Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 13

2014-15 (1. samling)
Alm.del Beretning 13
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2014-15

Beretning afgivet af Retsudvalget den 13. maj 2015

Beretning

forsvarsministerens afvisning af at lade embedsmænd mødes med Folketingets

Retsudvalg i Folketingets lokaleområde

1. Udvalgsarbejdet

Baggrunden for beretningen er udvalgets forberedelse til

forhandlingerne om et øget terrorberedskab efter terrorang-

rebet i København den 14. og 15. februar 2015.

Møder

Udvalget har behandlet beretningen i 1 møde.

2. Politiske bemærkninger

Et flertal i udvalget (V, DF, SF, EL, LA og KF) finder det

kritisabelt, at forsvarsministeren af principielle årsager og

med henvisning til lov om ændring af lov om etablering af

et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester af-

viste at mødes med Folketingets Retsudvalg i Folketingets

lokaleområde sammen med chefen for Forsvarets Efterret-

ningstjeneste til et lukket ekspertmøde om terrorbekæmpelse

i marts 2015. Forsvarsministerens begrundelse er efterføl-

gende blevet underkendt af Folketingets Lovsekretariat, jf.

REU alm. del – bilag 268, der anfører følgende:

»Der synes hverken i bestemmelsens ordlyd eller bemærk-

ningerne til lovforslaget at være holdepunkter for, at det

skulle være hensigten med den nye ordning at begrænse mu-

lighederne for, at cheferne for efterretningstjenesterne kan

deltage i møder med andre folketingsudvalg end Udvalget

vedrørende Efterretningstjenesterne, i forhold til det tidlige-

re gældende. I mangel af sådanne konkrete holdepunkter er

det Lovsekretariatets opfattelse, at lovændringen ikke inde-

bærer, at cheferne for efterretningstjenesterne vil kunne del-

tage i møder med andre folketingsudvalg i mindre omfang

end før.«

Flertallet finder derfor anledning til at udtrykke kritik af

forsvarsministeren for ikke at have givet en reel begrundelse

for ikke at ville mødes med Retsudvalget i Folketingets lo-

kaleområde sammen med chefen for Forsvarets Efterret-

ningstjeneste.

Baggrunden herfor er Retsudvalgets beslutning om at af-

holde en række lukkede ekspertmøder i forlængelse af ter-

rorangrebet i København den 14. og 15. februar 2015 for at

sikre, at medlemmerne af Retsudvalget fagligt var klædt på

til de efterfølgende forhandlinger om en styrkelse af terror-

beredskabet i Danmark. Retsudvalget besluttede bl.a. at in-

vitere forsvarsministeren og Forsvarets Efterretningstjeneste

til et lukket møde i Folketingets lokaleområde. Formålet

med mødet var at styrke medlemmernes faglige viden om

Forsvarets Efterretningstjenestes arbejde i forlængelse af

terrorangrebet og regeringens udspil »Et stærkt værn mod

terror«. Udvalget aftalte herefter med Forsvarsministeriet, at

et møde kunne finde sted den 19. marts 2015 i Folketingets

lokaleområde. Forsvarsministeriet skiftede herefter mening

og meddelte i stedet, at såfremt Retsudvalget ønskede, at

chefen for Forsvarets Efterretningstjeneste skulle deltage i

mødet, så måtte dette møde af principielle årsager og med

henvisning til lov om ændring af lov om etablering af et ud-

valg om forsvarets og politiets efterretningstjenester afhol-

des i Forsvarsministeriet. Hvis mødet skulle finde sted i Fol-

ketingets lokaleområde, ville forsvarsministeren mødes ale-

ne med Retsudvalget uden chefen for Forsvarets Efterret-

ningstjeneste.

Idet udvalget ikke kunne få anden forklaring på, hvorfor

mødet med forsvarsministeren og chefen for Forsvarets Ef-

terretningstjeneste ikke kunne holdes i Folketingets lokale-

område, besluttede udvalgsformanden at aflyse mødet. Ud-

valget orienterede herefter Folketingets Præsidium om forlø-

bet, jf. REU alm. del – bilag 248. Udvalgets brev til Præsidi-

et er optrykt som bilag 1 til denne beretning.

Udvalget besluttede endvidere at bede Folketingets Lovse-

kretariat om at foretage en vurdering af, hvilken forskel –

om nogen – det gør, om en minister og ministerens embeds-

mænd giver oplysninger til et folketingsudvalg på andre lo-

kaliteter end i Folketinget, for eksempel i ministeriet, samt

en vurdering af, hvorvidt lov nr. 632 af 12. juni 2013 om

AX017584

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 13

ændring af lov om etablering af et udvalg om forsvarets og

politiets efterretningstjenester forhindrer cheferne for For-

svarets Efterretningstjeneste og Politiets Efterretningstjene-

ste i at mødes med andre af Folketingets udvalg end Udval-

get vedrørende Efterretningstjenesterne. Notatet fra Lovse-

kretariatet, jf. REU alm. del – bilag 268, er optrykt som bi-

lag 2 til denne beretning.

Som det fremgår af notatet fra Lovsekretariatet, gør det ik-

ke selvstændigt nogen forskel for vedkommende ministers

ansvar for oplysningerne, om overgivelsen af oplysninger

finder sted i Folketingets lokaler eller andetsteds. Flertallet

finder i forlængelse heraf ligeledes anledning til at indskær-

pe over for forsvarsministeren, at ministeransvaret i henhold

til lov om ministres ansvarlighed er uafhængigt af, på hvil-

ken lokalitet der gives oplysninger til Folketinget, herunder

et folketingsudvalg.

Flertallet finder det af væsentlig betydning, at regeringen

og regeringens embedsmænd stiller sig til rådighed i forhold

til ekspertmøder og høringer med drøftelser af teknisk ka-

rakter, når der er et ønske herom fra Folketinget. Det er

principielt vigtigt for folketingsmedlemmernes mulighed for

at være fagligt klædt på til forhandlinger og lign., at der er

adgang til en dialog med embedsmænd, så spørgsmål af tek-

nisk karakter kan afklares. Der kan ligeledes henvises til

Udvalget for Forretningsordenen, der i beretning nr. 12 afgi-

vet den 6. maj 2015 har understreget vigtigheden af, at ud-

valgene har mulighed for at afholde høringer og ekspertmø-

der med henblik på at få ny viden om et emne inden for det

enkelte udvalgs sagsområde. Høringer og ekspertmøder er et

vigtigt parlamentarisk redskab, der kan være med til at kva-

lificere udvalgenes arbejde og sikre, at den politiske debat

foregår på et aktuelt og nuanceret vidensgrundlag.

Flertallet anerkender, at embedsmænd ikke skal svare på

spørgsmål af politisk karakter, hvorfor embedsmænd som

udgangspunkt ikke skal give møde i Folketingets lokaleom-

råde uden ministerens tilstedeværelse.

Flertallet forventer, at forsvarsministeren fremover vil sik-

re, at Folketinget kan få adgang til drøftelser af teknisk ka-

rakter i Folketingets lokaleområde ved at medvirke til møder

mellem Folketinget og Forsvarsministeriets embedsmænd.

P.u.v.

Karina Lorentzen Dehnhardt

formand

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 13

Bilag 1

Udvalgets brev til Præsidiet

Til Folketingets Præsidium

26. marts 2015

I forlængelse af brev af 26. februar 2015 til Præsidiet skal jeg hermed gøre opmærksom på endnu en ud-

fordring, som Retsudvalget har oplevet i forbindelse med planlægningen af et ekspertmøde, som også om-

taltes i brevet af 26. februar 2015.

Retsudvalget besluttede i forlængelse af terrorangrebet i København og regeringens udspil om terrorbe-

kæmpelse at afholde et lukket ekspertmøde i Folketinget med forskellige interessenter med det formål at

styrke medlemmernes faglige viden.

Udvalget besluttede bl.a. at invitere Forsvarets Efterretningstjeneste evt. ledsaget af forsvarsministeren til

et lukket møde den 26. februar 2015, men pga. ministerens kalender kunne mødet ikke gennemføres den-

ne dag, og det blev i stedet aftalt den 26. februar 2015, at FE og forsvarsministeren skulle mødes med

udvalget i Folketinget den 19. marts 2015 kl. 16-17. Ligeledes lavede udvalget en aftale med Kriminalfor-

sorgen og Justitsministeriet om et lukket møde i Folketinget.

Den 11. marts 2015 kontaktede Forsvarsministeriet telefonisk Retsudvalget vedrørende det aftalte møde

og oplyste, at de gerne så, at mødet i stedet blev holdt i Forsvarsministeriet. Efter en drøftelse med det

nedsatte underudvalg fik Forsvarsministeriet den 12. marts 2015 skriftligt besked om, at det forsat var øn-

sket, at mødet blev holdt i Folketinget.

Til dette oplyste Forsvarsministeriet den 12. marts 2015, at »en sådan briefing efter vores opfattelse bør

gennemføres i Forsvarsministeriet«.

Udvalget bad i forlængelse heraf den 12. marts 2015 om en begrundelse for, hvorfor mødet efter For-

svarsministeriets opfattelse burde holdes i ministeriet frem for i Folketinget.

Forsvarsministeriet svarede den 13. marts 2015, at ministeren var indstillet på at deltage i mødet i Retsud-

valget, hvis udvalget ønskede dette. Men »Hvis det, der derimod ønskes, er et ekspertmøde, som forud-

sætter, at en orientering om det pågældende emne gives af embedsmænd, må mødet afholdes i Forsvars-

ministeriet.« oplyste Forsvarsministeriet.

Forsvarsministeriet blev herefter den 14. marts 2015 gjort opmærksom på, at der allerede den 26. februar

2015 blev truffet aftale om et lukket ekspertmøde i Folketinget med deltagelse af FE og Forsvarsministe-

ren. Forsvarsministeriet blev bedt om at give en tilbagemelding på, om denne aftale fortsat var gældende.

I benægtende fald anmodedes Forsvarsministeriet atter om at komme med en begrundelse herfor.

Den 17. marts 2015 oplyste Forsvarsministeriet følgende: »Forsvarsministeriet finder det af mere princi-

pielle årsager rigtigst, at en sådan briefing ved chefen for Forsvarets Efterretningstjeneste til medlemmer-

ne af Retsudvalget bør gives i Forsvarsministeriet. Hertil kommer, at relationen mellem Folketinget og

efterretningstjenesterne er reguleret ved »Lov om ændring af lov om etablering af et udvalg om forsvarets

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 13

og politiets efterretningstjenester«. Det fremgår af såvel loven som lovbemærkningerne, at cheferne for

PET og FE giver orienteringer om efterretningstjenesternes virksomhed til Udvalget vedrørende Efterret-

ningstjenesterne (kontroludvalget).«

Herefter gik udvalget i mundtlig dialog med ministeriet for at få en afklaring på, hvorfor ministeriet ikke

længere ønskede at møde op i Folketinget, herunder om der kunne gives flere oplysninger til udvalget ved

et møde i Forsvarsministeriet frem for i Folketinget.

Udvalgsformanden besluttede herefter at aflyse mødet med FE og forsvarsministeren, idet der ikke sås at

foreligge en troværdig begrundelse for, hvorfor mødet ikke kunne holdes i Folketinget.

Udvalget stiller sig uforstående over for Forsvarsministeriets indstilling i denne sag. Udvalget har derfor

bedt Lovsekretariatet foretage en vurdering af, hvilken forskel – om nogen – gør det, om en minister (og

ministerens embedsmænd) giver oplysninger til et folketingsudvalg på andre lokaliteter (for eksempel i

ministeriet) frem for i Folketinget, samt hvorvidt, »Lov om ændring af lov om etablering af et udvalg om

forsvarets og politiets efterretningstjenester« forhindrer chefen for FE og PET i at mødes med andre af

Folketingets udvalg end Kontroludvalget.

Såfremt udvalgene skal kunne fordybe sig fagligt i sager og øge vidensniveauet hos udvalgsmedlemmer-

ne, er det essentielt og en forudsætning, at regeringen vil medvirke, herunder er villig til at sende embeds-

mænd evt. ledsaget af ministeren til møder i Folketinget, så medlemmerne har mulighed for at få svar på

spørgsmål af faglig og teknisk karakter.

Som anført i udvalgets brev af 26. februar 2015 til Præsidiet kunne en løsning være, at Præsidiet indgår i

en dialog med regeringen også for at sikre, at udvalgene har adgang til faglig bistand fra regeringen gen-

nem ekspertmøder og tekniske gennemgange i Folketinget.

Med venlig hilsen

Karina Lorentzen Dehnhardt

Udvalgsformand

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 13

Bilag 2

Lovsekretariatets notat af 21. april 2015 om oplysninger givet fra regeringen til udvalg inden for

eller uden for Folketingets lokaliteter og om visse aspekter af lov om etablering af et udvalg om

forsvarets og politiets efterretningstjenester

Retsudvalget har bedt Lovsekretariatet foretage en vurdering af, hvilken forskel – om nogen – det gør,

om en minister og ministerens embedsmænd giver oplysninger til et folketingsudvalg på andre lokaliteter

end i Folketinget, for eksempel i ministeriet, samt en vurdering af, hvorvidt lov nr. 632 af 12. juni 2013

om ændring af lov om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester forhindrer

cheferne for Forsvarets Efterretningstjeneste og Politiets Efterretningstjeneste i at mødes med andre af

Folketingets udvalg end Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne.

Som Lovsekretariatet forstår anmodningen, omfatter dens første del to spørgsmål: For det første, om det,

at regeringen afgiver oplysninger til et folketingsudvalg eller en kreds af medlemmer af et folketingsud-

valg uden for Folketingets egne lokaliteter, typisk i vedkommende ministeriums lokaler, gør en forskel –

og i givet fald hvilken – for vedkommende ministers ansvar for de oplysninger, der meddeles. For det

andet, om det samme forhold gør en forskel – og i givet fald hvilken – for, hvilke oplysninger der overho-

vedet kan meddeles.

Som led i ministres retlige ansvar for deres embedsførelse påhviler der dem en sandhedspligt over for

Folketinget. Sandhedspligten har siden 1964 fremgået af ministeransvarlighedsloven, hvis § 5 har følgen-

de ordlyd:

»§

En minister straffes, hvis han forsætligt eller af grov uagtsomhed tilsidesætter de pligter, der påhvi-

ler ham efter grundloven eller lovgivningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed.

Stk. 2.

Bestemmelsen i stk. 1 finder anvendelse, såfremt en minister giver folketinget urigtige eller vildle-

dende oplysninger eller under folketingets behandling af en sag fortier oplysninger, der er af væsentlig

betydning for tingets bedømmelse af sagen.«

For en nærmere beskrivelse af ministres sandhedspligt over for Folketinget kan der navnlig henvises til

Jens Peter Christensen: Ministeransvar, 1997, s. 359 ff.

Ud fra den forudsætning, som er indeholdt i Retsudvalgets spørgsmål – nemlig at der er tale om at give

oplysninger

til et folketingsudvalg –

er det Lovsekretariatets opfattelse, at det ikke selvstændigt gør nogen

forskel for vedkommende ministers ansvar for oplysningerne, om overgivelsen af oplysninger finder sted

i Folketingets lokaler eller andetsteds.

Lovsekretariatet kan i den forbindelse henvise til, at ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, generelt om-

taler det, at en »minister giver Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger« eller »fortier oplysnin-

ger« uden hertil at knytte nogen formkrav for overgivelsen af oplysninger.

For at de fysiske omstændigheder omkring overgivelsen af oplysninger til Folketinget ikke kan tillægges

selvstændig betydning, taler endvidere, at det ikke i almindelighed anses for afgørende, om en ministers

afgivelse af oplysninger til Folketinget sker mundtligt eller skriftligt. Det betragtes således som stridende

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 13

mod sandhedspligten, såvel at en minister afgiver urigtige eller vildledende oplysninger til Folketinget i

form af f.eks. en skriftlig redegørelse, som at dette sker f.eks. ved besvarelsen af en forespørgsel.

Det bemærkes i den forbindelse, at afgivelse af oplysninger til et folketingsudvalg i relation til ministe-

rens ansvar for oplysninger – selv om bestemmelsen kun udtrykkeligt omtaler oplysninger til

Folketinget

– også må anses for omfattet af bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2. Det vil således

også stride mod sandhedspligten, hvis en minister afgiver urigtige eller vildledende oplysninger f.eks. i et

skriftligt svar på udvalgsspørgsmål eller under et samråd.

Selv om en ministers ønske om at forlægge visse drøftelser til f.eks. ministeriets mødelokaler frem for

Folketingets lokaleområde muligvis kan anvendes til at signalere, at ministeren opfatter drøftelserne som

mindre formelle, kan lokaliteten ikke efter Lovsekretariatets opfattelse i sig selv bevirke, at oplysninger,

der afgives i den forbindelse, ikke anses for afgivet til udvalget (og dermed til Folketinget) og således

ikke omfattes af retligt ministeransvar.

Også for så vidt angår oplysninger, som ikke afgives af ministeren personlig, men af dennes embeds-

mænd, er det Lovsekretariatets opfattelse, at lokaliteten, hvor oplysningerne gives, ikke i sig selv har be-

tydning for vurderingen af, i hvilket omfang en minister kan blive ansvarlig for oplysninger, der afgives.

Heller ikke i sådanne tilfælde er det således efter Lovsekretariatets opfattelse i sig selv afgørende for an-

svarsspørgsmålet, om oplysningerne afgives i Folketingets lokaler eller andre steder. Spørgsmålet om, i

hvilket omfang en minister kan blive ansvarlig for oplysninger afgivet af embedsmænd, må derimod vur-

deres ud fra andre omstændigheder. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til bestemmelsen i minister-

ansvarlighedslovens § 3, om en ministers ansvar for underordnedes handlinger.

Med hensyn til spørgsmålet om lokalitetens eventuelle betydning for, hvilke oplysninger der overhove-

det kan meddeles, forstår Lovsekretariatet dette som et spørgsmål, der knytter sig til særlig følsomme el-

ler fortrolige oplysninger. Lovsekretariatet skal i den forbindelse pege på, at det ikke er usædvanligt, at

Folketingets udvalg og medlemmer modtager fortrolige oplysninger fra regeringen som led i det parla-

mentariske arbejde. Der kan herom generelt henvises til gennemgangen af regler om fortrolighed og tav-

shedspligt i »Håndbog i folketingsarbejdet« (2011), s. 51 ff.

Uden at have nærmere sagkundskab inden for sikkerhedsprocedurer m.v. kan Lovsekretariatet ikke ude-

lukke, at der kan tænkes situationer, hvor særlige, praktiske sikkerhedshensyn fører til, at det må fore-

trækkes at give bestemte oplysninger til folketingsmedlemmer på en lokalitet uden for Folketingets loka-

leområde. Lovsekretariatet kan umiddelbart forestille sig, at det f.eks. kan være aktuelt, hvis det er nød-

vendigt, at en fortrolig orientering gives i et rum, som er sikret mod aflytning på en måde, som ikke kan

tilgodeses i Folketingets lokaler.

Uden for sådanne tilfælde kan Lovsekretariatet ikke umiddelbart forestille sig, at det forhold, at der er tale

om særlig fortrolige eller følsomme oplysninger, kan begrunde, at det gør en forskel med hensyn til, hvor-

vidt oplysninger kan overgives til Folketinget, om overgivelsen sker i eller uden for Folketingets egne

lokaler.

Sammenfattende er det Lovsekretariatets opfattelse, at den lokalitet, hvor oplysningerne overgives, ik-

ke i sig selv er bestemmende for, hvilke oplysninger ministre og embedsmænd kan give til Folketinget og

dets udvalg, eller for vedkommende ministers retlige ansvar for sådanne oplysninger, dog med det forbe-

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 13

hold, at Lovsekretariatet ikke kan udelukke, at der kan foreligge særlige, praktiske sikkerhedshensyn, som

kan føre til, at det må foretrækkes at give bestemte oplysninger til folketingsmedlemmer på en lokalitet

uden for Folketingets lokaleområde.

Ved lov nr. lov nr. 632 af 12. juni 2013 om ændring af lov om etablering af et udvalg om forsvarets og

politiets efterretningstjenester, som trådte i kraft den 1. januar 2014, blev det såkaldte kontroludvalgs be-

føjelser over for efterretningstjenesterne på visse punkter udvidet. Bl.a. indførtes en ny bestemmelse i lo-

vens § 2, stk. 4, om, at udvalget kan anmode justitsministeren og forsvarsministeren om at foranledige, at

cheferne for henholdsvis politiets og forsvarets efterretningstjeneste er til stede i forbindelse med et ud-

valgsmøde med henblik på at besvare spørgsmål.

Om den pågældende nye bestemmelse er følgende anført i lovforslagets almindelige bemærkninger (lov-

forslag nr. L 162, folketingsåret 2012-13, almindelige bemærkninger til lovforslaget, afsnit 4.4.):

»Som led i at sikre udvalget bedst mulig indseende med efterretningstjenesterne foreslår regeringen des-

uden, at udvalget kan anmode justitsministeren og forsvarsministeren om at foranledige, at cheferne for

henholdsvis politiets og forsvarets efterretningstjeneste er til stede i forbindelse med et udvalgsmøde med

henblik på – inden for de ovennævnte rammer – at bistå ministrene med at besvare spørgsmål fra udvalgs-

medlemmerne. Det forudsættes, at en anmodning fra udvalget som altovervejende hovedregel imødekom-

mes. Det bemærkes i den forbindelse, at det allerede i dag er fast praksis, at cheferne for PET og FE er til

stede ved de udvalgsmøder, hvor justitsministeren og forsvarsministeren deltager, ligesom det er cheferne

for de to efterretningstjenester, som giver udvalget årlige orienteringer mv., jf. under pkt. 3.3.«

Af de specielle bemærkninger til bestemmelsen fremgår følgende:

»Efter forslaget til

§ 2, stk. 4,

kan udvalget anmode justitsministeren og forsvarsministeren om at foranle-

dige, at cheferne for henholdsvis politiets og forsvarets efterretningstjeneste er til stede i forbindelse med

et udvalgsmøde med henblik på at besvare spørgsmål. Det forudsættes, at den ansvarlige minister, på hvis

vegne besvarelsen af spørgsmål sker, også deltager. I praksis er cheferne for PET og FE allerede i dag til

stede ved alle udvalgsmøder, hvor justitsministeren og forsvarsministeren deltager, og det er også i vid

udstrækning cheferne for efterretningstjenesterne, som på møderne orienterer udvalget om tjenesternes

virksomhed.«

Der synes hverken i bestemmelsens ordlyd eller i bemærkningerne til lovforslaget at være holdepunkter

for, at det skulle være hensigten med den nye ordning at begrænse mulighederne for, at cheferne for efter-

retningstjenesterne kan deltage i møder med andre folketingsudvalg end Udvalget vedrørende Efterret-

ningstjenesterne, i forhold til det tidligere gældende. I mangel af sådanne konkrete holdepunkter er det

Lovsekretariatets opfattelse, at lovændringen ikke indebærer, at cheferne for efterretningstjenesterne vil

kunne deltage i møder med andre folketingsudvalg i mindre omfang end før.