disse fremgangsmåder – fredsaftaler og afgørelser

fra Den Internationale Domstol i Haag – nok er de mest typiske i

nyere tid. Der er dog historisk en række eksisterende grænser, der er

blevet til ved stormagternes grænsedragning. I senere tid er der

eksempler på, at våbenhvilelinjer, i modsætning til fredsaftaler, ligger

til grund for den i praksis anvendte grænse som kan få mere eller

mindre permanent karakter. Der er således mange stater, hvis

grænsedragning ikke i det hele ligger fast på grund af tvister med

omgivende stater om større eller mindre grænseafsnit. Den

demilitariserede line mellem Nord- og Sydkorea er et eksempel på en

våbenhvilelinje, der i praksis fungerer som en grænse. Også Kosovos

grænse til Serbien er fortsat omstridt, allerede fordi Serbien ikke

anerkender Kosovo som en stat og således heller ikke anerkender, at

der kan være tale om en international grænse.

Med hensyn til metoder til grænsefastlæggelse er det et interessant, og

så vidt ses et fortsat teoretisk spørgsmål, om FN’s Sikkerhedsråd

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

under FN-pagtens kapitel VII om international fred og sikkerhed med

bindende virkning ville kunne beslutte, hvor en omstridt grænse skulle

ligge. Det vil jeg ikke udelukke kunne være tilfældet afhængig af de

konkrete omstændigheder.

Disse overvejelser til side, så er det jo velkendt, at Danmark støtter en

forhandlet grænse mellem Israel og Palæstina som del af en samlet

fredsaftale.

6) Det femte underspørgsmål lyder: ”Vil

Udenrigsministeren bekræfte,

at det i FN’s Sikkerhedsråds resolution 242 af 22. november 1967

hedder, at Israel skal trække sig tilbage fra "territorier", indtaget i

krigen, og ikke fra "territorierne", og vil ministeren vurdere, hvorfor

netop dette ord i sin tid var helt afgørende for, at USA og

Storbritannien kunne støtte resolutionen? Og vil ministeren yderligere

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vurdere, hvorvidt Israel har levet op til resolution 242 af 22.

november 1967?”

Det er vist velkendt, at der er forskellige læsninger af resolution 242,

herunder at den engelske og franske version af resolutionen ikke er

helt sammenfaldende netop på spørgsmålet om, hvorvidt resolutionen

kræver, at Israel skal trække sig tilbage fra hele territoriet, som Israel

besatte i 1967, eller kun fra dele af dette territorium. Jeg ser ikke

nogen grund til, at vi fra dansk side skal kaste os ind i det

fortolkningsspørgsmål, hvor selv de, der forhandlede teksten, så vidt

ses stillede sig tilfredse med ”konstruktiv uklarhed”. Også fordi man

kan spørge sig selv, hvor relevant eller hjælpsomt det egentlig ville

være at forholde sig til dette på nuværende tidspunkt.

Uanset at forhandlingerne mellem parterne må siges at være inde i et

dødvande for tiden, så er det – som nævnt for et øjeblik siden - den

danske regerings opfattelse, at den endelige grænse bør fastlægges ved

aftale. Det er altså som udgangspunkt parterne, der har rådighed over

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

dette spørgsmål. Men det er også parterne, som må skabe

forudsætningerne for reelle forhandlinger, og det er netop derfor, at

bosættelsespolitikken er så problematisk. Forsøg på ensidigt at skabe

facts on the ground

præjudicerer forhandlingerne og undergraver

tilliden til, at tilkendegivelser om forhandlingsvilje fremsættes i god

tro.

7) Underspørgsmål 6 ”Vil

ministeren oplyse, hvorvidt der på noget

tidspunkt efter 1967 er truffet nogen lovmæssig beslutning om

overhøjheden over disse territorier, eller truffet nogen aftale mellem

PLO og Israel om deling? Og vil ministeren vurdere og juridisk

begrunde, hvorvidt alle de nævnte territorier fra før 1967-krigen

juridisk set er besatte?”

Nej, mig bekendt er der ikke noget internationalt organ, der har taget

stilling til overhøjheden over, hvad spørgeren kalder ”disse territorier”

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og som andre normalt karakteriserer som ”de besatte områder”.

Sikkerhedsrådet har – som nævnt tidligere – udtrykkeligt fordømt

Israels forsøg på at annektere Østjerusalem. Den Internationale

Domstol karakteriserer også dele af Sikkerhedsmuren som forsøg på

de facto annektering af dele af området øst for den grønne linje. Men

Domstolen tager heller ikke stilling til hvem, der måtte have

territorialhøjhed over de besatte områder. Det vurderes ikke

nødvendigt for at konstatere, at Israel bryder sine forpligtelser som

besættelsesmagt.

8) Underspørgsmål 7) ”Vil

ministeren oplyse, hvorvidt Oslo-aftalerne

mellem Israel og PLO indeholder noget forbud mod at opføre

bygninger i territorierne, som er under israelsk kontrol?”

Da den første Oslo-aftale (Princip-aftalen af 1993) blev indgået for

godt 20 år siden, skabte det verden over et håb om snarlig fred mellem

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Israel og det palæstinensiske folk. Den israelske ministerpræsident

Yitzhak Rabin tog et modigt skridt for at starte en fredsproces, der

kunne føre til en endelig løsning.

Vi ved alle, at Rabin tragisk blev myrdet af en jødisk højre-ekstremist,

der var oprørt over Oslo-aftalen, og at Israel – og verden - dermed

mistede en betydningsfuld statsmand på et tidspunkt, hvor der var

reelle muligheder for fred. Rabin blev efterfulgt af Netanyahu.

Min egen vurdering er, at attentatet på Rabin var et alvorligt slag mod

fredprocessen, som aldrig siden har haft samme fremdrift.

Oslo-aftalen var første skridt i forsøget på at skabe en ramme for at

adressere de vanskeligste spørgsmål, så som bosættelser, Jerusalem og

flygtninges tilbagevenden. Jeg tror, at det er bekendt for de fleste med

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

interesse for emnet, at Oslo-aftalen hverken forbyder bosættelser eller

tillader dem.

Hvis der spørges, hvad retsvirkningerne af Oslo-aftalen er for så vidt

angår bosættelserne, så er svaret: Ingenting. Vi står tilbage med den

eksisterende retstilstand under Genève-konventionerne, og jeg har jo

redegjort for, hvad den er.

9) Til sidst er der underspørgsmål 8. ”Vil

ministeren bekræfte, at FN’s

fjerde Geneve-konventions artikel 49 alene drejer sig om forholdet

mellem etablerede stater?”

Spørgsmålet om, hvorvidt Genève-konventionerne gælder for de

besatte områder er behandlet ovenfor under henvisning til en række

retskilder. De helt særlige forhold, der gør sig gældende med hensyn

til dette område, herunder områdets status forud for 1967, er udførligt

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

beskrevet og gennemgået af Den Internationale Domstol i Haag. Jeg

finder denne argumentation overbevisende, og fra dansk side har vi

tilsluttet os den opfattelse, at Genève-konventionerne gælder i de

besatte områder.

Tak for ordet.