UUI, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 94: Notat om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens præjudicielle sag C-561/14, Genc mod Udlændingenævnet

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2014-15 (1. samling)
UUI Alm.del Bilag 94
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

27. marts 2015

EU-retskontoret

Sanne A. Edmonson

2015-6140-0778

1526315

Notat til Folketingets Europaudvalg og Udvalg for Udlændinge- og In-

tegrationspolitik om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens præjudicielle

sag C-561/14, Genc mod Udlændingenævnet

1. Indledning

Østre Landsret har ved kendelse af 3. december 2014 af egen drift forelagt

en række præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen om stand still-

klausulerne i tillægsprotokollen til associeringsaftalen mellem EU og Tyr-

kiet og i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80, således som stand still-

klausulerne er fortolket af EU-Domstolen, herunder i dommen af 10. juli

2014 i sag C-138/13, Dogan.

Spørgsmålene til Domstolen er stillet til brug for landsrettens behandling

af en ankesag om afslag på ansøgning om opholdstilladelse i medfør af ud-

lændingelovens § 9, stk. 16, (kravet om vellykket integration) til et min-

dreårigt tyrkisk barn, hvis herboende far er en økonomisk aktiv tyrkisk

statsborger.

2. Sagens faktiske omstændigheder

Caner Genc er født den 17. august 1991 i Tyrkiet og er tyrkisk statsborger.

Hans far, Yaser Dogü Genc, der ligeledes er tyrkisk statsborger, kom til

Danmark i december 1997 som 36-årig på turistvisum. Yasar Dogü Genc

fik i august 1998 opholdstilladelse i Danmark på grundlag af ægteskab og

har siden april 2001 haft tidsubegrænset opholdstilladelse. Han blev skilt i

oktober 2001.

Yasar Dogü Genc havde tidligere været gift med Caner Gencs mor, som

han blev skilt fra kort efter sin indrejse i Danmark. Caner Gencs to ældre

brødre har haft opholdstilladelse i Danmark siden maj 2003, og i januar

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

UUI, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 94: Notat om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens præjudicielle sag C-561/14, Genc mod Udlændingenævnet

2005 indgav han som 13-årig ansøgning om familiesammenføring med sin

far.

Udlændingeservice (nu Udlændingestyrelsen) meddelte afslag på ansøg-

ning om opholdstilladelse i august 2006 i medfør af udlændingelovens § 9,

stk. 13 (nu § 9, stk. 16). Det daværende Integrationsministerium stadfæste-

de afgørelsen i december 2006, da ministeriet fandt, at Caner Genc ikke

har eller har mulighed for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der

er grundlag for en vellykket integration. I september 2007 afslog Integrati-

onsministeriet en anmodning om at genoptage sagen.

Glostrup Ret har ved dom af 9. december 2011 stadfæstet Integrationsmi-

nisteriets afgørelse. Dommen er anket til Østre Landsret.

3. Associeringsaftalekomplekset og den danske retsopfattelse af an-

vendelsesområdet for stand still-klausulerne efter Dogan-dommen

Sagen rejser spørgsmål om fortolkningen af associeringsaftalekompleksets

stand still-klausuler, da ansøgerens herboende far er en økonomisk aktiv

tyrkisk statsborger.

Den 12. september 1963 undertegnede Det Europæiske Økonomiske Fæl-

lesskab og Tyrkiet en associeringsaftale. Formålet med aftalen var at styr-

ke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet,

herunder gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.

Associeringsaftalen er senere blevet suppleret med en tillægsprotokol af

23. november 1970 samt af Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19.

september 1980, som blev vedtaget inden for rammerne af associeringsaf-

talen.

Tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet indeholder i artikel

41, stk. 1, en såkaldt stand still-klausul vedrørende etableringsfriheden og

den frie udveksling af tjenesteydelser, som medfører, at Tyrkiet og med-

lemsstaterne ikke efter tillægsprotokollens ikrafttræden må indføre nye re-

striktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjene-

steydelser. Tillægsprotokollen trådte i kraft i forhold til Danmark den 1.

januar 1973, hvor Danmark blev medlem af EF.

Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 indeholder i artikel 13 en stand still-

klausul vedrørende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som medfø-

UUI, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 94: Notat om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens præjudicielle sag C-561/14, Genc mod Udlændingenævnet

rer, at Tyrkiet og medlemsstaterne ikke efter ikrafttrædelsen af afgørelsen

den 1. december 1980 må indføre nye begrænsninger for så vidt angår vil-

kårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemed-

lemmer, som har opnået opholds- og arbejdstilladelse efter de nationale

regler herom.

Danmark har på baggrund af associeringsaftalens formål og EU-

Domstolens retspraksis haft den opfattelse, at associeringsaftalekomplek-

set ikke omfatter herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgeres (dvs.

arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende) adgang til familiesam-

menføring. Stand still-klausulen i tillægsprotokollen har efter dansk opfat-

telse følgelig ikke omfattet betingelserne for første indrejse for familie-

medlemmer til tyrkiske statsborgere, der udøver deres etableringsfrihed i

Danmark. Det samme gælder, hvad angår stand still-klausulen i artikel 13 i

Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 vedrørende tyrkiske statsborgere, der

i Danmark er økonomisk aktive som arbejdstagere.

Imidlertid førte EU-Domstolens dom af 10. juli 2014 i sag C-138/13, Do-

gan, til en ændret dansk retsopfattelse. I Dogan-dommen fastslog EU-

Domstolens 2. Afdeling således, at stand still-klausulen i tillægsprotokol-

len kan være til hinder for nye og skærpede betingelser for tyrkiske stats-

borgeres adgang til at blive familiesammenført med deres ægtefæller.

Domstolen fastslog endvidere, at en ny og strengere restriktion er forbudt,

medmindre den 1) er begrundet i et tvingende alment hensyn, 2) er egnet

til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige mål og 3) ikke går vide-

re end, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. Domstolen gav i dom-

men ikke nogen vejledning med hensyn til, hvordan denne restriktionstest

nærmere skal udføres.

I Justitsministeriets notat af 17. september 2014 om Dogan-dommen kon-

kluderes det, at dommen har den betydning, at stand still-klausulerne skal

anses for at omfatte betingelserne for familiesammenføring for familie-

medlemmer til herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere, således

at klausulerne kan være til hinder for, at der vedtages nye restriktioner,

som er strengere end dem, der fandt anvendelse på henholdsvis tidspunktet

for tillægsprotokollens ikrafttræden for Danmark den 1. januar 1973 og

ikrafttræden den 1. december 1980 af Associeringsrådets afgørelse nr.

1/80, eller som på et senere tidspunkt har fundet anvendelse. I notatet kon-

kluderes det endvidere, at dommen ikke giver anledning til ændring af ud-

lændingelovens betingelser for familiesammenføring, da betingelserne kan

UUI, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 94: Notat om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens præjudicielle sag C-561/14, Genc mod Udlændingenævnet

begrundes og er proportionale og dermed lever op til den restriktionstest,

som Domstolen omtaler i Dogan-dommen.

4. Østre Landsrets præjudicielle spørgsmål

Østre Landsret finder det vanskeligt at forene Dogan-dommen med EU-

Domstolens tidligere praksis, stand still-klausulernes historiske baggrund

samt formålet med associeringsaftalen og har på den baggrund forelagt

Domstolen følgende spørgsmål:

1. Skal stand still-bestemmelsen i artikel 13 i den til aftalen af 12.

september 1963 mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab

og Tyrkiet om en associering mellem Det Europæiske Økonomiske

Fællesskab og Tyrkiet knyttede afgørelse 1/80 af 19. september

1980 fra Associeringsrådet om udvikling af associeringen og/eller

stand still-bestemmelsen i artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen af

23. november 1970, som bekræftet ved Rådets forordning (EØF)

nr. 2760/72 af 19. december 1972, forstås sådan, at nye og skær-

pede betingelser for adgangen til familiesammenføring for fami-

liemedlemmer, der ikke er økonomisk aktive, herunder mindreårige

børn, til økonomisk aktive tyrkiske statsborgere, som har bopæl og

opholdstilladelse i en medlemsstat, er omfattet af stand still-

forpligtelsen, når henses til:



EU-Domstolens fortolkning af stand still-bestemmelserne i

navnlig dom af 18. juni 2007 i sag C-325/05 Derin, dom af 19.

juli 2012 i sag C 451/11 Dülger, dom af 8. december 2011 i sag

C-371/08 Ziebell (Store Afdeling) og dom af 24. september

2013 i sag C-221/11 Demirkan (Store Afdeling),



formålet med og indholdet af Ankara-aftalen som fortolket i

navnlig Ziebell- og Demirkan-dommene, også henset til



den omstændighed, at aftalen og de hertil knyttede pro-

tokoller, afgørelser mv. ikke indeholder bestemmelser

om familiesammenføring og



den omstændighed, at familiesammenføring inden for

det daværende Fællesskab og nu Den Europæiske Uni-

on stedse har været reguleret ved sekundære retsakter,

nu opholdsdirektivet (direktiv 2004/38/EF)?

2. Ved besvarelsen af spørgsmål 1 bedes det oplyst om en eventuel af-

ledt ret til familiesammenføring for familiemedlemmer til økono-

misk aktive tyrkiske statsborgere, som bor og har opholdstilladelse

UUI, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 94: Notat om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens præjudicielle sag C-561/14, Genc mod Udlændingenævnet

i en medlemsstat, gælder for familiemedlemmer til tyrkiske arbejds-

tagere, jf. artikel 13 i afgørelse 1/80, eller om den kun gælder for

familiemedlemmer til tyrkiske erhvervsdrivende, jf. artikel 41, stk.

1, i tillægsprotokollen?

3. Hvis spørgsmål 1, jf. spørgsmål 2, besvares bekræftende bedes det

oplyst, om stand still-bestemmelsen i artikel 13, stk. 1, i afgørelse

1/80 skal fortolkes sådan, at nye restriktioner, som er

”begrundet i

et tvingende alment hensyn, som er egnet til at sikre virkeliggørel-

sen af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre end, hvad der

er nødvendigt for at nå formålet” (ud over det som nævnes i afgø-

relse 1/80 artikel 14) er lovlige?

4. Hvis spørgsmål 3 besvares bekræftende, bedes det oplyst:

a) Efter hvilke retningslinjer restriktionstesten og proportionalitets-

vurderingen skal foretages. Det bedes herunder oplyst, om der skal

følges samme principper som i EU-Domstolens praksis om familie-

sammenføring i forbindelse med EU-borgeres fri bevægelighed,

som baseres på opholdsdirektivet (direktiv 2004/38/EF) og trakta-

tens bestemmelser, eller om der skal anlægges en anden vurde-

ring?

b) Hvis der skal anlægges en anden vurdering end den, der følger af

EU-Domstolens praksis om familiesammenføring i forbindelse med

EU-borgeres fri bevægelighed, bedes det oplyst, om der skal tages

udgangspunkt i den proportionalitetsvurdering, som foretages i re-

lation til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8

om retten til respekt for familielivet i praksis for Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol

–

og hvis ikke, hvilke principper, der

så skal følges?

c) Uanset hvilken vurderingsmetode, der skal anvendes:

Kan en regel som den danske udlændingelovens § 9, stk. 16 (tidli-

gere § 9, stk. 13)

–

hvorefter det er en betingelse for familiesam-

menføring mellem en person, som er tredjelandsstatsborger og har

opholdstilladelse og bor i Danmark, og dennes mindreårige barn, i

tilfælde hvor barnet og det andet af barnets forældre er bosiddende

i hjemlandet eller et andet land, at barnet har eller har mulighed

for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der er grundlag

for en vellykket integration her i landet

– anses for ”begrundet i et

tvingende alment hensyn, som er egnet til at sikre virkeliggørelsen

af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre end, hvad der er

nødvendigt for at nå formålet”?

UUI, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 94: Notat om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens præjudicielle sag C-561/14, Genc mod Udlændingenævnet

5. Regeringens interesse i sagen

EU-Domstolens dom af 10. juli 2014 i Dogan-sagen førte som nævnt til, at

den danske retsopfattelse vedrørende stand still-klausulernes anvendelses-

område ikke kunne opretholdes, sådan at anvendelsesområdet nu også an-

ses for at omfatte betingelser for adgang til familiesammenføring for ægte-

fæller mv. til herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere.

Dommen stemmer imidlertid ikke overens med Domstolens hidtidige

praksis eller med associeringsaftalens formål. Derudover giver dommen

ikke nogen vejledning med hensyn til, hvordan restriktionstesten, jf. oven-

for, skal udføres, herunder hvordan tvingende almene hensyn og proporti-

onalitet nærmere skal vurderes.

Regeringen har på den baggrund en væsentlig interesse i at afgive indlæg i

sagen, hvori der argumenteres for, at Dogan-dommen er uforenelig med

EU-Domstolens hidtidige fortolkning af stand still-klausulerne og associe-

ringsaftalens formål, og at dommens resultat derfor bør genovervejes. Re-

geringen vil endvidere

–

til brug for det tilfælde, at EU-Domstolen måtte

fastholde Dogan-dommens resultat, og som svar på Østre Landsrets

spørgsmål vedrørende restriktionstesten

–

argumentere for, at den restrik-

tionstest, som ifølge Dogan-dommen skal foretages i sager om en eventuel

afledt ret til familiesammenføring for familiemedlemmer til økonomisk ak-

tive tyrkiske statsborgere, som bor og har opholdstilladelse i en medlems-

stat, må være sammenfaldende med den proportionalitetsvurdering, som

skal foretages i relation til Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-

ons artikel 8 om retten til respekt for familieliv. Endelig vil regeringen ar-

gumentere for, at betingelsen i udlændingelovens § 9, stk. 16, uanset hvad,

opfylder restriktionstesten, da betingelsen er begrundet i et tvingende al-

ment hensyn

–

nemlig at sikre vellykket integration

–

og er proportional.