REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 60: Spm. om ministeren i forlængelse af de artikler, der er blevet bragt om den nye bog "Mørkelygten", tage initiativ til, at formuleringen "klart ulovligt" for embedsmændenes vurderinger bliver strammet, så det ikke efterlader tvivl om, at et lovforslag holder sig inden for det juridisk korrekte, og så embedsmændene ikke skal føle sig tilskyndet til at ændre forklaringer, så det passer til ministerens virkelighed og ønsker, til justitsministeren

Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
REU Alm.del
Offentligt

Folketinget

Retsudvalget

Christiansborg

1240 København K

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

16. december 2014

Statsrets- og Menneske-

retskontoret

Sagsbeh.: Jacob Christian Gaard-

høje

Sagsnr.: 2014-0030-2649

Dok.:

1389853

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 60 (Alm. del), som Folketin-

gets Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 20. oktober 2014.

Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Karina Lorentzen Dehnhardt (SF).

Mette Frederiksen

Louise Vadheim Guldberg

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 60: Spm. om ministeren i forlængelse af de artikler, der er blevet bragt om den nye bog "Mørkelygten", tage initiativ til, at formuleringen "klart ulovligt" for embedsmændenes vurderinger bliver strammet, så det ikke efterlader tvivl om, at et lovforslag holder sig inden for det juridisk korrekte, og så embedsmændene ikke skal føle sig tilskyndet til at ændre forklaringer, så det passer til ministerens virkelighed og ønsker, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 60 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:

”Vil ministeren, jf. de artikler, der

er blevet bragt om den nye

bog ”Mørkelygten”,

tage initiativ til, at formuleringen

”klart

ulovligt” for embedsmændenes vurderinger bliver strammet, så

det ikke efterlader tvivl om, at et lovforslag holder sig inden

for det juridisk korrekte, og så embedsmændene ikke skal føle

sig tilskyndet til at ændre forklaringer, så det passer til ministe-

rens virkelighed og ønsker? Vil ministeren i øvrigt sikre, at alle

juridiske mellemregninger fremlægges for Folketinget, så de

kan tage stilling til et lovforslag selv? Vil ministeren herudover

sikre ansættelsesretlig beskyttelse af embedsmænd, der står

frem med kritisabel viden, så de ikke sætter deres stilling på

spil, hvis det er korrekte og vigtige informationer, de frem-

kommer med? Og vil ministeren angive fordele og ulemper

ved de nævnte forslag samt pege på eventuelle andre ændrin-

ger?”

Svar:

Der er ikke i lovgivningen fastsat regler om, hvilke grænser der gælder

for embedsværkets rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre.

Det betyder ikke, at der ikke findes regler og normer om spørgsmålet, men

reglerne er

–

ligesom det gælder for en række centrale politisk-

parlamentariske spørgsmål

–

navnlig udviklet på andet grundlag end lov-

givning og domstols- og ombudsmandspraksis.

Reglerne er således særligt udviklet på grundlag af administrativ praksis i

lyset af almindelige forestillinger om, hvad der efter grundlæggende hen-

syn på området må anses for korrekt og hensigtsmæssigt. Der henvises til

side 136 i betænkning 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bi-

stand.

Når embedsværket yder regeringen og dens ministre rådgivning og bi-

stand, gælder der en række normer. Disse normer kan sammenfattes såle-

des, at embedsværket skal holde sig inden for gældende ret (princippet om

lovmæssig forvaltning) samt inden for principperne om sandhedspligt, fag-

lighed og partipolitisk neutralitet. Der henvises til side 141 i betænkning

1443/2004.

Hertil kommer, at ministre og embedsmænd indgår i et sædvanligt over-

/underordnelsesforhold, hvilket indebærer, at almindelige principper om

ledelsesret og instruktionsbeføjelse finder anvendelse.

Spørgsmålet om embedsmænds pligt til at nægte at efterkomme en ordre

fra en overordnet, der klart er ulovlig, vedrører grænserne for de alminde-

lige principper om ledelsesret og instruktionsbeføjelse.

Det følger af disse principper, at den overordnede kan give ordrer til un-

derordnede medarbejdere. Det ligger således i sagens natur, at det i sidste

ende må være ledelsen, der om nødvendigt tager stilling til de forskellige

tvivlsspørgsmål af f.eks. retlig eller økonomisk karakter, der kan opstå i

forbindelse med løsningen af det offentliges opgaver.

Instruktionsbeføjelsen betyder, at den underordnede skal følge en tjenstlig

ordre. Hvis den pågældende ikke følger en ordre, kan ansættelsesmyndig-

heden påtale det og om nødvendigt gøre et ansættelsesretligt

–

og i særligt

grove tilfælde principielt et strafferetligt

–

ansvar gældende.

Der henvises i det hele til side 9 ff. i Vejledning om god adfærd i det of-

fentlige, som Finansministeriet, KL og Danske Regioner udgav i 2007.

Samme sted anføres bl.a. følgende om instruktionsbeføjelsens grænser i

forhold til ulovlige ordrer:

”Det

er først og fremmest vigtigt at slå fast, at uanset om det er klart, at en

ordre er ulovlig, eller der ”blot” er tvivl om ordrens lovlighed, har den an-

satte, som bliver opmærksom på forholdet, pligt til at gøre lederen op-

mærksom på det. Herved får lederen mulighed for på ny at overveje

spørgsmålet og at træffe en beslutning, der ligger inden for de relevante

retlige rammer.

Ordrer, som klart er ulovlige

Der kan tænkes at opstå det helt ekstraordinære tilfælde, at en leder udste-

der og fastholder en tjenstlig ordre, der klart er ulovlig

–

for eksempel fordi

den bygger på en åbenbart urigtig opfattelse af gældende ret

–

eller pålæg-

ger den ansatte at gøre noget, der i sig selv er strafbart.

I et sådant tilfælde hverken må eller skal den ansatte efterkomme ordren.

Det vil sige, at den ansatte har både ret og pligt til at nægte at rette sig efter

ordren (”sige fra”). Den ansatte vil altså her pådrage sig et ansvar ved at

rette sig efter ordren. Det gælder også, selv om ordren går ud på ikke at gø-

re noget, for eksempel ikke at træffe en afgørelse, som der efter lovgivnin-

gen er pligt til at træffe.

[…]

Andre tilfælde

[…]

Enkelte tilfælde fra praksis viser, at der kan opstå situationer, hvor der er

tvivl om en ordres lovlighed, men hvor lederen fastholder sin ordre. Der

kan for eksempel være tale om tilfælde, hvor lederen ikke deler den ansat-

tes vurdering og derfor fastholder sin ordre, men hvor det efterfølgende ved

en nærmere undersøgelse bliver fastslået, at ordren faktisk var ulovlig.

I et sådant tilfælde vil den ansatte ikke kunne pådrage sig ansvar ved at ha-

rettet sig

efter ordren.

Hvis en ansat derimod har

nægtet

at efterkomme en ordre, hvis lovlighed er

tvivlsom, er der efter traditionel juridisk opfattelse principielt tale om en

tjenesteforseelse, også selv om man efterfølgende er nået frem til, at ordren

efter en samlet vurdering måtte anses for ulovlig. Det må imidlertid have al

formodning imod sig, at ansættelsesmyndigheden i en sådan situation vil

have tilstrækkeligt grundlag for at gøre ansvar gældende over for den an-

satte.”

Som det fremgår af det anførte, har en embedsmand således i alle tilfælde,

hvor en overordnet

–

f.eks. ministeren

–

udsteder en ordre, der efter em-

bedsmandens opfattelse ikke er lovlig, pligt til at gøre den overordnede

opmærksom herpå, så den pågældende får mulighed for på ny at overveje

spørgsmålet og træffe en beslutning, der ligger inden for de relevante retli-

ge rammer.

Det gælder uanset, om der ”blot” er tvivl om ordrens

lovlig-

hed, eller om det er klart, at ordren er ulovlig.

Det forhold, at embedsmænd kun har pligt til at nægte at efterkomme en

ordre, hvis det er klart, at ordren er ulovlig, er ikke ensbetydende med, at

der er tvivl om, at f.eks. lovforslag skal ”holde sig inden

for det juridisk

korrekte”.

Som anført ovenfor under pkt. 1 skal embedsværket, når det yder regerin-

gen og dens ministre rådgivning og bistand, således bl.a. holde sig inden

for gældende ret (princippet om lovmæssig forvaltning). I betænkning nr.

1443/2004 anføres på side bl.a. 141 følgende herom:

”Myndighederne, herunder ministre, må ikke handle i strid med relevante

retsregler.

Der gælder derfor den selvfølgelige grænse for embedsværkets rådgivning

og bistand, at den skal ske inden for rammerne af gældende ret.

Embedsværket må således ikke yde en bistand, der forudsætter, at der

handles i strid med lovgivningen mv.”

Det forhold, at embedsmænd kun har pligt til at nægte at efterkomme en

ordre, hvis det er klart, at den er ulovlig, er heller ikke ensbetydende med,

at embedsmænd kan

”ændre

forklaringer, så det passer til ministerens vir-

kelighed og ønsker”.

Som anført ovenfor under pkt. 1 skal embedsværket, når det yder regerin-

gen og dens ministre rådgivning og bistand, bl.a. holde sig inden for prin-

cippet om sandhedspligt. I

betænkning af 24. september 1993 om fagligt

etiske principper i offentlig administration (Nordskov Nielsen-

betænkningen) anføres på side 147 f. bl.a. følgende herom:

”Udgangspunktet er enkelt. Den offentligt ansatte må ikke,

bevidst eller

uagtsomt, videregive oplysninger, der er urigtige eller, eventuelt på grund

af fortielser, vildledende, eller medvirke til, at andre gør det.

Denne forpligtelse til sandhed følger af tjenesteforholdet, og pligten gælder

derfor principielt i alle forhold, hvor de pågældende optræder i deres egen-

skab af offentligt ansatte. Sandhedspligten gælder således i forhold til an-

dre offentligt ansatte, ministre, kommunalpolitiske organer, Folketinget,

Folketingets Ombudsmand og de kommunale tilsynsmyndigheder. Og den

gælder i forhold til organisationer, borgere, pressen og offentligheden i al

almindelighed.”

I betænkning 1443/2004 anføres på side 142 følgende om sandhedspligten:

”Offentlige myndigheder er underlagt et almindeligt princip om sandheds-

pligt. Princippet betyder som en almindelig regel bl.a., at der ikke kan ydes

en bistand, der indebærer, at embedsværket videregiver oplysninger, som

er urigtige. Det samme gælder med hensyn til oplysninger, som ikke kan

anses for urigtige, men som i den givne sammenhæng må anses for vildle-

dende, f.eks. på grund af fortielser af andre, væsentlige oplysninger.

Tilsvarende er det en almindelig regel, at embedsværket heller ikke kan

medvirke til, at ministeren selv videregiver oplysninger, som er urigtige el-

ler vildledende.

Det anførte gælder både i forhold til Folketinget og andre offentlige myn-

digheder samt i forhold til private og offentligheden.

Den angivne sandhedspligt indebærer ikke en forpligtelse til ved besvarelse

af spørgsmål, f.eks. fra pressen, at afsløre overvejelser og planer, eksem-

pelvis om et forestående økonomisk indgreb. Princippet om sandhedspligt

indebærer naturligvis ikke, at der er en forpligtelse til at røbe oplysninger i

strid med lovgivningens regler om tavshedspligt.”

Særligt i forhold til spørgsmålet om videregivelse af oplysninger til Fol-

ketinget, fremgår følgende af side 151 f. i Nordskov Nielsen betænknin-

gen:

”Det

kan ikke forventes, og det bliver ikke forventet, at regeringen i det om-

fang, den arbejder for realiseringen af sine politiske mål, fremhæver alle be-

tænkeligheder ved den politik, der søges gennemført. Tilskyndelsen for rege-

ringen til at fremstille sin politik i det gunstigst mulige lys vil ofte være stor.

Men naturligvis er der grænser. Alle oplysninger om faktiske, konstaterbare

forhold må selvsagt være rigtige og fyldestgørende.”

Det bemærkes i øvrigt, at embedsmænd kan ifalde ansvar, hvis embeds-

manden ikke har udfoldet tilstrækkelige bestræbelser på at forhindre mini-

sterens afgivelse af urigtige oplysninger til Folketinget mv.

Kravet om, at embedsmanden skal udfolde sådanne bestræbelser, må be-

tragtes som et specialtilfælde af embedsmandens almindelige pligt til at

rådgive og advare ministeren i tilfælde, hvor denne er i færd med at begå

ulovligheder, samt af pligten

til at modsætte sig ministerens ordre og ”sige

fra” i tilfælde, hvor ministeren

er i færd med at begå klare ulovligheder.

Embedsmænds tjenstlige retsstilling i relation til ministerens afgivelse af

urigtige oplysninger til Folketinget må i overensstemmelse hermed antages

at være analog med retstillingen i forbindelse med ministerens afgivelse af

ulovlige ordrer.

Der må efter den juridiske litteratur sondres mellem følgende tilfælde:

I tilfælde, hvor det er

klart,

at en ministers oplysninger til Folketinget er

urigtige eller vildledende eller indebærer fortielse af oplysninger af væ-

sentlig betydning, vil embedsmanden ikke alene have ret, men også pligt

til at nægte at tage del i den videre ekspedition af oplysningerne. For mini-

sterens nærmeste rådgivere vil der bestå en ret og pligt til på utvetydig

måde at ”sige fra” over for ministeren. Der kan tillige tænkes at være situa-

tioner, hvor der vil være ikke blot en ret, men tillige en pligt for departe-

mentschefen til at orientere Statsministeriet.

I tilfælde, hvor det ikke er helt klart, om ministerens oplysninger er urigti-

ge eller vildledende mv., men hvor der dog er en

stærk begrundelse

for at

mene, at dette er tilfældet, må det tilsvarende antages, at embedsmanden

har ret (men ikke pligt) til at ”sige fra”. Embedsmanden

vil derfor ikke ef-

terfølgende kunne rammes af sanktioner, selv om det efterfølgende konsta-

teres, at den tvivlsomme udtalelse var rigtig.

I tilfælde, hvor der

ikke foreligger en stærk begrundelse

for at antage, at

ministerens oplysninger er urigtige eller vildledende mv., medfører em-

bedsmandens almindelige rådgivningspligt, at han vil være forpligtet til at

gøre ministeren opmærksom på problemet og rådgive ham efter sin bedste

faglige opfattelse. Fastholder ministeren i en sådan situation sin opfattelse

trods embedsmandens råd, vil denne have både ret og pligt til at betjene

ministeren.

Der henvises til side 156 ff. i Nordskov Nielsen-betænkningen, Jens Peter

Christensen, Offentligt ansatte chefers ansvar: en udredning om visse for-

hold af betydning for offentligt ansatte chefers retsstilling (1998), side 113

f., og Jens Peter Christensen m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embeds-

mandsansvaret & Folketingets Rolle (2002), side 325 f.

Særligt hvad angår spørgsmålet om, hvilke oplysninger der skal indgå i

forarbejderne i forbindelse med regeringens fremsættelse af lovforslag for

Folketinget, bemærkes det, at Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16.

september 1998 til samtlige ministerier og styrelser om bemærkninger til

lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbej-

delse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v. indeholder

en række bestemmelser om udformning og indhold af bemærkninger til

lovforslag. Det fremgår af cirkulærets § 16 bl.a., at et lovforslags bemærk-

ninger bør udformes således, at de over for Folketingets medlemmer og of-

fentligheden uddyber lovforslagets indhold og giver et fyldestgørende

grundlag for at vurdere forslagets begrundelse og forventede virkninger.

Herudover er spørgsmålet behandlet i Justitsministeriets vejledning om

lovkvalitet fra 2005.

Justitsministeriet finder ikke anledning til at ændre den gældende regule-

ring af, hvilke oplysninger der skal indgå

i forarbejderne i forbindelse med

regeringens fremsættelse af lovforslag for Folketinget.

For så vidt angår spørgsmålet om ansættelsesretlig beskyttelse af em-

bedsmænd, der står frem med viden om kritisable forhold, har regeringen i

oktober 2013 taget initiativ til at nedsætte Udvalget om offentligt ansattes

ytringsfrihed og whistleblowerordninger, der skal se på de spørgsmål, som

knytter sig til offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger.

Nedsættelsen af udvalget skete bl.a. som et led i udmøntningen af rege-

ringsgrundlaget, ”Et Danmark, der står sammen”, hvoraf det fremgår, at

regeringen vil sikre, at offentligt ansatte oplever, at de har mulighed for at

ytre sig, hvis forholdene ikke er i orden

–

uden konsekvens for den enkel-

tes fremadrettede karrieremuligheder.

Udvalget skal efter kommissoriet bl.a. vurdere, om der er behov for lov-

givning på området, en styrket informations- og rådgivningsindsats eller

andre administrative tiltag med henblik på at understøtte offentligt ansattes

ytringsfrihed. Et af de elementer, udvalget i den forbindelse skal se på, er,

om der er behov for øget ansættelsesretlig beskyttelse af offentligt ansatte,

der gør opmærksom på kritisable forhold på deres arbejdsplads.

Udvalget bør efter Justitsministeriets opfattelse have lejlighed til at afgive

sin betænkning, før der tages stilling til dette spørgsmål.