REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 560: Spm. om ministeren vil redegøre for, hvilke love, regler og kutymer der gælder for parlamentariske kommissioner nedsat i henhold til grundlovens paragraf 51, til justitsministeren

Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
REU Alm.del
Offentligt

Folketinget

Retsudvalget

Christiansborg

1240 København K

Dato:

Kontor:

27. marts 2015

Statsrets- og Menneske-

retskontoret

Sagsbeh: Lisa Holm Petersen

Sagsnr.: 2015-0030-3207

Dok.:

1536237

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 560 (Alm. del), som Folketin-

gets Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 16. marts 2015.

Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Pernille Skipper (EL).

Mette Frederiksen

Louise Vadheim Guldberg

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 560: Spm. om ministeren vil redegøre for, hvilke love, regler og kutymer der gælder for parlamentariske kommissioner nedsat i henhold til grundlovens paragraf 51, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 560 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:

”Vil ministeren redegøre for, hvilke love, regler og kutymer

der gælder for parlamentariske kommissioner nedsat i henhold

til grundlovens paragraf 51 (og tilsvarende bestemmelser i

grundlove før 1953) - herunder regler om offentlig adgang til

kommissionsmøder, antallet af kommissionsmedlemmer,

kommissionsarbejdets tidshorisont, vidnepligt, vidners sand-

hedspligt, adgang til bisiddere og øvrige vidnerettigheder, så-

danne kommissioners mulighed for at placere et retligt ansvar,

krav til det skriftlige resultat af en sådan kommissions virk-

somhed og samspillet mellem sådanne kommissioner, dom-

stolssystemet og Rigsretten?”

Svar:

Efter grundlovens § 51 kan Folketinget nedsætte kommissioner af sine

medlemmer til at undersøge almenvigtige sager. Kommissionerne er beret-

tigede til at fordre skriftlige eller mundtlige oplysninger såvel af private

borgere som af offentlige myndigheder.

Parlamentariske kommissioner kan nedsættes til undersøgelse af enhver

sag, som Folketinget finder almenvigtig. I praksis har der været nedsat par-

lamentariske kommissioner såvel til forberedelse af forslag om love og

administrative foranstaltninger som til undersøgelse af et nærmere bestemt

begivenhedsforløb med henblik på at vurdere de ansvarsmæssige forhold.

Bestemmelsen i grundlovens § 51 har dog ikke været anvendt, siden den

nuværende grundlov trådte i kraft i 1953. Men der har været nedsat parla-

mentariske undersøgelseskommissioner i fem tilfælde efter de tilsvarende

bestemmelser i henholdsvis § 50 i grundloven af 1849, § 46 i grundloven

af 1866 og § 45, stk. 1, i grundloven af 1915.

Reglerne og brugen af parlamentariske undersøgelseskommissioner er bl.a.

nærmere beskrevet i betænkning nr. 1315 (1996) om undersøgelsesorga-

ner, side 153-159, hvoraf bl.a. fremgår følgende:

”2. Parlamentariske kommissioner

2.1. Nedsættelse og sammensætning af en parlamentarisk kommission

I grundlovens § 51 er der fastsat følgende regler om parlamentariske kommis-

sioner:

»Folketinget kan nedsætte kommissioner af sine medlemmer til at undersøge

almenvigtige sager. Kommissionerne er berettigede til at fordre skriftlige eller

mundtlige oplysninger af såvel private borgere som af offentlige myndighe-

der.«

Der er ikke i Folketingets forretningsorden eller i lovgivningen fastsat nærme-

re regler om parlamentariske kommissioner.

Beslutning om nedsættelse af en parlamentarisk kommission træffes af Folke-

tinget alene.

Parlamentariske kommissioner sammensættes af folketingsmedlemmer, der

vælges af Folketinget efter forholdstal, jf. grundlovens § 52. Folketinget be-

stemmer selv, hvor mange medlemmer kommissionen skal have.

F.eks. bestod den parlamentariske kommission vedrørende besættelsestiden,

der blev nedsat i juni 1945, se nærmere afsnit 2.2. nedenfor, af 23 medlemmer.

Ved kommissionens fornyelse i december 1945 blev antallet af kommissions-

medlemmer fastsat til 24. Hvis et kommissionsmedlem ophører med at være

folketingsmedlem, må den pågældende udtræde af den parlamentariske kom-

mission. En parlamentarisk kommission bortfalder ved nyvalg til Folketinget,

men kan mellem nyvalg fortsætte igennem flere folketingsår.

2.2. En parlamentarisk kommissions opgaver

En parlamentarisk kommissions opgave består - som anført - i at undersøge

»almenvigtige sager«. Hvad der ligger heri, er ikke nærmere beskrevet i

grundloven.

En bestemmelse om parlamentariske kommissioner svarende til grundlovens §

51 fandtes allerede i grundloven af 1849. Denne grundlovs § 50 havde følgen-

de ordlyd:

»Ethvert af Thingene kan til at undersøge almeenvigtige Gjenstande nedsætte

Commissioner af sine Medlemmer. Disse ere berettigede til saavel af offentli-

ge Myndigheder, som af private Borgere at fordre Oplysninger meddeelte

mundtligen eller skriftligen.«

Bestemmelsen tog navnlig sigte på kommissioner, der skulle virke som led i

tingenes forberedelse af forslag om love og andre regeringsforanstaltninger.

De tre første parlamentariske kommissioner, der blev nedsat, vedrørte i over-

ensstemmelse hermed udredning af lovgivnings- og administrationsspørgsmål.

I samlingen 1870-71 vedtog Folketinget at nedsætte en parlamentarisk kom-

mission til undersøgelse af lovgivningsmagtens og de bevilgende myndighe-

ders stilling til Vallø- og Vemmetoftestiftelserne. I januar 1885 nedsatte Fol-

ketinget en parlamentarisk kommission om udgifterne til et kirkeligt råd af

bisperne og om reglerne for salg af præstegårdsjord. I samlingen 1899-1900

besluttede Folketinget at nedsætte en parlamentarisk kommission til at stille

forslag om »en retfærdig omordning af vore beskatningsforhold«. Se nærmere

P. Munch, Den danske Rigsdag 1849-1949, side 238 fif.

Anvendelsen af de parlamentariske kommissioner var ikke ved forarbejderne

til bestemmelsen begrænset til lovforberedelse m.v. I praksis har der således

også været nedsat parlamentariske kommissioner til at undersøge nærmere be-

stemte forhold i den statslige forvaltning, der allerede har fundet sted. Der har

dog ikke været nedsat parlamentariske kommissioner efter den gældende

grundlov fra 1953.

I 1918 nedsatte Landstinget en parlamentarisk kommission til at undersøge de

forhold, der stod i forbindelse med en skarp modsætning mellem stats- og

justitsminister Zahle og amtmand Rytter på Færøerne samt to andre færøske

embedsmænd. En række embedsmænd og politikere samt stats- og justitsmini-

ster Zahle og udenrigsminister Scavenius blev i den forbindelse afhørt. I den

parlamentariske kommissions betænkning vendte kommissionens flertal sig

skarpt imod Zahle, idet flertallet fandt, at han som justitsminister ved besva-

relse af en forespørgsel i Landstinget ikke havde levet op til sin konstitutionel-

le pligt til at lægge sin viden åbent frem, men i stedet havde fortiet visse op-

lysninger. På grundlag af betænkningen vedtog Landstinget i foråret 1920 en

dagsorden, der udtalte mistillid til Zahle.

Den seneste parlamentariske kommission (med senere fornyelser) blev nedsat

af Folketinget i juni 1945. Folketingets beslutning om at nedsætte denne

kommission havde følgende indhold:

»Der nedsættes en Kommission i henhold til Grundlovens § 45 med det

Hverv:

1. at undersøge samtlige politiske og militære Forhold, som kan tjene til Be-

dømmelse af, hvorvidt der er Grundlag for at gøre Ansvar gældende over for

Ministre eller andre særlig ansvarlige i Forbindelse med Danmarks Besættelse

af tyske Tropper den 9. april 1940.

2. at undersøge samtlige Forhold, hvis Klarlæggelse af Kommissionen anses

for nødvendig til Bedømmelse af, hvorvidt der er Grundlag for at drage Mini-

stre til Ansvar i Anledning af deres Embedsvirksomhed under den tyske Be-

sættelse.

3. at afgive Betænkning til Folketinget angaaende de foretagne Undersøgelser,

ledsaget af Indstilling om, hvorvidt der efter Resultatet af Undersøgelserne af

Tinget bør rejses Sag for Rigsretten i henhold til Grundlovens § 67.

4. Medlemmernes Antal fastsættes til 23.

5. Over Møder, hvori mundtlige Oplysninger og Forklaringer afgives til

Kommissionen, optages stenografisk Referat.

6. Tingets Formand bemyndiges til at iværksætte det fornødne til denne Be-

slutnings Udførelse.«

Det fremgår af kommissionens betænkning fra 1945, at den i første række har

beskæftiget sig med 1. punkt i kommissoriet, dvs. begivenhederne omkring

den 9. april 1940.

Det fremgår endvidere af betænkningen, at kommissionen på daværende tids-

punkt (1945) fandt at burde undlade at udarbejde en indstilling om, hvorvidt

der burde rejses rigsretssag. Kommissionen anførte herom bl.a. følgende:

»...Selv om det foreliggende Materiale for saa vidt efter Kommissionens Op-

fattelse kan danne Grundlag for en Indstilling, har man dog maattet nære Be-

tænkelighed ved for nærværende at foretage den hertil fornødne Bedømmelse,

idet den Mulighed ikke kan udelukkes, at der senere kan komme saadanne nye

Momenter frem, at det Billede, man nu har kunnet danne sig, senere vilde bli-

ve forrykket. Hele Spørgsmaalet om et eventuelt Ansvar i Forbindelse med

Begivenhederne den 9. April 1940 kan nemlig ikke ses som et Anliggende, der

kan vurderes alene ud fra en dansk Dokumentation. Besættelsen var et Led i

en Krigsforbrydelse, og den Retsforfølgning, der nu er i Gang mod Krigsfor-

brydere ..., vil eventuelt kunne kaste nyt Lys ogsaa over Begivenhederne om

den 9. April og den Stilling, danske ansvarlige da indtog.

Hertil kommer, at der ogsaa, hvad angaar Kommissoriets Punkt 2 (Ministres

Embedsførelse under Besættelsen), vil kunne komme Forhold frem, som kan

have Betydning for den endelige Vurdering.«

Ved Folketingets opløsning i oktober 1945 betragtedes kommissionen som

ophørt. En ny kommission blev nedsat med den opgave at fortsætte undersø-

gelserne. Denne kommissions kommissorium omfattede ikke afgivelse af ind-

stilling om, hvorvidt der burde rejses tiltale ved Rigsretten. Kommissionen

skulle alene afgive »beretning« til Folketinget om sine undersøgelser.

I forbindelse med kommissionens arbejde blev der nu nedsat en kommissions-

domstol, der kunne foretage de undersøgelser og afhøringer, som kommissio-

nen fandt nødvendige.

Selv om der ikke har været nedsat parlamentariske kommissioner efter den

gældende grundlov fra 1953, må det på baggrund af forarbejderne til bestem-

melsen i grundlovens § 51 og hidtidig praksis konkluderes, at der ikke er no-

gen retlige grænser for, hvilke sager i den statslige forvaltning en parlamenta-

risk kommission kan pålægges at undersøge, når blot sagen kan karakteriseres

som »almenvigtig«.

De opgaver, som en parlamentarisk kommission kan pålægges at udføre, er

endvidere ikke retligt begrænset til undersøgelse og klarlæggelse af et faktisk

begivenhedsforløb. En parlamentarisk kommission kan også pålægges at gen-

nemføre en vurdering af, om der er grundlag for at antage, at der er handlet

retsstridigt/ulovligt af personer inden for den statslige forvaltning, herunder

ministre. Kommissionen kan i den forbindelse pålægges at fremkomme med

indstilling om, hvorvidt der er grundlag for at søge et retligt ansvar gjort gæl-

dende mod de pågældende.

2.3. Sagsoplysningen

Efter grundlovens § 51 er parlamentariske kommissioner »berettigede til at

fordre skriftlige eller mundtlige oplysninger såvel af private borgere som af

offentlige myndigheder«.

Bestemmelsen medfører ikke alene en ret for en parlamentarisk kommission

til at anmode om mundtlige eller skriftlige oplysninger, men også en forplig-

telse for private borgere og offentlige myndigheder til at meddele skriftlige el-

ler mundtlige oplysninger til kommissionen, når kommissionen anmoder om

det.

Det må antages, at pligten til at meddele skriftlige oplysninger ikke blot inde-

bærer en pligt til skriftligt at besvare spørgsmål fra kommissionen, men også

en pligt til at stille allerede foreliggende skriftligt materiale til rådighed for

kommissionen.

Den kommission, der blev nedsat i juni 1945 vedrørende besættelsestiden, an-

førte i sin betænkning, at man - til belysning af begivenhederne omkring den

9. april 1940 og for straks at tilvejebringe det nødvendige arbejdsgrundlag -

med hjemmel i grundlovens § 45 (nu § 51) indhentede »Aktstykker fra en

Række Ministerier (fremhævet her), ligesom man udbad sig skriftlige Redegø-

relser fra saadanne Personer, fhv. Ministre og daværende ledende Militære,

mod hvem Undersøgelse i første Række formentes at burde rettes.« Kommis-

sionen har således lagt til grund, at bestemmelsen i den dagældende grundlovs

§ 45 indebar en ret for kommissionen til at kræve udlevering af allerede fore-

liggende skriftligt materiale.

Oplysningerne afgives som udgangspunkt under strafansvar, jf. straffelovens §

162 og - for ministres vedkommende - ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2.

Dette gælder, uanset om oplysningerne afgives mundtligt eller skriftligt.

Den parlamentariske kommission er ikke udstyret med særlige tvangsmidler

til håndhævelse af oplysningspligten. Det folketingsudvalg, som i 1953 be-

handlede statsministerens forslag til ny grundlov, anførte derfor i sin betænk-

ning om forslaget, at man fandt det nødvendigt, at »der ved en tilføjelse i rets-

plejeloven eller i en særlig lov tilvejebringes hjemmel for de af rigsdagen ned-

satte kommissioner til at afhøre personer under samme vidnepligt som dom-

stolene« (Rigsdagstidende 1952-53, Tillæg B, sp. 369).

Spørgsmålet om særlige tvangsmidler vil næppe have den store praktiske be-

tydning med hensyn til offentlige myndigheder.

Det kan nemlig påregnes, at ministre allerede som følge af det parlamentariske

ansvar i almindelighed vil være indstillet på skriftligt at besvare de spørgsmål,

som den parlamentariske kommission stiller, og at møde frem for at afgive

forklaring for kommissionen. Herudover vil ministrene normalt udlevere fore-

liggende skriftligt materiale til kommissionen, når kommissionen anmoder om

det. Der henvises til afsnit 3.4. om folketingsudvalgs sagsoplysning. Ministre-

ne vil som udgangspunkt også kunne pålægge embedsmænd at afgive forkla-

ring for den parlamentariske kommission.

I øvrigt må det antages, at offentligt ansatte, der undlader at opfylde oplys-

ningspligten, vil kunne ifalde disciplinært ansvar eller i grove tilfælde strafan-

svar efter straffelovens § 156 eller § 157. Dette må antages at gælde, selv om

de ansatte ikke har fået en tjenestebefaling til at afgive forklaring for kommis-

sionen. Hvis ministre undlader skriftligt eller mundtligt at besvare spørgsmål

fra den parlamentariske kommission eller efter kommissionens anmodning

undlader at udlevere skriftligt materiale til kommissionen, vil der efter om-

stændighederne foreligge en overtrædelse af ministeransvarlighedslovens § 5.

Spørgsmålet om tvangshåndhævelse vil således formentlig kun kunne tænkes

at få praktisk betydning i forhold til private personer. Over for disse personer

er der navnlig følgende muligheder for at håndhæve oplysningspligten:

Kommissionen kan anlægge retssag mod den person, der nægter at give møde

eller afgive forklaring. Hvis den pågældende herefter ikke opfylder dommen,

kan den gennemtvinges ved fogedretten efter bestemmelserne i retsplejelovens

kapitel 48.

I den statsretlige litteratur er det endvidere antaget, at en parlamentarisk kom-

mission kan foretage vidneførsel ved domstolene, hvis formålet med vidne-

førslen er at tilvejebringe oplysninger af betydning for kommissionens vurde-

ring af, om der er grundlag for at antage, at der bør gøres et retligt ansvar gæl-

dende mod bestemte personer. En sådan vidneførsel er derimod ikke mulig,

hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger af almindelig politisk interesse.

En yderligere mulighed er ved siden af kommissionen at nedsætte en kommis-

sionsdomstol (undersøgelsesret), der skal foretage de nødvendige undersøgel-

ser og afhøringer. I forbindelse med nedsættelsen af de parlamentariske kom-

missioner vedrørende besættelsestiden blev der således som anført ovenfor

nedsat en kommissionsdomstol, der havde til opgave at foretage de undersø-

gelser og afhøringer, som den parlamentariske kommission fandt nødvendig.

Hertil kommer, at en parlamentarisk kommission muligvis ved en umiddelbar

fogedforretning efter reglerne i retsplejelovens kapitel 55 kan gennemtvinge et

krav om udlevering af foreliggende skriftligt materiale. Spørgsmålet ses dog

ikke behandlet i den statsretlige litteratur.

Der findes ingen regler for proceduren i en parlamentarisk kommission i for-

bindelse med afhøringer, herunder om beskikkelse af bisiddere for de afhørte.

Det er dog antaget i den statsretlige litteratur, at lovgivningens regler om vid-

neudelukkelses- og vidnefritagelsesgrunde finder anvendelse på afhøringer for

en parlamentarisk kommission. Dette må også antages at gælde for spørgsmå-

let om meddelelse af skriftlige oplysninger til kommissionen.

2.4. Offentlighed i forbindelse med den parlamentariske kommissions

Arbejde

Spørgsmålet om offentlighed i forbindelse med den parlamentariske kommis-

sions arbejde er ikke reguleret i grundloven.

Folketinget vil derfor ved nedsættelsen kunne fastsætte nærmere regler om,

hvorvidt offentligheden skal have adgang til møder og dokumenter.

Dette skete f.eks., da Folketinget i december 1945 på ny nedsatte en parlamen-

tarisk kommission vedrørende besættelsestiden. Punkt 4 i Folketingets beslut-

ning om at nedsætte kommissionen havde følgende indhold:

»Selve Kommissionens Drøftelser og Afgivelsen af Oplysninger, Forklaringer

og Redegørelser foregaar i lukkede Møder, men der vil til Oplysning for Of-

fentligheden, naar Undersøgelsen af et Forhold er bragt til et saadant Punkt, at

Kommissionen mener, at en Redegørelse derfor kan afgives, være at afgive

saadan Redegørelse i den Form og paa den Maade, som Kommissionen skøn-

ner rigtig.«

Den parlamentariske kommission vil muligvis også selv kunne fastsætte regler

om spørgsmålet. Uden sådan beslutning må det antages, at en parlamentarisk

kommission vil tage udgangspunkt i de regler, der gælder for offentlighedens

adgang til folketingsudvalgs møder og dokumenter. Efter disse regler vil of-

fentligheden ikke have adgang til kommissionens møder eller til materiale, der

er fortroligt. Der henvises til afsnit 3.5. nedenfor.

2.5. Af rapportering m.v.

Den parlamentariske kommission skal normalt afgive en rapport til Folketin-

get om resultatet af sit arbejde. Nærmere regler herom kan være fastsat i

kommissoriet for den parlamentariske kommission, men vil i øvrigt følge af

sagens natur.

Således var det i folketingsbeslutningen om den parlamentariske kommission,

der blev nedsat i juni 1945 vedrørende besættelsestiden, anført, at kommissio-

nen skulle afgive betænkning til Folketinget om de »foretagne Undersøgelser,

ledsaget af Indstilling om, hvorvidt der efter Resultatet af Undersøgelserne af

Tinget bør rejses Sag for Rigsretten i henhold til Grundlovens § 67«.

Der er ingen regler om, at rapporten fra den parlamentariske kommission skal

være offentlig. I praksis har de beretninger eller betænkninger, som er afgivet

af de parlamentariske kommissioner, været offentlige.”

Justitsministeriet skal om det anførte i citatet under pkt. 2.3 bemærke, at de

tidligere gældende regler i retsplejelovens § 21 og § 21a om henholdsvis

kommissionsdomstole og undersøgelsesretter, nu er ophævet og erstattet af

reglerne i lov om undersøgelseskommissioner.

Reglerne om parlamentariske undersøgelseskommissioner er desuden

nærmere beskrevet i bl.a. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954,

side 185 og side 508 f., Lars Busck, Folketingets kontrol med forvaltnin-

gen, 1988, side 105 f., Jens Peter Christensen, Ministeransvar, 1997, side

543 f., Peter Munch, Hvorledes arbejder rigsdagen?, i Den Danske Rigs-

dag bind 4, 1949, side 238 f., Alf Ross, Dansk Statsforvaltningsret, 3. ud-

gave ved Ole Espersen, 1980, side 253 f., Max Sørensen, Statsforfatnings-

ret, 2. udgave ved Peter Germer, 1973, side 112 f. og side 146 samt Henrik

Zahle, Dansk forfatningsret, bind 2, 3. udgave 2001, side 186 f.