PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2014-15 (1. samling)
UUI Alm.del Bilag 44
Offentligt

REDEGØRELSE

Besøg i Center Sandholm – personer på tålt ophold

16-12-2014

Indhold

Dok.nr. 14/03708-122/EDS

1. Besøg i Center Sandholm, personer på tålt ophold, i oktober 2012 ............ 3

2. Besøg i Center Sandholm, personer på tålt ophold, i september 2014 ....... 3

3. Det retlige grundlag for tålt ophold mv. ........................................................ 4

3.1 Indledning ............................................................................................... 4

3.2 Hvem er på tålt ophold? .......................................................................... 4

3.3 Opholdspligt og meldepligt ..................................................................... 5

3.4 Reglernes baggrund og formål ............................................................... 6

4. Tilgang og afgang ....................................................................................... 10

5. Restriktioner mv. for personerne i målgruppen .......................................... 11

6. Bedømmelsesgrundlag............................................................................... 12

6.1 Ombudsmandsloven og den valgfri protokol til FN-konventionen mod

tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling

eller straf (FN’s Torturkonvention) .............................................................. 12

6.2 FN’s Torturkonvention ........................................................................... 15

6.3 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ................................ 16

6.4 Særligt om Karkavandi-dommen .......................................................... 16

7. Overvejelser ............................................................................................... 17

7.1 Indledning ............................................................................................. 17

7.2 Forholdene for personer på tålt ophold i Center Sandholm .................. 17

7.2.1 De faktiske forhold ......................................................................... 17

7.2.2 Den tidsmæssige udstrækning af tålt ophold ................................. 18

7.2.3 Sammenhængen med lovgivningen på området ........................... 20

7.3 Forholdet til FN’s Torturkonvention og artikel 3 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention .................................................................. 20

7.4 Forholdet til almenmenneskelige og humanitære synspunkter mv…… 21

8. Sammenfatning .......................................................................................... 22

1/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

9. Sagsfremstilling .......................................................................................... 24

9.1 Dagsorden mv. for opfølgningsbesøget ................................................ 24

9.2 Udlændingestyrelsens redegørelse af 16. september 2014 om det

retlige grundlag for tålt ophold .................................................................... 27

9.3 Rigspolitiets notat af 15. september 2014 om det retlige grundlag for

meldepligten ................................................................................................ 39

9.4 Generelle forhold for personer i målgruppen ........................................ 41

9.4.1 Opholdspligt ................................................................................... 42

9.4.2 Meldepligt ....................................................................................... 42

9.4.3 Cafeteriaordning ............................................................................. 42

9.4.4 Tøjpakker og hygiejnepakker ......................................................... 43

9.4.5 Lommepenge og kontrakt om aktiviteter ........................................ 44

9.4.6 Indkvartering af personerne i målgruppen ..................................... 46

9.4.7 Sundhedsydelser ........................................................................... 47

9.4.8 Den tidsmæssige udstrækning af tålt ophold ................................. 47

9.5 Høring ................................................................................................... 47

2/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

1. Besøg i Center Sandholm, personer på tålt ophold, i oktober 2012

Den 1. oktober 2012 besøgte to af mine medarbejdere Center Sandholm,

personer på tålt ophold. Repræsentanter fra DIGNITY – Dansk Institut Mod

Tortur og Institut for Menneskerettigheder deltog også i besøget.

Ved besøget havde jeg fokus på forholdet mellem ansatte og beboere, forhol-

det beboerne imellem, lægefaglige forhold og magtanvendelse.

Efter nærmere overvejelser og drøftelser med DIGNITY– Dansk Institut Mod

Tortur og Institut for Menneskerettigheder fandt jeg, at det var nødvendigt at

følge op på de oplysninger, som jeg havde modtaget under besøget. Efter min

vurdering var det mest hensigtsmæssigt, at denne opfølgning skete ved et nyt

tilsynsbesøg.

2. Besøg i Center Sandholm, personer på tålt ophold, i september 2014

Opfølgningsbesøget fandt sted den 30. september 2014.

I mit brev af 8. august 2014 til Dansk Røde Kors om det nye besøg orientere-

de jeg bl.a. om følgende:

”Målgruppen for besøget er alene personer, som er omfattet både af

en afgørelse om tålt ophold og har været det siden 2012 eller tidligere

og af en afgørelse om opholdspligt i Center Sandholm, og som den

30. juli 2014 var registreret med ophold i Center Sandholm.

Under opfølgningsbesøget vil jeg se på, hvordan det er for personer,

der er omfattet af besøgets målgruppe, at bo i Center Sandholm, her-

under hvordan deres dagligdag er.

Jeg vil under besøget navnlig have fokus på indgreb og begrænsnin-

ger i beboernes rettigheder, beskæftigelse og fritid og sundhedsmæs-

sige forhold. Desuden vil jeg bl.a. komme ind på forholdet mellem be-

boerne og beboernes boligforhold.”

Målgruppen for opfølgningsbesøget omfattede 25 mænd i alderen 23-65 år. I

alt er der i Danmark 67 personer på tålt ophold pr. 15. oktober 2014.

Jeg gennemførte opfølgningsbesøget sammen med fire af mine medarbejde-

re, direktøren og andre repræsentanter for DIGNITY – Dansk Institut Mod Tor-

tur og direktøren for Institut for Menneskerettigheder.

3/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Under besøget havde jeg drøftelser med Dansk Røde Kors og Udlændinge-

styrelsen. Endvidere havde jeg lejlighed til at overvære den daglige afvikling

af meldepligten og drøfte forholdene med en repræsentant for Rigspolitiet.

Jeg havde også lejlighed til at tale med 16 personer i målgruppen og bese de

fysiske rammer for målgruppen.

Som anført omfattede målgruppen ved mit besøg 25 af de i alt 67 personer,

der for tiden er på tålt ophold i Danmark.

Mit sigte med besøget var imidlertid mere generelt at belyse forholdene for

personer på tålt ophold i Center Sandholm. Målgruppen var fastsat navnlig for

at få særligt indblik i forholdene for de personer, som i længere tid har været

på tålt ophold i Center Sandholm. Den var herudover fastsat af praktiske

grunde, herunder for at afgrænse en gruppe af personer, som jeg ville kunne

nå at have samtaler med under besøget.

I redegørelsen henviser jeg på den baggrund nogle steder til målgruppen

(f.eks. hvor det alene er målgruppen, jeg har oplysninger om), mens jeg andre

steder refererer til den samlede gruppe af personer på tålt ophold i Center

Sandholm.

Mit sigte med redegørelsen er imidlertid som anført at belyse de generelle

forhold for den samlede gruppe af personer på tålt ophold i Center Sandholm

(på besøgstidspunktet i efteråret 2014 i alt 37 personer).

Det tilføjes, at en del personer på tålt ophold bor andre steder end i Center

Sandholm. Min redegørelse vedrører ikke disse personer.

3. Det retlige grundlag for tålt ophold mv.

3.1 Indledning

Udlændingestyrelsen har til brug for mit besøg i brev af 16. september 2014

besvaret en række spørgsmål, bl.a. om det retlige grundlag for tålt ophold og

de deraf følgende restriktioner. Rigspolitiet har i et notat af 15. september

2014 redegjort for det retlige grundlag for meldepligten.

Myndighedernes redegørelser er gengivet i sagsfremstillingen under pkt. 9.

3.2 Hvem er på tålt ophold?

Personer på tålt ophold opdeles normalt i tre grupper:

1. Udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed.

2. Udlændinge, der er udelukket fra at få asyl, idet de er udvist med indrejse-

forbud på grund af kriminalitet begået her i landet.

4/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

3. Udlændinge, der er udelukket fra at få asyl efter artikel 1 F i Flygtninge-

konventionen (f.eks. fordi der er alvorlig grund til at antage, at de uden for

Danmark har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse).

Fælles for alle tre grupper af udlændinge er, at de ikke har haft eller ikke læn-

gere har opholdstilladelse og derfor ikke har ret til at opholde sig i Danmark.

De kan imidlertid ikke udsendes til deres hjemland, da de dér vil risikere

dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdi-

gende behandling eller straf, eller ikke er beskyttet mod videresendelse til et

sådant land. Det følger af udlændingelovens § 31.

Af forarbejderne til lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven

og ægteskabsloven med flere love fremgår det, at der pr. 1. februar 2002 var i

alt 17 personer på tålt ophold, heraf 13 personer i gruppe 2 og 4 personer i

gruppe 3. Jeg henviser til lovforslag nr. L 152 af 28. februar 2002, almindelige

bemærkninger, pkt. 6.

Ifølge Udlændingestyrelsen var fordelingen på de tre nævnte grupper ultimo

2013 følgende:

2 personer i gruppe 1

43 personer i gruppe 2

21 personer i gruppe 3

For de 25 personer i målgruppen var fordelingen således:

1 person i gruppe 1

18 personer i gruppe 2

6 personer i gruppe 3

3.3 Opholdspligt og meldepligt

Indtil 2002 var det ikke praksis at pålægge udlændinge på tålt ophold at tage

ophold på et bestemt asylcenter, hvis de havde andre muligheder for indkvar-

tering og ønskede at benytte sig af dem. En del blev imidlertid pålagt at tage

ophold i Center Sandholm.

Efter de dagældende regler kunne der ikke iværksættes meldepligt over for en

udlænding på tålt ophold, der var omfattet af gruppe 3 som nævnt ovenfor.

Jeg henviser til lovforslag nr. L 152 af 28. februar 2002, almindelige bemærk-

ninger, pkt. 6, og lovforslag nr. L 32 af 13. december 2001, almindelige be-

mærkninger, pkt. 8.

Ved lov nr. 365 af 6. juni 2002 blev udlændinge på tålt ophold pålagt som ud-

gangspunkt at tage ophold i Center Sandholm, jf. udlændingelovens § 42 a,

stk. 9 (dengang § 42 a, stk. 8).

5/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Ved lov nr. 362 af 6. juni 2002 blev der indsat en bestemmelse i udlændinge-

lovens § 34, stk. 3 (nu stk. 4), hvorefter politiet kan bestemme, at en udlæn-

ding på tålt ophold med opholdspligt i Center Sandholm skal give møde hos

politiet på nærmere angivne tidspunkter med henblik på løbende at sikre, at

politiet har kendskab til udlændingens opholdssted. Det medførte, at de

nævnte udlændinge – med helt enkeltstående undtagelser – blev pålagt mel-

depligt én gang om ugen.

Lov nr. 1397 af 27. december 2008 indebar en væsentlig skærpelse af regler-

ne om meldepligt for udlændinge på tålt ophold. Efter loven skal politiet som

udgangspunkt pålægge de udlændinge på tålt ophold, som er pålagt at tage

ophold i Center Sandholm, daglig meldepligt hos politiet i centret. Udlændin-

gen skal give personligt møde hos politiet.

Samtidig blev § 42 a, stk. 9 (nu stk. 10), indsat i loven. Det fremgår af be-

stemmelsen, at Udlændingestyrelsen skal sikre, at det i fornødent omfang

kontrolleres, at personer på tålt ophold, som er pålagt at tage ophold på et

bestemt indkvarteringssted, overholder det givne påbud.

Forpligtelsen til at tage ophold i Center Sandholm blev således i 2002 udvidet

til at omfatte en større personkreds, og samtidig blev der indført en melde-

pligt, der med helt enkeltstående undtagelser gjaldt én gang om ugen. I 2008

blev kontrollen med efterlevelsen af opholdspligten intensiveret, bl.a. ved ind-

førelse af daglig meldepligt som udgangspunkt.

I medfør af udlændingelovens § 60, stk. 1, jf. § 34, stk. 4, kan en udlænding,

der ikke efterkommer et påbud om at tage ophold i Center Sandholm, straffes

med bøde eller under skærpende omstændigheder med fængsel i indtil 1 år.

Udlændingestyrelsen anmelder ikke-overholdelse til det stedlige politi. For

personer med opholdspligt i Center Sandholm vil det sige Nordsjællands Poli-

ti.

I medfør af samme bestemmelser kan en udlænding, der ikke overholder

meldepligten, straffes med bøde eller under skærpende omstændigheder med

fængsel i indtil 1 år.

3.4 Reglernes baggrund og formål

I forarbejderne til lov nr. 365 af 6. juni 2002 er der anført følgende om bag-

grunden for og formålet med bestemmelsen om opholdspligt:

”6. Indkvartering af udlændinge på såkaldt tålt ophold i asylcen-

tersystemet

Der befinder sig i Danmark et mindre antal udlændinge, der på den

ene side opfylder de grundlæggende betingelser for at blive meddelt

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 (asyl), idet de vurderes

at ville være i risiko for forfølgelse ved en tilbagevenden til hjemlan-

6/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

det, men som på den anden side har begået forbrydelser af en sådan

grovhed, at de er udelukket fra at få opholdstilladelse. Disse udlæn-

dinge opholder sig i Danmark på såkaldt tålt ophold.

(…)

Der er således tale om udlændinge, som i princippet er uønskede i

Danmark.

Efter udlændingelovens § 42 a, stk. 1, er udlændinge på såkaldt tålt

ophold som udgangspunkt undergivet Udlændingestyrelsens under-

holdsforpligtelse på samme vilkår som asylansøgere. Det betyder

bl.a., at de pågældende ikke modtager sædvanlige sociale ydelser,

men kost- tøj- og lommepenge på tilsvarende vilkår som asylansøge-

re.

Efter udlændingelovens § 42 a, stk. 7, kan Udlændingestyrelsen be-

stemme, at udlændinge, der er undergivet Udlændingestyrelsens un-

derholdsforpligtelse, skal tage ophold efter Udlændingestyrelsens

nærmere bestemmelse, uanset om de pågældende selv har tilstræk-

kelige midler til deres underhold.

Denne bestemmelse har i praksis alene fundet anvendelse over for

asylansøgere. Bestemmelsen har således ikke været anvendt til at

pålægge udlændinge på såkaldt tålt ophold at tage ophold på et be-

stemt asylcenter, hvis de pågældende har haft andre muligheder for

indkvartering og selv har ønsket at benytte sig af disse muligheder.

Hvis en udlænding på såkaldt tålt ophold er gift med en herboende

person, skal udlændingen endvidere som udgangspunkt fraflytte asyl-

centersystemet, idet Udlændingestyrelsens underholdsforpligtelse

som følge af ægtefællens forsørgelsespligt over for den pågældende i

så fald normalt ikke omfatter den pågældende. Det bemærkes i den

forbindelse, at de fleste af de 17 udlændinge på såkaldt tålt ophold i

Danmark er indkvarteret privat ofte hos deres herboende ægtefælle.

Efter regeringens opfattelse er det i Danmarks interesse, at personer,

som har begået alvorlige forbrydelser, eller som vil begå alvorlige for-

brydelser her i landet, ikke søger til Danmark. Herudover bør det væ-

re muligt at kontrollere sådanne personers ophold her i landet. Dels er

der tale om grove forbrydere, som myndighederne i alle tilfælde bør

være opmærksomme på uanset om de pågældende har afsonet straf

for den begåede forbrydelse og dels er der tale om udlændinge, som

skal udsendes af landet, så snart der opstår mulighed herfor.

7/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

(…)

Det bemærkes endvidere, at den foreslåede ordning efter regeringens

opfattelse er nødvendig for at sikre, at personer, som befinder sig her

på såkaldt tålt ophold, opholder sig på steder, som er myndighederne

bekendt. Formålet hermed er bl.a. at sikre, at udlændinge, der har

begået alvorlig kriminalitet, kan udsendes af landet, så snart dette vi-

ser sig muligt. De pågældende er i princippet uønskede i Danmark, og

deres ophold her i landet er alene begrundet i det forhold, at regerin-

gen ønsker at overholde sine øvrige internationale forpligtelser efter

bl.a. flygtningekonvention og Den Europæiske Menneskerettigheds-

konventions artikel 3.”

Jeg henviser til lovforslag nr. L 152 af 28. februar 2002, almindelige bemærk-

ninger, pkt. 6.

I forarbejderne til lov nr. 1397 af 27. december 2008 er der anført følgende

om bl.a. baggrunden og formålet med skærpelsen af meldepligten:

”Regeringen finder, at der er behov for en markant opstramning af

kontrolforanstaltningerne over for udlændinge, som er administrativt

udvist, fordi de må anses for en fare for statens sikkerhed, men som

uønsket opholder sig her i landet, fordi de ikke udrejser frivilligt og ik-

ke kan udsendes tvangsmæssigt af hensyn til overholdelse af Dan-

marks internationale forpligtelser.

Regeringen har derfor igangsat en omgående undersøgelse af mulig-

hederne for opstramning af kontrolforanstaltningerne for udlændinge

på tålt ophold, der må anses for en fare for statens sikkerhed.

På baggrund af undersøgelsen har regeringen besluttet straks at

fremsætte forslag til en umiddelbar ændring af udlændingeloven, som

mest muligt strammer kontrolforanstaltningerne for disse udlændinge

inden for det gældende kompetence- og prøvelsessystem samt forhø-

jer strafferammen for overtrædelse af en pålagt meldepligt eller et på-

bud om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted, hvis der fo-

religger skærpende omstændigheder.

Regeringen har samtidig besluttet, at stramningen af kontrolforan-

staltningerne også skal omfatte de andre grupper af udlændinge, der

opholder sig i Danmark på tålt ophold. Det drejer sig dels om flygtnin-

ge eller asylansøgere, der er udvist ved dom for kriminalitet begået

her i landet, men som uønsket opholder sig her i landet, fordi de ikke

udrejser frivilligt og ikke kan udsendes tvangsmæssigt grundet re-

foulementsforbudet, dels om personer, der er udelukket fra at få asyl

efter udelukkelsesgrundene i FN’s Flygtningekonvention, men som

8/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

uønsket opholder sig her i landet, fordi de ikke udrejser frivilligt og ik-

ke kan udsendes tvangsmæssigt grundet refoulementsforbudet.

Alle udlændinge på tålt ophold kan frivilligt udrejse af Danmark. Det

forhold, at de pågældende udlændinge befinder sig i Danmark på tålt

ophold skyldes således alene, at de pågældende nægter at udrejse

frivilligt, og at Danmark ikke kan udsende de pågældende tvangs-

mæssigt, da dette vil være i strid med Danmarks internationale for-

pligtelser.

(…)

Regeringen finder, at meldepligten skal skærpes for udlændinge på

tålt ophold.

Det er efter regeringens opfattelse ikke tilstrækkeligt til løbende at sik-

re, at politiet har kendskab til de pågældende udlændinges opholds-

sted, at de kun skal melde sig til politiet ugentligt eller hver 14. dag.

Hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden tilsiger,

at sådanne udlændinge underlægges en skærpet meldepligt. Der skal

således sikres politiet mulighed for i langt højere grad, end tilfældet er

i dag, at få en helt aktuel viden om de gældendes opholdssted, her-

under for at kunne udsende de pågældende straks, når muligheden

herfor måtte opstå. Det bemærkes i den forbindelse, at tvangsmæssig

udsendelse til hjemlandet vil forudsætte en ændring af asylmyndighe-

dernes afgørelse, hvilket vil tage noget tid.

(…)

Forslagene varetager hensynet til den nationale sikkerhed og den of-

fentlige orden og må som udgangspunkt anses for proportionale, idet

det – for at sikre de pågældende personers tilstedeværelse med hen-

blik på udsendelse – kan være vanskeligt at pege på mindre indgri-

bende foranstaltninger. Da proportionalitetsbetingelsen løbende skal

være opfyldt, kan det med tiden blive vanskeligere at begrunde så-

danne indgreb, f.eks. hvis det viser sig fortsat at være umuligt at ud-

sende den pågældende. Det bemærkes, at afgørelser om meldepligt

og påbud om ophold vil kunne indbringes for domstolene efter grund-

lovens § 63. Udlændingemyndighederne og politiet skal kunne godt-

gøre, at indgrebene i hvert enkelt tilfælde er proportionale. Heri ligger

bl.a., at myndighederne skal kunne fremlægge oplysninger, der viser,

at der er et rimeligt grundlag for indgrebene af hensyn til at sikre de

pågældende personers tilstedeværelse med henblik på udsendelse.”

Jeg henviser til lovforslag nr. L 69 af 13. november 2008, almindelige be-

mærkninger, pkt. 1, pkt. 2.2. og pkt. 4.

9/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

4. Tilgang og afgang

Udlændingestyrelsen har i brev af 23. oktober 2014 oplyst, at der først i 2010

blev etableret et entydigt registreringsgrundlag i udlændingesystemerne, der

kan anvendes til brug for opgørelser over antallet af personer på tålt ophold.

Med brevet har styrelsen sendt en opgørelse for perioden fra 31. december

2011 til 15. oktober 2014 over tilgang og afgang i gruppen af personer på tålt

ophold.

Justitsministeriet har i brev af 8. december 2014 bemærket, at Udlændinge-

styrelsen yderligere har oplyst, at opgørelsen for perioden fra den 31. decem-

ber 2011 til 15. oktober 2014 (tilgang/afgang) omfatter personer, som er regi-

streret med tålt ophold pr. 31. december 2011 med efterfølgende tilføjelser

om tilgang og afgang, og at oplysningerne er endeligt opgjort pr. 15. oktober

2014.

Udlændingestyrelsen bemærker, at personer på tålt ophold i perioder kan væ-

re ”faldet ud” af gruppen af personer på tålt ophold, f.eks. som følge af hjem-

visning af asylsagen fra Flygtningenævnet til Udlændingestyrelsen.

Udlændingestyrelsen bemærker endvidere, at de oplyste datoer for det tålte

ophold refererer til den oprindelige henvisning til det tålte ophold, som perso-

nen aktuelt er på. For de personer, der ikke længere er på tålt ophold, henvi-

ses til datoen for det seneste tålte ophold.

Opgørelsen viser på dette grundlag, at 18 personer tilgik gruppen i 2012,

mens 6 personer fragik gruppen, så der i alt ultimo 2012 var 51 personer i

gruppen. I 2013 kom der 17 personer til, mens 2 personer fragik gruppen, så

der i alt var 66 personer i gruppen. I 2014 (indtil 15. oktober) er der tilgået 9

personer til gruppen, mens fragangen udgør 8. Det samlede tal udgør herefter

67 personer på tålt ophold i Danmark.

Opgørelsen viser, at der i alt er 16 personer, der er fragået gruppen i den an-

givne periode. 2 af disse er imidlertid genindgået i gruppen, så der i alt er tale

om en netto-fragang på 14 personer.

Om årsagen til de 14 personers fragang viser opgørelsen, at 4 personer er

rejst frivilligt, 1 person er afgået ved døden, 1 har fået opholdstilladelse i Sve-

rige, 2 har fået ophævet udvisningen, 4 har fået revurderet muligheden for at

kunne rejse til hjemlandet (Somalia) af Flygtningenævnet, 1 har fået sagen

”hjemvist til behandling i Udlændingestyrelsen med opsættende virkning (ej

tålt ophold p.t.)”, og 1 har fået sagen genoptaget i Flygtningenævnet og er

senere meddelt opholdstilladelse.

Med hensyn til de 4 personer, der har fået revurderet muligheden for at kunne

rejse til hjemlandet, har Flygtningenævnet vurderet, at udlændingelovens § 31

10/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

ikke længere er til hinder for tvangsmæssig udsendelse af dem til Somalia, og

at de pågældende således i forlængelse heraf ikke længere har tålt ophold.

5. Restriktioner mv. for personerne i målgruppen

Som nævnt under pkt. 2 omfattede målgruppen for mit opfølgningsbesøg i

2014 ikke alle personer på tålt ophold, men alene en nærmere afgrænset

gruppe. Som også nævnt under pkt. 2 sigter min redegørelse kun på at belyse

forholdene for de personer på tålt ophold, der bor i Center Sandholm, og ikke

for personer, der bor andre steder.

Målgruppen omfatter 25 mænd i alderen 23-65 år. 3 personer i målgruppen

har været på tålt ophold i mere end 10 år, 12 personer har været på tålt op-

hold i mellem 5 og 10 år, og 10 personer har været på tålt ophold i ca. 3 år

eller mindre.

Som anført i pkt. 4 ovenfor har Justitsministeriet i brev af 8. december 2014

oplyst, at personer på tålt ophold inden for de nævnte opholdstider i perioder

kan være "faldet ud" af gruppen, f.eks. som følge af hjemvisning af asylsagen

fra Flygtningenævnet til Udlændingestyrelsen.

På baggrund af de oplysninger, som jeg har modtaget fra myndighederne og

Dansk Røde Kors, og samtaler under besøget med 16 beboere i målgruppen

har jeg i sagsfremstillingen i pkt. 9 nærmere beskrevet indholdet af de restrik-

tioner, som personerne i målgruppen er undergivet i deres dagligdag.

I korthed kan forholdene beskrives således:

Personerne i målgruppen har opholds- og meldepligt i Center Sandholm.

Opholdspligten indebærer, at personen skal bo i Center Sandholm og kun må

overnatte andre steder efter tilladelse fra Udlændingestyrelsen.

Meldepligten bevirker, at personen skal melde sig til politiet i Center Sand-

holm, normalt kl. 10 om formiddagen. Efter det oplyste har 15 personer i mål-

gruppen daglig meldepligt, mens de øvrige 10 har meldepligt 2 eller 3 gange

om ugen. Reglerne administreres sådan, at der er mulighed for f.eks. week-

endophold hos eventuel familie andre steder i Danmark, idet man i disse til-

fælde skal melde sig hos det lokale politi.

Personer på tålt ophold har samme adgang til sundhedsydelser som voksne

asylansøgere mv. og får derfor betalt nødvendige sundhedsmæssige ydelser

af Udlændingestyrelsen.

9 personer i målgruppen har efter det oplyste såkaldt omsorgsplads. Beboe-

ren på en omsorgsplads har eneværelse i en særlig afdeling i Center Sand-

11/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

holm. Center Sandholm har afsat flere personaleressourcer til at tage sig af

denne særlige gruppe end af de øvrige beboere.

Personer på omsorgsplads omfatter f.eks. personer med misbrugsproblemer,

psykisk sygdom eller funktionsnedsættelser. Kriteriet for at få en omsorgs-

plads er, at den pågældende vurderes at have behov for sundhedsmæssige

eller sociale ydelser, som ligger ud over, hvad der tildeles alle asylansøgere.

Personer på tålt ophold er udelukket fra at tage lønnet beskæftigelse, men har

mulighed for at deltage i undervisning og ulønnet praktik.

Alle personer i målgruppen kan få 435 kr. hver 14. dag, hvis de overholder

den kontrakt, som de har indgået med Dansk Røde Kors om aktivering, un-

dervisning og arbejdsopgaver i centret. 12 personer i målgruppen har efter det

oplyste indgået en sådan kontrakt med Dansk Røde Kors, mens 10 personer

har en særkontrakt. En særkontrakt berettiger beboeren til at modtage ydel-

sen, uden at beboeren er aktiveret.

Alle personer i målgruppen er omfattet af cafeteriaordningen i Center Sand-

holm. Cafeteriet tilbyder 3 måltider om dagen i tidsrummene kl. 07.45-09.15,

kl. 12.00-13.30 og kl. 17.00-19.00 og udleverer maden ved fremvisning af spi-

sebillet.

Dansk Røde Kors udleverer tøjpakker og pakker med hygiejneartikler. Des-

uden udleverer Dansk Røde Kors gratis tøj i sin genbrugsbutik i Center Sand-

holm.

Alle personer i målgruppen har værelser i Center Sandholm med adgang til

toilet, bad og køkken. 14 personer bor i eneværelse, mens 6, 3 og 2 personer

bor i henholdsvis 2-, 3- og 4-mandsværelser.

6. Bedømmelsesgrundlag

6.1 Ombudsmandsloven og den valgfri protokol til FN-konventionen

mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende

behandling eller straf (FN’s Torturkonvention)

Besøgene i Center Sandholm, personer på tålt ophold, blev gennemført i

henhold til ombudsmandsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts

2013, og bekendtgørelsen af den valgfri protokol til FN-konventionen mod

tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller

straf (bekendtgørelse nr. 38 af 27. oktober 2009).

Den valgfri protokol til FN-konventionen (OPCAT) opretter i artikel 2, stk. 1, en

Forebyggelseskomite. Efter protokollens artikel 2, stk. 2, skal Forebyggelses-

komiteen udføre sit arbejde inden for rammerne af FN-pagten og styres af

12/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

dennes formål og principper samt af FNs regler for behandling af frihedsberø-

vede personer.

Protokollen pålægger i artikel 17 de tilsluttede stater at oprette, udpege eller

opretholde et eller flere besøgsorganer til forebyggelse af tortur og anden

grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (nationale

forebyggende mekanismer).

Udenrigsministeriet anmeldte i oktober 2007 Folketingets Ombudsmand som

national forebyggende mekanisme til FN. Ombudsmanden varetager opgaven

i samarbejde med DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur og Institut for Menne-

skerettigheder.

Den nationale forebyggende mekanisme skal efter artikel 19 i protokollen bl.a.

have kompetence til regelmæssigt at undersøge behandlingen af frihedsberø-

vede personer på tilbageholdssteder med henblik på om nødvendigt at styrke

deres beskyttelse mod konventionsstridig behandling og til at fremsætte anbe-

falinger til de relevante myndigheder med henblik på at forbedre behandlingen

af og forholdene for frihedsberøvede personer og forebygge konventionsstri-

dig behandling.

I protokollens artikel 4, stk. 2, er det fastsat, at frihedsberøvelse i protokollen

betyder enhver form for tilbageholdelse, fængsling eller anbringelse af en per-

son i et offentligt eller privat forvaringssted, som den pågældende ikke har

tilladelse til frit at forlade, ved en retskendelse eller afgørelse fra en admini-

strativ eller anden myndighed. Bestemmelsen omfatter bl.a. bosteder, syge-

huse og asylcentre, jf. nærmere Kaj Larsen m.fl., Ombudsmandsloven med

Kommentarer, 2. udgave (2013), s. 70 f.

Den nationale mekanismes virksomhed efter protokollen forudsættes at have

et særligt forebyggende sigte. Heri ligger en særlig pligt til at være opmærk-

som på generelle forhold, som har betydning for, om der på sigt er risiko for

f.eks. nedværdigende behandling.

Ved lov nr. 502 af 12. juni 2009 om ændring af lov om Folketingets Ombuds-

mand blev der indsat bestemmelser i ombudsmandsloven, som skulle sikre

ombudsmandens adgang til at udføre opgaver efter den nævnte protokol. I

forarbejderne til loven er der bl.a. anført følgende om formålet med ombuds-

mandens tilsynsbesøg (inspektioner):

”Formålet med inspektionerne er at forebygge tortur og umenneskelig

eller nedværdigende behandling. Ved inspektionerne vil en række fy-

siske/faktiske – herunder lægefaglige – forhold, som de frihedsberø-

vede er underlagt, blive vurderet i lyset af dette formål. Som eksempel

på forhold, der vil blive vurderet, kan nævnes de frihedsberøvedes

adgang til læge, medicin og hospitalsbehandling, anvendelse af tvang

13/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

(form, hyppighed og årsag), adgang til information og besøg udefra,

adgang til sund og tilstrækkelig mad og drikke, cellers/værelsers/op-

holdsarealers beskaffenhed samt sanitære forhold. Ved inspektioner-

ne vil der blive afholdt samtaler med såvel ansatte som frihedsberø-

vede om forholdene.”

Jeg henviser til lovforslag nr. L 213 af 7. maj 2009 om ændring af lov om Fol-

ketingets Ombudsmand, almindelige bemærkninger, pkt. 3.2.

Det anførte skal bl.a. ses i sammenhæng med ombudsmandslovens § 18, der

mere generelt vedrører bedømmelsesgrundlaget for ombudsmandens tilsyns-

virksomhed. Det fremgår af denne bestemmelses 2. pkt., at ombudsmanden –

udover at påse overholdelsen af gældende ret mv. – også kan bedømme de

pågældende forhold ud fra ”almenmenneskelige og humanitære synspunkter”.

I lovens § 21 om ombudsmandens generelle bedømmelsesgrundlag er der i

2. pkt. henvist til § 18, 2. pkt.

Bestemmelserne i § 18, 2. pkt., og § 21, 2. pkt., blev indsat i ombudsmands-

loven ved den nævnte lov fra 2009. I lovforslagets almindelige bemærkninger

er der i pkt. 6.2 anført bl.a. følgende:

”Bedømmelsesgrundlaget i forbindelse med inspektionsvirksomheden

er bredere end det traditionelle bedømmelsesgrundlag, som er be-

skrevet i ombudsmandslovens § 21. I takt med at inspektionsvirksom-

heden udvides med nye opgaver, som bl.a. beskrevet ovenfor, bliver

dette mere udtalt. Udpegningen af Ombudsmanden som national fo-

rebyggende mekanisme efter den valgfri protokol til FN’s konvention

mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende be-

handling eller straf indebærer således, at denne konvention, den in-

ternationale praksis, der er knyttet til den, og andre ratificerede kon-

ventioner om beskyttelse mod tortur, umenneskelig, grusom og ned-

værdigende behandling indgår i Ombudsmandens bedømmelses-

grundlag. Hertil kommer, at inspektioner med henblik på opfyldelse af

tillægsprotokollen til torturkonventionen skal involvere lægelig sag-

kundskab.

Ombudsmandens bedømmelse af sager skal ifølge ombudsmandslo-

vens § 21 ske med henblik på en vurdering af, om myndigheder eller

personer, der er omfattet af Ombudsmandens virksomhed, handler i

strid med gældende ret, eller om de på anden måde gør sig skyldige i

fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af deres opgaver. »Gældende

ret«, dvs. lovgivning, ulovbestemte grundsætninger, internationale

konventioner m.v., udgør det samme grundlag, som domstolene byg-

ger på i prøvelsessager i henhold til grundlovens § 63, stk. 1. Om-

budsmanden er herudover forpligtet til at påse, om forvaltningen har

handlet i overensstemmelse med god forvaltningsskik. Endelig kan

14/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

ombudsmanden i forbindelse med sin inspektionsvirksomhed bygge

sine udtalelser på grundlag af almindelige, humanitære synspunkter,

jf. Folketingstidende 1995-96, tillæg A, side 1720.

Hensigten med forslaget om at ændre § 21 er at præcisere, at Om-

budsmanden under inspektioner af institutioner m.v. – ud over

spørgsmål af mere traditionel retlig karakter – også bedømmer de al-

mindelige, humanitære fysiske og psykiske forhold for institutionens

klienter. Ombudsmandens vurdering er i den forbindelse præget af et

krav om retssikkerhed, hensynsfuldhed og menneskeværdig behand-

ling af borgerne. Ombudsmandens bedømmelse kan f.eks. give sig

udtryk i forslag og henstillinger om bygningsændringer, bedre vedli-

geholdelse eller bedre fritids- og beskæftigelsesforanstaltninger.”

Jeg har ved mine tilsynsbesøg som nævnt fokus på at forebygge, at personer,

der er eller kan blive frihedsberøvet, udsættes for f.eks. nedværdigende be-

handling. Mit tilsyn angår i første række de generelle forhold, som personerne

på den pågældende institution er undergivet, og ikke den enkelte persons

konkrete forhold. Jeg kan dog også tage enkeltpersoners konkrete forhold op.

6.2 FN’s Torturkonvention

FN’s Torturkonvention indeholder en række bestemmelser, hvorved de tilslut-

tede stater bl.a. forpligter sig til ikke at udøve eller acceptere tortur og til at

retsforfølge personer, som bryder forbuddet mod tortur.

I konventionens artikel 16, stk. 1, er det bestemt, at de tilsluttede stater skal

påtage sig at forhindre andre handlinger, som indebærer grusom, umenne-

skelig eller nedværdigende behandling eller straf, der ikke udgør tortur som

defineret i konventionens artikel 1. Det gælder, når sådanne handlinger er

foretaget af eller på opfordring af en offentlig ansat eller en anden person, der

virker i embeds medfør, eller med en sådan persons samtykke eller indvilligel-

se.

Bestemmelsen skal bl.a. ses i sammenhæng med Den Europæiske Menne-

skerettighedskonventions artikel 3, som også indeholder et forbud mod tortur

og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Denne bestemmelse spiller i dansk praksis en større rolle. Det skyldes, at der

til menneskerettighedskonventionen – som er inkorporeret i dansk ret – er

knyttet en domstol (Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol), som i sin

praksis har bidraget til den nærmere fastlæggelse af bl.a. udtrykket ”nedvær-

digende behandling”. Jeg henviser til pkt. 6.3 nedenfor.

15/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

6.3 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Efter artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention må ingen

underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling

eller straf.

Forbuddet er undtagelsesfrit.

Behandlingen eller straffen skal overstige et vist minimum af intensitet, før

den kan være omfattet af artikel 3. Det kan således forekomme, at en person

behandles på en ubehagelig, unødigt krænkende eller – efter national ret –

ulovlig måde, uden at dette er tilstrækkelig alvorligt til at være omfattet af be-

stemmelsen.

Der foreligger en betydelig praksis fra bl.a. Den Europæiske Menneskeret-

tighedsdomstol om anvendelsen af artikel 3, men der kan ikke af denne prak-

sis udledes et entydigt kriterium for, hvornår det omtalte minimum af intensitet

må anses for overskredet. Svaret beror på en bedømmelse af de samlede

virkninger af de omstændigheder, hvorunder behandlingen eller straffen har

fundet sted, herunder dens tidsmæssige udstrækning og konsekvenser, og på

den person, som udsættes for behandlingen eller straffen.

Hertil kommer, at behandlingen eller straffen kun anses for omfattet af artikel

3, hvis den rummer mere end det element af smerte, lidelse og ydmygelse,

som er en uundgåelig følge af lovlig behandling eller straf, f.eks. i forbindelse

med anholdelse, fængsling eller afsoning af frihedsstraf.

Jeg henviser bl.a. til Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention – for praktikere, 3. udgave (2010), s. 201 ff., Peter Vedel

Kessing mfl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (artikel 1-9), 3.

udgave (2011), s. 180 ff., og Jens Elo Rytter, Individets Grundlæggende Ret-

tigheder, s. 153 ff. Jeg henviser desuden bl.a. til Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstols domme i Gäfgen v. Tyskland (2010), van der Ven v. Ne-

derlandene (2003), Kudna v. Polen (2000) og Irland v. Storbritannien (1978).

6.4 Særligt om Karkavandi-dommen

Højesteret har ved dom af 1. juni 2012 (U 2012.2874 H) efter en samlet vur-

dering fundet, at Udlændingeservices afgørelse om, at Elias Karkavandi – der

var på tålt ophold – skulle bo og overnatte i Center Sandholm, udgjorde et

uproportionalt indgreb i hans bevægelsesfrihed i strid med artikel 2 i tillægs-

protokol 4 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Højesteret lag-

de bl.a. vægt på, at Karkavandis opholds- og meldepligt samlet set måtte an-

ses for at udgøre et væsentligt indgreb i hans bevægelsesfrihed.

Det fremgår af dommen, at afgørelsen om opholdspligt derfor måtte ophæves

som ugyldig, og at også en afgørelse om meldepligt i Center Sandholm måtte

ophæves som ugyldig.

16/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

På baggrund af dommen vurderer Udlændingestyrelsen og Rigspolitiet hver 6.

måned – medmindre forholdene tilsiger andet – om det fortsat er proportionalt

at opretholde afgørelser om opholdspligt i Center Sandholm og afgørelser om

meldepligt, jf. Justitsministeriets pressemeddelelse af 7. september 2012. Jeg

følger løbende dette spørgsmål.

Artikel 2 i tillægsprotokol 4 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

indgår ikke i øvrigt i mit bedømmelsesgrundlag i den foreliggende sag. Jeg

nævner alene problemstillingen som led i fremstillingen af det samlede sags-

kompleks.

7. Overvejelser

7.1 Indledning

I det følgende vurderer jeg – ud fra det bedømmelsesgrundlag, der er beskre-

vet i pkt. 6 – forholdene for personer på tålt ophold i Center Sandholm, herun-

der for målgruppen for mit besøg.

I pkt. 7.2 sammenfatter jeg de faktiske forhold, som de pågældende personer

lever under (pkt. 7.2.1), og jeg omtaler sammenhængen med den tidsmæssi-

ge udstrækning af tålt ophold (pkt. 7.2.2) og lovgivningen på området (pkt.

7.2.3).

I pkt. 7.3 vurderer jeg forholdet til FN’s Torturkonvention og artikel 3 i Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedskonvention.

I pkt. 7.4 vurderer jeg forholdet til almenmenneskelige og humanitære syns-

punkter mv., jf. ombudsmandslovens § 18, 2. pkt.

7.2 Forholdene for personer på tålt ophold i Center Sandholm

7.2.1 De faktiske forhold

De faktiske forhold for personer på tålt ophold i Center Sandholm er i detaljer

beskrevet i pkt. 3 og 5 ovenfor og i sagsfremstillingen i pkt. 9.

Idet jeg i øvrigt henviser til disse beskrivelser, skal jeg om de pågældende

personer bl.a. fremhæve følgende:

De har pligt til at bo i Center Sandholm og har således ikke mulighed for

frit at vælge deres varige opholdssted. De må ikke uden tilladelse fra Ud-

lændingestyrelsen overnatte uden for Center Sandholm. Sammenholdt

med de øvrige restriktioner, som de er underlagt, betyder dette bl.a., at de-

res mulighed for at indgå i almindelige menneskelige relationer – herunder

at etablere f.eks. kæresteforhold mv. uden for Center Sandholm – må an-

ses for meget begrænsede. Det betyder også, at de er henvist til at bo un-

17/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

der forhold, der er stærkt institutionsprægede, ligesom centrets funktion

som asylcenter indebærer ustabile og urolige forhold i dagligdagen.

- De bor kun for en dels vedkommende på enkeltværelse i Center Sand-

holm. En del bor således f.eks. på 2- eller 3-mandsværelser. Dette inde-

bærer væsentlige begrænsninger i muligheden for et almindeligt privatliv i

dagligdagen.

De har meldepligt i Center Sandholm – som hovedregel dagligt, og ellers

et antal gange om ugen. Meldepligten er kl. 10. Det indebærer væsentlige

begrænsninger i deres praktiske bevægelsesfrihed, herunder i mulighe-

derne for at indgå i aktiviteter uden for Center Sandholms nærområde.

De er afskåret fra at tage lønnet arbejde (men kan i et vist omfang deltage

i undervisning eller ulønnet praktik). Det betyder, at de ikke har mulighed

for at tage del i et almindeligt arbejdsliv, herunder at tilvejebringe personlig

indkomst.

De får stillet et meget begrænset beløb til personlig rådighed (i gennemsnit

ca. 31 kr. om dagen ved overholdelse af kontrakten med Dansk Røde

Kors). Det indebærer bl.a., at de – inden for de rammer, som opholds- og

meldepligten i øvrigt sætter – har meget begrænsede muligheder for at

komme uden for Center Sandholms nærområde. Det indebærer også, at

de kun i meget begrænset omfang kan have almindelige fritidsaktiviteter,

der koster penge.

De er omfattet af cafeteriaordningen i Center Sandholm og kan ikke fra-

vælge den. De kan i princippet lave deres egen mad, men i realiteten sy-

nes mulighederne for dette at være meget begrænsede, navnlig som følge

af de økonomiske midler de har til rådighed. De er således i vidt omfang

reelt afskåret fra selv at bestemme, hvornår og hvad de vil spise, og her-

under fra at lave deres egen mad.

Særligt med hensyn til de begrænsninger, der følger af opholds- og melde-

pligten, er jeg – bl.a. fra omtale i medierne – opmærksom på, at det fra tid til

anden synes at ske, at personer på tålt ophold i kortere eller længere tid for-

svinder fra Center Sandholm. Jeg har ikke nærmere oplysninger om dette, og

det er ikke afgørende for min vurdering. Jeg henviser til, at personer, der

overtræder opholds- og meldepligten, straffes med bøde eller under skær-

pende omstændigheder med fængsel i indtil 1 år, jf. pkt. 3.3 ovenfor.

7.2.2 Den tidsmæssige udstrækning af tålt ophold

De anførte forhold skal ses i sammenhæng med, at personer på tålt ophold

efter omstændighederne kan være henvist til denne livssituation i meget lang

tid.

18/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Som anført bl.a. i pkt. 4 ovenfor vil tålt ophold ganske vist (udover ved død og

frivillig udrejse til hjemlandet) under visse omstændigheder kunne ophøre,

f.eks. i forbindelse med at selve udsendelseshindringen ophører, eller ved at

der efterfølgende meddeles den pågældende opholdstilladelse.

Der er imidlertid ingen tidsmæssig ”bagkant” på tålt ophold, da hindringen for,

at de pågældende kan udsendes, i princippet kan bestå i ubegrænset tid. De

har således ikke – i modsætning til f.eks. langt de fleste indsatte i fængsler –

mulighed for at indrette sig på, at de aktuelle forhold kun skal bestå i en vis

periode af deres liv, og på denne måde se frem imod en grundlæggende

normalisering af deres tilværelse.

Udviklingen over tid synes i den forbindelse (jf. pkt. 4 ovenfor) at være, at der

er væsentlig større tilgang end afgang i den samlede gruppe af personer på

tålt ophold. I målgruppen for mit tilsynsbesøg i 2014 havde 3 personer f.eks.

været på tålt ophold i mere end 10 år, og 12 personer i 5-10 år.

Dansk Røde Kors oplyste under mit seneste besøg bl.a., at målgruppen giver

udtryk for, at det er det tidsubegrænsede, der er mest belastende. Dansk Rø-

de Kors oplyste også, at gruppen har fællestræk i form af ændret livssituation,

aftagende ressourcer, forhutlethed, misbrug, en udvikling, der går i stå, og

isolation (idet det dog blev fremhævet, at der er væsentlige individuelle for-

skelle og i nogle tilfælde også udsving for de enkelte personer).

På den anførte baggrund tegner der sig efter min opfattelse et samlet indtryk

af forhold, der er meget belastende og begrænsende for grundlæggende livs-

førelse.

Jeg tilføjer, at jeg fra DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur har modtaget føl-

gende vurdering af de helbredsmæssige forhold:

”Der er klare tegn på svær psykisk belastning af visse personer blandt

målgruppen i forhold til øvrige personer på tålt ophold. På individuelt

niveau udviser nogle af beboerne alvorlige tegn på at have opgivet

deres liv, med misbrug, manglende lyst til kontakt med deres nærme-

ste, uden motivation for basale aktiviteter, og ind i mellem med selv-

mordstanker.

Ikke alle personer på tålt ophold reagerer på denne måde. Nogle for-

mår at finde motivation til at leve deres liv i de meningsfulde små-

aktiviteter, de tilbydes, fx som tolk eller vejleder for nye beboere. Der

er dog tegn på at de, der frembyder en tidligere psykisk belastning, fx

udsættelse for tortur, i særlig grad er ude af stand til at leve deres liv

under de restriktive vilkår, der bydes personer på tålt ophold.”

19/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

7.2.3 Sammenhængen med lovgivningen på området

Det fremgår af forarbejderne til de relevante ændringer af udlændingeloven,

at der ligger væsentlige hensyn bag den samlede ordning for personer på tålt

ophold.

Der er bl.a. peget på hensyn til, at de pågældende hurtigt kan findes, hvis der

måtte vise sig grundlag for at udsende dem, ligesom der er peget på hensyn

til ”den nationale sikkerhed og den offentlige orden”. Der må også antages at

ligge et vist motivationsfremmende formål til grund for ordningen. Jeg henvi-

ser nærmere til pkt. 3.4. ovenfor.

Det er ikke min opgave som ombudsmand – heller ikke som national forebyg-

gende mekanisme – at forholde mig nærmere til de hensyn, som Folketinget

har lagt til grund ved sin lovgivning, eller til Folketingets vurdering af, hvilke

foranstaltninger der er nødvendige for at varetage disse hensyn. Det følger

bl.a. af, at ombudsmandens kompetence ikke omfatter Folketinget, jf. nærme-

re Kaj Larsen m.fl., Ombudsmandsloven med Kommentarer, 2. udgave

(2013), s. 67 f.

Det er imidlertid efter mit bedømmelsesgrundlag relevant at pege på, at de

hensyn, som ligger til grund for lovgivningen, kan gøre sig gældende med for-

skellig styrke afhængig af de enkelte personers nærmere forhold.

F.eks. vil hensynet til, at de pågældende hurtigt kan findes, næppe veje tungt i

tilfælde, hvor der ikke er nogen form for aktuel udsigt til, at de kan udsendes,

jf. herved også Højesterets dom i Karkavandi-sagen (pkt. 6.4 ovenfor). Tilsva-

rende synes bl.a. hensynet til national sikkerhed og offentlig orden at gøre sig

gældende med forskellig styrke afhængig af, om den pågældende f.eks. an-

ses for en fare for statens sikkerhed eller er udvist som følge af almindelig

kriminalitet.

Det er også relevant at pege på, at forholdene for personer på tålt ophold kun

til dels beror på lovgivningen. De beror således i betydeligt omfang på den

praktiske forvaltning hos de ansvarlige myndigheder (f.eks. Udlændingesty-

relsen og Rigspolitiet) og hos Dansk Røde Kors.

Min opgave efter det bedømmelsesgrundlag, der gælder for mig, er at foreta-

ge en samlet vurdering af de pågældende personers forhold.

7.3 Forholdet til FN’s Torturkonvention og artikel 3 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention

Som anført i pkt. 7.2.2 tegner der sig efter min opfattelse et samlet indtryk af

forhold, der er meget belastende og begrænsende for grundlæggende livsfø-

relse.

20/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Der er imidlertid efter min opfattelse ikke grundlag for at anse de generelle

forhold for personer på tålt ophold i Center Sandholm for at være i strid med

forbuddet mod f.eks. ”nedværdigende behandling” i FN’s Torturkonvention og

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3.

Jeg har bl.a. lagt vægt på, at der i nødvendigt omfang er adgang til f.eks. ind-

kvartering, beklædning, bespisning og grundlæggende sundhedsydelser. Der

er også visse muligheder for aktivering og for at bevæge sig ud af Center

Sandholm, herunder for at besøge familie mv. Der stilles endvidere – omend

meget begrænsede – økonomiske midler til rådighed.

Jeg har desuden bl.a. lagt vægt på, at der tildeles såkaldt omsorgsplads til

personer i målgruppen, som har behov for sundhedsmæssige eller sociale

ydelser, der ligger ud over, hvad der tildeles alle asylansøgere.

I overensstemmelse med det, der er anført i pkt. 6.1 ovenfor, har jeg ikke un-

der mine tilsynsbesøg i Center Sandholm haft fokus på at vurdere, om der

kan være enkeltpersoner i målgruppen, hvis samlede forhold – herunder i ly-

set af varigheden af deres ophold – kan antages at indebære en krænkelse af

konventionerne.

Jeg har imidlertid ikke umiddelbart grundlag for at antage, at dette er tilfældet.

Tilsvarende kan jeg ikke på det foreliggende grundlag tage stilling til, om den

samlede virkning af de begrænsninger, som personer på tålt ophold i Center

Sandholm er underlagt, med tiden i konkrete tilfælde kan føre til, at forholdene

må anses for en krænkelse af konventionerne. Dette kan jeg således ikke af-

vise.

7.4 Forholdet til almenmenneskelige og humanitære synspunkter mv.

Det er en del af ombudsmandens tilsynsvirksomhed ikke kun at vurdere for-

holdene for personer som de omhandlede på grundlag af gældende ret – her-

under f.eks. FN’s Torturkonvention og Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention – men også ud fra almenmenneskelige og humanitære synspunk-

ter.

Der er her tale om et bedømmelsesgrundlag, der rækker ud over det traditio-

nelt retlige, og som bl.a. er præget af bredere hensyn til menneskeværdig be-

handling af borgerne, jf. pkt. 6.1 ovenfor med gengivelse af forarbejderne til

de relevante ændringer af ombudsmandsloven.

Som anført er det min opfattelse, at de faktiske livsvilkår for de pågældende

personer – sammenholdt med det tidsubestemte aspekt – tegner et samlet

indtryk af en persongruppe, som lever under forhold, der er meget belastende

og begrænsende for grundlæggende livsførelse. Dette understøttes bl.a. af

Dansk Røde Kors’ vurdering af de pågældende.

21/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Det er som anført også min opfattelse, at de hensyn, som ligger til grund for

lovgivningen om tålt ophold, synes at gøre sig gældende med forskellig styrke

afhængig af de pågældendes nærmere situation og baggrund.

Jeg er fuldt opmærksom på, at der er tale om personer, der ikke har ret til at

opholde sig i Danmark, og som derfor er uønskede her i landet. Jeg er også

opmærksom på, at der er tale om en meget kompleks problemstilling.

Et grundlæggende udgangspunkt må imidlertid efter min opfattelse være, at

der er tale om mennesker, som rent faktisk – på ubestemt tid – ikke kan ud-

sendes af Danmark, og hvis samlede livsvilkår danske myndigheder derfor

har ansvaret for i en efter omstændighederne væsentlig del af deres liv. Det

må efter min opfattelse også være et grundlæggende udgangspunkt, at de

pågældendes livsvilkår ikke bør være mere belastende og begrænsende, end

de relevante hensyn på området faktisk nødvendiggør.

Justitsministeriet har oplyst, at de ansvarlige myndigheder for tiden overvejer

forholdene for personer på tålt ophold, og at dette bl.a. sker med sigte på

yderligere skærpelser af disse forhold. Jeg kan selvsagt ikke afvise, at der

kan være behov for sådanne skærpelser.

I lyset af det anførte er det imidlertid min opfattelse, at der også er grund til

mere samlet at gennemtænke, i hvilket omfang det – bl.a. ud fra de hensyn,

som den relevante lovgivning bygger på – på alle punkter er nødvendigt at

opretholde så samlet set belastende og begrænsende livsvilkår, som der på

nuværende tidspunkt er tale om.

Dette bygger jeg som nævnt på de almenmenneskelige og humanitære syns-

punkter, som det efter ombudsmandsloven påhviler mig at inddrage og gøre

opmærksom på. Jeg bygger det desuden på hensynet til at forebygge kræn-

kelse af forbuddet mod bl.a. nedværdigende behandling.

8. Sammenfatning

Jeg har ikke grundlag for at antage, at de generelle forhold for personer på

tålt ophold i Center Sandholm på nuværende tidspunkt er i strid med gælden-

de ret, herunder FN’s Torturkonvention og artikel 3 i Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention.

Jeg har heller ikke umiddelbart grundlag for at antage, at dette er tilfældet for

så vidt angår enkeltpersoner.

Jeg kan omvendt ikke afvise, at den samlede virkning af de begrænsninger,

som personer på tålt ophold i Center Sandholm er underlagt, med tiden i kon-

22/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

krete tilfælde kan føre til, at forholdene må anses for en krænkelse af konven-

tionerne.

Det er herudover min opfattelse, at der er grund til mere samlet at gennem-

tænke, i hvilket omfang det – bl.a. ud fra de hensyn, som den relevante lov-

givning bygger på – på alle punkter er nødvendigt at opretholde så samlet set

belastende og begrænsende livsvilkår, som der på nuværende tidspunkt er

tale om.

Jeg har sendt redegørelsen til Justitsministeriet, Udlændingestyrelsen, Rigs-

politiet og Dansk Røde Kors. Jeg har samtidig orienteret Folketingets Retsud-

valg og Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik.

23/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

9. Sagsfremstilling

9.1 Dagsorden mv. for opfølgningsbesøget

Mit opfølgningsbesøg havde følgende dagsorden:

1. Indledende drøftelse med repræsentanter fra Dansk Røde Kors’ asylafde-

ling, ledelsen af Center Sandholm, ansatte i Center Sandholm og Udlæn-

dingestyrelsen

2. Drøftelse med Rigspolitiet om meldepligt

3. Rundgang på centret

4. Samtaler med en række personer på tålt ophold

5. Samtale med ansatte i Omsorgsteamet på Center Sandholm

6. Samtale med sundhedsfagligt ansvarlige personer på Center Sandholm

7. Fortsatte samtaler med personer på tålt ophold i målgruppen

8. Afsluttende møde med repræsentanter fra Dansk Røde Kors’ asylafdeling,

ledelsen af Center Sandholm, ansatte i Center Sandholm og Udlændinge-

styrelsen

Forholdene blev desuden søgt belyst ved bl.a. følgende materiale, som Dansk

Røde Kors på forhånd havde oplyst om:

Den seneste kontrakt mellem Udlændingestyrelsen og Dansk Røde Kors

Den seneste tilsynsrapport fra Udlændingestyrelsen

Eventuelle retningslinjer for magtanvendelse, indgreb og begrænsninger,

som Dansk Røde Kors anvender over for besøgets målgruppe

Antal gange i de sidste 3 år, hvor der har været anvendt magt over for be-

boere omfattet af besøgets målgruppe

Husregler for besøgets målgruppe

Centrets instruks for håndtering af medicin for besøgets målgruppe

Oplysning om antal tilfælde af vold og trusler om vold de sidste 3 år mel-

lem beboere omfattet af besøgets målgruppe

Oplysning om antal selvmord og selvmordsforsøg de sidste 3 år for beboe-

re omfattet af besøgets målgruppe

Desuden havde Dansk Røde Kors på forhånd redegjort for:

Hvordan centret forebygger, at målgruppen for besøget kommer i umen-

neskelige eller nedværdigende situationer

Hvordan centret forebygger vold og trusler mellem beboere omfattet af

besøgets målgruppe

24/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Hvilke væsentlige, problematiske hændelser centret har oplevet inden for

det seneste år for så vidt angår målgruppen for besøget

Hvilke faglige (ikke økonomiske) hovedudfordringer centret har haft i det

seneste år for så vidt angår målgruppen for besøget

Hvordan adgangen til lægebetjening for besøgets målgruppe er tilrettelagt

Hvordan centret forebygger selvmord og selvmordsforsøg i besøgets mål-

gruppe

Fra Udlændingestyrelsen modtog jeg forud for tilsynsbesøget den 30. sep-

tember 2014 følgende (hvoraf en del oplysninger var indhentet af styrelsen fra

Dansk Røde Kors):

En oversigt over besøgets målgruppe (efter indhentede oplysninger fra Rigs-

politiet) med oplysning om:

Navn, køn, etnisk oprindelse, statsborgerskab, fødselsdato, udlæn-

dingenummer og PersonID

Dato for oprindelig afgørelse om tålt ophold til og med den 1. september

2014

Dato for første afgørelse om opholdspligt

Dato for oprindelig afgørelse om meldepligt

Omfang af meldepligt

Om personerne er omfattet af cafeteriaordning

Dato for indflytning på cafeteriaordning

Om personerne har modtaget tøjpakker

Startdato for modtagelse af tøjpakker

Om personerne har modtaget hygiejnepakker

Startdato for modtagelse af hygiejnepakker

En oversigt over alle personer på tålt ophold (efter indhentede oplysninger fra

Rigspolitiet) med oplysning om:

Navn, køn, fødselsdato, udlændingenummer og PersonID

Dato for oprindelig afgørelse om tålt ophold til og med den 1. september

2014

Dato for første afgørelse om opholdspligt

Dato for oprindelig afgørelse om meldepligt

Omfang af meldepligt

Opholdssted den 30. juli 2014

Angivelse af, hvilke personer der er omfattet af besøgets målgruppe

En redegørelse for retsgrundlag for:

Tålt ophold og muligheden for at få ændret status til ikke at være på tålt

ophold

25/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Opholdspligt og muligheden for fritagelse for dette, både permanent og

midlertidigt

Cafeteriaordning/vederlagsfri bespisningsordning

Naturalieydelser, herunder tøj- og hygiejnepakker

Lommepenge mv.

Boligtype

Beskæftigelse og andre aktiviteter, f.eks. undervisning, praktik og aktive-

ring.

Efter besøget har jeg modtaget følgende oplysninger fra Udlændingestyrel-

sen:

En oversigt over alle personer på tålt ophold pr. 31. december 2011 med ef-

terfølgende tilføjelser opgjort pr. 15. oktober 2014 (efter indhentede op-

lysninger fra Rigspolitiet) med oplysning om:

Navn, nationalitet, PersonID og udlændingenummer

Dato for oprindelig henvisning til tålt ophold

Dato for ej henvisning til tålt ophold

Begrundelse for ej henvisning til tålt ophold

Svar på UUI spørgsmål 169 (Alm. del).

Udlændingestyrelsen har desuden oplyst, at styrelsens hidtidige gennemgan-

ge af opholdspligt for personer på tålt ophold har ført til, at styrelsen i én sag

har truffet afgørelse om, at den pågældende ikke længere skulle have op-

holdspligt i Center Sandholm.

Styrelsen har ligeledes bidraget med oplysninger om baggrunden for tildeling

af omsorgspladser i relation til 7 personer på tålt ophold.

Fra Dansk Røde Kors har jeg efter besøget modtaget oplysninger om følgen-

de forhold:

Oplysninger om det faktiske forbrug af lægetimer pr. uge, f.eks. opgjort

som et gennemsnit over de seneste tre måneder for hele Center Sandholm

Kopi af patientjournaler for 6 personer i målgruppen (nr. 6, nr. 8, nr. 14, nr.

33, nr. 39 og nr. 43)

Statistiske oplysninger om forekomsten af

Selvmord, selvmordsforsøg og selvskadende adfærd

Psykisk lidelse (f.eks. defineret som psykisk diagnose eller medicineret

med psykofarmaka)

Registreret misbrug (f.eks. opdelt på opioider, hash, psykostimulantia

(amfetamin, kokain, ecstasy) og alkohol)

Oplysninger om årsagen til, at 9 personer i målgruppen er tildelt en om-

sorgsplads i Center Sandholm

Oplysning om misbrugskonsulenters uddannelse og rolle

26/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Yderligere oplysninger om beboerkontrakter

9.2 Udlændingestyrelsens redegørelse af 16. september 2014 om det

retlige grundlag for tålt ophold

Redegørelsen fra Udlændingestyrelsen om det retlige grundlag for tålt ophold

har følgende ordlyd:

”Baggrundsoplysninger til Folketingets Ombudsmand forud for

tilsynsbesøg i Center Sandholm den 30. september 2014

1. Indledning

Ved brev af 12. august 2014 har Folketingets Ombudsmand – forud

for ombudsmandens opfølgningsbesøg i Center Sandholm den 30.

september 2014 – stillet en række spørgsmål bl.a. i relation til rets-

grundlaget for personer på såkaldt tålt ophold.

De oversigter, Folketingets Ombudsmand har anmodet om, vedlæg-

ges som bilag A (konkrete oplysninger vedrørende målgruppen for

opfølgningsbesøget) og B (konkrete oplysninger vedrørende gruppen

af personer på tålt ophold). Udlændingestyrelsen har til brug for over-

sigtsskemaerne indhentet bidrag fra Rigspolitiet.

Udlændingestyrelsen har til brug for besvarelsen indhentet bidrag fra

Rigspolitiet og Dansk Røde Kors. De indhentede bidrag vedlægges

som henholdsvis bilag C og D.

Nedenfor i hovedafsnit 2 gennemgås, hvilke grupper af personer der

er på tålt ophold (2a) samt de pågældende personers mulighed for at

ændre status til ikke længere at være på tålt ophold (2b).

Herefter følger i hovedafsnit 3 en gennemgang af vilkårene for ind-

kvartering af personer på tålt ophold. I afsnittet beskrives de pågæl-

dende personers opholdspligt (3a) samt mulige dispensationer fra

denne opholdspligt (3b). Desuden beskrives de pågældende perso-

ners vilkår i forhold til bespisning (3c), naturalieydelser (3d), lomme-

penge (3e), boligtype (3f) samt mulighed for beskæftigelse mv. (3g).

Det skal understreges, at notatets beskrivelse er ganske kortfattet.

2. Persongrupper

2a. Hvilke persongrupper er på tålt ophold?

En udlænding må ikke udsendes til et land, hvor den pågældende ri-

sikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig

eller nedværdigende behandling eller straf, eller hvor udlændingen ik-

27/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

ke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, jf. udlændinge-

lovens § 31, stk. 1.

Beskyttelsen efter udlændingelovens § 31, stk. 1, svarer til beskyttel-

sen efter artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Som efter Menneskerettighedskonventionen er forbuddet mod udsen-

delse absolut og gælder for alle udlændinge. Det betyder, at forbud-

det også gælder i tilfælde, hvor en udlænding er omfattet af udeluk-

kelsesgrundene i flygtningekonventionens artikel 1 F, og hvor flygt-

ningekonventionen dermed ikke finder anvendelse på den pågælden-

de udlænding, selvom den pågældende isoleret set opfylder betingel-

serne i flygtningekonventionens artikel 1 A.

Endvidere må en udlænding, der er omfattet af udlændingelovens § 7,

stk. 1 (konventionsflygtninge), ikke udsendes til et land, hvor den på-

gældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionens artikel 1

A nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod vide-

resendelse til et sådant land, jf. udlændingelovens § 31, stk. 2, 1. pkt.

Dette gælder ikke, hvis udlændingen med rimelig grund må anses for

en fare for statens sikkerhed, eller hvis udlændingen efter endelig

dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for

samfundet, jf. dog § 31, stk. 1, jf. stk. 2, 2. pkt.

Beskyttelsen efter udlændingelovens § 31, stk. 2, svarer til det såkald-

te non-refoulementprincip i flygtningekonventionens artikel 33, der

kan siges at udgøre kernen i flygtningekonventionen. Som efter flygt-

ningekonventionens artikel 33 (2) er forbuddet mod udsendelse efter

udlændingelovens § 31, stk. 2, ikke absolut. En konventionsflygtning

kan således fx udsendes, hvis den pågældende må anses for en fare

for statens sikkerhed, jf. § 25, nr. 1, medmindre den pågældende

dermed risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umen-

neskelig eller nedværdigende behandling eller straf, jf. § 31, stk. 1.

At en udlænding er på såkaldt tålt ophold omfatter herefter tilfælde,

hvor

1) udlændingen ikke opfylder betingelserne i flygtningekonventionens

artikel 1 A eller er omfattet af udelukkelsesgrundene i flygtninge-

konventionens artikel 1 F og dermed ikke er konventionsflygtning

og følgelig ikke nyder beskyttelse efter flygtningekonventionens

non-refoulementprincip og ej heller er omfattet af udlændingelo-

vens § 31, stk. 2, men hvor udlændingen er omfattet af det abso-

lutte forbud mod udsendelse i § 31, stk. 1, og

2) udlændingen, uanset at den pågældende er konventionsflygtning,

ikke nyder beskyttelse efter flygtningekonventionens non-refoule-

28/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

mentprincip, fordi udlændingen enten med rimelig grund må anses

for en fare for statens sikkerhed eller efter endelig dom for en sær-

lig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet, jf.

også udlændingelovens § 31, stk. 2, 2. pkt., men hvor udlændin-

gen er omfattet af det absolutte forbud mod udsendelse i § 31, stk.

Udelukkelsesgrundene i flygtningekonventionens artikel 1 F og und-

tagelserne fra forbuddet mod refoulement i flygtningekonventionens

artikel 33 (2) er blandt en række nærmere opregnede grunde i ud-

lændingelovens § 10, hvorefter en udlænding enten ikke, jf. stk. 1, el-

ler kun hvis særlige grunde enten foreligger eller er fraværende, jf.

stk. 2 og 3, kan gives opholdstilladelse efter § 7.

Tålt ophold foreligger dermed i tilfælde, hvor udlændingen ikke kan

gives opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, fordi den pågæl-

dende er omfattet af udelukkelsesgrundene i § 10, stk. 1-3, men hvor

en udsendelse vil være i strid med det absolutte forbud mod udsen-

delse i § 31, stk. 1. Særligt for så vidt angår udlændinge omfattet af

udlændingelovens § 10, stk. 3, afhænger spørgsmålet om udelukkel-

se af udvisningens karakter, idet der ved afgørelser om udelukkelse

skal foretages en afvejning af de konkrete omstændigheder.

Udlændinge på tålt ophold er pålagt at udrejse af Danmark inden for

en fastsat frist og har derfor i princippet pligt til at udrejse, men be-

slutningen i medfør af udlændingelovens § 31 indebærer, at den på-

gældende udlænding ikke må udsendes.

2b. Mulighed for at ændre status

Har Flygtningenævnet truffet afgørelse om, at en udlænding isoleret

set er omfattet af udlændingelovens § 7, men at den pågældende er

udelukket fra at opnå asyl, jf. § 10, kan nævnet efter anmodning eller

af egen drift og i overensstemmelse med de almindelige forvaltnings-

retlige principper genoptage sagen.

Efter udlændingelovens § 32 b skal en afgørelse om, at en udlæn-

ding, der er meddelt afslag på asyl, ikke kan udsendes af landet, jf. §

31, ændres, hvis det grundlag, som er angivet i afgørelsen, ikke læn-

gere er til stede.

Efter udlændingelovens § 49 b skal Udlændingestyrelsen hvert halve

år, eller når der i øvrigt er konkret anledning hertil, undersøge, om der

er grundlag for at træffe afgørelse efter bestemmelsen i § 32 b, med-

mindre der er tale om en udlænding, der er udvist i medfør af § 25, nr.

1, fordi den pågældende anses for at være til fare for statens sikker-

29/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

hed, jf. § 49 b, stk. 2. I disse sager undersøger justitsministeren eller

den, ministeren bemyndiger hertil, hvert halve år, eller når der i øvrigt

er anledning dertil, om der er grundlag for at indbringe sagen for ret-

ten med henblik på en afgørelse efter § 32 b.

Træffer styrelsen afgørelse om fornyet afslag på asyl og afgørelse

om, at en udsendelse ikke længere vil være i strid med udlændingelo-

vens § 31, anses afgørelsen for påklaget til Flygtningenævnet, jf. § 53

a, stk. 2, 1. pkt. Flygtningenævnet tager under klagesagen stilling til,

om den pågældende fortsat kan anses for omfattet af § 7, og om ud-

lændingen nu kan udsendes, jf. § 31, eller om udlændingen skal være

henvist til såkaldt tålt ophold, fordi den pågældende fortsat ikke kan

udsendes på grund af det absolutte refoulementsforbud i § 31. Der

findes eksempler på sidstnævnte, hvilket indebærer, at udlændingen

omfattes af de vilkår, der gælder for personer på tålt ophold.

For en gennemgang af Flygtningenævnets praksis henvises til Flygt-

ningenævnets formandskabs 22. beretning 2013, kapitel 6.2.

3. Vilkår for indkvartering af personer på tålt ophold

3a. Pligt til at tage ophold i Center Sandholm

I medfør af udlændingelovens § 42 a, stk. 9, træffer Udlændingesty-

relsen afgørelse om indkvartering af udlændinge, der opholder sig i

Danmark på tålt ophold.

Efter bestemmelsen i udlændingelovens § 42 a, stk. 9, skal Udlæn-

dingestyrelsen således, medmindre særlige grunde taler derimod, be-

stemme, at udlændinge på tålt ophold skal tage ophold på et bestemt

indkvarteringssted. Med bestemt indkvarteringssted menes ifølge for-

arbejderne til bestemmelsen, jf. nedenfor, Center Sandholm.

Afgørelsen træffes efter indstilling fra Rigspolitiet.

Udlændingelovens § 42 a, stk. 9 (tidligere § 42 a, stk. 8), blev indført

ved lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og

ægteskabsloven med flere love, der trådte i kraft den 1. juli 2002.

Ved lov nr. 291 af 30. april 2003 blev udlændingelovens § 42 a, stk. 9

(tidligere stk. 8), udvidet til også at omfatte udlændinge, der er udvist

ved endelig dom, og som ikke er varetægtsfængslet efter § 35.

Det fremgår af bemærkningerne til lov nr. 365 af 6. juni 2002 (lov-

forslag nr. L 152 af 28. februar 2002), at den pågældende udlænding

som udgangspunkt pålægges at tage ophold i Center Sandholm, hvor

30/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

der er adgangskontrol og polititilstedeværelse. Det fremgår i forlæn-

gelse heraf, at det herved sikres, at myndighederne er bekendt med

de pågældendes opholdssted.

Ved lov nr. 1397 af 27. december 2008 (lovforslag nr. L 69 af 13. no-

vember 2008) blev udlændingelovens § 42 a, stk. 9 (tidligere stk. 8),

ændret, ligesom § 42 a, stk. 9 (nu stk. 10), blev indsat. Formålet med

lovændringen var at styrke kontrollen med overholdelsen af påbuddet

om at tage ophold i Center Sandholm ved bl.a. at skærpe de pågæl-

dende udlændinges meldepligt. Det fremgår af § 42 a, stk. 10, at Ud-

lændingestyrelsen skal sikre, at det i fornødent omfang kontrolleres,

at en udlænding, som ikke kan udsendes af landet, jf. § 31, og som er

pålagt at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted, jf. stk. 9,

overholder det givne påbud.

Formålet med lovændringen var som nævnt at skærpe kontrolforan-

staltningerne for udlændinge på tålt ophold inden for det gældende

kompetence- og prøvelsessystem. Det fremgår af forarbejderne, at

regeringen har fundet, at kontrollen med, at udlændinge på tålt op-

hold, som er pålagt at tage ophold i Center Sandholm, overholder på-

buddet, skal styrkes. Det fremgår videre, at et påbud om at tage op-

hold i Center Sandholm indebærer, at udlændingen skal bo på cente-

ret og som udgangspunkt skal overnatte i centeret. En udlænding,

som er pålagt at tage ophold i Center Sandholm, må således alene

overnatte udenfor centeret, hvis der er særlig begrundelse herfor, fx

at udlændingen er indlagt på hospital eller grundet alvorlig sygdom i

udlændingens nærmeste familie. Det bemærkes i den forbindelse, at

der altid skal foretages en konkret vurdering af, om indgrebet er pro-

portionalt, ligesom indgreb altid skal leve op til Danmarks internatio-

nale forpligtigelser.

Med lov nr. 1397 af 27. december 2008 blev strafferammen forhøjet i

tilfælde, hvor en udlænding ikke efterkommer et påbud om at tage

ophold i Center Sandholm, og hvor der foreligger skærpende om-

stændigheder, fra 4 måneders fængsel til indtil 1 års fængsel, jf. ud-

lændingelovens § 60, stk. 1. Udlændingestyrelsen anmelder ikke-

overholdelse til Nordsjællands Politi.

Udlændingestyrelsens afgørelser om at tage ophold i Center Sand-

holm kan ikke påklages til Justitsministeriet, jf. udlændingelovens § 46

a, stk. 1. Der er almindelig adgang til at indbringe afgørelsen for dom-

stolene, jf. grundlovens § 63.

Den 1. juni 2012 afsagde Højesteret dom i sagen Karkavandi mod

Udlændingestyrelsen og Justitsministeriet. Dommen omhandlede den

31/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

opholdspligt, som Udlændingestyrelsen havde truffet afgørelse om i

forhold til den pågældende i medfør af udlændingelovens § 42 a, stk.

Højesteret fandt efter en samlet vurdering, at pågældendes pligt til at

bo og opholde sig i Center Sandholm, i hvert fald på tidspunktet for

Højesterets afgørelse, udgjorde et uproportionalt indgreb i pågælden-

des bevægelsesfrihed, hvilket var i strid med artikel 2 i Tillægsproto-

kol 4 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Afgørelsen

om opholdspligt blev som følge heraf ophævet som ugyldig. Den led-

sagende afgørelse om meldepligt blev ligeledes ophævet som ugyldig

med bemærkning om, at en ny afgørelse om meldepligt kunne træf-

fes.

Det fremgår af instruks af 6. september 2012 fra Justitsministeriet til

Udlændingestyrelsen i forlængelse af dommen, at ʼdommen har den

betydning, at Udlændingestyrelsen i sager om opholdspligt for perso-

ner på tålt ophold løbende skal vurdere, om der er proportionalitet

mellem afgørelsen om opholdspligt og de øvrige forhold i den enkelte

sag ud fra de i Højesterets dom nævnte kriterierʼ. Det fremgår endvi-

dere af instruksen, at vurderingen af, om påbud om opholdspligt fort-

sat kan opretholdes, som udgangspunkt bør foretages hver 6. måned,

medmindre forholdene tilsiger noget andet.

Udlændingestyrelsen foretager herefter som udgangspunkt en halvår-

lig vurdering af, om det fortsat skønnes proportionalt, at pågældende

udlænding er pålagt opholdspligt i Center Sandholm.

3b. Dispensation fra opholdspligt – mulighed for weekend-

fri/fravær

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 1397 af 27. december 2008 (L

69), at påbud om at tage ophold i Center Sandholm udgør et indgreb,

der er omfattet af artikel 2 (om frihed til valg af opholdssted) i Tillægs-

protokol 4 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det

følger af den nævnte artikel, at enhver, der lovligt befinder sig på en

stats område, inden for dette skal have ret til at færdes frit og til frit at

vælge sit opholdssted. Beskyttelsen omfatter også udlændinge, her-

under udlændinge, der er på tålt ophold. Retten er dog ikke absolut,

idet der kan gøres indgreb i denne ret, hvis det er i overensstemmelse

med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til

bl.a. den offentlige orden. Det indebærer bl.a., at indgrebet skal være

proportionalt i hvert enkelt tilfælde

Proportionalitetsprincippet indebærer, at de pågældende personer på

tålt ophold – uanset påbud om opholds- og meldepligt – i det daglige

32/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

vil skulle have en bevægelsesfrihed i et sådant omfang, at der ikke

pålægges uproportionale restriktioner med hensyn til de pågældendes

ret til at færdes uden for Center Sandholm.

Det fremgår af integrationsministerens besvarelse den 5. december

2008 af spørgsmål nr. 31 til L 69 fra Folketingets Udvalg for Udlæn-

dinge- og Integrationspolitik, at Justitsministeriet har oplyst, at propor-

tionalitetsbetragtninger indebærer, at de pågældende – uanset påbud

om opholds- og meldepligt – i det daglige vil skulle have en bevægel-

sesfrihed i et sådant omfang, at der ikke pålægges uproportionale re-

striktioner med hensyn til de pågældendes ret til at færdes uden for

Center Sandholm.

Det fremgår endvidere af integrationsministerens besvarelse af 5. de-

cember 2008, at de nævnte proportionalitetsbetragtninger og artikel 8

om retten til respekt for familielivet i Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention indebærer, at der skal være mulighed for jævnlig

kontakt til en eventuel herværende familie. I den forbindelse skal de

foreslåede regler administreres således, at hvis fx familien bor i Jyl-

land, skal der være mulighed for i rimeligt omfang at tage på week-

endophold hos familien. Derudover skal de foreslåede regler admini-

streres således, at der – hvis der herudover er rimelig anledning til

yderligere besøg hos familien, fx i forbindelse med vigtige familiebegi-

venheder – gives tilladelse hertil. I den forbindelse pålægges der mel-

depligt hos det lokale politi.

Det fremgår af Integrationsministeriets instruks af 22. december 2008,

at pligten til at tage ophold på Center Sandholm betyder, at udlæn-

dingen får sit opholds- og overnatningssted på centret, hvorfor ud-

lændingen ikke uden tilladelse må overnatte andre steder. Udlændin-

gen vil ikke være forpligtet til at være på sit værelse eller på centret

om aftenen eller om natten. Den pågældende vil også i aften- eller

nattetimerne uden tilladelse kunne færdes uden for centret, for ek-

sempel ved at besøge venner, bekendte eller lignende uden at skulle

være hjemme på et bestemt tidspunkt. Afgørende er, at udlændingen

vender tilbage til centret og har centret som det sted, hvor vedkom-

mende overnatter.

Det fremgår endvidere af instruksen, at proportionalitetsprincippet og

artikel 8 om retten til respekt for familielivet i Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention indebærer, at opholdspligten ikke vil være til

hinder for, at den pågældende udlænding vil kunne besøge sin fami-

lie.

33/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

I instruksen har Integrationsministeriet beskrevet eksempler på tilfæl-

de, hvor udlændinge på tålt ophold kan få tilladelse til at overnatte

uden for Center Sandholm.

Bor familien fx i Jylland, vil der være mulighed for i rimeligt omfang at

tage på weekendophold hos familien. I den forbindelse pålægges der

pligt til at melde sig hos det lokale politi.

Er der herudover rimelig anledning til yderligere besøg hos en familie,

der bor langt fra Center Sandholm, fx i forbindelse med vigtige fami-

liebegivenheder, vil der også være mulighed for det. Også i den for-

bindelse pålægges der pligt til at melde sig hos det lokale politi.

I den forbindelse bemærkes, at der for udlændinge, hvis familie bor

nær ved Center Sandholm, skal være den samme mulighed for at be-

søge familie og overnatte hos denne.

Som eksempler på, hvad der skal gives dispensation til, kan nævnes:

Jævnlige weekendbesøg hos familie

Andre besøg med overnatning hos familie, så længe det kan læg-

ges til grund, at den pågældende bevarer sit opholds- og overnat-

ningssted på Center Sandholm

Overnatning ude som følge af sygdom eller andre uopsættelige

forhold

Også for udlændinge på tålt ophold, som ikke har familie i Danmark,

skal der som følge af retten til respekt for privatlivet efter artikel 8 i

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention være mulighed for at

få dispensation til at overnatte hos venner i forbindelse med højtider,

fødselsdage mv.

Det fremgår desuden af instruksen, at en eventuel dispensation skal

gives straks med henblik på at sikre, at formålet med dispensation ik-

ke forspildes.

Endelig fremgår det, at eftersom proportionalitetsbetingelsen løbende

skal være opfyldt, kan det med tiden blive vanskeligere at begrunde

sådanne indgreb, fx hvis det viser sig fortsat at være umuligt at ud-

sende den pågældende. Det bemærkes, at afgørelser om meldepligt

og påbud om ophold vil kunne indbringes for domstolene efter grund-

lovens § 63.

34/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Udlændingestyrelsen har udarbejdet et ansøgningsskema til brug for

ansøgning om overnatning uden for Center Sandholm.

3c. Cafeteriaordning/vederlagsfri bespisningsordning

Personer på tålt ophold skal ifølge udlændingelovens § 42 a, stk. 9,

indkvarteres på et bestemt indkvarteringssted.

Det er ikke i udlændingeloven reguleret, hvilke asylansøgere der skal

indkvarteres på centre med henholdsvis uden vederlagsfri bespis-

ningsordning. Det fremgår dog af udlændingelovens § 42 a, stk. 7, at

Udlændingestyrelsen ved indkvarteringen så vidt muligt skal tage

hensyn til, om der er tale om nyankomne asylansøgere eller asylan-

søgere, der har fået afslag på deres asylansøgning.

Det fremgår videre af udlændingelovens § 42 a, stk. 7, at Udlændin-

gestyrelsen kan pålægge en asylansøger at tage ophold på et ind-

kvarteringssted efter styrelsens nærmere bestemmelse, og det er for-

udsat i forarbejderne til bestemmelsen, at Udlændingestyrelsen som

led i de motivationsfremmende foranstaltninger anvender denne

hjemmel til at pålægge afviste asylansøgere, der ikke medvirker til de-

res udsendelse, at tage ophold på et såkaldt udrejsecenter. Center

Sandholm er kategoriseret som et såkaldt udrejsecenter.

I Center Sandholm anvendes pladserne med vederlagsfri bespis-

ningsordning bl.a. til udlændinge med tålt ophold.

Når man opholder sig på et center med vederlagsfri bespisningsord-

ning, eksempelvis Center Sandholm, får man ikke udbetalt den

grundydelse, der ellers skal dække udgifter til kost. Der henvises i øv-

rigt til afsnittet om lommepenge, jf. nedenfor.

3d. Naturalieydelser (tøj- og hygiejnepakker)

Det følger af udlændingelovens § 42 b, stk. 13, at en udlænding, som

er under Udlændingestyrelsens forsørgelse, kan få udleveret natura-

lieydelser, såfremt udlændingen har et særligt behov herfor. Justits-

ministeren fastsætter efter bestemmelsen nærmere regler om adgan-

gen til adgangen til samt indholdet og omfanget af naturalieydelser.

To typer af naturalieydelser – hygiejne- og voksentøjpakker – er rele-

vante for personer på tålt ophold.

Det følger af § 3 i bekendtgørelse nr. 1358 af 15. december 2005 om

udlevering af naturalieydelser til asylansøgere m.fl., at en udlænding,

som er under Udlændingestyrelsens forsørgelse, og som er indkvarte-

35/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

ret på et center med vederlagsfri bespisningsordning, får udleveret en

hygiejnepakke hver 14. dag.

Hygiejnepakker udleveres hver 14. dag i forbindelse med udbetaling

af ydelser og udlevering af spisebilletter til cafeteriet.

Hygiejnepakker udleveres (alene) til beboere, som er indkvarterede

på et center med bespisningsordning, hvilket omfatter alle personer

på tålt ophold, som på nuværende tidspunkt bor på Center Sandholm.

I praksis foregår udleveringen via ʼhygiejneshoppenʼ, hvor hver bebo-

er ved ydelsesudbetalingen får et antal point at vælge hygiejneartikler

for. Der kan blandt andet vælges shampoo, sæbe, deodorant, vaske-

pulver, toiletpapir, opvaskemiddel, bodylotion og håndkøbsmedicin.

Voksentøjpakker udleveres hver 6. måned til beboere i målgruppen,

hvis Røde Kors vurderer, at de ikke selv har mulighed for at indkøbe

fornødent tøj, og hvis beboeren i en sammenhængende periode på 6

måneder har været indkvarteret på et indkvarteringssted med veder-

lagsfri bespisningsordning og samtidigt har været i udsendelsesfasen.

3e. Lommepenge mv.

Asylansøgere, herunder afviste asylansøgere, der er omfattet af Ud-

lændingestyrelsens underholdsforpligtigelse, får som udgangspunkt

udbetalt kontante ydelser til dækning af deres udgifter til mad og an-

dre fornødenheder. Retten til at modtage kontante ydelser og ydel-

sens størrelse afhænger af en række forhold, herunder hvilken fase

asylsagen er i (modtagefasen, asylsagsbehandlingsfasen eller ud-

sendelsesfasen), om en afvist asylansøger i givet fald medvirker til

udsendelsen, hvilken procedure asylsagen behandles i (normalproce-

duren eller åbenbart grundløs/åbenbart grundløs haste-proceduren),

om asylansøgeren har børn, om asylansøgeren er gift/samlevende,

om den pågældende opfylder sin kontrakt, og om asylansøgeren er

indkvarteret på center med vederlagsfri bespisningsordning.

De kontante ydelser er fordelt på tre forskellige typer af ydelser: en

grundydelse,

som dækker udgifter til mad, hygiejneartikler mv., et

for-

sørgertillæg

til asylansøgere med mindreårige børn og en

tillægsydel-

til asylansøgere, som overholder deres kontrakt med asylcenteret.

Ydelsernes størrelse og præcise beregning fremgår af udlændingelo-

vens § 42 b. De beløb, der er angivet i bestemmelsen, er fastsat i

2003-niveau og reguleres én gang årligt den 1. januar, jf. § 42 b, stk.

17.

36/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Som tidligere nævnt indkvarteres personer på tålt ophold som ud-

gangspunkt på Center Sandholm, hvor der som udgangspunkt er ve-

derlagsfri bespisningsordning.

Personerne i målgruppen for ombudsmandens tilsyn er alle indkvarte-

ret i Center Sandholm og knyttet til den vederlagsfrie bespisningsord-

ning i centeret. De pågældende vil derfor ikke være berettiget til

grundydelse, jf. § 42 b, stk. 1. De pågældende vil derimod have mu-

lighed for at modtage både forsørgertillæg og tillægsydelse, såfremt

betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt. Imidlertid har ingen af perso-

nerne fra målgruppen forsørgelsen over mindreårige børn, der ophol-

der sig på Center Sandholm, hvorfor muligheden for forsørgertillæg

herefter ikke beskrives yderligere.

Efter udlændingelovens § 42 b, stk. 8, får asylansøgere over 18 år,

der er omfattet af Udlændingestyrelsens underholdsforpligtigelse, ud-

betalt en tillægsydelse, hvis de overholder den kontrakt, der er indgå-

et med indkvarteringsoperatøren, jf. § 42 c. Af kontrakten fremgår,

hvilken aktivering og undervisning ansøgeren skal deltage i, og hvilke

arbejdsopgaver den pågældende skal udføre på centeret. Har den

pågældende overholdt sin kontrakt delvist, reduceres tillægsydelsen

tilsvarende, jf. § 42 b, stk. 11.

I aktuelt niveau udgør tillægsydelsen pr. dag, jf. udlændingelovens §

42 b, stk. 10, 8,72 kr. for asylansøgere i fase 1 (indledende asylbe-

handling), der overholder deres kontrakt, og 30,52 kr. for asylansøge-

re, der befinder sig i fase 2 (realitetsbehandling af asylsagen) eller 3

(asylansøgere med afsluttet sagsbehandling i udsendelsesposition)

og overholder deres kontrakt.

Det bemærkes, at Udlændingestyrelsen – med mindre særlige grunde

taler derimod – skal bestemme, at en udlænding, som ikke medvirker

sin udrejse, skal have frataget sin tillægsydelse, jf. udlændingelovens

§ 42 a, stk. 12. Målgruppens personer får ikke frataget tillægsydelser

på baggrund af manglende medvirken til udsendelse, da der fra myn-

dighedernes side er taget stilling til, at de pågældende ikke kan ud-

sendes tvangsmæssigt, jf. § 31.

3f. Boligtype

Efter udlændingelovens § 42 a, stk. 9, bestemmer Udlændingestyrel-

sen, med mindre særlige grunde taler derimod, at personer på tålt

ophold skal tage ophold på et bestemt indkvarteringssted. Med be-

stemt indkvarteringssted forstås efter forarbejderne til bestemmelsen

Center Sandholm.

37/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Udgangspunktet er således, at alle personer på tålt ophold er bosat i

Center Sandholm. I sager, hvor der foreligger særlige grunde, er dette

udgangspunkt dog fraveget, ligesom udtrykket ʼbestemt stedʼ i enkelte

tilfælde er anset for opfyldt ved placering på et andet center end Cen-

ter Sandholm.

Som eksempel på fravigelser fra udgangspunktet om indkvartering på

Center Sandholm kan nævnes situationen, hvor en persons tidligere

kriminalitet, fx pædofili, gør det mere hensigtsmæssigt at vælge ind-

kvartering på et center for enlige mænd.

Personer på tålt ophold har i øvrigt i lighed med øvrige personer, der

opholder sig som asylansøgere her i landet, mulighed for – efter ind-

stilling fra centeret – at blive visiteret til en såkaldt omsorgsplads. En

omsorgsplads kan fx være relevant i tilfælde af behandlings- og/eller

plejekrævende psykisk eller fysisk sygdom. Det er Visitationsudvalget

(med Udlændingestyrelsen som formand), der efter ansøgning visite-

rer til en omsorgsplads. I relation til gruppen af personer på tålt op-

hold tages der ved visitering højde for opholdspligten, således at der i

tilfælde af bevilling alene visiteres til en omsorgsplads på Center

Sandholm.

3g. Beskæftigelse og andre aktiviteter, fx undervisning, praktik

og aktivering

Efter udlændingelovens § 14 a, stk. 1, træffer Udlændingestyrelsen –

hvis en række betingelser er opfyldt – efter ansøgning afgørelse om,

at en asylansøger kan tage beskæftigelse i Danmark på sædvanlige

løn- og ansættelsesvilkår, indtil udlændingen meddeles opholdstilla-

delse, udrejser eller udsendes.

Efter udlændingelovens § 14 a, stk. 2, gælder adgangen til at tage

beskæftigelse imidlertid ikke for bl.a.:

udlændinge, der er administrativt udvist i medfør af udlændingelo-

vens § 25,

udlændinge, der er udvist ved dom, og

udlændinge, der er omfattet af udelukkelsesgrundene i flygtninge-

konventionen.

Udlændinge på tålt ophold er således udelukket fra at benytte sig af

denne mulighed for beskæftigelse.

Udlændinge på tålt ophold har mulighed for at deltage i undervisning

og ulønnet praktik efter bestemmelserne i bekendtgørelse nr. 497 af

3. maj 2010 om undervisning og aktivering m.v. af asylansøgere m.fl.,

38/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

der er udstedt med hjemmel i udlændingelovens § 42 e, stk. 5, og §

42 f, stk. 8 og 9.”

Justitsministeriet og Udlændingestyrelsen har supplerende oplyst, at hvis en

udlændings opholdstilladelse er bortfaldet, jf. udlændingelovens § 32, stk. 1 –

idet den pågældende ved dom er udvist af Danmark med indrejseforbud – kan

udlændingen efter udlændingelovens § 50 begære spørgsmålet om udvisnin-

gens ophævelse indbragt for retten. Hvis udvisningen ophæves af retten,

generhverver udlændingen sit oprindelige opholdsgrundlag.

9.3 Rigspolitiets notat af 15. september 2014 om det retlige grundlag for

meldepligten

Rigspolitiet har i et notat af 15. september 2014 oplyst følgende:

”Det retlige grundlag for Rigspolitiets fastsættelse af meldepligt for ud-

lændinge med en afgørelse om tålt ophold findes i udlændingelovens

§ 34, stk. 4, som har følgende ordlyd:

’Politiet bestemmer, medmindre særlige grunde taler derimod, at en

udlænding, hvis opholdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, er

bortfaldet, jf. § 32, stk. 1, men som ikke kan udsendes af landet, jf. §

31, og en udlænding, der har fået afslag på en ansøgning om op-

holdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, men som ikke kan ud-

sendes af landet, jf. § 31, skal give møde hos politiet på nærmere an-

givne tidspunkter med henblik på løbende at sikre, at politiet har

kendskab til udlændingens opholdssted’.

Bestemmelsen fik sin nuværende ordlyd ved lov nr. 1397 af 27. de-

cember 2008 (ændret affattelse af den tidligere gældende § 34, stk.

3), der trådte i kraft den 31. december 2008.

Forarbejderne til loven findes i Lovforslag nr. L 69 (Folketinget 2008-

09), der blev fremsat den 13. november 2008.

Af lovforslaget, side 7, 1. spalte, fremgår:

’Det forudsættes, at politiet som udgangspunkt pålægger de udlæn-

dinge på tålt ophold, som er pålagt at tage ophold i Center Sandholm,

jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 8 [nu udlændingelovens § 42 a, stk.

9], daglig meldepligt hos politiet i centret. Udlændingen skal give per-

sonligt møde hos politiet.

Politiet vil således kun kunne undlade at pålægge meldepligt dagligt,

hvis det vil være uproportionalt i forhold til Danmarks internationale

forpligtelser (…), eller hvis der foreligger andre særlige grunde, f.eks.

39/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

sygdom. I sådanne tilfælde kan meldepligt pålægges efter politiets

nærmere bestemmelse, herunder med længere mellemrum.’

Lovændringen indebar en væsentlig skærpelse af reglerne om mel-

depligt for udlændinge med en afgørelse om tålt ophold. Forud for

lovændringen blev udlændinge på tålt ophold med opholdspligt i Cen-

ter Sandholm – med helt enkeltstående undtagelser – pålagt melde-

pligt én gang om ugen efter den dagældende bestemmelse i udlæn-

dingelovens § 34, stk. 3, som blev indsat i loven ved lov nr. 362 af 6.

juni 2002 (Lovforslag nr. L 32 af 13. december 2001 (Folketinget

2001-02 (2. samling)). Der henvises herved tillige til forarbejderne til

lov nr. 365 af 6. juni 2002 – lovforslag nr. L 152 af 28. februar 2002

(Folketinget 2001-02 2. samling) side 87, 1. spalte.

På baggrund af lovændringen ved lov nr. 1397 af 27. december 2008

og med henvisning til forarbejderne til loven fastsatte Ministeriet for

Flygtninge, Indvandrere og Integration (Integrationsministeriet) en in-

struks af 22. december 2008 til politiet vedrørende skærpet meldepligt

for udlændinge på tålt ophold. Instruksen, der blev sendt til Folketin-

gets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik den 15. januar

2009 (UUI, Alm. del – bilag 67), vedlægges.

På baggrund af lovændringen og under anvendelse af den nævnte in-

struks traf Rigspolitiet i februar 2009 nye afgørelser om meldepligtens

omfang i forhold til de udlændinge, som havde en (aktuel) afgørelse

om tålt ophold, og som af Udlændingestyrelsen var pålagt opholds-

pligt i Center Sandholm.

Den 29. september 2009 afgjorde Integrationsministeriet 17 sager,

hvor udlændinge på tålt ophold havde klaget over Rigspolitiets afgø-

relser om meldepligt, og hvor Rigspolitiet i flere tilfælde havde frave-

get udgangspunktet om daglig meldepligt og – efter en konkret vurde-

ring af forholdene i den enkelte sag – fastsat meldepligten til 2 eller 3

gange om ugen. I de sager, hvor Rigspolitiet havde fraveget ud-

gangspunktet om daglig meldepligt, stadfæstede ministeriet ud fra

retssikkerhedsmæssige betragtninger Rigspolitiets afgørelser, men

tilkendegav samtidig, at der efter ministeriets opfattelse burde være

pålagt de pågældende udlændinge daglig meldepligt.

Integrationsministeriet sendte samtidig Rigspolitiet et notat af 29. sep-

tember 2009 om praksis for Rigspolitiets pålæggelse af meldepligt ef-

ter udlændingelovens § 34, stk. 3 (nu stk. 4), til udlændinge, der op-

holder sig i Danmark på tålt ophold. Kopi af notatet vedlægges.

40/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Rigspolitiet har herefter administreret ordningen med meldepligt i

overensstemmelse med det således af Integrationsministeriet præci-

serede retsgrundlag, hvorefter udlændinge på tålt ophold som alt-

overvejende udgangspunktet skal pålægges daglig meldepligt. Det

har resulteret i, at Rigspolitiet i nye sager med tålt ophold og i sager

om revurdering, hvor udlændinge oprindeligt var pålagt daglig melde-

pligt, indtil nu har fastsat og fastholdt en daglig meldepligt. Integrati-

onsministeriet og senere Justitsministeriet har indtil nu i tilfælde af

klage over Rigspolitiets afgørelser ikke ændret meldepligtens omfang.

Som opfølgning på Højesterets dom af 1. juni 2012 i sagen Elias

Karkavandi mod Udlændingestyrelsen og Justitsministeriet sendte

Justitsministeriet den 6. september 2012 en instruks til Udlændinge-

styrelsen og Rigspolitiet. Det følger af instruksen, at Rigspolitiet som

udgangspunkt, medmindre forholdene tilsiger noget andet, hver 6.

måned skal vurdere, om afgørelsen om meldepligt fortsat kan opret-

holdes. Ministeriet henviste i den forbindelse til, at det fremgår af for-

arbejderne til bestemmelsen i § 34, stk. 4, at proportionalitetsbetingel-

serne løbende skal være opfyldt, og det med tiden kan blive vanskeli-

gere at begrunde indgreb som opholdspligt og meldepligt, for eksem-

pel hvis det viser sig fortsat at være umuligt at udsende udlændingen.

Justitsministeriet sendte instruksen til Folketingets Udvalg for Udlæn-

dinge- og Integrationspolitik den 7. september 2012 (UUI Alm. del, bi-

lag 159). Instruksen vedlægges.

Rigspolitiet gennemførte den første gennemgang med revurdering af

meldepligtens omgang i første halvdel af 2013. Der henvises til

Justitsministeriets orientering af Folketingets Udvalg for Udlændinge-

og Integrationspolitik herom den 21. marts 2013 (UUI Alm. del, bilag

94) og den 25. juni 2013 (UUI Alm. del, bilag 123). Ministeriets orien-

teringsskrivelser vedlægges. Rigspolitiets næste gennemgang af sa-

ger har afventet Justitsministeriets behandling af et stort antal klage-

sager.

Ved lov nr. 1397 af 27. december 2008 blev strafferammen i udlæn-

dingelovens § 60, stk. 1, for overtrædelse af meldepligt pålagt efter §

34, stk. 3 (nu stk. 4) forhøjet fra 4 måneder til 1 år. Rigspolitiet anmel-

der løbende udlændinge, der uden lovligt forfald undlader at møde til

den pålagte meldepligt, til Nordsjællands Politi.”

9.4 Generelle forhold for personer i målgruppen

På baggrund af de oplysninger, som jeg har modtaget skriftligt, mine drøftel-

ser med Dansk Røde Kors og samtaler med 16 beboere i målgruppen kan

følgende anføres om de vilkår, som personer i målgruppen lever under:

41/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

9.4.1 Opholdspligt

Alle 25 personer i målgruppen havde opholdspligt i Center Sandholm.

En række af beboerne oplyste, at manglen på økonomiske midler (der er en

konsekvens af pålægget om opholdspligt, jf. pkt. 3c i den ovenfor citerede

redegørelse fra Udlændingestyrelsen) sætter grænser for mulighederne for at

besøge familien i ønsket omfang. Den betyder også indskrænkninger i mulig-

hederne generelt for at komme til aktiviteter uden for Center Sandholm, jf.

nedenfor om ”lommepenge og kontrakt”.

9.4.2 Meldepligt

Alle 25 personer i målgruppen var pålagt meldepligt. 15 personer havde dag-

lig meldepligt.

Meldepligten administreres i Center Sandholm ved, at udlændingen på de

dage, der er omfattet af meldepligten, skal møde op kl. 10.00 på politiets kon-

tor ved hovedindgangen til Center Sandholm.

Nogle af udlændingene oplyste ved samtalerne, at meldepligten var hindren-

de i forhold til at gennemføre praktik, undervisning eller andre tidsfastlagte

aktiviteter uden for Center Sandholm.

Andre oplyste, at meldepligten var meget belastende, fordi de på grund af

psykiske lidelser tog medicin, der gjorde det vanskeligt for dem at møde til

tiden.

Langt de fleste af de udlændinge, som besøgsholdet talte med, opfattede

meldepligten som en foranstaltning, der brød dagen op på uhensigtsmæssig

måde. Nogle mente, at der var tale om chikane.

Flere oplyste dog også, at politiet administrerede meldepligten fleksibelt, så-

ledes at hvis man f.eks. kom 15-20 minutter for sent – eller hvis politiet senere

på dagen havde kontakt til udlændingen – blev der ikke foretaget anmeldelse.

9.4.3 Cafeteriaordning

Alle udlændinge i målgruppen var underlagt den vederlagsfri bespisningsord-

ning, den såkaldte cafeteriaordning.

Cafeteriaordningen indeholder 3 måltider om dagen, serveret i beboerkanti-

nen. Cafeteriet tilbyder en salatbuffet og en kaffe-, te- og vandpost, begge

med selvbetjening. Desuden er der en personalebetjent disk med portionsaf-

målt udlevering af hovedretter, frugt, slik og drikkevarer. Udleveringen fore-

går ved fremvisning af gyldig spisebillet.

Cafeteriet har ca. 200 siddepladser og har følgende åbningstider: 07.45-

09.15, 12.00-13.30 og 17.00-19.00.

42/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Det er muligt at tage sin mad med ud af cafeteriet, og ifølge Dansk Røde Kors

bliver dette i vidt omfang benyttet af de beboere i Center Sandholm, der har

lang opholdstid, herunder beboere på tålt ophold. De spiser deres mad i roli-

gere omgivelser på fællesarealer eller på deres værelser.

Besøgsholdet beså under rundgangen cafeteriet, som fremstod spartansk og

til en vis grad uryddeligt med æsker fra den udleverede mad og madrester

flydende rundt omkring.

Besøgsholdets samtaler med udlændingene viste, at flere af dem anså det for

generende at skulle være bundet af tidspunkterne for bespisningen, at maden

blev betragtet som kedelig, og at det ville være motiverende og give indhold i

dagligdagen, hvis man selv kunne lave mad.

Nogle af udlændingene følte sig udstillet og nedværdiget ved at skulle bruge

spisebilletter, mens de fleste andre på centret havde penge at betale med.

Justitsministeriet har i brev af 8. december 2014 oplyst, at Udlændingestyrel-

sen hertil har bemærket, at det ikke er særligt for gruppen af personer på tålt

ophold, at de skal benytte spisebilletter i Center Sandholms cafeteria. Alle

beboere, som er indkvarteret på cafeteriaordningen på centret, benytter såle-

des spisebilletter.

9.4.4 Tøjpakker og hygiejnepakker

Halvdelen af målgruppen modtog tøjpakker, mens alle i målgruppen modtog

hygiejnepakker.

Dansk Røde Kors oplyste, at der er to former for tøjpakker:

Stor tøjpakke, der omfatter et fuldt beklædningssortiment fra undertøj og

sokker til overtøj, sko og støvler, som også er egnet til vinterbrug, og som

alle modtager ved opholdets begyndelse.

Lille tøjpakke, som beboeren får udleveret første gang efter 18 måneder,

og herefter hver 6. måned, forudsat at beboeren ikke er udeblevet fra op-

hold. Udebliver beboeren fra Center Sandholm, begynder der en ny 6-

måneders periode ved beboerens tilbagevenden til centret.

Den store tøjpakke repræsenterer en indkøbsværdi på ca. 1200 kr., mens den

lille tøjpakke repræsenterer 5-600 kr.

Man kan efter Dansk Røde Kors’ opfattelse opretholde en rimelig garderobe,

men principielt kan der være personer, der ikke har adgang til tøj på grund af

reglerne. Dansk Røde Kors sørger dog for, at der altid er tøj til alle, bl.a. gen-

nem genbrugsbutikken, der gratis udleverer brugt tøj, som er indsamlet.

43/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Besøgsholdet konstaterede, at tøjpakkerne indeholder tøj i ordinær kvalitet

med variation i udbuddet af de enkelte beklædningsgenstande (farver og fa-

coner), så der ikke bliver tale om uniformering.

Ved samtalerne med målgruppen konstaterede besøgsholdet, at målgruppens

beklædning varierede fra lidt slidt og billig til ganske pæn.

Hygiejnepakker udleveres hver 14. dag i forbindelse med udbetaling af ydel-

ser og udlevering af spisebilletter til cafeteriet.

Dansk Røde Kors oplyste, at udleveringen normalt foregår via ”hygiejneshop-

pen”, hvor hver beboer ved ydelsesudbetalingen får et antal points at vælge

hygiejneartikler for. Der kan bl.a. vælges shampoo, sæbe, deodorant, vaske-

pulver, toiletpapir, opvaskemiddel, bodylotion og håndkøbsmedicin.

Dansk Røde Kors oplyste videre, at man for 2 måneder siden, på grund af det

store indtag af asylansøgere, havde været nødt til at overgå til en ordning

med færdigpakkede hygiejnepakker. Beboerne kunne derfor ikke altid få det

foretrukne varemærke. Dansk Røde Kors havde modtaget klager fra beboere,

der havde været længe i centret.

Efter Dansk Røde Kors’ opfattelse dækkede hygiejnepakkerne det behov,

som beboerne havde.

Ingen af beboerne omtalte hygiejnepakkerne under samtalerne.

9.4.5 Lommepenge og kontrakt om aktiviteter

Personer i målgruppen får tildelt 435 kr. hver 14. dag på betingelse af, at de

opfylder den kontrakt, som de er forpligtet til at indgå med Dansk Røde Kors

om gennemførelse af aktiviteter og uddannelse.

Det fremgik af de oplysninger, som jeg forud for besøget havde modtaget om

målgruppen, at 13 af de 25 personer ikke havde aktiviteter for tiden, mens 12

personer var aktiveret.

Efter besøget har Dansk Røde Kors oplyst, at ud af de 13 personer, som for

tiden ikke er aktiveret, har de 10 en særkontrakt.

En særkontrakt indebærer, at beboeren modtager lommepenge uden at være

aktiveret, hvis:

- Det i samråd med sundhedsfagligt personale vurderes, at beboeren har

medicinsk grundlag for at være fritaget, f.eks. psykisk sygdom.

Beboeren har afsluttet et aktiveringsforløb og venter på, at et nyt starter.

44/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Der arbejdes på en afklaring af beboerens kompetencer og/eller funktions-

niveau.

De sidste 3 beboere ud af de 13, der ikke er aktiveret, har frasagt sig at indgå

i et samarbejde om aktivering.

Dansk Røde Kors oplyste under mit besøg, at en fuld kontrakt indebærer 10

timers praktik/internt arbejde/undervisning. Dansk Røde Kors oplyste i den

forbindelse, at for sårbare personer – herunder personer, der er tildelt om-

sorgsplads – er der i udarbejdelsen af kontrakterne mulighed for, at kravene

tilpasses den enkelte beboers ressourcer og de handleplaner, der er udarbej-

det og løbende revideres.

Dansk Røde Kors oplyste endvidere, at hvis udlændingen opfylder mindre

end halvdelen af kontrakten, medfører det bortfald af hele ydelsen, mens del-

vis opfyldelse over halvdelen medfører delvis reduktion i ydelsen.

Justitsministeriet og Udlændingestyrelsen har vedrørende bortfald af ydelsen

anført, at efter udlændingelovens § 42 b, stk. 11, sidste pkt., udbetales til-

lægsydelsen ikke, hvis en udlænding har overholdt sin kontrakt i mindre end

halvdelen af den periode, der ligger til grund for beregningen af tillægsydel-

sen. Dette gælder dog ikke, hvis særlige grunde taler imod.

Dansk Røde Kors oplyste tillige, at det er svært at skaffe praktikpladser til be-

boerne. Der er to forhold, som er begrænsende: meldepligten kl. 10.00 om

formiddagen og manglende midler til transport. Buskort ville efter Dansk Røde

Kors’ opfattelse repræsentere en væsentlig frihedsforøgelse for målgruppen.

For flere personer i målgruppen er det højeste ønske et egentligt fast arbejde.

Dansk Røde Kors giver efter behov 3-zoners klippekort til personer i målgrup-

pen (og andre). Dette rækker dog ikke til at komme fra Center Sandholm til

København.

Til det, som Dansk Røde Kors har anført om manglende midler til transport,

har Justitsministeriet i sit brev af 8. december 2014 oplyst, at Udlændingesty-

relsen har anført følgende:

” (…) det fremgår af bilag 2.8. (om transport) til den ordinære opera-

tørkontrakt, at ʼoperatøren skal tilvejebringe mulighed for transport i

forbindelse med beboernes deltagelse i de aktiviteter og tilbud,

der stilles til rådighed i forbindelse med leveringen af de forskellige

ydelser i medfør af denne kontrakt, social- og sundhedskontrakten

samt tillægskontrakten vedrørende asylaftalen (…) ʼ.

Det fremgår videre, at ʼaktiviteter omfatter transport til undervisning,

aktivering (…)ʼ.

45/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Vi bemærker på den baggrund, at vi er uforstående overfor, at trans-

portudgifter nævnes som særskilt hindring for etablering af egentlige

praktikforløb for beboere på tålt ophold.”

Ved besøgsholdets samtaler angav 5 personer, at de havde opgivet at delta-

ge i aktivering, fordi det forekom udsigtsløst at forsøge at lære nyt, når der

ingen fremtidsmuligheder var. Flere tog medicin og havde derfor svært ved at

komme op om morgenen. Flere oplyste endvidere, at de holdt sig for sig selv

og mest på værelset. Meget af dagen gik med at se TV.

Halvdelen af de beboere, som besøgsholdet talte med, angav at have aktivite-

ter, som de i varierende grad fandt var meningsfulde. Én var således ved at

tage HF-eksamen, mens en anden var i daglig praktik som kok på Kongens Ø

(et misbrugsbehandlingscenter).

9.4.6 Indkvartering af personerne i målgruppen

Af de oplysninger, som jeg modtog forud for besøget, fremgik det, at af mål-

gruppens 25 personer bor 2 personer på 4-mandsværelser, 3 på 3-mands-

værelser, 6 på 2-mandsværelser og 14 på enkeltværelser (heraf 9 personer

på de særlige omsorgspladser). Alle har adgang til køkken, bad og toilet.

Dansk Røde Kors oplyste under besøget, at de 2 personer, der bor på 4-

mandsværelser, ikke var belastet heraf. Den ene bor i meget vidt omfang ale-

ne, da de øvrige beboere ikke er til stede, mens den anden selv opholder sig

meget uden for Center Sandholm.

Dansk Røde Kors oplyste endvidere, at værelsestildeling som udgangspunkt

sker ved, at de pågældende selv vælger, hvem de vil bo sammen med, men

at man på tålt ophold kan få skiftende medbeboere. Mange ville profitere af at

få enkeltværelse.

Hvis udlændingen kommer direkte fra fængsel, tilstræber Dansk Røde Kors at

kunne tilbyde vedkommende eneværelse. Men det er ikke en rettighed, og det

må aftales ud fra, hvad der er muligt kapacitetsmæssigt. Dansk Røde Kors

tilføjede, at kapacitetsproblemer som følge af massiv tilstrømning for tiden kan

føre til, at udgangspunktet om, at der maksimalt er 2 personer pr. værelse,

ikke kan opretholdes.

De værelser, besøgsholdet beså, var alle lettere nedslidte, og møblementet

var spartansk. Størrelsesmæssigt lå et 4-mandsværelse på ca. 16 m

samt

køkken og bad og et 2-mandsværelse på ca. 16 m

Besøgsholdets samtaler med beboerne i målgruppen viste, at selve indkvarte-

ringen generelt set ikke blev opfattet som et problem af beboerne.

46/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

9.4.7 Sundhedsydelser

Dansk Røde Kors oplyste, at nogle beboere på dette punkt anser forholdene

for at være bedre i fængslerne. Her har man f.eks. mulighed for gennem ar-

bejde at spare op til ønsket tandbehandling. Besøgsholdet forstod, at Dansk

Røde Kors nogle gange bruger frie donormidler på tandbehandling, ligesom

nogle beboere kommer på en tandlægeklinik, som giver gratis behandling til

særligt udsatte personer.

Besøgsholdets samtaler med beboerne i målgruppen viste, at flere beboere er

i behandling for både somatiske og psykiske lidelser. 7 beboere udtrykte util-

fredshed med den sundhedsbehandling, der blev givet, og andre 7 udtrykte

utilfredshed med tandbehandlingen. En af beboerne oplyste, at hans tandbe-

handling havde bestået i tandudtrækning, og at han derfor nu manglede 10

tænder. Besøgsholdet noterede sig under samtalerne, at flere beboere mang-

lede tænder.

9.4.8 Den tidsmæssige udstrækning af tålt ophold

Det fremgik af det materiale, som jeg havde modtaget forud for besøget, at 3

personer i målgruppen havde været på tålt ophold i mere end 10 år med de

deraf følgende restriktioner. 12 personer i målgruppen havde været på tålt

ophold i 5-10 år, og 10 personer i ca. 3 år eller mindre.

Dansk Røde Kors oplyste under besøget, at målgruppen gav udtryk for, at det

var det tidsubegrænsede, der var mest belastende. Personer på tålt ophold

havde over for Dansk Røde Kors gentagne gange bedt om, at tålt ophold fik

en stopdato.

Dansk Røde Kors oplyste, at gruppen havde fællestræk i form af ændret livs-

situation, aftagende ressourcer, forhutlethed, misbrug, en udvikling, der går i

stå, og isolation. Der var dog ikke tale om en lineær negativ udvikling. Der var

store individuelle forskelle og mange udviste svingninger, hvor der indimellem

også var en positiv udvikling. Dog mente Dansk Røde Kors, at der var en klar

sammenhæng mellem den tidsmæssige udstrækning og den psykiske habitus

hos målgruppen.

Ved besøgsholdets samtaler med beboerne gav langt hovedparten af bebo-

erne udtryk for, at tidsubestemtheden gav en følelse af håbløshed, og at dette

forhold måtte ses i lyset af manglen på økonomiske midler, aktivitets- og ud-

viklingsmulighederne, cafeteriaordning og meldepligt, som virkede forstær-

kende. Alle fandt tidsubestemtheden belastende, og flere så det som en (eks-

tra) straf.

9.5 Høring

Et udkast til redegørelsens pkt. 1-5 og 9 blev den 1. december 2014 sendt i

høring hos Justitsministeriet, Udlændingestyrelsen, Rigspolitiet og Dansk Rø-

de Kors.

47/48

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

REDEGØRELSE

Med brev af 8. december 2014 fra Justitsministeriet modtog jeg svar på min

høring. Justitsministeriets svar dækkede også Udlændingestyrelsen og Rigs-

politiet.

Med breve af 8. december 2014 modtog jeg svar på min høring fra Dansk

Røde Kors.

Svarene fra myndighederne og Dansk Røde Kors er indarbejdet i min redegø-

relse.

48/48