Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 5

2014-15 (1. samling)
Alm.del Beretning 5
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2014-15

Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 4. februar 2015

Beretning

Statsrevisorernes og Rigsrevisionens arbejde med regeringens lovforberedelse

1. Baggrund for nedsættelse af et underudvalg

Ved brev af 22. oktober 2013 rettede regeringen ved fire

ministre – statsministeren, den daværende økonomi- og in-

denrigsminister, den daværende social-, børne- og integra-

tionsminister og finansministeren – henvendelse til Folketin-

gets formand i forbindelse med Rigsrevisionens på det tids-

punkt planlagte undersøgelse af statens støtte til solcellean-

læg. Med brevet ønskede ministrene at gøre formanden op-

mærksom på, at den planlagte undersøgelse efter deres op-

fattelse gav anledning til meget væsentlige principielle over-

vejelser om forholdet mellem regeringen og Folketinget og

om, hvilken rolle Statsrevisorerne og Rigsrevisionen skal

have i den forbindelse.

Konkret problematiserede ministrene i brevet, at der med

den planlagte undersøgelse var lagt op til en vidtgående un-

dersøgelse af det lovforberedende arbejde i ministerierne.

Ministrene anførte i den forbindelse bl.a., at der – til forskel

fra de for Rigsrevisionen sædvanlige undersøgelser af, om

der er udøvet lovmæssig forvaltning i ministerierne – ikke

findes lovregler eller andre bindende normer om det lovfor-

beredende arbejde.

Præsidiet drøftede sagen på møder den 6. november 2013

og den 20. november 2013, og i forlængelse heraf drøftede

Udvalget for Forretningsordenen sagen på et møde den 27.

november 2013. Udvalget besluttede på mødet at nedsætte

et underudvalg under sig til belysning af de generelle

spørgsmål, som regeringens henvendelse af 22. oktober

2013 gav anledning til.

2. Underudvalgets kommissorium

Underudvalget blev nedsat ved følgende kommissorium af

2. december 2013:

»1. Regeringen rettede ved brev af 22. oktober 2013 hen-

vendelse til Folketingets formand, da der efter regeringens

opfattelse var anledning til at foretage principielle overvejel-

ser om forholdet mellem regeringen og Folketinget og om,

hvilken rolle Statsrevisorerne og Rigsrevisionen skal have i

den forbindelse.

Statsrevisorerne oplyste ved brev af 1. november 2013 til

Folketingets formand, at Statsrevisorerne er åbne over for en

dialog, hvis der i Folketinget er et ønske om at drøfte disse

principielle spørgsmål.

Folketingets formand meddelte ved brev til statsministe-

ren af 6. november 2013, at han og det øvrige Præsidium vil

tage initiativ til en sådan drøftelse.

2. Ifølge grundlovens § 47, stk. 2, vælger Folketinget et

antal revisorer, der gennemgår det årlige statsregnskab og

påser, at samtlige statens indtægter er opført deri, og at in-

gen udgift er afholdt uden hjemmel i finansloven eller anden

bevillingslov. De kan fordre sig alle fornødne oplysninger

og aktstykker meddelt. De nærmere regler for revisorernes

antal og virksomhed fastsættes ved lov.

De nærmere regler for statsrevisorerne er fastsat i lov om

statsrevisorerne. Det fremgår bl.a. af loven, at statsrevisorer-

ne kontrollerer, at regnskabet er rigtigt, og at de dispositio-

ner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i overens-

stemmelse med meddelte bevillinger, love og andre forskrif-

ter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. De vur-

derer, om der er taget skyldige økonomiske hensyn ved for-

valtningen af de midler og driften af de virksomheder, der er

omfattet af regnskabet.

Desuden fremgår det af folketingsbeslutning om statsrevi-

sorernes valg og virksomhed, at statsrevisorerne ved udar-

bejdelse af bemærkninger og foretagelse af supplerende un-

dersøgelser navnlig bør efterprøve og vurdere, om der i for-

bindelse med givne bevillinger og andre beslutninger er

meddelt Folketinget og dettes udvalg de fornødne oplysnin-

ger.

Rigsrevisor bistår ifølge rigsrevisorloven statsrevisorerne

ved deres gennemgang af statsregnskabet. Rigsrevisor fore-

tager bl.a. undersøgelser og afgiver beretning vedrørende

forhold, som statsrevisorerne ønsker belyst.

3. Overvejelserne om Statsrevisorernes og Rigsrevisio-

nens rolle skal bl.a. ses i lyset af regeringsprærogativet i

grundlovens § 21, hvorefter regeringen kan lade forslag til

AX017026

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 5

love og andre beslutninger fremsætte for Folketinget. Rege-

ringen har anført, at dette indebærer, at Rigsrevisionens og

Statsrevisorernes undersøgelse og bedømmelse af det lov-

forberedende arbejde må ske med respekt for regeringens

muligheder for at fremsætte eller undlade at fremsætte lov-

forslag på grundlag af en selvstændig politisk stillingtagen.

Endvidere er det anført, at overvejelserne bør ses i lyset af

Folketingets centrale rolle i lovgivningsprocessen og andre

kontrolmuligheder over for regeringen, både i forbindelse

med selve lovgivningsprocessen og mere generelt i form af

spørgsmål, samråd, forespørgsler osv.

Den statslige revision har henvist til grundlovens § 47,

stk. 2, vedrørende Statsrevisorernes kompetence og til be-

stemmelsen i ovennævnte folketingsbeslutning om, at Stats-

revisorerne skal vurdere, om der er givet Folketinget fornød-

ne oplysninger.

Det fremgår endvidere af rigsrevisorloven, at rigsrevisor

af enhver offentlig myndighed kan forlange sig meddelt alle

sådanne oplysninger og forelagt alle sådanne aktstykker,

som efter rigsrevisors skøn er af betydning for udførelsen af

rigsrevisors hverv.

Ydermere er det anført, at rigsrevisor ifølge rigsrevisorlo-

ven er uafhængig ved udførelsen af sit hverv og at det derfor

er rigsrevisor, der bestemmer, hvilke forhold der skal frem-

drages i rapporteringen til Statsrevisorerne.

Endelig bemærkes det, at det i forhold til Rigsrevisionens

konkrete undersøgelser allerede er således, at de reviderede

myndigheder i vidt omfang inddrages i revisionsprocessen,

herunder om revisionskriterierne.

4. Der nedsættes på den baggrund et underudvalg under

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, som skal bely-

se, hvilken rolle Statsrevisorerne og Rigsrevisionen skal ha-

ve i forhold til regeringens lovforberedende arbejde. Under-

udvalget sammensættes af et medlem fra hver folketings-

gruppe. Formand for underudvalget bliver Folketingets for-

mand. Udvalget udarbejder beretningsudkast til Udvalget

for Forretningsordenen.

Underudvalget skal foretage denne vurdering på baggrund

af en beskrivelse af de gældende regler for Statsrevisorernes

og Rigsrevisionens kompetence og deres nuværende praksis

samt de gældende regler for det lovforberedende arbejde.

Underudvalget vil kunne indhente udredninger og syns-

punkter fra regeringen og fra Statsrevisorerne og Rigsrevisi-

onen. Underudvalget vil endvidere kunne inddrage eksterne

eksperter.

Underudvalget forventes ikke at afgive sit beretningsud-

kast til Udvalget for Forretningsordenen, før Rigsrevisionen

og Statsrevisorerne har afsluttet den konkrete undersøgelse

af statens støtte til solcelleanlæg.

Sekretariatsbetjeningen ledes af chefen for Folketingets

Lovsekretariat, og der indgår i sekretariatet herudover en

embedsmand fra henholdsvis regeringsside og revisionsside.

De pågældende kan til konkrete opgaver inddrage andre kol-

legaer, der vil kunne deltage i de relevante møder i underud-

valget.

Der henvises til UFO alm. del (2013-14) – bilag 6 (rege-

ringens brev af 22. oktober 2013 til Folketingets formand),

bilag 7 (Statsrevisorernes brev af 1. november 2013 til Fol-

ketingets formand) og bilag 8 (Folketingets formands brev

af 6. november 2013 til statsministeren med to notater om

fortilfælde af undersøgelser fra Rigsrevisionen, som har ind-

draget regeringens lovforberedelse).«

3. Grundlaget for underudvalgets overvejelser

Der er til brug for underudvalgets overvejelser udarbejdet

følgende notater:

Finansministeriets notat af 1. juli 2014 om det lovforbe-

redende arbejde.

Finansministeriets notat af 12. november 2014 om pro-

blemstillinger ved revisionsundersøgelser af det lovforbe-

redende arbejde.

Notat fra Statsrevisorerne og Rigsrevisionen af 4. decem-

ber 2014 om den statslige revisions bemærkninger til Fi-

nansministeriets notat af 12. november 2014.

Notat fra Statsrevisorerne og Rigsrevisionen af 4. decem-

ber 2014 om den statslige revisions kompetence i forhold til

at undersøge det lovforberedende arbejde. Lovsekretariatets

notat af 5. november 2013 om fortilfælde af undersøgelser

fra Rigsrevisionen, som har inddraget regeringens lovforbe-

redelse, er vedlagt som bilag til dette notat.

Finansministeriets notat af 14. januar 2015 med bemærk-

ninger til Statsrevisorerne og Rigsrevisionens notat af 4. de-

cember 2014.

3.1. Regeringens generelle synspunkter

Finansministeriet har i sit notat om problemstillinger ved

revisionsundersøgelse af det lovforberende arbejde anført, at

kernen i den rejste problemstilling er, hvorvidt en revisions-

undersøgelse bør omfatte en vurdering af kvaliteten af det

lovforberedende arbejde, dvs. en bedømmelse af det arbejde

og den proces, hvorved et lovforslag udarbejdes. Hertil

knytter sig problemstillingen om, hvilket bedømmelses-

grundlag Rigsrevisionen i givet fald skal anvende, og om

Rigsrevisionen selv skal kunne opstille krav til lovforbered-

elsens kvalitet.

Det handler således ifølge Finansministeriet ikke om revi-

sionens kompetence til at foretage sædvanlig revision af det

lovforberedende arbejde, dvs. undersøgelser af, om de øko-

nomiske dispositioner, der kan være foretaget i forbindelse

med udarbejdelsen af et lovforslag, er i overensstemmelse

med meddelte bevillinger og gældende regler, og om der er

taget skyldige økonomiske hensyn.

Det handler ifølge Finansministeriet heller ikke om revi-

sionens kompetence til at undersøge, hvorvidt Folketinget

har fået rigtige og fyldestgørende oplysninger i forbindelse

med behandlingen af et lovforslag.

Derfor handler det heller ikke om, hvilket materiale der

skal udleveres til Rigsrevisionen i forbindelse med en under-

søgelse. En vurdering af, om Folketinget har fået rigtige og

fyldestgørende oplysninger i forbindelse med behandlingen

af et lovforslag, kan f.eks. klarlægges, ved at revisionen i

fornødent omfang har adgang til lovforberedelsens doku-

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 5

menter og dermed kan sammenholde de oplysninger, Folke-

tinget modtog, med de oplysninger, ministeriet var i besid-

delse af. Finansministeriet har i den forbindelse påpeget, at

regeringen har tilkendegivet, at alt relevant materiale udle-

veres til revisionen.

Regeringens hovedsynspunkt er dermed ifølge Finansmi-

nisteriet, at der kan foretages sædvanlig revision af lovfor-

beredelsens økonomiske konsekvenser m.v., ligesom revisi-

onen kan se på oplysningerne, der er videregivet til Folke-

tinget i forbindelse med et lovforslags behandling, men at

revisionen herudover bør være varsom med at gå ind i un-

dersøgelser og vurderinger af selve lovforberedelsen.

Til støtte for sin opfattelse af problemstillingen har Fi-

nansministeriet i samme notat henvist til, at en minister

overordnet set har to funktioner som henholdsvis regerings-

medlem og forvaltningschef. I rollen som forvaltningschef

skal ministeren administrere på grundlag af love og bevillin-

ger, som er vedtaget af Folketinget. Det er dette, der

samtidig er revisionens kerneområde.

En minister udøver i sin egenskab af regeringsmedlem,

hvad der kan betegnes som regeringsfunktioner. I disse

funktioner har ministeren bl.a. til opgave at søge at realisere

regeringens politik, således som den f.eks. kommer til ud-

tryk i et regeringsgrundlag eller et lovprogram. En minister

– og dermed ministeriet – laver således politik i form af

f.eks. »policyoplæg«, reformprogrammer, handlingsplaner

og idékataloger.

Finansministeriet har endvidere påpeget, at lovforslag er

politik. De lovforslag, som regeringen fremsætter – som en

del af lovgivningsmagten – er resultatet af regeringens inter-

ne politiske overvejelser eller politiske drøftelser med parti-

er i Folketinget. Et lovforslag er ofte fremkommet på bag-

grund af et forudgående arbejde, hvor ideer drøftes, politiske

initiativer iværksættes og forskellige politiske alternativer

overvejes. Det lovforberedende arbejde er således i høj grad

politisk.

Finansministeriet har i forlængelse heraf henvist til, at re-

geringens beføjelse til at fremsætte lovforslag er et rege-

ringsprærogativ, dvs. en kompetence, der i almindelighed

ikke kan begrænses af Folketinget eller andre organer. Det

forhold, at det lovforberedende arbejde finansieres af mini-

steriernes almindelige bevilling, indebærer ikke en ind-

skrænkning i grundlovens § 21 om regeringens lovgivnings-

initiativ. Det er således i almindelighed også regeringens

prærogativ at skønne over, hvorvidt der skal udarbejdes et

lovforslag, og i givet fald hvornår et lovforslag skal udarbej-

des, og hvornår det har en tilstrækkelig kvalitet til, at det

kan fremsættes for Folketinget – en kvalitet, der herefter bli-

ver vurderet af Folketinget.

Det daglige arbejde for Folketinget giver ifølge Finansmi-

nisteriet rig mulighed for at tage stilling til regeringens for-

beredelse af lovforslag, bl.a. under lovforslags tre behand-

linger i Folketinget. Lovforslaget bliver også behandlet in-

tenst i Folketingets udvalg, hvor der er lejlighed til at stille

spørgsmål til ministeren. Hvis et medlem finder, at lovfor-

slaget ikke er blevet ordentligt forberedt i ministeriet, kan

den pågældende stille spørgsmål til ministeren, indtil even-

tuelle uafklarede forhold er belyst.

Det er Folketinget, der tager stilling til lovforslag og søger

disse belyst gennem udvalgsbehandling og spørgsmål til mi-

nistre m.v. Det synes ifølge Finansministeriet ikke at være

forudset i den gældende parlamentariske praksis, at revisio-

nen efterfølgende skal foretage vurderinger af lovforberedel-

sens kvalitet. Kun i helt særlige tilfælde kan det være nød-

vendigt at udrede et konkret forløb under lovforberedelsen.

Ifølge Finansministeriet er der kun, for så vidt angår

spørgsmålet om oplysninger til Folketinget, med § 5, stk. 3,

i folketingsbeslutning om statsrevisorernes valg og virksom-

hed givet revisionen (Statsrevisorerne) hjemmel til at efter-

prøve og vurdere, om der er meddelt Folketinget de fornød-

ne oplysninger. En sådan vurdering forudsætter dog ikke

ifølge Finansministeriet, at lovforberedelsens tilrettelæggel-

se underkastes en undersøgelse – det er tilstrækkeligt, at

man ser på, hvilke oplysninger ministeriet havde, og hvilke

der blev videregivet til Folketinget.

Finansministeriet har anført, at spørgsmålet herefter er,

hvilket vurderingsgrundlag revisionen skal anvende, såfremt

den vil vurdere lovforslags kvalitet revisionsmæssigt.

Kernekompetencen for revisionen er kontrol af gennemfø-

relsen af lovgivningen og bevillinger, hvor det efterprøves,

om regnskabet er rigtigt, og om de dispositioner, der er om-

fattet af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med

meddelte bevillinger, love og andre forskrifter samt med

indgåede aftaler og sædvanlig praksis. Endvidere foretages

der ved revision en vurdering af, hvorvidt der er taget skyl-

dige økonomiske hensyn ved forvaltningen af de midler og

driften af de virksomheder, der er omfattet af regnskabet.

Det er ifølge Finansministeriet vanskeligt at se, hvordan

revisionen skal bedømme det lovforberedende arbejde. Det

skal ses i sammenhæng med, at der ikke findes lovregler el-

ler andre bindende normer for det lovforberedende arbejde.

Lovforberedelsen er reguleret af sparsomme regeringsinter-

ne retningslinjer, som er af relativt blød karakter, og som så-

ledes efter omstændighederne kan fraviges i lyset af bl.a.

politiske vilkår og parlamentariske hensyn, hvilket afspejler

lovforberedelsens politiske karakter.

Hvis Rigsrevisionen i videre omfang skal vurdere det lov-

forberedende arbejdes kvalitet, vil der ifølge Finansministe-

riet være en risiko for, at revisionen kan komme i en situa-

tion, hvor revisionen implicit (eller eksplicit) opstiller nye

normer, som den interne lovforberedende regeringsproces

vurderes op imod, eller at revisionen kommer til at tillægge

de regeringsinterne retningslinjer for lovforberedelsen en for

stor vægt, således at sædvanlig revisionsmetode kan anven-

des på lovforberedelsen (dvs. således at lovforberedelsen

kan undersøges ud fra det kriterium, at dispositionerne skal

være i overensstemmelse med gældende regler).

Herved kan revisionen ifølge Finansministeriet komme til

at begrænse det råderum, som regeringer har til at fremsætte

lovforslag, bl.a. under hensyn til politiske og parlamentari-

ske forhold. Finansministeriet har i den forbindelse henvist

til, at det i brevet af 22. oktober 2013 til Folketingets for-

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 5

mand påpeges, at Folketingets eventuelle ønsker til lovfor-

beredelsens tilrettelæggelse bør søges fremmet gennem

drøftelser med regeringen og ikke indirekte gennem iværk-

sættelse af revisionsundersøgelser af lovforberedelsen.

Finansministeriet har videre anført, at der som også nævnt

i regeringens brev af 22. oktober 2013 til Folketingets for-

mand kan være helt særlige tilfælde, hvor udredning af et

forløb under lovforberedelsen kan være nødvendigt for at gi-

ve en tilstrækkelig belysning af det administrative område

eller den problemstilling, der er genstand for den revisions-

mæssige undersøgelse. I så tilfælde bør revisionen imidlertid

afstå fra at bedømme forløbet.

Regeringen var ifølge Finansministeriet i brevet opmærk-

som på, at der findes enkelte eksempler på, at Rigsrevisio-

nen i forbindelse med en undersøgelse af en sag er kommet

ind på spørgsmål, der har at gøre med det lovforberedende

arbejde i ministerierne. Finansministeriet har i den forbin-

delse konkret henvist følgende sager: nr. 2/2011 om ulovlig

opkrævning af ejendomsskatter, nr. 18/2007 om udbetaling

af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere, nr. 15/2007

om viden om effekter af de sociale indsatser og nr. 8/1997

om telesektorens udvikling og statens salg af aktier i Tele

Danmark A/S. Finansministeriet har i den forbindelse hen-

vist til, at det i Lovsekretariatets notat af 6. november 2013

om overordnede konklusioner om eksempler på Rigsrevisio-

nens undersøgelser, som har inddraget regeringens lovforbe-

redelse, bl.a. fremgår, at der, for så vidt angår de tre af be-

retningerne, har været tale om, at Rigsrevisionen har taget

stilling til og i den forbindelse også undersøgt tilblivelsen af

ganske specifikke bestemmelser i regeringens lovforslag,

som senere viste sig at få utilsigtede konsekvenser eller ska-

be unødvendig tvivl om retstilstanden.

Regeringen fandt ifølge Finansministeriet på baggrund af

den påtænkte – og som udgangspunkt væsentlig bredere –

undersøgelse af lovforberedelsen på solcelleområdet, at der

kunne være grund til de principielle overvejelser, som kom

til udtryk i brevet af 22. oktober 2013 til Folketingets for-

mand.

Finansministeriet har anført, at det – uden at foregribe Kli-

ma-, Energi- og Bygningsministeriets ministerredegørelse til

Statsrevisorerne – er vurderingen, at Rigsrevisionens faktisk

gennemførte undersøgelse er væsentlig snævrere og kun i

mindre omfang berører de ovennævnte principielle problem-

stillinger omkring revisionens rolle.

Det skal navnlig ses, på baggrund af at undersøgelsen

konkret er blevet tilrettelagt sådan, at den, for så vidt angår

lovforberedelsens kvalitet, alene har fokus på spørgsmålet

om kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets

vurderinger af de direkte økonomiske konsekvenser.

Finansministeriet har i den forbindelse henvist til, at det

fremgår af beretning nr. 25/2013 om ændringen af støtten til

solcelleanlæg, at Rigsrevisionen besvarer følgende hoved-

spørgsmål i beretningen:

»Har kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeri-

ets vurderinger af de økonomiske konsekvenser i lovarbej-

det vedrørende støtten til solcelleanlæg været tilfredsstillen-

de?

Har klima-, energi- og bygningsministeren rigtigt og fyl-

destgørende oplyst Folketinget om de økonomiske konse-

kvenser af lovgivningen om støtten til solcelleanlæg? «

Finansministeriet har endelig påpeget, at det andet spørgs-

mål – altså om oplysninger til Folketinget – var et af de

punkter i Statsrevisorernes anmodning, som regeringen ikke

havde bemærkninger til i sit brev af 22. oktober 2013. Det

forhold, at Rigsrevisionen fortrinsvis har søgt at besvare

spørgsmålet ved at sammenholde de oplysninger, som Kli-

ma-, Energi- og Bygningsministeriet havde adgang til, med

de oplysninger, som ministeren har givet til Folketinget, er

ifølge Finansministeriet i overensstemmelse med sædvanlig

praksis, jf. det tidligere anførte.

I sit notat om det lovforberedende arbejde har Finansmini-

steriet foretaget en gennemgang og beskrivelse af indholdet

af forskellige normer med betydning for regeringens lovfor-

berende arbejde. Det drejer sig om følgende:

– Grundloven, navnlig dens § 21 og § 41, stk. 1.

– Ministeransvarlighedsloven, navnlig dens § 5.

– Folketingets forretningsorden, navnlig dens § 10.

– Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september

1998 om bemærkninger til lovforslag og andre rege-

ringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af

lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v.

– Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra juni

2005.

Finansministeriet har sammenfattende anført, at reglerne

og normerne for det lovforberedende arbejde kan beskrives

således, at der i lovgivningen – herunder i grundloven – ikke

findes bestemmelser om selve lovforberedelsen som sådan.

Det lovforberedende arbejde er behandlet i et cirkulære og

en vejledning, der i sagens natur efter omstændigheder vil

kunne fraviges. Retningslinjerne for det lovforberedende ar-

bejde har desuden generelt fokus på lovtekniske problem-

stillinger.

3.2. Rigsrevisionens og Statsrevisorernes generelle syns-

punkter

Rigsrevisionen og Statsrevisorerne har i deres notat af 4.

december 2014 om den statslige revisions kompetence i for-

hold til at undersøge det lovforberedende arbejde foretaget

en kort gennemgang af retsgrundlaget for den statslige revi-

sionsordning efter grundloven, lov om statsrevisorerne

(statsrevisorloven), lov om revisionen af statens regnskaber

m.m. (rigsrevisorloven) og folketingsbeslutningen om stats-

revisorernes valg og virksomhed. Herunder har revisions-

myndighederne gennemgået reglerne om revisionsmyndig-

hedernes mandat og uafhængighed, revisionens område og

revisionsmyndighedernes opgaver og adgang til oplysnin-

ger.

Vedrørende spørgsmålet om den statslige revisions kom-

petence i forhold til at undersøge det lovforberedende arbej-

de har revisionsmyndighederne anført, at den statslige revi-

sion har adgang til at undersøge det lovforberedende arbej-

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 5

de, når det sker som et led i revisionen og regnskabsgen-

nemgangen af statsregnskabet og andre regnskaber.

I den forbindelse har revisionsmyndighederne henvist til,

at Statsrevisorernes særlige opgave med at efterprøve og

vurdere, om der i forbindelse med givne bevillinger og an-

dre beslutninger er meddelt Folketinget og dettes udvalg de

fornødne oplysninger, kan gøre det relevant at undersøge det

lovforberedende arbejde. For at belyse oplysningerne i og

konsekvenserne af et lovforslag kan det f.eks. være nødven-

digt, at revisionen ser på, om ministeriet har indhentet de re-

levante oplysninger eller foretaget de relevante beregninger.

Dette var f.eks. tilfældet i beretning nr. 18/2007 om udbeta-

ling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere, hvor mi-

nisteriet havde forsømt at vurdere det potentielle omfang af

dobbeltforsørgelse af efterlønsmodtagere. Relevansen af at

undersøge det lovforberedende arbejde gælder både for

Statsrevisorerne og Rigsrevisionen, da Statsrevisorerne kan

lægge Rigsrevisionens arbejde til grund og har mulighed for

at anmode Rigsrevisionen om at foretage undersøgelser.

Løsningen af Rigsrevisionens revisionsopgaver (uden en

statsrevisoranmodning) kan også ifølge revisionsmyndighe-

derne gøre det nødvendigt at undersøge det lovforberedende

arbejde.

Revisionsmyndighederne har i den forbindelse henvist til,

at når Rigsrevisionen vurderer, om der er taget skyldige

økonomiske hensyn, jf. rigsrevisorlovens § 3, ved forvalt-

ningen af de midler og driften af de virksomheder, der er

omfattet af regnskabet, omfatter det bl.a. en vurdering af,

om lovgivningen har den økonomiske effekt, der var tilsigtet

ved vedtagelsen af loven. I de tilfælde, hvor den tilsigtede

effekt er udeblevet, kan det således være nødvendigt at un-

dersøge, om den manglende effekt skyldes forvaltningen el-

ler skal henføres til fejl og mangler i det lovforberedende ar-

bejde.

Når Rigsrevisionen udfører bevillingskontrol og bliver op-

mærksom på store afvigelser mellem finanslovsbevilling og

regnskab, kan det endvidere være relevant at undersøge, om

afvigelserne kan skyldes fejl og mangler i det lovforbered-

ende arbejde.

Undersøgelser af det lovforberedende arbejde vil ifølge

revisionsmyndighederne kun være relevant begrundet i revi-

sionens opgaver, efter at en lov er trådt i kraft og der forelig-

ger et regnskab og der har vist sig uhensigtsmæssige konse-

kvenser af lovgivningen.

Revisionsmyndighederne har anført, at revisionen kun har

adgang til at undersøge det lovforberedende arbejde, hvis

det er konkret begrundet i revisionens opgaver.

Revisionens uafhængighed betyder imidlertid, at det i

første omgang er revisionen selv, der afgør relevansen – re-

visionen kan således ikke på forhånd afskæres adgang til op-

lysninger. Det kommer bl.a. til udtryk i forhold til adgangen

til oplysninger, hvor det ifølge revisionsmyndighederne

fremgår af grundlovens § 47, stk. 2, 3. pkt., statsrevisorlo-

vens § 4, stk. 3, og rigsrevisorlovens § 12, stk. 1, 1. pkt., at

det er revisionen, der vurderer, hvilke oplysninger der er re-

levante.

Revisionsmyndighederne har i den forbindelse påpeget, at

Folketinget fortsat i forhold til såvel Statsrevisorerne som

Rigsrevisionen efterfølgende vil have mulighed for at kriti-

sere, hvis revisionen skulle være gået uden for sit mandat.

Revisionsmyndighederne har henvist til fem konkrete sag-

er, hvor den statslige revision har undersøgt det lovforbered-

ende arbejde, nemlig de fire sager, som Finansministeriet

også har omtalt, og beretning nr. 25/2013 om ændringen af

støtten til solcelleanlæg.

Revisionsmyndighederne har anført, at det gælder for alle

fem beretninger, at Rigsrevisionen forholdsvis indgående

har undersøgt det arbejde, som centraladministrationen har

udført i forbindelse med udarbejdelse af lovforslag. Beret-

ning nr. 15/2007 om viden om effekter af de sociale indsat-

ser er anderledes end de øvrige, fordi Rigsrevisionen mere

overordnet undersøgte, om det daværende Velfærdsministe-

rium baserede sine lovgivningsinitiativer på viden om effek-

ter af de sociale indsatser. I de øvrige fire beretninger har

Rigsrevisionen undersøgt tilblivelsen af specifikke bestem-

melser i regeringens lovforslag, som senere viste sig at få

utilsigtede konsekvenser eller skabe unødvendig tvivl om

retstilstanden.

Revisionsmyndighederne har bemærket, at Statsrevisorer-

ne efterfølgende i alle fem sager i varierende grad har afgi-

vet kritiske bemærkninger om regeringens lovforberedelse.

Endelig har revisionsmyndighederne bemærket, at fire af de

fem beretninger er udarbejdet efter anmodning fra Statsrevi-

sorerne.

Revisionsmyndighederne har anført, at det, som Lovsekre-

tariatet også har påpeget, er vanskeligt ud fra disse sager at

uddrage nogen konkret »målestok« eller noget detaljeret sæt

af normer, som Rigsrevisionen har anvendt til at bedømme

regeringens lovforberedende arbejde. De tre seneste sager

har dog det tilfælles, at de angår tilfælde, hvor udformnin-

gen af lovforslag har haft utilsigtede økonomiske konse-

kvenser for det offentlige. Det har været baggrunden for, at

Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at undersø-

ge baggrunden for de pågældende lovforslags nærmere ud-

formning.

De fem beretninger er endvidere udarbejdet i overens-

stemmelse med den lovbestemte og sædvanlige praksis for

høring af bl.a. udkast til beretninger og dialog mellem Rigs-

revisionen og ministerierne undervejs i et undersøgelsesfor-

løb og med Statsrevisorerne, efter at beretningen er afgivet

til Folketinget, hvor ministeren afgiver en redegørelse for de

foranstaltninger og overvejelser, som beretningen har givet

anledning til. Det er en veletableret praksis, som giver såvel

revisor som den reviderede part mulighed for at drøfte de

anvendte metoder og målestokke og mulighed for at respon-

dere på den kritik, som revisor måtte rejse.

Revisionsmyndighederne har afslutningsvis kort beskrevet

det sædvanlige forløb for udarbejdelse af og opfølgning på

revisionsberetninger.

3.3. Statsrevisorerne og Rigsrevisionens bemærkninger til

regeringens synspunkter om problemstillinger ved revisions-

undersøgelse af det lovforberende arbejde

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 5

Rigsrevisionen og Statsrevisorerne har i deres notat med

bemærkninger til Finansministeriets notat om problemstil-

linger ved revisionsundersøgelser af det lovforberedende ar-

bejde givet udtryk for tre synspunkter over for regeringens

opfattelse.

Revisionsmyndighederne har for det første fastholdt, at de

har mulighed for at undersøge det lovforberedende arbejde,

sådan som det fremgår af deres tidligere notat om den stats-

lige revisions kompetence. Revisionsmyndighederne har i

den forbindelse bemærket, at revisionen siden 1998 kun har

bragt denne mulighed i anvendelse i 5 ud af 279 undersøgel-

ser, hvoraf beretning nr. 25/2013 om ændringen af støtten til

solcelleanlæg er den seneste. Fire ud af disse fem undersø-

gelser af det lovforberedende arbejde er udarbejdet efter an-

modning fra Statsrevisorerne og omhandler tilblivelsen af

specifikke bestemmelser i regeringens lovforslag, som efter

lovens vedtagelse viste sig at få utilsigtede konsekvenser el-

ler skabe unødig tvivl om retstilstanden. Undersøgelserne

har endvidere omhandlet den særlige opgave, som Statsrevi-

sorerne har med at vurdere, om Folketinget har modtaget de

fornødne oplysninger i forbindelse med givne bevillinger og

andre beslutninger.

Revisionsmyndighederne har for det andet anført, at de

konstaterer, at regeringen anerkender, at revisionen har ad-

gang til at foretage sådanne undersøgelser, men at regerin-

gen dog har stillet en række principielle spørgsmål ved må-

den, hvorpå revisionen måtte foretage sådanne undersøgel-

ser. Det er bl.a. påpeget fra regeringens side, at revisionen

skal være varsom med at bedømme det lovforberedende ar-

bejde på grund af fraværet af bindende normer og regler.

Revisionsmyndighederne har hertil bemærket, at revisionen

ikke har til formål at opstille normer for regeringens lovfor-

beredende arbejde, og at det heller ikke er sket i de fem gen-

nemførte undersøgelser. Endvidere er det fra regeringens si-

de påpeget, at der i det lovforberedende arbejde kan være

processer og dokumenter, som er så regeringsinterne og po-

litiske, at det ikke synes relevant, at de skulle undersøges af

den statslige revision. Revisionsmyndighederne har anført,

at de anerkender dette principielle synspunkt. Revisions-

myndighederne har dog også anført, at det sjældent ses, at

det er den kontrollerede, der afgør, hvilke oplysninger kon-

trollanten skal have, og at det ikke er hensigtsmæssigt på

forhånd og generelt at udelukke, at bestemte dokumenter og

processer indgår i en undersøgelse. I udgangspunktet skal

revisionen have adgang til de oplysninger, som revisionen

anser for nødvendige for udførelse af hvervet, og eventuelle

undtagelser herfra afgøres bedst i den konkrete sag og – som

hidtil praktiseret – i en dialog mellem revision og den revi-

derede part.

Revisionsmyndighederne har for det tredje anført, at den

statslige revision ser sig selv som en bidragyder til Folketin-

gets parlamentariske kontrol af regeringsførelsen, og peget

på, at Folketinget har haft og fortsat kan have behov for re-

visionsundersøgelser af det lovforberedende arbejde. Det

gælder særlig, når staten har lidt et tab eller en lov har util-

sigtede virkninger, der skyldes fejl eller mangler i det lov-

forberedende arbejde. Revisionsmyndighederne ser derfor

ikke noget behov for at ændre revisionslovgivningen.

3.4. Regeringens bemærkninger til Statsrevisorerne og

Rigsrevisionens synspunkter

Finansministeriet er i sit notat med bemærkninger til notat

om den statslige revisions kompetence fremkommet med re-

geringens bemærkninger til revisionsmyndighedernes syns-

punkter.

Finansministeriet har heri vurderet, at der er principiel

enighed om en række hovedpunkter:

Der er således enighed om, at den statslige revision har

mulighed for at undersøge det lovforberedende arbejde, i det

omfang det følger af § 5, stk. 3, i folketingsbeslutning om

statsrevisorernes valg og virksomhed. En vurdering af, om

Folketinget har fået rigtige og fyldestgørende oplysninger i

forbindelse med behandlingen af et lovforslag, kan foreta-

ges, ved at revisionen i fornødent omfang har adgang til lov-

forberedelsens dokumenter og dermed kan sammenholde de

oplysninger, Folketinget modtog, med de oplysninger, mini-

steriet var i besiddelse af. Rigsrevisionen kan i den forbin-

delse forlange sig meddelt alle sådanne oplysninger og fore-

lagt alle sådanne aktstykker, som efter rigsrevisors skøn er

af betydning for udførelsen af rigsrevisors hverv, jf. rigsre-

visorlovens § 12, stk. 1, 1. pkt. En vurdering af, om Folke-

tinget har fået rigtige og fyldestgørende oplysninger i for-

bindelse med behandlingen af et lovforslag, fordrer derimod

ikke, at der foretages mere omfattende undersøgelser af lov-

forberedelsens tilrettelæggelse og gennemførelse.

Der er endvidere ifølge Finansministeriet enighed om, at

Rigsrevisionen tidligere kun har anvendt kompetencen til at

undersøge det lovforberedende arbejde i ganske få tilfælde,

og at det også fremover må forventes, at det lovforbereden-

de arbejde kun helt undtagelsesvis indgår i revisionens un-

dersøgelser.

Endelig er der ifølge Finansministeriet enighed om, at det

er vanskeligt på baggrund af Rigsrevisionens praksis at ud-

lede en konkret målestok, som Rigsrevisionen hidtil har an-

vendt til at bedømme det lovforberedende arbejde.

Finansministeriet har i den forbindelse bemærket, at det

sidstnævnte forhold skal ses i sammenhæng med, at der – til

forskel fra sædvanlige undersøgelser af, om der er udøvet

lovmæssig forvaltning i ministerierne – ikke findes lovregler

eller andre bindende normer om det lovforberedende arbej-

de. Det er derfor også fremover afgørende, at Rigsrevisionen

ikke opstiller normer for det lovforberedende arbejde.

Finansministeriet har endvidere anført, at det i øvrigt kan

konstateres, at Rigsrevisionens faktisk gennemførte under-

søgelse af solcelleområdet viste sig at være snævrere af-

grænset end antaget i regeringens brev af 22. oktober 2013,

som var udformet på baggrund af navnlig Rigsrevisionens

notat af 1. oktober 2013 om tilrettelæggelsen af undersøgel-

sen. Undersøgelsen er konkret blevet tilrettelagt sådan, at

den, for så vidt angår lovforberedelsens kvalitet, alene har

fokus på spørgsmålet om kvaliteten af Klima-, Energi- og

Bygningsministeriets vurderinger af de direkte økonomiske

konsekvenser. På den baggrund vedrører den faktisk gen-

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 5

nemførte undersøgelse kun i mindre omfang principielle

problemstillinger omkring revisionens rolle.

Et andet spørgsmål er ifølge Finansministeriet, i hvilke til-

fælde den statslige revision kan undersøge det lovforbered-

ende arbejde som led i den almindelige revision, dvs. især

revisionen efter rigsrevisorlovens § 3.

Finansministeriet har derom anført, at revisionens hoved-

opgave som afspejlet i dens lovgrundlag, herunder § 3 i rigs-

revisorloven, er kontrol med regeringens administration af

vedtagne bevillinger og love og ikke kontrol med regerin-

gens rolle i lovgivningsprocessen. Som nævnt i regeringens

brev af 22. oktober 2013 til Folketingets formand kan der

være helt særlige tilfælde, hvor udredningen af et forløb

under lovforberedelsen kan være nødvendig for at give en

tilstrækkelig belysning af et administrativt område. Det af-

gørende for regeringen er, at revisionen i så tilfælde bør af-

stå fra at bedømme forløbet og opstille standarder for kvali-

teten af det lovforberedende arbejde.

Der vil ellers ifølge Finansministeriet være en risiko for,

at revisionen kommer til implicit (eventuelt eksplicit) at op-

stille nye normer, som den interne lovforberedende rege-

ringsproces fremover vil blive vurderet op imod. Herved

kan revisionen komme til at begrænse det råderum, som re-

geringer hidtil har haft til at fremsætte lovforslag, bl.a. under

hensyn til politiske og parlamentariske forhold.

Om det af revisionsmyndighederne anførte i notatet om

den statslige revisions kompetence om anledninger til at un-

dersøge det lovforberedende arbejde har Finansministeriet

oplyst, at det forhold, at Rigsrevisionen har kompetence til

at undersøge, hvorvidt der er taget skyldige økonomiske

hensyn, ikke i sig selv giver en hjemmel til at undersøge det

lovforberedende arbejde. Endvidere har Finansministeriet

bemærket, at en manglende effekt kan – og formentlig ofte

vil – skyldes forhold, der ikke efter almindelig samfundsvi-

denskabelig opfattelse kan kategoriseres som »fejl og mang-

ler«, hvilket understreger, at revisionen bør være yderst for-

sigtig med at foretage bedømmelser af lovforberedelsens

kvalitet.

For så vidt angår det af revisionsmyndighederne i samme

notat nævnte om »uhensigtsmæssige konsekvenser af lov-

givningen« som eksempel på en situation, hvor den statslige

revision kan iværksætte undersøgelser af lovforberedelsen,

har Finansministeriet anført, at der efter regeringens opfat-

telse ikke er belæg for at opstille dette kriterium. Finansmi-

nisteriet har endvidere anført, at der ikke kan opstilles et ob-

jektivt (og ikkepolitisk) kriterium for, hvornår en lovbestem-

melse har haft »uhensigtsmæssige« konsekvenser.

Vedrørende det af revisionsmyndighederne anførte om, at

det, at »staten har lidt et tab« og at der er »store afvigelser

mellem finanslovbevilling og regnskab« kan være anlednin-

ger til at inddrage det lovforberedende arbejde i en revisi-

onsundersøgelse, har Finansministeriet anført, at det er rege-

ringens opfattelse, at en konstatering af sådanne eller andre

utilsigtede forhold ikke i sig selv kan være en anledning for

revisionen til at undersøge lovforberedelsen. Revisionen bør

afstå fra at bedømme lovforberedelsen, og en faktuel udred-

ning af et forløb under lovforberedelsen bør kun sættes i

værk i helt særlige tilfælde. Det må her ifølge Finansmini-

steriet være en afgørende yderligere betingelse, at der er en

særligt underbygget formodning for, at årsagen til den util-

sigtede virkning ved loven skal søges i det lovforberedende

arbejde og ikke er fremkommet som følge af andre – herun-

der udefrakommende – faktorer.

4. Underudvalgets overvejelser

Underudvalget konstaterer, at regeringens lovforbereden-

de arbejde alene har været inddraget i meget få undersøgel-

ser, og at det på nær et enkelt tilfælde er sket efter anmod-

ning fra Statsrevisorerne.

Underudvalget konstaterer endvidere, at Rigsrevisionens

faktisk gennemførte undersøgelse af solcelleområdet kon-

kret blev tilrettelagt sådan, at den, for så vidt angår lovforbe-

redelsens kvalitet, alene har fokus på spørgsmålet om kvali-

teten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurderin-

ger af de direkte økonomiske konsekvenser.

Underudvalget anerkender, at der ikke i lovgivningen er

fastsat bestemmelser om lovforberedelsen som sådan, og at

det lovforberedende arbejde således er reguleret ved et cir-

kulære og vejledninger, der efter omstændighederne vil kun-

ne fraviges. Endelig ligger det i sagens natur fast, at en rege-

ring har kompetence til at fremsætte lovforslag, og at der

heri ligger, at det i almindelighed er op til regeringen alene

at foretage vurderingen af, hvorvidt og hvornår der skal ud-

arbejdes et lovforslag, og også, hvornår lovforslaget har en

tilstrækkelig kvalitet til, at det kan fremsættes.

Underudvalget har tillid til, at den statslige revision og re-

geringen i praksis i det samarbejde, der foregår i forbindelse

med revisionsundersøgelser, vil kunne finde den rette balan-

ce mellem de forskellige hensyn, herunder hensynet til, at

den statslige revision tilbundsgående kan foretage sine un-

dersøgelser, og hensynet til, at revisionen ikke herved bliver

normskabende, for så vidt angår regeringens lovforbereden-

de arbejde. Det er således sammenfattende underudvalgets

vurdering, at der ikke er anledning til at foretage præciserin-

ger i lovgivningen vedrørende den statslige revision.

P.u.v.

Mogens Lykketoft

formand