PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2014-15 (1. samling)
UUI Alm.del Bilag 13
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

6. november 2014

Sikkerhed og Forebyg-

gelseskontoret

Rasmus Krogh Pedersen

2014-1924-0138

1356288

UDKAST

Forslag

til

Lov om ændring af lov om pas til danske statsborgere m.v., ud-

lændingeloven og retsplejeloven

(Styrket indsats mod rekruttering til væbnede konflikter i udlandet m.v.)

§1

I lov om pas til danske statsborgere m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 900 af

8. september 2008, som ændret ved § 1 i lov nr. 613 af 14. juni 2011 og §

14 i lov nr. 622 af 12. juni 2013, foretages følgende ændringer:

§ 1, stk. 2,

indsættes som

2. pkt.:

»Justitsministeren kan i forbindelse med henlæggelse af opgaver til poli-

tiet efter denne lov fastsætte regler om, hvilken myndighed inden for poli-

tiet der varetager de pågældende opgaver.«

§ 2, stk. 1,

indsættes som

nr. 4:

»4) når der er grund til at antage, at den pågældende har til hensigt at ud-

rejse for i udlandet at deltage i aktiviteter, som kan indebære eller forøge

en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sik-

kerhed.«

§ 2

indsættes efter stk. 1 som nye stykker:

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

»Stk. 2.

Politiet fastsætter en frist, der ikke kan overstige 1 år, for afgø-

relser om at nægte udstedelse af pas eller inddragelse af et allerede udstedt

pas efter stk. 1, nr. 4. Fristen kan dog forlænges med indtil 1 år ad gangen.

Stk. 3.

Politiet kan under særlige omstændigheder udstede provisorisk

pas til en person, over for hvem der er truffet afgørelse efter stk. 1, nr. 4.«

Stk. 2 og 3 bliver herefter stk. 4 og 5.

§ 2, stk. 3,

der bliver stk. 5, indsættes efter »nr. 3«: »og 4«.

Efter § 2 a indsættes:

»§

2 b.

Politiet kan meddele en person, hvem pas er nægtet, eller hvis

pas er inddraget, jf. § 2, stk. 1, nr. 4, forbud mod at udrejse i det tidsrum,

der er fastsat efter § 2, stk. 2.

Stk. 2.

Politiet kan under særlige omstændigheder skriftligt give tilladelse

til, at en person, der er meddelt forbud efter stk. 1, kan foretage en specifik

rejse.

Stk. 3.

Spørgsmålet om ophævelse af et udrejseforbud i medfør af stk. 1

kan af den, som forbuddet retter sig mod, kræves forelagt retten til afgørel-

se. Politiet skal uden unødigt ophold indbringe begæringen for retten, der

ved kendelse snarest muligt afgør, om udrejseforbuddet skal opretholdes

eller ophæves.

Stk. 4.

Begæring efter stk. 3 indbringes for den i retsplejelovens § 698

nævnte ret. I øvrigt finder ved sagens behandling reglerne i retsplejelovens

4. bog anvendelse med de fornødne lempelser.«

§ 5, stk. 1,

affattes således:

»Overtrædelse af et udrejseforbud meddelt efter § 2 b, stk. 1, straffes

med bøde eller fængsel indtil 2 år. I øvrigt straffes overtrædelse af denne

lov eller forskrifter, der udfærdiges efter loven, med bøde eller fængsel

indtil 6 måneder.«

§ 5, stk. 2,

indsættes efter »straf«: »som i stk. 1, 2. pkt.«.

§2

I udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. september 2014,

foretages følgende ændringer:

§ 10, stk. 3, 1. pkt.,

indsættes efter »eller § 25,«: »eller som har et ind-

rejseforbud, jf. § 32, stk. 11, i forbindelse med bortfald efter § 21 b,«.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

§ 10, stk. 4, 1. pkt.,

indsættes efter »jf. § 32, stk. 1«: »og 11«.

§ 14 a, stk. 2,

indsættes efter nr. 4 som nyt nummer:

»5) udlændinge, hvis opholdstilladelse er bortfaldet i medfør af § 21 b,«.

Nr. 5 og 6 bliver herefter nr. 6 og 7.

Efter § 21 a indsættes som nyt kapitel:

»Kapitel 3 a

Bortfald af opholdstilladelse og opholdsret af hensyn til statens sikkerhed,

den offentlige orden eller andre staters sikkerhed

§ 21 b.

En opholdstilladelse eller opholdsret bortfalder, hvis en udlænding

opholder eller har opholdt sig uden for landet, og der er grund til at antage,

at udlændingen under opholdet deltager eller har deltaget i aktiviteter, som

kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige or-

den eller andre staters sikkerhed, medmindre bortfald vil være i strid med

Danmarks internationale forpligtelser. For udlændinge, som er omfattet af

EU-reglerne, kan bortfald af opholdsret kun ske i overensstemmelse med

de principper, der efter EU-reglerne gælder for begrænsning af retten til fri

bevægelighed.

Stk. 2.

Det kan efter ansøgning bestemmes, at en opholdstilladelse eller

opholdsret ikke skal anses for bortfaldet efter stk. 1, hvis udlændingen

godtgør, at opholdet har eller har haft et anerkendelsesværdigt formål.

Stk. 3.

Hvis der foreligger oplysninger om, at en udlænding kan have til

hensigt at udrejse for i udlandet at deltage i aktiviteter, som kan indebære

eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre

staters sikkerhed, vejleder Udlændingestyrelsen udlændingen om reglerne

om bortfald efter stk. 1.«

§ 32

indsættes som

stk. 11:

»Stk.

11.

En udlænding, hvis opholdstilladelse eller opholdsret er bortfal-

det efter § 21 b, må ikke uden tilladelse indrejse og opholde sig her i landet

(indrejseforbud). Indrejseforbuddet meddeles for bestandig og har gyldig-

hed fra tidspunktet for udrejsen eller udsendelsen eller, hvis udlændingen

opholder sig uden for landet, fra tidspunktet for konstateringen af, at ud-

lændingens opholdstilladelse eller opholdsret er bortfaldet.«

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

§ 34, stk. 4,

indsættes efter »jf. § 32, stk. 1,«: »eller § 21 b,«.

§ 34 a, stk. 1,

indsættes efter »jf. § 32, stk. 1,«: »eller § 21 b,«.

§ 42 a, stk. 8, 3. pkt.,

ændres »eller dømt for strafbart forhold begået

her i landet« til: », dømt for strafbart forhold begået her i landet eller med-

delt bortfald af en opholdstilladelse efter § 21 b«.

§ 42 a, stk. 9, 1. pkt.,

indsættes efter »jf. § 32, stk. 1,«: »eller § 21 b,«.

10.

§ 42 k, stk. 2,

indsættes efter nr. 4 som nyt nummer:

»5) udlændinge, hvis opholdstilladelse er bortfaldet i medfør af § 21 b,«.

Nr. 5 og 6 bliver herefter nr. 6 og 7.

11.

§ 42 l, stk. 2,

indsættes efter nr. 3 som nyt nummer:

»4) udlændinge, hvis opholdstilladelse er bortfaldet i medfør af § 21 b,«.

Nr. 4 og 5 bliver herefter nr. 5 og 6.

12.

§ 46, stk. 2, 1. pkt.,

indsættes efter »§ 9 a og §§ 9 i-9 n,«: »bortset fra

afgørelser om bortfald efter § 21 b,«.

13.

§ 52, stk. 1,

indsættes efter nr. 2 som nyt nummer:

»3) bortfald efter § 21 b, hvis udlændingen er:

a) statsborger i et andet nordisk land og har fast bopæl her i landet el-

ler

b) er omfattet af EU-reglerne, jf. § 2.«

Nr. 3 og 4 bliver herefter til nr. 4 og 5.

14.

§ 52 b, stk. 1,

indsættes som

nr. 12:

»12) Afgørelser efter § 21 b, medmindre udlændingen er meddelt opholds-

tilladelse efter udlændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2. «

15.

§ 53 a, stk. 1,

indsættes som

nr. 6:

»6) Afgørelser efter § 21 b, hvis udlændingen er meddelt opholdstilladelse

efter udlændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, og i den forbindelse ud-

sendelse efter § 32 a.«

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

16.

§ 58 g, stk. 1,

indsættes efter nr. 4 som nyt nummer:

»5) udlændingens opholdstilladelse eller opholdsret er bortfaldet i medfør

af § 21 b,«

Nr. 5 og 6 bliver herefter til nr. 6 og 7.

§3

I retsplejeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1139 af 24. september 2013, som

ændret bl.a. ved § 7 i lov nr. 403 af 28. april 2014 og senest ved § 3 i lov

nr. 739 af 25. juni 2014, foretages følgende ændring:

§ 781, stk. 3, nr. 1,

ændres »stk. 2« til: »stk. 1«.

§4

Stk. 1.

Loven træder i kraft den 1. marts 2015.

Stk. 2.

Udlændingelovens § 21 b, stk. 1, som affattet ved denne lovs § 2,

nr. 4, finder alene anvendelse, hvis de forhold, der begrunder bortfald af en

opholdstilladelse eller opholdsret, indtræder efter lovens ikrafttræden.

§5

Stk. 1.

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Stk. 2.

Lovforslagets § 1 og 2 kan ved kongelig anordning helt eller del-

vist sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer, som de fæ-

røske og grønlandske forhold tilsiger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning ........................................................................................... 8

1.1. Nærmere om baggrunden for lovforslaget ...................................... 9

1.2. Lovforslagets hovedelementer...................................................... 11

2. Nægtelse af pasudstedelse, pasinddragelse og udrejseforbud ......... 13

2.1. Gældende ret ................................................................................ 13

2.2. Udenlandsk ret ............................................................................. 16

2.2.1. Sverige .................................................................................. 16

2.2.2. Norge .................................................................................... 16

2.2.3. Tyskland ............................................................................... 17

2.2.4. Storbritannien........................................................................ 18

2.2.5. Nederlandene ........................................................................ 19

2.3. Justitsministeriets overvejelser ..................................................... 20

2.3.1. Betingelser for at nægte udstedelse af et pas, inddragelse af et

allerede udstedt pas og meddelelse af udrejseforbud ....................... 20

2.3.2. Tidsmæssig udstrækning af en afgørelse om at nægte

udstedelse af pas, inddragelse af et allerede udstedt pas eller et

udrejseforbud .................................................................................. 26

2.3.3. Provisorisk pas og tilladelse til specifikke rejser .................... 27

2.3.4. Politiets behandling af sager om at nægte udstedelse af et pas,

inddragelse af et allerede udstedt pas og meddelelse af udrejseforbud

....................................................................................................... 28

2.3.5. Domstolsprøvelse .................................................................. 34

2.3.6. Sanktion ................................................................................ 35

3. Bortfald af en opholdstilladelse eller opholdsret af hensyn til statens

sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed ............ 36

3.1. Gældende ret ................................................................................ 36

3.1.1. Bortfald af opholdstilladelse .................................................. 36

3.1.2. Inddragelse af opholdstilladelse ............................................. 37

3.1.3. Udvisning efter udlændingelovens § 25 ................................. 40

3.2. Justitsministeriets overvejelser ..................................................... 41

3.2.1. Bortfald ................................................................................. 41

3.2.2. Dispensation for bortfald af en opholdstilladelse eller

opholdsret ....................................................................................... 47

3.2.3. Advarsel om opholdsretlige konsekvenser ............................. 48

3.2.4. Indrejseforbud og udelukkelse ............................................... 49

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3.2.5. Indberetning af udlændinge som uønskede til

Schengeninformationssystemet ....................................................... 51

3.2.6. Klageregler ........................................................................... 52

3.2.7. Opholds- og meldepligt for udlændinge på tålt ophold mv. .... 55

4. Samling af visse af politiets opgaver efter pasloven i

opgavefællesskaber ............................................................................... 55

4.1. Gældende ret ................................................................................ 55

4.2. Justitsministeriets overvejelser ..................................................... 57

4.2.1. Politiets varetagelse af opgaver inden for paslovens område .. 57

4.2.2 Lovforslagets udformning ...................................................... 57

4.3. Klageadgang ................................................................................ 59

5. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ...... 59

5.1 Ændring af pasloven ..................................................................... 59

5.2 Ændring af udlændingeloven ........................................................ 62

6. Forholdet til EU-retten ..................................................................... 63

7. Økonomiske konsekvenser for det offentlige ................................... 66

8. Administrative konsekvenser for det offentlige ............................... 66

9. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet ..... 66

10. Administrative konsekvenser for borgerne ................................... 66

11. Miljømæssige konsekvenser ........................................................... 67

13. Sammenfattende skema .................................................................. 67

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

1. Indledning

Regeringen offentliggjorde den 19. september 2014 en ny handlingsplan

om forebyggelse af radikalisering og ekstremisme. Handlingsplanen inde-

holder en række konkrete tiltag, som skal styrke indsatsen på området.

Handlingsplanen adresserer bl.a. udviklingen med de såkaldte

foreign figh-

ters,

der rejser fra Danmark til udlandet for at tilslutte sig militante oprørs-

bevægelser og deltage i væbnet kamp. Konflikten i Syrien og Irak er det

seneste og et af de mest markante eksempler på denne udvikling, men kon-

fliktområder i bl.a. Afghanistan, Somalia og Tjetjenien har også tiltrukket

personer fra Danmark.

Med henblik på at imødegå denne udvikling fremgår det af handlingspla-

nen, at der bl.a. skal ”fremsættes lovforslag om ændring af pasloven, der

bl.a. skaber adgang til at inddrage passet fra en person, som mistænkes for

at ville udrejse for at deltage i en væbnet konflikt, ligesom der vil blive

åbnet for, at politiet vil kunne udstede et udrejseforbud til sådanne perso-

ner.”

Det fremgår endvidere af handlingsplanen, at der skal ”fremsættes lovfors-

lag om ændring af udlændingeloven, der bl.a. skal sikre, at det vil kunne få

opholdsretlige konsekvenser for en herboende udlænding, hvis den pågæl-

dende udrejser for at deltage i en væbnet konflikt.”.

Med dette lovforslag udmøntes disse dele af regeringens handlingsplan om

forebyggelse af radikalisering og ekstremisme.

Det bemærkes, at selv om baggrunden for lovforslaget er den aktuelle kon-

flikt i Syrien og Irak, skal forslaget ses i en bredere sammenhæng. Lov-

forslaget vil således også give politiet mulighed for i andre tilfælde end i

forhold til Syrien og Irak at forhindre en person i at udrejse, hvis der er

grund til at tro, at den pågældende andre steder (end Syrien og Irak) vil

deltage i aktiviteter, der kan medføre eller forøge en fare for statens sik-

kerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed.

Endvidere etableres med lovforslaget et lovmæssigt grundlag for at samle

visse af politiets sager inden for pasområdet i de såkaldte opgavefælles-

skaber, jf. herved lov nr. 736 af 25. juni 2014. Dette har til formål at opnå

effektiviseringsgevinster gennem centralisering af sagsbehandlingen, at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

højne kvaliteten af sagsbehandlingen og at understøtte ensartetheden i op-

gavevaretagelsen.

1.1. Nærmere om baggrunden for lovforslaget

1.1.1.

Center for Terroranalyse (CTA), der organisatorisk er en del af Poli-

tiets Efterretningstjeneste (PET), vurderer i en analyse af terrortruslen mod

Danmark af 24. januar 2014, at konflikten i Syrien i særlig grad påvirker

truslen mod Danmark.

Konflikten i Syrien har siden spredt sig til dele af Irak, således at der nu er

tale om ét samlet konfliktområde.

I en analyse af 26. juni 2014 af terrortruslen fra personer udrejst fra Dan-

mark til Syrien, vurderer CTA, at antallet af udrejste fra Danmark til kon-

flikten i Syrien overstiger 100 personer, og at konflikten fortsat tiltrækker

personer fra militante islamistiske miljøer i Danmark. Blandt de udrejste er

både danske statsborgere og herboende udlændinge.

Der ses en stigende tendens til, at kvinder engagerer sig i konflikten i Syri-

en, herunder ved at rejse til Syrien. CTA vurderer, at hovedparten af kvin-

derne rejser ud for at tilslutte sig deres mænd. Nogle af kvinderne rejser ud

sammen med deres børn.

1.1.2.

Der er ikke tale om et nyt fænomen, men antallet af udrejsende og

hastigheden, hvormed de udrejser, er hidtil uset. Udviklingen er bekym-

rende, fordi ophold i et konfliktområde blandt militante oprørsgrupper in-

debærer en række risici for både de udrejsende og det danske samfund.

CTA vurderer således, at hovedparten af de udrejste fra Danmark kæmper

sammen med militante islamistiske grupper i Syrien, og at nogle af de ud-

rejste kæmper med gruppen Islamisk Stat (IS) i Irak.

CTA vurderer endvidere, at et betydeligt antal personer, som er udrejst fra

Danmark til Syrien, har opnået konkrete, militære færdigheder som følge

af deres træning og deltagelse i kamphandlinger, og at denne kapacitet kan

anvendes til at gennemføre et terrorangreb i Danmark. Samtidig øger træ-

ningen i en kampzone risikoen for, at et angreb kan planlægges og udføres

hurtigt og med større effekt.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

CTA vurderer desuden, at de kvinder, der er udrejst til Syrien, primært

passer på familierne og engagerer sig i aktiviteter, der støtter de mænd, der

kæmper.

CTA vurderer også, at flere af de udrejste, der har opholdt sig hos militan-

te islamistiske grupper, kan have overværet grov vold og brutale drab, og

at dette kan bidrage til en stærk radikalisering, forråelse og voldsparathed.

CTA vurderer herudover, at hjemvendte fra konfliktzoner, der har kamper-

faring og forbindelser til militante ekstremistiske grupper, kan opnå en

særlig status i ekstremistiske miljøer, herunder voldelige ekstremistiske

miljøer i Danmark, hvilket både risikerer at medvirke til at fremme radika-

lisering, fastholde personer i miljøerne og rekruttere nye personer til at del-

tage i væbnede konflikter i udlandet.

Endelig vurderer CTA, at udrejste, der returnerer til kriminelle miljøer,

kan bidrage til at øge radikaliseringen og voldsparatheden samt kapacite-

ten til at begå vold i disse miljøer.

Samlet set vurderer CTA, at kombinationen af opnåede færdigheder blandt

udrejste sammenholdt med sympatien for den globale, militante islamisti-

ske ideologi kan øge terrortruslen mod Danmark.

1.1.3.

Udviklingen i andre lande understreger også, at hjemvendte fra

udenlandske konfliktområder kan udgøre en sikkerhedsrisiko. I flere euro-

pæiske lande er der således blevet anholdt personer, som har opholdt sig i

konfliktområdet i Syrien og Irak, og som mistænkes for at planlægge ter-

rorangreb mod mål i Vesten.

Det kan i den forbindelse fremhæves, at den person, der er blevet anholdt

efter angrebet på det jødiske museum i Bruxelles den 24. maj 2014, hvor

fire personer blev dræbt, havde opholdt sig i Syrien forud for angrebet, og

at der – ifølge CTA’s analyse af 26. juni 2014 – er indikationer på, at den

pågældende er tilhænger af IS.

1.1.4.

Der er således klare holdepunkter for at antage, at personer, der del-

tager i væbnede konflikter i udlandet, som dem der for tiden ses i Syrien

og Irak, udsættes for en påvirkning, der kan øge både deres evne og vilje

til at begå alvorlige strafbare forhold i Danmark, og dermed at de kan in-

debære en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre sta-

ters sikkerhed. Den øgede risiko kan dels bestå i, at de pågældende selv

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

begår alvorlige kriminelle handlinger, dels i at de påvirker andre til at gøre

det.

Bl.a. af denne grund prioriterer regeringen indsatsen mod disse personer

højt. Der er tale om en bredspektret indsats, som løbende tilpasses for

bedst muligt at kunne imødegå udfordringerne på området.

1.1.5.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold har

det primære ansvar for den tidlige, forebyggende indsats mod radikalise-

ring og ekstremisme, mens Justitsministeriet har det primære ansvar for

den øvrige forebyggende indsats og for den effektive retshåndhævelse.

1.1.6.

Inden for Justitsministeriets område varetages indsatsen mod radika-

lisering og ekstremisme navnlig af PET, der har til opgave at forebygge,

efterforske og modvirke handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en

fare for Danmark som et selvstændigt, demokratisk og sikkert samfund.

Efterretningstjenesten skal gennem sin virksomhed skabe grundlag for, at

bl.a. voldelige ekstremistiske trusler kan identificeres og håndteres så tid-

ligt og effektivt som muligt.

PET anvender en række forskellige tiltag i relation til de personer, der del-

tager eller har deltaget i væbnede kamphandlinger i Syrien. I den forbin-

delse vurderer efterretningstjenesten løbende, om der er grundlag for at

rejse sigtelse mod disse personer. Efterretningstjenesten vurderer endvide-

re løbende, om der er grundlag for administrativt at udvise personerne efter

udlændingelovens regler.

PET har også fokus på forebyggende foranstaltninger, der bl.a. kan mind-

ske motivationen til at udrejse. Efterretningstjenesten afholder f.eks. i visse

tilfælde præventive samtaler med personer, der befinder sig i en tidlig fase

af radikaliseringsprocessen eller som færdes i ekstremistiske miljøer. End-

videre forsøger efterretningstjenesten bl.a. gennem SSP-samarbejdet at gø-

re de unge klart, hvad de risikerer at udsætte sig selv og deres nærmeste

for, hvis de tilslutter sig kampene i f.eks. Syrien.

1.2. Lovforslagets hovedelementer

1.2.1.

Med dette lovforslag vil indsatsen mod rekruttering til væbnede kon-

flikter i udlandet mv. blive styrket yderligere.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Med den foreslåede ændring af

lov om pas til danske statsborgere m.v.

(pasloven) lægges der op til at give politiet beføjelse til at nægte udstedelse

af pas til danske statsborgere eller at inddrage et allerede udstedt pas i et

nærmere bestemt tidsrum, når der er grund til at antage, at den pågældende

vil udrejse for i udlandet at deltage i aktiviteter, som kan indebære eller

forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters

sikkerhed.

Inddragelse af pas forventes ikke i alle tilfælde at være tilstrækkeligt til at

forhindre en person i at udrejse. Det foreslås derfor endvidere at give poli-

tiet beføjelse til at supplere en afgørelse om f.eks. pasinddragelse med et

såkaldt udrejseforbud, hvorved en person forbydes at forlade Danmark i et

nærmere bestemt tidsrum. Det foreslås, at overtrædelse af et udrejseforbud

skal kunne straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år.

Med henblik på at sikre overholdelsen af Danmarks internationale forplig-

telser foreslås det i tilknytning til ovenstående mulighed for at meddele ud-

rejseforbud at give politiet mulighed for i særlige tilfælde at tillade udrejse

til specifikke rejser. Det foreslås også at lade politiets afgørelser efter de

foreslåede bestemmelser være omfattet af den samme adgang til domstols-

prøvelse, som gælder for politiets øvrige afgørelser om pasinddragelse mv.

efter pasloven.

Endelig lægges der med ændringen af pasloven op til at etablere et lovgiv-

ningsmæssigt grundlag for at samle visse af politiets sager inden for pas-

området i såkaldte opgavefællesskaber, jf. herved lov nr. 736 af 25. juni

2014. Samlingen af visse af politiets opgaver i opgavefællesskaber har til

formål at opnå effektiviseringsgevinster gennem en centralisering af sags-

behandlingen, at højne kvaliteten af sagsbehandlingen og at understøtte

ensartetheden i opgavevaretagelsen. Det foreslås således, at der indsættes

en bemyndigelsesbestemmelse i pasloven, der giver justitsministeren ad-

gang til at fastsætte regler om, hvilken myndighed inden for politiet der

skal varetage politiets opgaver.

1.2.2.

Med den foreslåede ændring af

udlændingeloven

lægges der op til at

en opholdstilladelse eller opholdsret bortfalder, hvis en udlænding ophol-

der eller har opholdt sig uden for landet, og der er grund til at antage, at

udlændingen under opholdet deltager eller har deltaget i aktiviteter, som

kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige or-

den eller andre staters sikkerhed.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Som led i den forebyggende indsats, skal Udlændingestyrelsen vejlede en

udlænding om reglerne om bortfald, hvis der foreligger oplysninger om, at

udlændingen kan have til hensigt at udrejse for i udlandet at deltage i så-

danne aktiviteter. Hermed sikres det, at udlændingen advares om, at det

kan have alvorlige opholdsretlige konsekvenser, hvis den pågældende ud-

rejser for at deltage i en væbnet konflikt eller lignende, og forslaget skal

således ses i sammenhæng med de øvrige radikaliseringsforebyggende ini-

tiativer, som regeringen har iværksat for at styrke indsatsen imod rekrutte-

ring til væbnede konflikter i udlandet.

1.2.3.

Lovforslaget skal ses i lyset af, at der også internationalt er fokus på

at styrke indsatsen over for personer, der vender hjem efter at have delta-

get i kampene i Syrien og Irak.

I den sammenhæng kan fremhæves FN’s sikkerhedsrådsresolution 2178 af

24. september 2014 om såkaldte Foreign Terrorist Fighters (FTF). Det

overordnede formål med resolutionen er at kriminalisere såkaldte FTF

samt at pålægge stater at forebygge og forhindre rekruttering, finansiering

og støtte til FTF i bred forstand. Resolutionen baserer sig – og bygger vi-

dere på – tidligere anti-terrorresolutioner, særligt resolution 1373 om re-

kruttering og terrorfinansiering, og pålægger medlemsstaterne at etablere

national jurisdiktion til at retsforfølge FTF, der enten er statsborgere eller

opholder sig på vedkommende stats territorium. Staterne underlægges

endvidere klare forpligtelser i form af styrket rejse- og grænsekontrol spe-

cifikt med henblik på at fratage FTF deres rejsemuligheder samt at styrke

den generelle informationsudveksling landene imellem.

1.2.4.

Justitsministeriet har i øvrigt med kommissorium af 8. oktober 2014

anmodet Straffelovrådet om at vurdere, om de gældende regler i straffelo-

ven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at modvirke deltagelse i og

hvervning til væbnede konflikter i udlandet, samt foreslå eventuelle straf-

feretlige tiltag, som kan styrke indsatsen på området. Dette arbejde i Straf-

felovrådet er ligeledes igangsat som opfølgning på handlingsplanen om fo-

rebyggelse af radikalisering og ekstremisme (september 2014).

2. Nægtelse af pasudstedelse, pasinddragelse og udrejseforbud

2.1. Gældende ret

2.2.1.

Pasloven – lovbekendtgørelse nr. 900 af 8. september 2008 med se-

nere ændringer – indeholder bestemmelser, der i visse tilfælde giver politi-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

et mulighed for at nægte at udstede pas til en dansk statsborger eller at

inddrage et allerede udstedt pas.

Efter paslovens § 2, stk. 1, nr. 1, kan politiet nægte udstedelse af pas til en

dansk statsborger eller inddrage et allerede udstedt pas, når der er rejst sig-

telse mod den pågældende for et strafbart forhold, som kan antages at

medføre frihedsstraf, og der på grund af sagens beskaffenhed eller den sig-

tedes forhold er føje til at antage, at han vil unddrage sig ansvaret ved ud-

rejse af landet eller forbliven i udlandet.

Efter § 2, stk. 1, nr. 2, kan politiet nægte udstedelse af pas til en dansk

statsborger eller inddrage et allerede udstedt pas, når den pågældende er

idømt frihedsstraf, som ikke er afsonet, eller er pålagt bødestraf eller kon-

fiskation, som ikke er erlagt, eller for hvilken sikkerhed ikke foreligger, og

der på grund af sagens beskaffenhed eller den sigtedes forhold er føje til at

antage, at han vil unddrage sig ansvaret ved udrejse af landet eller forbli-

ven i udlandet.

Efter § 2, stk. 1, nr. 3, kan politiet nægte udstedelse af pas til en dansk

statsborger eller inddrage et allerede udstedt pas, når den pågældendes ud-

rejse ville stride imod bestemmelser i lovgivningen, der har til formål at

sikre en persons tilstedeværelse her i landet, indtil han har opfyldt ham på-

hvilende forpligtelser over for det offentlige eller over for private.

Politiets afgørelser efter paslovens § 2, stk. 1, kan påklages til Rigspolitiet,

jf. § 27, stk. 1, i pasbekendtgørelsen. Rigspolitiets afgørelser efter § 27,

stk. 1, kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. stk. 2.

2.1.2.

Det følger af paslovens § 2, stk. 2, at spørgsmålet om ophævelse af

politiets afgørelser efter lovens § 2, stk. 1, kan kræves forelagt retten af

den, hvem pas er nægtet, eller hvis pas er inddraget. Politiet skal i så fald

uden unødigt ophold indbringe begæringen for retten, der ved kendelse

snarest muligt afgør, om politiets bestemmelser skal opretholdes eller op-

hæves. Opholder vedkommende sig i udlandet, skal politiet, inden passet

inddrages, søge rettens godkendelse af den trufne bestemmelse.

Spørgsmålet om værneting i sager efter § 2, stk. 2, reguleres af § 2, stk. 3.

Efter denne bestemmelse skal begæringen i de i stk. 1, nr. 1, omhandlede

tilfælde indbringes for den ret, som har kompetence til at træffe beslutning

om fængsling i medfør af retsplejelovens § 694. I de i § 2, stk. 1, nr. 2,

omhandlede tilfælde indbringes begæringen for den ret, som har afsagt

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

som i straffesagen i første instans. I de i stk. 1, nr. 3, omhandlede tilfælde

indbringes begæringen for den ret, der er nævnt i retsplejelovens § 698.

Ved behandlingen af sådanne sager finder reglerne i retsplejelovens 4. bog

om strafferetsplejen anvendelse med de fornødne lempelser.

2.1.3.

Konkursloven og retsplejeloven indeholder også regler om depone-

ring af et allerede udstedt pas og om udrejseforbud.

Efter konkurslovens § 101 må skyldneren ikke uden skifterettens tilladelse

forlade landet, ligesom skifteretten kan tage skyldnerens pas i forvaring,

hvis den finder grund til at frygte, at denne vil forlade landet.

Efter retsplejelovens § 765, stk. 2, nr. 6, kan retten, hvis betingelserne for

anvendelse af varetægtsfængsling er til stede, men fængslingens øjemed

kan opnås ved mindre indgribende foranstaltninger, træffe afgørelse om, at

den sigtede skal deponere sit pas og andre legitimationspapirer hos politiet.

Retten kan endvidere træffe afgørelse om, at den sigtede skal overholde

særlige bestemmelser vedrørende opholdssted (nr. 2), eller at den sigtede

skal give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter (nr. 5). Ret-

tens afgørelser efter § 765, stk. 2, forudsætter sigtedes samtykke.

2.1.4.

Politiet har tidligere haft adgang til at nægte udstedelse af pas til

danske statsborgere eller inddrage et allerede udstedt pas med henblik på

bl.a. at forebygge kriminalitet. Denne adgang fulgte af en kongelig anord-

ning af 27. november 1946, hvorefter politiet kunne nægte udstedelse af

pas til en dansk statsborger samt inddrage et allerede udstedt pas, når der

var grundet formodning om, at den pågældende havde til hensigt at udrejse

for i udlandet at drive en forbryderisk virksomhed eller en virksomhed til

skade for den danske stats interesser.

Den pågældende bestemmelse udgik ved lov nr. 233 af 7. juni 1952 om

pas til danske statsborgere m.v., hvor politiets adgang til at nægte pa-

sudstedelse og at inddrage et allerede udstedt pas overgik til pasloven. Af

1952-lovens forarbejder fremgår bl.a., at bestemmelsen udgik, idet der ik-

ke fandtes at være praktisk trang til at have en sådan bestemmelse, jf.

Rigsdagstidende 1951-52, Tillæg A, sp. 5275.

2.1.5.

Efter pasbekendtgørelsens § 2 skal danske statsborgere ved udrejse

fra og ankomst til landet være i besiddelse af pas. Overtrædelse af § 2

straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder, jf. pasbekendtgørelsens §

31, stk. 1. Øvrige overtrædelser af pasloven eller regler udstedt i medfør

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

heraf straffes ligeledes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder, jf. paslo-

vens § 5, stk. 1.

2.2. Udenlandsk ret

2.2.1. Sverige

I svensk ret reguleres pasområdet i den svenske paslov (passlag), der inde-

holder flere bestemmelser, som giver myndighederne mulighed for at næg-

te udstedelse af pas til en svensk statsborger og inddrage et allerede ud-

stedt pas.

Efter § 7 kan der bl.a. gives afslag på en ansøgning om udstedelse af pas,

hvis pasansøgeren er anholdt, tilbageholdt eller meddelt udrejseforbud el-

ler meldepligt, fordi der er en begrundet mistanke om, at den pågældende

har begået en forbrydelse, og der er grund til at tro, at den pågældende vil

unddrage sig retsforfølgning. Der kan også gives afslag, hvis pasansøgeren

er efterlyst til anholdelse, eller hvis pasansøgeren er idømt en fængsels-

straf, som endnu ikke er afsonet, og der er grund til at tro, at den pågæl-

dende vil unddrage sig straffuldbyrdelse.

Efter § 12 kan et allerede udstedt pas bl.a. inddrages, hvis pasindehaveren

er idømt en fængselsstraf, som endnu ikke er afsonet, og der er grund til at

tro, at den pågældende vil unddrage sig straffuldbyrdelse. Et allerede ud-

stedt pas kan også inddrages, hvis betingelserne for at nægte pasudstedel-

se, jf. § 7, var til stede, da passet blev udstedt, og fortsat er til stede.

Den svenske paslov indeholder ikke bestemmelser, der giver adgang til at

nægte udstedelse af pas til en svensk statsborger eller inddragelse af et al-

lerede udstedt pas af hensyn til statens sikkerhed, den offentlige orden eller

andre staters sikkerhed, herunder fordi den pågældende har til hensigt at

udrejse til et konfliktområde.

2.2.2. Norge

I norsk ret reguleres pasområdet i den norske paslov (passlov), som gælder

for norske statsborgere. Loven indeholder flere bestemmelser, der giver

myndighederne mulighed for at nægte udstedelse af pas og beslaglægge et

allerede udstedt pas.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Efter § 5 kan pas bl.a. nægtes udstedt, hvis pasansøgeren er efterlyst, an-

holdt eller varetægtsfængslet, hvis en offentlig myndighed har truffet afgø-

relse om, at udrejse vil være ulovlig, eller hvis omstændighederne giver

rimelig grund til at tro, at formålet med rejsen er ulovlig virksomhed. Det

følger også af § 5, at pas ikke må nægtes udstedt, medmindre tungtvejende

hensyn taler for dette.

Efter § 7 kan pasmyndigheden bl.a. beslaglægge et allerede udstedt pas,

hvis der foreligger forhold som nævnt i § 5, hvis passets udseende eller

indhold er ændret eller hvis passets er i en uvedkommendes besiddelse.

Reglerne i §§ 5 og 7 har ikke hidtil været benyttet i relation til personer,

der udrejser til konfliktområdet i Syrien og Irak.

2.2.3. Tyskland

Reglerne om udstedelse af pas til tyske statsborgere findes i den tyske

paslov (Paβgesetz), der indeholder flere bestemmelser, der giver myndig-

hederne mulighed for at nægte udstedelse af pas, inddrage et allerede ud-

stedt pas og meddele et udrejseforbud.

I Tyskland findes desuden såkaldte identitetskort, der tillige kan benyttes

som rejselegitimation. Reglerne om udstedelse af identitetskort findes i lo-

ven om identitetskort (Personalausweisgesetz).

Efter paslovens § 7, stk. 1, kan myndighederne bl.a. nægte at udstede et

pas, når der er rimelig grund til at antage, at pasansøgeren udgør en trussel

mod Tysklands indre eller ydre sikkerhed eller andre væsentlige tyske inte-

resser. Myndighederne kan bl.a. også nægte at udstede pas, hvis pasansø-

geren vil forsøge at unddrage sig straffuldbyrdelse, lovpligtig underholds-

bidrag eller skattepligt.

Det følger af § 7, stk. 2, at et pas ikke kan nægtes udstedt, hvis dette vil

være uproportionalt, herunder navnlig hvis det vil være tilstrækkeligt at

indskrænke passets geografiske gyldighedsområde eller gyldighedsperio-

de.

Efter § 8 kan et allerede udstedt pas eller identitetskort inddrages, hvis be-

tingelserne i § 7, stk. 1, er til stede.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det følger af § 6, stk. 7, i loven om identitetskort, at myndighederne i

overensstemmelse med betingelserne i paslovens § 7, stk. 1, kan træffe af-

gørelse om, at et identitetskort ikke berettiger indehaveren til at forlade

Tyskland.

Efter § 10, stk. 1, skal grænsemyndighederne forhindre en tysk statsborger

i at udrejse, hvis der er truffet foranstaltninger over for den pågældende ef-

ter § 7, stk. 1. Myndighederne kan efter samme bestemmelse forbyde en

tysk statsborger at forlade landet, hvis der er grund til at tro, at den pågæl-

dende opfylder betingelserne i § 7, stk. 1.

Efter § 10, stk. 2, kan grænsemyndighederne i særlige tilfælde tillade, at en

person, over for hvem der er truffet afgørelse om udrejseforbud efter § 10,

stk. 1, rejser ud af landet.

Overtrædelse af et udrejseforbud efter § 10, stk. 1, straffes med bøde eller

fængsel indtil 1 år, jf. § 24, stk. 1, nr. 2. På samme måde straffes personer,

der ind- eller udrejser af Tyskland uden et gyldigt pas eller identitetskort.

Reglerne om at nægte udstedelse af pas og identitetskort, inddrage et alle-

rede udstedt pas og identitetskort og meddelelse af udrejseforbud er benyt-

tet i relation til personer, som var mistænkt for at ville udrejse til konflikt-

området i Syrien og Irak. Der er tillige indledt retsforfølgning mod perso-

ner, som har overtrådt et udrejseforbud.

2.2.4. Storbritannien

Britisk ret indeholder ingen lovgivning om pas. Afgørelser om udstedelse

af pas til britiske statsborgere træffes af den britiske indenrigsminister un-

der udøvelse af det såkaldte royale prærogativ (Royal Prerogative), som er

en særlig beføjelse for premierministeren eller andre ministre til at regulere

visse områder uden egentlig lovhjemmel.

I henhold til det royale prærogativ kan der træffes afgørelse om at nægte

udstedelse af pas eller annullere et allerede udstedt pas, hvis indenrigsmi-

nisteren finder, at den pågældendes tidligere, nuværende eller påtænkte ak-

tiviteter, såvel aktuelle som formodede, er så uønskelige, at udstedelse af

eller fortsat besiddelse af pas vil være i strid med offentlighedens interesse.

Som eksempel på situationer, hvor fortsat besiddelse af et pas vil være i

strid med offentlighedens interesse, kan nævnes britiske statsborgere, som

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

søger at skade Storbritannien eller dets allierede ved at udrejse på et britisk

pas med henblik på eksempelvis at deltage i terrorismerelaterede aktivite-

ter eller andre alvorlige eller organiserede kriminelle aktiviteter. Et andet

eksempel er personer, der har til hensigt at deltage i kamphandlinger, eks-

tremistiske aktiviteter eller terrortræning uden for Storbritannien, og som

derefter vender tilbage til Storbritannien med en øget kapacitet, som de

kan anvende til at udføre angreb i Storbritannien.

I medfør af Anti-social Behaviour, Crime and Policing Act, Schedule 8,

kan de britiske grænsemyndigheder bl.a. kræve annullerede pas tilbagele-

veret og foretage personundersøgelser med henblik på at beslaglægge an-

nullerede pas. Efter samme lov straffes den, der undlader at tilbagelevere

et annulleret pas uden en rimelig grund, med bøde og/eller fængsel indtil 6

måneder.

Det royale prærogativ er i flere tilfælde blevet benyttet til at annullere pas-

set for britiske statsborgere, som var mistænkt for at ville udrejse til kon-

fliktområdet i Syrien og Irak for at tilslutte sig kampene.

2.2.5. Nederlandene

I Nederlandene reguleres pasområdet i den nederlandske paslov (Paspoort-

wet).

Efter artikel 23 i pasloven kan justitsministeren afslå at udstede et pas eller

erklære et allerede udstedt pas for ugyldigt, hvis der er begrundet formod-

ning om, at den pågældende vil udføre handlinger uden for Nederlandene,

der udgør en trussel for landets sikkerhed, andre vigtige interesser for lan-

det, eller for sikkerheden i lande, der har gode relationer med Nederlande-

ne.

Bestemmelsen i artikel 23 er i flere tilfælde benyttet i relation til personer,

der er mistænkt for at ville udrejse til konfliktområdet i Syrien og Irak med

henblik på at deltage i kamphandlingerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2.3. Justitsministeriets overvejelser

2.3.1. Betingelser for at nægte udstedelse af et pas, inddragelse af et al-

lerede udstedt pas og meddelelse af udrejseforbud

2.3.1.1.

Med lovforslaget lægges der op til at give politiet beføjelse til at

nægte at udstede pas til en dansk statsborger eller inddrage et allerede ud-

stedt pas, når der er grund til at antage, at den pågældende har til hensigt at

udrejse for i udlandet at deltage i aktiviteter, som kan indebære eller for-

øge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters

sikkerhed.

Der lægges desuden op til at give politiet beføjelse til at supplere en afgø-

relse om at nægte at udstede pas eller at inddrage et allerede udstedt pas ef-

ter den foreslåede bestemmelse herom med et udrejseforbud, hvorved den

pågældende forbydes at forlade Danmark i et nærmere bestemt tidsrum.

Der vil alene kunne træffes afgørelse om udrejseforbud, hvis der senest

samtidig træffes afgørelse om at nægte at udstede pas eller at inddrage et

allerede udstedt pas efter den foreslåede bestemmelse herom. Der vil såle-

des ikke kunne træffes afgørelse om udrejseforbud i tilknytning til en afgø-

relse om f.eks. pasinddragelse efter paslovens øvrige bestemmelser.

Det forudsættes, at politiet som udgangspunkt også træffer afgørelse om

udrejseforbud, når der træffes afgørelse om at nægte at udstede pas eller

inddrage et allerede udstedt pas.

Tiltagene har bl.a. til formål at søge at forhindre, at danske statsborgere

rejser til konfliktområder i udlandet med henblik på at deltage i aktiviteter,

hvorigennem deres evne eller vilje til f.eks. at begå alvorlige strafbare for-

hold, når de vender tilbage til Danmark, risikerer at blive øget.

Tiltaget tager bl.a. sigte på gruppen af personer, der rejser til et konflikt-

område, som det man f.eks. for tiden oplever i Syrien, for at tilslutte sig en

militant oprørsgruppe eller for på anden lignende måde at tage del i væb-

nede kamphandlinger, idet denne gruppe udgør en reel og betydelig trussel

mod det danske samfund.

Tiltaget tilsigter at have en forebyggende karakter, idet det må forventes,

at en nægtelse eller inddragelse af pas og udstedelse af et udrejseforbud

over for en dansk statsborger, der overvejer at udrejse for at deltage i så-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

danne aktiviteter, i et samspil med de øvrige radikaliseringsforebyggende

initiativer, som regeringen har iværksat, vil kunne få den virkning, at den

pågældende opgiver sin intention om at udrejse for at deltage i en væbnet

konflikt. Samtidig vil overtrædelse af et udrejseforbud kunne straffes, jf.

nærmere herom under pkt. 2.3.6.

2.3.1.2.

Der er ved udformningen af mistankekravet (»grund til at antage«)

ikke tilsigtet ændringer i forhold til det gældende mistankekrav efter

paslovens § 2, stk. 1, nr. 1-3 (»føje til at antage«). Den ændrede ordlyd er

således alene udtryk for en mere tidssvarende sprogbrug.

Det vil bero på et konkret skøn, der foretages af politiet, om der i den en-

kelte sag foreligger tilstrækkelige oplysninger til at opfylde mistankekra-

vet. Politiets skøn vil kunne efterprøves af domstolene under en eventuel

domstolsprøvelse, jf. pkt. 2.3.5.

Som eksempel på oplysninger, der i almindelig vil være tilstrækkelige til at

opfylde mistankegrundlaget (»grund til at antage«), kan nævnes oplysnin-

ger om, at en person, der færdes i et radikaliseret miljø, har udtrykt ønske

om at rejse til Syrien for at deltage i kampene eller på anden måde yde bi-

stand i kampene. Det samme vil i almindelighed gælde i relation til oplys-

ninger om personer, der har udtrykt sympati for militant islamistisk ideo-

logi, og som derudover har udtrykt ønske om at rejse til Syrien eller et an-

det tilsvarende konfliktområde, hvor der udspiller sig en væbnet konflikt.

Som et andet eksempel på oplysninger, der i almindelighed vil være til-

strækkelige til at opfylde mistankegrundlaget, kan nævnes oplysninger om,

at en person opholder sig i et konfliktområde uden et anerkendelsesværdigt

formål. Også oplysninger om, at en person har opholdt sig i et konfliktom-

råde uden et anerkendelsesværdigt formål, vil efter omstændighederne

kunne være tilstrækkelige til at opfylde mistankegrundlaget.

Der kan i den forbindelse også henvises til Østre Landsrets kendelse af 2.

maj 2007 (gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen for 2007, side 2296), hvor

landsretten godkendte politiets afgørelse om at nægte at udlevere et pas ef-

ter paslovens § 2, stk. 1, nr. 1. Landsretten lagde ved afgørelsen bl.a. vægt

på, at den pågældende, der var tiltalt for forsøg på terrorisme efter straffe-

lovens § 114, stk. 1, jf. § 21, var født i Danmark af marokkanske forældre,

talte dansk, engelsk og marokkansk, havde familie i Marokko, havde be-

søgt familie i Marokko næsten hver sommerferie og formodedes (også) at

have marokkansk statsborgerskab. På denne baggrund fandt landsretten, at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

der var føje til at antage, at tiltalte ville unddrage sig ansvaret ved at udrej-

se af landet eller forblive i udlandet.

2.3.1.3.

Vurderingen af, om en persons formodede deltagelse i aktiviteter i

udlandet kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den of-

fentlige orden eller andre staters sikkerhed, vil ligeledes bero på et konkret

skøn, der foretages af politiet.

Det vil i den forbindelse være afgørende, hvorvidt formålet med og karak-

teren af de aktiviteter, som en person forventes at deltage i i udlandet, i

almindelighed må antages at påvirke den pågældende i sådan grad, at det

vil kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentli-

ge orden eller andre staters sikkerhed. Det er således ikke et krav, at der er

en konkret mistanke om, at den pågældende har til hensigt at begå et straf-

bart forhold i f.eks. Danmark eller at påvirke andre hertil.

Udtrykket »statens sikkerhed« omfatter især de interesser, der værnes af

straffelovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighed og sik-

kerhed) og kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste

statsmyndigheder, terrorisme mv.).

Lovforslagets begreb »offentlig orden« omfatter andre alvorlige forbrydel-

ser, som vil kunne bringe den offentlige orden i fare, uden at der herved

dog er fare for statens sikkerhed. Dette kan bl.a. være drab, frihedsberøvel-

se, grov vold, ildspåsættelse eller anvendelse af kemiske, biologiske eller

nukleare våben eller kampstoffer.

Lovforslagets begreb »andre staters sikkerhed« omfatter alvorlige forbry-

delser begået i andre lande. Hensynet til at forebygge alvorlige forbrydel-

ser i andre lande begået af en dansk statsborger vil således også kunne be-

grunde en afgørelse om pasinddragelse og udrejseforbud.

2.3.1.4.

Som et eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at

kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige

orden eller andre staters sikkerhed, kan nævnes ophold i et område i ud-

landet, hvor der foregår væbnede konflikter. Det gælder navnlig i relation

til personer, der tager aktivt del i kamphandlingerne. Også personer, der

opholder sig i et konfliktområde uden at tage aktivt del i kamphandlinger-

ne, kan imidlertid blive udsat for en sådan påvirkning og forråelse, der kan

øge deres evne eller vilje til at begå strafbare forhold. Det kan eksempelvis

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

være tilfældet for personer, som opholder sig i en konfliktzone for at passe

på familierne og engagerer sig i aktiviteter, der støtter de kæmpende.

Der vil således i almindelighed kunne træffes afgørelse efter de foreslåede

bestemmelser, hvis der er grund til at tro, at en person vil udrejse for at ta-

ge ophold i et sådant konfliktområde uden at have et anerkendelsesværdigt

formål med opholdet. Dette gælder også, selv om der ikke er oplysninger,

som peger på, at den pågældende vil deltage aktivt i kamphandlingerne.

På samme måde vil der kunne træffes afgørelse over for en person, som

opholder sig eller har opholdt sig i et konfliktområde uden et anerkendel-

sesværdigt formål.

Ikke enhver deltagelse i væbnede konflikter i udlandet risikerer nødven-

digvis at udsætte de deltagende for påvirkning, der kan øge deres evne el-

ler vilje til at begå strafbare forhold, når de vender tilbage til Danmark. For

personer, der deltager i væbnede konflikter som led i udsendelse for For-

svaret, kan der ikke antages at være en sådan generel påvirkningsrisiko.

Det bemærkes i den forbindelse, at udsendte for Forsvaret bl.a. modtager

intensiv træning, herunder af psykisk karakter, før udsendelsen, ligesom

soldater, der vender hjem fra hårdt belastede missioner, deltager i et møde

med en psykolog med henblik på at afklare et eventuelt støttebehov. Til-

svarende vil der for personer, der deltager i væbnede konflikter for et med

Danmark allieret lands styrker, i almindelighed ikke være en sådan påvirk-

ningsrisiko. Heller ikke personer, der opholder sig i et konfliktområde som

led i arbejdet for en anerkendt nødhjælpsorganisation, antages at blive ud-

sat for en sådan påvirkningsrisiko, at de vil indebære en fare for statens

sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed.

Som et andet eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at

kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige

orden eller andre staters sikkerhed, kan nævnes ophold i træningslejre hos

yderligtgående politiske organisationer eller grupperinger, hvor deltagerne

bl.a. trænes i militære færdigheder. Det bemærkes, at hvis der er konkrete

omstændigheder, som peger på, at en person agter at rejse til udlandet for

at lade sig træne til at begå terrorisme, vil der efter omstændighederne

kunne ske anholdelse og varetægtsfængsling forud for udrejse for (forsøg

på) overtrædelse af straffelovens § 114 d, stk. 3 (om terrortræning).

Også ophold hos en gruppe eller organisation, der driver organiseret kri-

minalitet, vil efter omstændighederne kunne indebære eller forøge risikoen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

for den offentlige orden i form af en forøget risiko for at de pågældende vil

begå alvorlige strafbare forhold, herunder drab, frihedsberøvelse eller ilds-

påsættelse, i Danmark med den konsekvens, at politiet vil kunne træffe af-

gørelse om f.eks. pasinddragelse og udrejseforbud efter de foreslåede be-

stemmelser.

Ovenstående eksempler er ikke udtryk for en udtømmende opremsning af

tilfælde, hvor politiet vil kunne træffe afgørelse efter de foreslåede be-

stemmelser.

2.3.1.5.

Der vil ikke kunne træffes afgørelse om at nægte at udstede pas, at

inddrage et allerede udstedt pas eller at udstede et udrejseforbud, hvis en

sådan afgørelse er i strid med Danmarks internationale forpligtelser. Noget

sådant vil efter omstændighederne kunne være tilfældet i situationer, hvor

en afgørelse om at nægte at udstede pas, at inddrage et allerede udstedt pas

eller at udstede et udrejseforbud ville forhindre en person i at varetage sit

arbejde. Der henvises til pkt. 2.3.3 nedenfor om provisorisk pas og tilladel-

se til specifikke rejser, til pkt. 5 om forholdet til Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention og pkt. 6 om forholdet til EU-retten.

2.3.1.6.

De oplysninger, hvorpå politiet må antages i praksis at basere af-

gørelser om f.eks. pasinddragelse og udrejseforbud efter de foreslåede be-

stemmelser, vil i vidt omfang stamme fra PET. Efterretningstjenesten ind-

henter og indsamler således oplysninger af denne karakter som led i vare-

tagelsen af tjenestens opgave med bl.a. at forebygge, efterforske og mod-

virke handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for Danmark

som et selvstændigt, demokratisk og sikkert samfund.

Som et eksempel kan nævnes, at PET som led i efterretningstjenestens al-

mindelige opgavevaretagelse indleder efterforskninger mod personer, som

mistænkes for at ville overtræde f.eks. straffelovens bestemmelser om ter-

rorisme. Under sådanne efterforskninger vil efterretningstjenesten kunne

tilvejebringe oplysninger via eksempelvis telefonaflytning, som peger på,

at personer har til hensigt at udrejse for at tage ophold i et konfliktområde.

Det bemærkes i den sammenhæng, at der kan være tilfælde, hvor PET

vælger ikke at videregive sådanne oplysninger til politikredsene af hensyn

til efterretningstjenestens videre efterforskning.

Som et andet eksempel kan nævnes, at PET i visse tilfælde kan være i be-

siddelse af oplysninger, tilvejebragt via åbne kilder, herunder sociale me-

dier, som peger på, at en person har til hensigt at udrejse for at deltage i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

aktiviteter, der kan medføre en risiko for eksempelvis den offentlige sik-

kerhed.

Som et tredje eksempel kan nævnes, at PET i visse tilfælde udarbejder så-

kaldte anonyme kilderapporter, når de modtager oplysninger fra en person,

som ønsker at være anonym. En sådan anonym kilderapport kan bl.a. inde-

holde oplysninger om, at en dansk statsborger har til hensigt at udrejse til

Syrien for at deltage i kampene.

Det bemærkes i den forbindelse, at på samme måde som en anonym kilde-

rapport efter omstændighederne vil kunne begrunde, at der bl.a. foretages

ransagning hos en mistænkt efter retsplejelovens regler herom, vil også en

anonym kilderapport efter omstændighederne kunne begrunde, at der træf-

fes afgørelse om at nægte at udstede pas eller inddrage et allerede udstedt

pas efter den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 1, nr. 4, jf. lovforslagets §

1, nr. 2. Det vil i den forbindelse være afgørende, at der af kilderapporten

fremgår nærmere oplysninger om den anonyme henvendelse, herunder om

politiet har kendskab til kildens identitet, hvad kilden baserer sine oplys-

ninger på, og om politiet skønner kilden troværdig.

Af hensyn til at beskytte PET’s arbejdsmetoder er det i øvrigt ikke muligt

udtømmende at angive de tilfælde, hvor efterretningstjenesten vil kunne

videregive oplysninger til politiet i denne type sager. Det er heller ikke

muligt at angive udtømmende, hvilken type oplysninger, der vil kunne væ-

re tale om.

2.3.1.7.

Det må forventes, at PET i visse tilfælde vil være i besiddelse af

oplysninger, som eventuelt vil kunne berettige, at der træffes afgørelse ef-

ter de foreslåede bestemmelser, men hvor PET på grund af oplysningernes

karakter ikke videregiver disse til politikredsene. Det vil f.eks. kunne være

tilfældet, hvis oplysningerne stammer fra udenlandske partnere eller kilder,

hvis identitet vil kunne blive kompromitteret, idet sådanne oplysninger

som udgangspunkt ikke vil kunne fremlægges under en eventuel retssag

om prøvelse af politiets afgørelse. I sådanne tilfælde vil der ikke blive truf-

fet afgørelse om at nægte at udstede pas, inddrage et allerede udstedt pas

eller at meddele udrejseforbud på baggrund af sådanne oplysninger.

2.3.1.8.

Oplysninger om, at en person er udrejst i strid med et udrejsefor-

bud, må ligeledes forventes i vidt omfang at stamme fra PET, der som led i

tjenestens opvaretagelse naturligt beskæftiger sig med personer, der f.eks.

deltager i væbnede konflikter i udlandet. Det vil således ofte være PET,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

som vil kunne videregive oplysninger om, at en given person ses at have

været udrejst til et givent område i en given periode.

Sådanne oplysninger vil imidlertid også kunne stamme fra grænsemyndig-

hederne i Danmark eller et andet Schengenland. Der vil således ske indbe-

retning om personer, hvis pas inddrages, i de relevante databaser, herunder

Schengeninformationssystemet (SIS II) og Interpols database for stjålne,

ulovligt handlede, mistede eller ugyldiggjorte rejsedokumenter, med hen-

blik på at sikre en mere effektiv ind- og udrejsekontrol. Om adgangen til at

foretage opslag i nationale og europæiske databaser i forhold til personer,

der har ret til fri bevægelighed i henhold til fællesskabsretten, kan der hen-

vises til afsnit 2.3.4.3 nedenfor. Det bemærkes i den forbindelse, at der på-

går drøftelser i EU om bl.a. at ændre Schengengrænsekodekset med hen-

blik på bl.a. at styrke grænsekontrollen ved EU’s ydre grænser. Der henvi-

ses i øvrigt til pkt. 2.3.4.3

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 2 og 5.

2.3.2. Tidsmæssig udstrækning af en afgørelse om at nægte udstedelse

af pas, inddragelse af et allerede udstedt pas eller et udrejseforbud

En afgørelse om at nægte at udstede et pas til en dansk statsborger, inddra-

ge et allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud er et indgreb i den

pågældendes bevægelsesfrihed.

Justitsministeriet finder det derfor afgørende, at en sådan afgørelse ikke

har en videre tidsmæssig udstrækning, end hvad der skønnes nødvendigt

for at forhindre den pågældende i at udrejse.

Der lægges med lovforslaget op til, at politiet i hvert enkelt tilfælde skal

fastsætte en frist for varigheden af f.eks. en pasinddragelse på maksimalt 1

år, dog således at fristen kan forlænges med op til 1 år ad gangen, hvis der

fortsat er grundlag for at tro, at den pågældende ellers vil udrejse.

Det forudsættes i den forbindelse, at fristen i første omgang som udgangs-

punkt vil blive fastsat til 1 år, henset til at det må anses for tvivlsomt, om

den pågældendes ønske om og vilje til at udrejse permanent vil kunne æn-

dres inden for en kortere tidsperiode. Ved en eventuel forlængelse af fri-

sten kan der derimod være grund til at overveje at fastsatte en kortere frist.

Dette vil afhænge af de konkrete omstændigheder i sagerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det forudsættes i den forbindelse endvidere, at politiet af egen drift eller

efter opfordring fra den, hvem pas er nægtet, eller hvis pas er inddraget,

genoptager en sag, hvis den pågældendes forhold ændrer sig væsentligt

under virkningsperioden.

Som anført under pkt. 2.3.1.1 vil politiet alene kunne meddele et udrejse-

forbud, hvis der senest samtidig træffes afgørelse om at nægte at udstede

pas eller inddrage et allerede udstedt pas efter den foreslåede bestemmelse

herom. Justitsministeriet foreslår på den baggrund, at et eventuelt udrejse-

forbud får samme varighed som en afgørelse om at nægte at udstede eller

inddrage et allerede udstedt pas.

Fristen for politiets afgørelser om at nægte at udstede pas, inddrage et alle-

rede udstedt pas eller meddele udrejseforbud regnes fra den dag, hvor af-

gørelsen er truffet.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 3 og 5.

2.3.3. Provisorisk pas og tilladelse til specifikke rejser

En afgørelse om at nægte at udstede et pas til en dansk statsborger, inddra-

ge et allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud kan gribe ind i

bl.a. den pågældendes ret til familieliv, uddannelse eller arbejde, jf. pkt. 5,

samt i den pågældendes ret til fri bevægelighed efter EU-retten, pkt. 6.

Justitsministeriet finder det derfor afgørende, at der skabes mulighed for

konkret at dispensere fra en sådan afgørelse, hvis tungtvejende hensyn til

eksempelvis den pågældendes ret til familieliv taler for dette.

Det foreslås på den baggrund at indføre en bestemmelse, hvorefter politiet

under særlige omstændigheder kan udstede et provisorisk – dvs. midlerti-

digt – pas til en person, som er blevet nægtet pasudstedelse eller har fået

inddraget sit pas efter den foreslåede bestemmelse herom.

Det foreslås endvidere, at politiet under særlige omstændigheder skriftligt

kan give tilladelse til, at en person, der er meddelt udrejseforbud, kan fore-

tage en specifik rejse.

Med »særlige omstændigheder« skal i begge bestemmelser bl.a. forstås til-

fælde, hvor afgørende familiemæssige hensyn taler for, at den pågældende

bør have adgang til at foretage en specifik rejse ud af landet. Det vil ek-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

sempelvis kunne være tilfældet, hvis der opstår dødsfald eller alvorlig syg-

dom hos et nærtstående familiemedlem.

Der vil efter omstændighederne også kunne gives tilladelse til, at en person

foretager en specifik rejse som led i sit arbejde, hvis det vil medføre bety-

delig ulempe eller økonomisk tab for den pågældende eller dennes ar-

bejdsgiver, såfremt rejsen ikke kan gennemføres.

Eksemplerne ovenfor er ikke udtryk for en udtømmende opremsning af til-

fælde, hvor konkrete hensyn kan tale med afgørende vægt for at tillade den

pågældende at foretage en specifik rejse, og hvor det derfor vil være beret-

tiget at udstede et provisorisk pas til brug for rejsen.

Det forudsættes, at en person, over for hvem der er truffet afgørelse om at

nægte udstedelse af pas, eller hvis pas er inddraget, selv skal søge tilladel-

se til at få udstedt et provisorisk pas, og at den pågældende i den forbindel-

se skal dokumentere, at betingelserne herfor er opfyldt.

De almindelige regler i pasbekendtgørelsen om udstedelse af provisorisk

pas vil også gælde for udstedelse af provisorisk pas efter den foreslåede

bestemmelse. Det indebærer bl.a., at det provisoriske pas kun gives for det

tidsrum, som er påkrævet af hensyn til rejsens varighed, jf. pasbekendtgø-

relsens § 24, stk. 2.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 3 og 5.

2.3.4. Politiets behandling af sager om at nægte udstedelse af et pas,

inddragelse af et allerede udstedt pas og meddelelse af udrejseforbud

2.3.4.1. Politiets sagsbehandling

2.3.4.1.1.

En beslutning om at nægte udstedelse af pas, at inddrage et alle-

rede udstedt pas eller at meddele et udrejseforbud vil være en afgørelse, jf.

forvaltningslovens § 2, stk. 1. Behandlingen af sådanne sager vil således

skulle ske i overensstemmelse med reglerne i forvaltningsloven samt øvri-

ge forvaltningsretlige regler og grundsætninger.

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, skal en part i en sag gøres bekendt

med oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder og have lej-

lighed til at fremkomme med en udtalelse, når det må antages, at parten

ikke er bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af disse oplysninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende,

og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 3, kan partshøring undlades, hvis

partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for

væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en

sådan udsættelse. Bestemmelsen forudsætter, at der foretages en konkret

vurdering af på den ene side partens interesse i at blive hørt over oplysnin-

gerne og på den anden side vedkommende private eller offentlige interesse

i en hurtig afgørelse. Også sagens karakter kan indgå i vurderingen.

En myndighed vil i almindelighed kunne gennemføre partshøring efter §

19 såvel mundtligt som skriftligt, men partshøringen må dog altid gennem-

føres på en måde og under vilkår, der giver parten en rimelig mulighed for

at varetage sine interesser under sagen.

2.3.4.1.2.

Der må formodes at være en ikke ubetydelig risiko for, at formå-

let med at nægte at udstede et pas, inddrage et allerede udstedt pas eller

meddele et udrejseforbud i de fleste tilfælde ville forspildes, hvis den på-

gældende, inden der træffes afgørelse herom, bliver skriftligt gjort bekendt

med, at den pågældende mistænkes for at have til hensigt at udrejse for i

udlandet at deltage i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for

statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed, og at

der er rejst en sag om f.eks. at inddrage den pågældendes pas og meddele

vedkommende et udrejseforbud.

En afgørelse om at nægte at udstede et pas, inddrage et allerede udstedt pas

eller meddele et udrejseforbud vil sædvanligvis ikke være af en sådan ka-

rakter, at mundtlig partshøring er udelukket, og de oplysninger, der vil

skulle partshøres over, vil som oftest være enkle, faktiske oplysninger,

som den pågældende i forvejen er bekendt med.

De hensyn, der ligger til grund for en afgørelse om at nægte at udstede et

pas, inddrage et allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud, vil i

langt de fleste sager tale for, at afgørelsen meddeles mundtligt og person-

ligt over for den pågældende.

Afgørelsen om, hvorvidt der er grundlag for at nægte at udstede et pas,

inddrage et allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud, vil således

kunne træffes og meddeles i umiddelbar forlængelse af den mundtlige

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

partshøring. I visse tilfælde vil de oplysninger, som fremkommer under

partshøringen imidlertid nødvendiggøre en yderligere sagsbehandling.

2.3.4.1.3.

For at sikre, at der kan træffes en mundtlig afgørelse i umiddel-

bar forlængelse af, at den pågældende er blevet gjort bekendt med myn-

dighedernes mistanke, vil det være nødvendigt, at myndighederne opsøger

den pågældende på vedkommendes opholdssted.

Politiets afgørelse om at nægte at udstede et pas, inddrage et allerede ud-

stedt pas eller meddele et udrejseforbud vil imidlertid naturligvis også

kunne træffes skriftligt.

Under alle omstændigheder vil afgørelser, der er meddelt mundtligt, hur-

tigst muligt blive bekræftet skriftligt.

Ved mundtlig afgørelse om at nægte at udstede et pas, inddrage et allerede

udstedt pas eller meddele et udrejseforbud skal det nærmere indhold af af-

gørelsen præciseres over for den, afgørelsen angår.

Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt,

være ledsaget af en skriftlig begrundelse, hvis afgørelsen ikke giver den

pågældende part fuldt ud medhold. På samme måde bør en mundtlig afgø-

relse være ledsaget af en mundtlig begrundelse.

Efter forvaltningslovens § 24 skal en begrundelse dels indeholde en hen-

visning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet, dels angi-

ve de hovedhensyn der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Be-

grundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for

de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt

væsentlig betydning for afgørelsen.

Det skal således i begrundelsen for en afgørelse om at nægte at udstede et

pas, inddrage et allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud præci-

seres, hvilke oplysninger der ligger til grund for afgørelsen, herunder hvor-

for der er grund til at tro, at den pågældende vil udrejse for i udlandet at

deltage i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for statens sik-

kerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed. Det forudsættes i

den forbindelse, at politiet i overensstemmelse med den almindelige vej-

ledningspligt for offentlige myndigheder, der er fastsat forvaltningslovens

§ 7, stk. 1, vejleder den pågældende om mulighederne for at søge tilladelse

til at foretage specifikke rejser.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Efter forvaltningslovens § 25 skal skriftligt meddelte afgørelser være led-

saget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og

oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, hvis der er mulig-

hed for at klage over den pågældende afgørelse til en anden forvaltnings-

myndighed.

Forvaltningslovens § 25 gælder alene skriftlige afgørelser, men det følger

af den almindelige vejledningspligt for offentlige myndigheder, der er fast-

sat i forvaltningslovens § 7, stk. 1, at en mundtligt meddelt afgørelse skal

ledsages af en mundtlig meddelt klagevejledning. Det forudsættes derfor,

at mundtligt meddelt afgørelse om at nægte at udstede et pas, inddrage et

allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud ledsages af en mundt-

ligt meddelt klagevejledning. Som nævnt vil afgørelser, der er meddelt

mundtligt, i øvrigt hurtigst muligt blive bekræftet skriftligt.

2.3.4.1.4.

De stedlige politidirektørers afgørelser efter pasloven kan påkla-

ges til Rigspolitiet, jf. § 27, stk. 1, i pasbekendtgørelsen. Rigspolitiet afgø-

relser efter § 27, stk. 1, kan ikke indbringes for anden administrativ myn-

dighed, jf. stk. 2.

Denne ordning foreslås ikke ændret med lovforslaget, og de stedlige poli-

tidirektørers afgørelser efter de foreslåede bestemmelser vil således også

kunne påklages til Rigspolitiet.

I øvrigt vil de stedlige politidirektørers afgørelser om at nægte at udstede

pas, at inddrage et allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud kun-

ne indbringes for domstolene, jf. nærmere herom under pkt. 2.3.5. Det for-

udsættes, at den ovenfor omtalte klagevejledning ligeledes indeholder op-

lysninger om adgangen til domstolsprøvelse.

Det bemærkes, at hverken klage til Rigspolitiet eller indbringelse for dom-

stolene vil have opsættende virkning, hvorfor afgørelsen skal efterleves

straks fra forbuddets meddelelse.

2.3.4.1.5.

Der vil i forbindelse med ændringen af pasloven i givet fald bli-

ve udsendt en vejledning til politikredsene om behandlingen af sager om

nægtelse af pasudstedelse, inddragelse af pas og meddelelse af udrejsefor-

bud.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2.3.4.2. Organisering af politiets indsats

Med lovforslaget vil kompetencen til at træffe afgørelse om at nægte pas-

udstedelse, inddrage et allerede udstedt pas eller meddele et udrejseforbud

blive placeret hos politiet, der i forvejen træffer afgørelser efter pasloven.

Der er ikke herved taget stilling til den nærmere organisatoriske placering

af opgaven inden for politiet. Det beror således på en politifaglig vurde-

ring, hvorvidt kompetencen mest hensigtsmæssigt placeres i de enkelte po-

litikredse, i udvalgte politikredse eller i politiets opgavefællesskaber.

Det vil efter Justitsministeriets opfattelse i den forbindelse bl.a. være afgø-

rende, at der oprettes strukturer, som sikrer mulighed for en hurtig sagsbe-

handling af denne type sager. Det må således forventes, at oplysninger om,

at en person har til hensigt at udrejse med henblik på at tage ophold i et

konfliktområde, ofte først vil komme til myndighedernes kendskab umid-

delbart op til den formodede udrejse. Der vil derfor være behov for, at po-

litiet kan behandle denne type sager hurtigt. Endvidere vil der være behov

for at sikre en ensartethed i praksis.

Det vil imidlertid være op til Rigspolitiet i samarbejde med de enkelte po-

litidirektører at vurdere, hvorledes opgavevaretagelsen mest hensigtsmæs-

sigt kan organiseres.

Der henvises i øvrigt til pkt. 4 nedenfor om muligheden for at henlægge

opgaver inden for pasområdet til politiets opgavefællesskaber.

2.3.4.3. Effektuering af politiets afgørelser

Med en vedtagelse af lovforslaget forudsættes det, at politiet i de tilfælde,

hvor der træffes afgørelse om at nægte at udstede pas til en dansk statsbor-

ger eller at inddrage et allerede udstedt pas, opdaterer oplysningerne her-

om i Det Centrale Pasregister. Herved sikres, at de pasudstedende myndig-

heder, dvs. kommunerne og politiet, bliver opmærksomme på afgørelsen

og undlader at udstede et (nyt) pas, hvis den pågældende indgiver en an-

søgning om udstedelse af pas under afgørelsens virkningsperiode.

Politiet opdaterer tillige oplysninger om afgørelsen om pasinddragelse i

øvrige relevante databaser, herunder SIS II og Interpols database for stjål-

ne, ulovligt handlede, mistede eller ugyldiggjorte rejsedokumenter. Herved

sikres, at grænsemyndighederne i såvel Danmark som andre lande har mu-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

lighed for at standse den pågældende i forbindelse med en eventuel kon-

trol, der foretages ved ind- og udrejsekontrol.

Det bemærkes, at politiet selvsagt også kan inddrage det fysiske pas, hvis

der er truffet afgørelse herom.

Som anført under pkt. 2.3.1.8 må det forventes, at oplysninger om, at en

person er udrejst uden et gyldigt pas og eventuelt også i strid med et udrej-

seforbud, i vidt omfang vil stamme fra PET, der som led i tjenestens opva-

retagelse naturligt beskæftiger sig med personer, der f.eks. deltager i væb-

nede konflikter i udlandet.

Oplysningerne vil imidlertid også kunne stamme fra grænsemyndigheder-

ne i Danmark eller et andet Schengenland, der som led i den almindelige

ind- og udrejsekontrol kan foretage stikprøvevis kontrol af danske stats-

borgere ved opslag i relevante databaser efter reglerne i Europa-

Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 om indførelse af et

fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodek-

set).

I henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 7, stk. 2, kan der i forbin-

delse med kontrollen af personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold

til fællesskabsretten, alene på ikke-systematisk grundlag søges i nationale

og europæiske databaser for at sikre sig, at personen ikke udgør en reel,

umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel for medlemsstaternes indre

sikkerhed, offentlige orden eller internationale forbindelser eller en trussel

mod den offentlige sundhed.

Ifølge Rigspolitiet foregår kontrollen i praksis ved, at politiet stikprøvevis

foretager opslag i relevante registre via politiets særlige grænseapplikation

POLKON, der omfatter opslag i Det Centrale Kriminalregister, Schengen-

informationssystemet (SIS II), Interpols databaser vedrørende efterlyste

dokumenter og personer, Visuminformationssystemet (VIS) og det natio-

nale pasregister. I forhold til udrejsekontrollen sondres der ifølge Rigspoli-

tiet som udgangspunkt ikke mellem forskellige kategorier af rejsende. Al-

le, der udrejser over den ydre Schengengrænse, skal således gennemgå en

minimumskontrol, der indebærer, at politiet på baggrund af et forevist rej-

sedokument (pas eller anden godkendt rejselegitimation) skal kontrollere,

at dokumentet er ægte og gyldigt, og at den, der foreviser dokumentet, er

identisk med den person, som dokumentet er udstedt til. Politiet kan end-

videre i forbindelse med udrejsekontrollen foretage et opslag i relevante

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

registre via POLKON som beskrevet ovenfor vedrørende indrejsekontrol-

len. Det bemærkes i den forbindelse, at der pågår drøftelser i EU om bl.a.

at ændre Schengengrænsekodekset med henblik på bl.a. at styrke grænse-

kontrollen ved EU’s ydre grænser.

2.3.5. Domstolsprøvelse

2.3.5.1.

Som anført under pkt. 2.1 kan spørgsmål om ophævelse af de af-

gørelser, politiet efter gældende ret kan træffe om at nægte pasudstedelse

eller inddrage et allerede udstedt pas, kræves forelagt retten af den, hvem

pas er nægtet, eller hvis pas er inddraget. Politiet skal i så fald uden unø-

digt ophold indbringe begæringen for retten, der ved kendelse snarest mu-

ligt afgør, om politiets bestemmelser skal opretholdes eller ophæves. Op-

holder vedkommende sig i udlandet, skal politiet, inden passet inddrages,

søge rettens godkendelse af den trufne bestemmelse.

Justitsministeriet foreslår, at afgørelser om nægtelse af at udstede pas, ind-

dragelse af et allerede udstedt pas eller meddelelse af udrejseforbud efter

de foreslåede bestemmelser i pasloven skal være omfattet af den eksiste-

rende adgang til domstolsprøvelse i pasloven.

Det foreslås i den forbindelse, at begæringen i denne type – ligesom øvrige

begæringer om domstolsprøvelse af afgørelser efter de gældende regler i

pasloven – sager skal indbringes for den ret, der er nævnt i retsplejelovens

§ 698, hvilket vil indebære, at sagerne som udgangspunkt skal indbringes

for retten i den retskreds, hvor den pågældende har bopæl, og at reglerne i

retsplejelovens 4. bog om strafferetsplejen finder anvendelse med de for-

nødne lempelser ved sagens behandling.

Forslaget indebærer også, at politiet vil kunne inddrage et allerede udstedt

pas fra en person, der opholder sig i udlandet, idet politiet i sådanne tilfæl-

de skal søge rettens godkendelse af den trufne afgørelse, inden passet ind-

drages. Derimod vil politiet ikke kunne meddele udrejseforbud til perso-

ner, der opholder sig i udlandet.

2.3.5.2.

Politiets afgørelser om henholdsvis at nægte udstedelse af pas eller

inddragelse af et allerede udstedt pas henholdsvis at meddele udrejsefor-

bud er to særskilte afgørelser, der kan indbringes for domstolene. I praksis

må det dog forventes, at begge afgørelser vil blive indbragt samlet for

domstolene.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der vil kunne opstå tilfælde, hvor det vil kunne være relevant for en per-

son, over for hvem der er truffet afgørelse om f.eks. pasinddragelse og ud-

rejseforbud, alene at søge spørgsmålet om udrejseforbuddet indbragt for

domstolene. Det skyldes, at danske statsborgere frit kan udrejse til og ind-

rejse fra Finland, Island, Norge og Sverige uden pas eller anden rejselegi-

timation, jf. pasbekendtgørelsens § 1. Det er derfor muligt, at en person

alene vil søge spørgsmålet om udrejseforbuddet indbragt for domstolene.

Her forudsættes politiet ikke også at indbringe spørgsmålet om pasinddra-

gelsen for domstolene.

Forholder det sig imidlertid sådan, at en person alene søger spørgsmålet

om pasinddragelsen indbragt for domstolene, forudsættes det, at politiet af

egen drift skal indbringe et eventuelt udrejseforbud for retten også. Herved

undgås, at spørgsmålet om udrejseforbuddets berettigelse efterfølgende

opstår.

2.3.5.3.

Adgangen til domstolsprøvelse afhænger ikke af, hvorvidt sagen

forinden er påklaget til Rigspolitiet.

Indbringelse for domstolene vil ikke have opsættende virkning, hvorfor af-

gørelsen skal efterleves straks fra meddelelsen.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 4 og 5.

2.3.6. Sanktion

Personer, der ind- eller udrejser af landet uden et gyldigt pas, fordi politiet

har truffet afgørelse om at nægte at udstede pas eller inddrage et allerede

udstedt pas efter den foreslåede bestemmelse herom, vil kunne straffes

med bøde eller fængsel indtil 6 måneder, jf. pasbekendtgørelsens § 31, stk.

1. Der tilsigtes på dette område ingen ændringer i retstilstanden.

Justitsministeriet finder imidlertid, at straffen for at overtræde et udrejse-

forbud efter den foreslåede bestemmelse herom i almindelighed bør være

strengere end straffen for overtrædelse af de øvrige bestemmelser i paslo-

ven, og at dette tillige bør afspejles i strafferammen.

Det foreslås således, at der fastsættes en særskilt strafferamme for over-

trædelse af et udrejseforbud med bøde eller fængsel indtil 2 år.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ved fastsættelsen af strafferammen har Justitsministeriet lagt vægt på, at et

udrejseforbud varetager tungtvejende hensyn til statens sikkerhed og op-

retholdelse af den offentlige orden eller andre staters sikkerhed.

Dertil kommer, at en overtrædelse af et udrejseforbud samtidig vil indebæ-

re en overtrædelse af bestemmelsen i pasbekendtgørelsens § 2 om ind- og

udrejse af landet uden gyldigt pas. Det forudsættes, at der i sådanne situa-

tioner alene vil blive rejst tiltale for overtrædelse af udrejseforbuddet.

Det forudsættes, at overtrædelse af et udrejseforbud i førstegangstilfælde

som udgangspunkt straffes med ubetinget fængsel i 3 måneder, uanset

hvortil der udrejses. Det vil i den forbindelse skulle indgå som en skær-

pende omstændigheder i straffastsættelsen, hvis den pågældende er udrejst

til f.eks. det konfliktområde, som begrundede afgørelsen om udrejsefor-

bud.

Fastsættelse af straffen vil i øvrigt bero på domstolenes konkrete vurdering

af omstændighederne i den enkelte sag, og den angivne strafposition vil

kunne fraviges i op- eller nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag

foreligger skærpende eller formildende omstændigheder.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 6.

3. Bortfald af en opholdstilladelse eller opholdsret af hensyn til statens

sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed

3.1. Gældende ret

3.1.1. Bortfald af opholdstilladelse

Efter udlændingelovens § 17, stk. 1, bortfalder en opholdstilladelse, når

udlændingen opgiver sin bopæl i Danmark. Tilladelsen bortfalder endvide-

re, når udlændingen har opholdt sig uden for landet i mere end 6 på hinan-

den følgende måneder. Er udlændingen meddelt opholdstilladelse med mu-

lighed for varigt ophold, og har udlændingen lovligt boet mere end 2 år her

i landet, bortfalder opholdstilladelsen dog først, når udlændingen har op-

holdt sig uden for landet i mere end 12 på hinanden følgende måneder.

Endvidere bortfalder en opholdstilladelse, når en mindreårig udlænding

har opholdt sig uden for landet i mere end 3 på hinanden følgende måneder

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

på genopdragelsesrejse eller andet udlandsophold af negativ betydning for

skolegang og integration, jf. udlændingelovens § 17, stk. 2.

Det kan dog i medfør af udlændingelovens § 17, stk. 3, efter ansøgning be-

stemmes, at en opholdstilladelse ikke skal anses for bortfaldet i de tilfælde,

der er nævnt i udlændingelovens § 17, stk. 1 og 2.

En opholdstilladelse, der er givet i medfør af udlændingelovens §§ 7-8,

ophører først efter § 17, stk. 1 og 2, når udlændingen frivilligt har taget

bopæl i hjemlandet eller har opnået beskyttelse i et tredjeland, jf. udlæn-

dingelovens § 17, stk. 4.

3.1.2. Inddragelse af opholdstilladelse

Det følger af udlændingelovens § 19, stk. 2, nr. 2, at en tidsbegrænset eller

tidsubegrænset opholdstilladelse altid kan inddrages, når der foreligger op-

lysninger om forhold, som efter reglerne i § 10, stk. 1, ville udelukke ud-

lændingen fra opholdstilladelse.

I medfør af udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, kan en udlænding ikke

gives opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7-9 f eller 9 i-9 n, hvis

udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed.

Det fremgår af forarbejderne til udlændingeloven af 1983 (betænkning nr.

968/1982, side 164-165), at hensynet til statens sikkerhed især omfatter de

interesser, der værnes af straffelovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens

selvstændighed og sikkerhed) og kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfat-

ningen og de øverste statsmyndigheder), men at formuleringen ikke ude-

lukker, at også andre interesser af stor samfundsmæssig betydning kan ta-

ges i betragtning.

Efter udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 2, kan en udlænding endvidere ik-

ke gives opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7-9 f eller 9 i-9 n,

hvis udlændingen må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige or-

den, sikkerhed eller sundhed.

Bestemmelsen forudsættes f.eks. anvendt i tilfælde, hvor en udlænding ved

sin planlægning af, tilskyndelse til eller aktive deltagelse i en voldelig de-

monstration må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller

sikkerhed, uden at der herved dog er fare for statens sikkerhed.

Bestemmelsen vil endvidere kunne anvendes over for en udlænding, der

må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige sundhed eller sikker-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hed, f.eks. ved at tilskynde til anvendelsen af biologiske, kemiske eller nu-

kleare våben eller kampstoffer. Også tilfælde, hvor der først og fremmest

er tale om trusler mod et andet lands offentlige orden, sikkerhed eller

sundhed, vil kunne være omfattet af bestemmelsen, hvis truslen mere indi-

rekte indebærer en trussel mod den danske offentlige orden, sikkerhed el-

ler sundhed.

En udlænding kan desuden efter udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 3, ikke

gives opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7-9 f eller 9 i-9 n, hvis

udlændingen anses for omfattet af artikel 1 F i flygtningekonventionen.

Efter artikel 1 F finder konventionens bestemmelser ikke anvendelse på

personer, der har begået forbrydelser mod freden, krigsforbrydelser, for-

brydelser mod menneskeheden, begået alvorlige ikke-politiske forbrydel-

ser forud for adgangen til tilflugtslandet eller gjort sig skyldige i handlin-

ger, der er i strid med FN's mål og grundsætninger. Der kan f.eks. være ta-

le om en alvorlig ikke-politisk forbrydelse, hvis den pågældende har delta-

get i terrorhandlinger i form af flykapring, drab eller lemlæstelse.

Udlændingelovens § 19, stk. 2, nr. 2, indebærer således, at såvel en tidsbe-

grænset som en tidsubegrænset opholdstilladelse altid kan inddrages, hvis

udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed eller for en alvorlig

trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, eller hvis ud-

lændingen anses for omfattet af artikel 1 F i flygtningekonventionen.

I medfør af udlændingelovens § 19, stk. 2, nr. 3, kan en tidsbegrænset eller

tidsubegrænset opholdstilladelse endvidere altid inddrages, når der forelig-

ger oplysninger om forhold, som efter reglerne i § 10, stk. 2, nr. 1 og 2, og

stk. 5, ville udelukke udlændingen fra opholdstilladelse.

Det følger af udlændingelovens § 10, stk. 2, nr. 1, at en udlænding uden

for de i § 10, stk. 1, nævnte tilfælde ikke, medmindre særlige grunde, her-

under hensynet til familiens enhed, taler derfor, kan gives opholdstilladelse

efter §§ 7-9 f eller 9 i-9 n, hvis udlændingen uden for landet er dømt for et

forhold, som kunne medføre udvisning ved dom efter udlændingelovens

§§ 22, 23 eller 24, såfremt pådømmelsen var sket her i landet.

Efter udlændingelovens § 10, stk. 2, nr. 2, kan en udlænding endvidere ik-

ke, medmindre særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, taler

derfor, gives opholdstilladelse, hvis der er alvorlig grund til at antage, at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

udlændingen uden for landet har begået en lovovertrædelse, som kunne

medføre udvisning ved dom efter udlændingelovens §§ 22-24.

Bestemmelsen medfører, at en udlænding, der har begået et forhold i ud-

landet af den nævnte karakter, ikke nødvendigvis skal være dømt for det

pågældende forhold, for at det kan begrunde et afslag på en ansøgning om

opholdstilladelse. Det er tilstrækkeligt, at der er alvorlig grund til at anta-

ge, at udlændingen har begået det pågældende forhold.

Bestemmelsen i § 10, stk. 2, nr. 2, har selvstændig betydning i forhold til

bestemmelsen i § 10, stk. 1, nr. 3, i det omfang den forbrydelse, der er tale

om, ikke er af en sådan karakter, at der er anledning til at bringe flygtnin-

gekonventionens udelukkelsesgrunde i anvendelse. Bestemmelsen kan så-

ledes anvendes over for udlændinge, om hvem det antages, at den pågæl-

dende har begået et forhold af en vis grovhed, jf. udlændingelovens §§ 22-

24, som dog ikke har karakter af en forbrydelse, der er omfattet af flygt-

ningekonventionens artikel 1 F.

Efter udlændingelovens § 10, stk. 5, kan en udlænding, som er omfattet af

restriktive foranstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse

og gennemrejse besluttet af De Forenede Nationer eller Den Europæiske

Union, jf. udlændingelovens § 32, stk. 8, ikke gives registreringsbevis eller

opholdskort i medfør af EU-reglerne, jf. udlændingelovens § 6, eller op-

holdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7-9 f eller 9 i-9 n, medmindre

særlige grunde taler derfor.

Bestemmelsen skal sikre, at udlændinge, som er opført på en af FN's eller

EU's sanktionslister med rejserestriktioner, og som derfor i medfør af ud-

lændingelovens § 32, stk. 8, har indrejseforbud, er udelukket fra registre-

ringsbevis, opholdskort eller opholdstilladelse efter §§ 7-9 f eller 9 i-9 n,

medmindre særlige grunde taler derfor.

Efter udlændingelovens § 19, stk. 3, kan en tidsbegrænset eller tidsube-

grænset opholdstilladelse altid inddrages, hvis en udlænding, der ikke er

statsborger i et Schengenland eller et land, der er tilsluttet Den Europæiske

Union, er indberettet til SIS II som uønsket i medfør af SIS II-

forordningen på baggrund af omstændigheder, der her i landet kunne med-

føre udvisning efter udlændingelovens kapitel 4.

Det samme gælder, hvis udlændingen er indberettet til SIS II som uønsket,

fordi den pågældende er omfattet af restriktive foranstaltninger i form af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

begrænsninger med hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet af De

Forenede Nationer eller Den Europæiske Union.

Efter udlændingelovens § 19, stk. 5, kan en tidsbegrænset eller tidsube-

grænset opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 f inddrages, såfremt

udlændingen ved endelig dom er idømt straf for overtrædelse af bestem-

melser i straffelovens kapitel 12 og 13 eller straffelovens §§ 136, 140, 266,

266 a eller 266 b.

Det bemærkes, at det følger af udlændingelovens § 19, stk. 6, 1. pkt., at §

26, stk. 1, finder anvendelse ved afgørelser om inddragelse af opholdstilla-

delse.

Der skal således ved afgørelser om inddragelse af opholdstilladelse tages

hensyn til, om inddragelsen må antages at virke særligt belastende på

grund af bl.a. udlændingens personlige og familiemæssige forhold, jf. §

26, stk. 1. Det er herved forudsat, at inddragelse undlades, hvis dette stri-

der mod Danmarks internationale forpligtelser.

Ved afgørelser om inddragelse af opholdstilladelse efter § 19, stk. 2, nr. 2

og 3, jf. § 10, stk. 5, skal opholdstilladelsen inddrages, medmindre dette vil

være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, jf. § 19, stk. 6, 2.

pkt., jf. § 26, stk. 2.

3.1.3. Udvisning efter udlændingelovens § 25

Efter udlændingelovens § 25 kan en udlænding udvises, hvis udlændingen

må anses for en fare for statens sikkerhed (nr. 1), eller hvis udlændingen

må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller

sundhed (nr. 2).

Ved beslutning om udvisning af hensyn til statens sikkerhed efter § 25, nr.

1, er det efter udlændingelovens § 45 b, stk. 1, justitsministeren, der vurde-

rer, om en udlænding må anses for at udgøre en fare for statens sikkerhed.

Hensynet til statens sikkerhed omfatter især de interesser, der værnes af

straffelovens kapitel 12 og kapitel 13.

Vurderingen foretages på grundlag af en indstilling fra PET, og justitsmi-

nisteren kan bestemme, at de oplysninger, der er indgået i vurderingen, af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

sikkerhedsmæssige grunde ikke videregives til den udlænding, som vurde-

ringen angår, eller til udlændingemyndighederne.

Afgørelser om udvisning efter udlændingelovens § 25, nr. 1, er navnlig på

den baggrund omfattet af den særlige adgang til domstolsprøvelse efter

reglerne i udlændingelovens kapitel 7 b, hvor bevismaterialet opdeles i

lukket og åbent materiale, og hvor der er mulighed for i lukkede retsmøder

at fremlægge det fortrolige materiale, der ligger til grund for justitsministe-

rens vurdering. Udlændingens interesser varetages endvidere af en særlig

advokat.

Bestemmelsen i § 25, nr. 2, forudsættes f.eks. anvendt i tilfælde, hvor en

udlænding ved sin planlægning af, tilskyndelse til eller aktive deltagelse i

en voldelig demonstration må anses for en alvorlig trussel mod den offent-

lige orden eller sikkerhed, uden at der herved dog er fare for statens sik-

kerhed.

3.2. Justitsministeriets overvejelser

Som anført under pkt. 1.1 udgør gruppen af personer, der rejser til et kon-

fliktområde, som det man f.eks. oplever i Syrien i øjeblikket, for at tilslutte

sig en militant oprørsgruppe eller for på anden lignende måde at tage del i

væbnede kamphandlinger, en reel og betydelig trussel mod det danske

samfund.

Det vurderes som nævnt, at antallet af personer, der er udrejst fra Danmark

til konflikten i Syrien, overstiger 100, og at konflikten fortsat tiltrækker

personer fra Danmark, herunder også herboende udlændinge.

3.2.1. Bortfald

Som det fremgår af den handlingsplan om forebyggelse af radikalisering

og ekstremisme, som regeringen præsenterede den 19. september 2014,

ønsker regeringen at sikre, at det vil kunne få opholdsretlige konsekvenser

for en herboende udlænding, hvis vedkommende udrejser for at deltage i

en væbnet konflikt.

Det foreslås derfor, at en opholdstilladelse eller opholdsret bortfalder, hvis

en udlænding opholder eller har opholdt sig uden for landet, og der er

grund til at antage, at udlændingen under opholdet deltager eller har delta-

get i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for statens sikker-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed, medmindre bortfald

vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser. Bestemmelsen

gælder således for alle udlændinge uanset opholdsgrundlag, herunder ud-

lændinge med opholdsret efter EU-reglerne og nordiske statsborgere.

Den foreslåede ændring af udlændingeloven skal ses i sammenhæng med

den foreslåede ændring af pasloven, hvorefter der bl.a. lægges op til at gi-

ve politiet beføjelse til over for danske statsborgere at nægte at udstede pas

eller at inddrage et allerede udstedt pas, idet det dog efter den foreslåede

bortfaldsbestemmelse være en betingelse, at udlændingen opholder sig el-

ler har opholdt sig uden for landet.

Ved vurderingen af, om der er grund til at antage, at udlændingen under

opholdet deltager eller har deltaget i aktiviteter, som kan indebære eller

forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters

sikkerhed vil der derfor kunne lægges vægt på de samme momenter, som

indgår i den foreslåede bestemmelse i paslovens § 2, stk. 1, nr. 4. Der hen-

vises nærmere herom til pkt. 2.3.1.

Det vil således være afgørende, hvorvidt formålet med og karakteren af de

aktiviteter, som der er grund til at antage, at udlændingen deltager eller har

deltaget i under opholdet, i almindelighed må antages at påvirke en person

i en sådan grad, at det vil kunne indebære eller forøge en fare for statens

sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed. Det er således

ikke et krav, at der er en konkret mistanke om, at den pågældende har til

hensigt at begå et strafbart forhold i f.eks. Danmark eller påvirke andre

hertil.

Som et eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at kunne

indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden el-

ler andre staters sikkerhed, kan nævnes aktiv deltagelse i kamphandlinger.

Også personer, der opholder sig i et konfliktområde uden at tage aktivt del

i kamphandlingerne, kan imidlertid blive udsat for en påvirkning og forrå-

else, der kan øge deres evne eller vilje til at begå strafbare forhold. Det kan

eksempelvis være tilfældet for personer, som opholder sig i et konfliktom-

råde og engagerer sig i aktiviteter, der støtter de kæmpende.

Som et andet eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at

kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige

orden eller andre staters sikkerhed, kan nævnes ophold i træningslejre hos

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

yderligtgående politiske organisationer eller grupperinger, hvor deltagerne

bl.a. trænes i militære færdigheder. Der henvises til pkt. 2.3.1 ovenfor.

Ved vurderingen af, om der er grund til at antage, at en udlænding under

sit ophold deltager eller har deltaget i sådanne aktiviteter, vil den pågæl-

dendes forhold inden vedkommende udrejste af Danmark, herunder even-

tuelle forberedelseshandlinger eller ytringer på sociale medier, tillige kun-

ne tillægges betydning.

Der vil således kunne træffes afgørelse om bortfald af en opholdstilladelse

eller opholdsret efter den foreslåede bestemmelse, hvis en udlænding er

udrejst og har taget ophold i et konfliktområde, uanset om der foreligger

oplysninger, som peger på, at den pågældende deltager eller har deltaget

aktivt i kamphandlinger. Det er dog en forudsætning, at der er grund til at

antage, at den pågældende deltager eller har deltaget i aktiviteter, som kan

indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden el-

ler andre staters sikkerhed.

Det vil ikke være ethvert ophold i et sådant område, der medfører risiko

for en påvirkning af den nævnte karakter. Eksempelvis vil der for perso-

ner, der deltager i væbnede konflikter for et med Danmark allieret lands

styrker, i almindelighed ikke være en sådan påvirkningsrisiko.

En opholdstilladelse eller opholdsret bortfalder, medmindre bortfaldet vil

være i strid med Danmarks internationale forpligtelser. Der henvises nær-

mere herom til pkt. 5.2.

Det foreslås i forlængelse heraf, at det udtrykkeligt fremgår af bestemmel-

sen, at bortfald af en opholdsret kun kan ske i overensstemmelse med de

principper, der efter EU-reglerne gælder for begrænsning af retten til fri

bevægelighed.

Bestemmelsen tydeliggør retsstillingen for udlændinge omfattet af EU-

reglerne, jf. navnlig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF

om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og ophol-

de sig frit på medlemsstaternes område mv. (opholdsdirektivet). Der hen-

vises nærmere herom til pkt. 6 nedenfor.

En udlænding, der opholder sig i udlandet, når udlændingemyndighederne

konstaterer, at den pågældendes opholdstilladelse eller opholdsret er bort-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

faldet, har som udgangspunkt ikke ret til at indrejse og på ny tage ophold i

Danmark.

Opholder udlændingen sig i Danmark, når udlændingemyndighederne

konstaterer, at den pågældendes opholdstilladelse eller opholdsret er bort-

faldet i medfør af den foreslåede bestemmelse, skal udlændingen udrejse

af landet, jf. udlændingelovens § 30, stk. 1. Udrejser udlændingen ikke fri-

villigt, drager politiet efter udlændingelovens § 30, stk. 2, omsorg for ud-

rejsen.

Det bemærkes, at det følger af udlændingelovens § 32 a, at en afgørelse

om bortfald af en opholdstilladelse, som er meddelt efter udlændingelo-

vens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, tillige skal indeholde en afgørelse om,

hvorvidt udlændingen kan udsendes, hvis denne ikke udrejser frivilligt, jf.

udlændingelovens § 31.

Det fremgår af artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

(EMRK), at ingen person må underkastes tortur eller umenneskelig eller

nedværdigende behandling eller straf.

Det er på den baggrund fastsat i udlændingelovens § 31, stk. 1, at en ud-

lænding ikke må udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer døds-

straf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdi-

gende behandling eller straf, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod

videresendelse til et sådant land. Bestemmelsen er gældende for enhver

udlænding, og forbuddet mod udsendelse er absolut.

Det fremgår af udlændingelovens § 31, stk. 2, at en udlænding, der er om-

fattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, ikke må udsendes til et land, hvor

den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionens arti-

kel 1 A nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod vide-

resendelse til et sådant land. Dette gælder ikke, hvis udlændingen med ri-

melig grund må anses for en fare for statens sikkerhed, eller hvis udlæn-

dingen efter endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som

en fare for samfundet, jf. dog stk. 1. Beskyttelsen efter udlændingelovens §

31, stk. 2, er således ikke – i modsætning til beskyttelsen efter § 31, stk. 1

– absolut.

Forbuddet mod refoulement har betydning i de sager, hvor udlændingen

isoleret set opfylder betingelserne for opholdstilladelse efter udlændinge-

lovens § 7, men hvor den pågældende på grund af udelukkelsesgrundene i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

flygtningekonventionens artikel 1 F eller på grund af begået kriminalitet er

udelukket fra at få opholdstilladelse eller mister opholdstilladelsen i for-

bindelse med udvisning.

Forslaget om bortfald af opholdstilladelse i tilfælde, hvor en udlænding

opholder eller har opholdt sig uden for landet, og der er grund til at antage,

at udlændingen under opholdet deltager eller har deltaget i aktiviteter, som

kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige or-

den eller andre staters sikkerhed, indebærer i de tilfælde, hvor den pågæl-

dende har haft opholdstilladelse efter §§ 7 og 8, stk. 1 og 2, at Udlændin-

gestyrelsen, og eventuelt Flygtningenævnet, skal tage stilling til, om der

kan ske udsendelse, eller om dette vil være i strid med refoulementsfor-

buddet i udlændingelovens § 31, jf. § 32 a.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 4.

3.2.2.1. Sagsbehandling

3.2.2.1.1. Kompetence

Sager om bortfald efter den foreslåede bestemmelse er en specialiseret

sagstype, og det vil derfor efter Justitsministeriets opfattelse være mest

hensigtsmæssigt at samle behandlingen af disse sager hos én myndighed.

Ressourcemæssige hensyn taler ligeledes for, at sagerne placeres hos én

myndighed.

Det foreslås derfor, at det i alle tilfælde – uafhængigt af, hvilket opholds-

grundlag den pågældende udlænding har – er Udlændingestyrelsen, der

træffer afgørelse om bortfald efter den forslåede bestemmelse. Udlændin-

gestyrelsen vil således også behandle sager vedrørende udlændinge, der er

meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7-9 f eller §§ 9 i-9 n,

har opholdsret efter EU-reglerne eller ret til ophold som nordiske statsbor-

gere.

Vurderingen af, om der er grund til at antage, at udlændingen under det

pågældende ophold deltager eller har deltaget i aktiviteter, som kan inde-

bære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller

andre landes sikkerhed, skal foretages af politiet.

Udlændingestyrelsens behandling af en sag om bortfald efter den foreslåe-

de bestemmelse skal derfor foretages på baggrund af politiets vurdering

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

heraf. Politiet skal således – enten af egen drift ved videregivelse af infor-

mationer til Udlændingestyrelsen eller efter anmodning fra Udlændinge-

styrelsen fremkomme med en vurdering af, om betingelsen for bortfald er

opfyldt.

Det bemærkes i den forbindelse, at en sag om bortfald af opholdstilladelse

eller opholdsret efter den foreslåede bestemmelse ofte vil udspringe af en

konkret mistanke hos politiet, der herefter videregiver oplysningerne til

Udlændingestyrelsen.

En sådan sag vil imidlertid også kunne opstå på baggrund af oplysninger,

som er videregivet til Udlændingestyrelsen fra andre myndigheder. I så-

danne tilfælde skal Udlændingestyrelsen videregive de oplysninger til poli-

tiet, der er nødvendige for, at politiet kan vurdere, om udlændingen under

opholdet i udlandet deltager eller har deltaget i aktiviteter, som kan inde-

bære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller

andre staters sikkerhed.

Det forudsættes med lovforslaget, at de myndigheder, der måtte være in-

volveret i behandlingen af en sag om bortfald af opholdstilladelse eller op-

holdsret, udveksler oplysninger i relevant omfang efter reglerne i person-

datalovens §§ 6-8.

De oplysninger, som politiets vurdering vil være baseret på, vil i vidt om-

fang stamme fra PET, og det må derfor forventes, at PET i visse tilfælde

vil være i besiddelse af oplysninger, som eventuelt vil kunne berettige, at

der træffes afgørelse om bortfald af en opholdstilladelse eller opholdsret,

men hvor PET på grund af oplysningernes karakter ikke videregiver disse

til politiet. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis oplysningerne stammer fra

udenlandske partnere eller kilder, idet sådanne oplysninger som udgangs-

punkt ikke vil kunne fremlægges under behandlingen af sagen. I sådanne

tilfælde vil der ikke blive truffet afgørelse om at nægte at udstede pas, ind-

drage et allerede udstedt pas eller at meddele udrejseforbud på baggrund af

sådanne oplysninger.

Det bemærkes, at en udlænding, der må anses for at være en fare for sta-

tens sikkerhed eller en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed

eller sundhed, vil kunne udvises efter udlændingelovens § 25, der er om-

fattet af den særlige adgang til domstolsprøvelse efter reglerne i udlændin-

gelovens kapitel 7 b, hvor der bl.a. er mulighed for i lukkede retsmøder at

fremlægge fortroligt materiale, jf. pkt. 3.1.3 ovenfor.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 12.

3.2.2.1.2. Partshøring mv.

Efter den foreslåede bestemmelse kan Udlændingestyrelsen træffe beslut-

ning om bortfald af opholdstilladelse eller opholdsret over for en udlæn-

ding, der opholder sig uden for landet.

En beslutning herom vil være en afgørelse, jf. forvaltningslovens § 2, stk.

1, og behandlingen af sådanne sager vil således skulle ske i overensstem-

melse med reglerne i forvaltningsloven samt øvrige forvaltningsretlige reg-

ler og grundsætninger.

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, skal en part i en sag gøres bekendt

med oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder og have lej-

lighed til at fremkomme med en udtalelse, når det må antages, at parten

ikke er bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af disse oplysninger.

Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende

og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 5, 2. led, kan partshøring undla-

des, hvis forelæggelsen af oplysningerne eller vurderingerne for parten vil

være forbundet med væsentlige vanskeligheder. Dette kan f.eks. være til-

fældet, hvis partens opholdssted er ukendt, eller hvis den pågældende er

udrejst til et ukendt sted, og sagen ikke kan udsættes, til vedkommende

(muligvis) vender tilbage.

Inden partshøring undlades, skal Udlændingestyrelsen udfolde rimelige

bestræbelser på at finde en måde at kontakte parten på.

3.2.2. Dispensation for bortfald af en opholdstilladelse eller opholdsret

Det foreslås, at det efter ansøgning kan bestemmes, at en opholdstilladelse

eller opholdsret ikke skal anses for bortfaldet efter den foreslåede bestem-

melse i udlændingelovens § 21 b, stk. 1, hvis udlændingen kan godtgøre, at

den pågældendes ophold i udlandet har eller har haft et anerkendelsesvær-

digt formål.

Meddelelse af dispensation fra bortfald forudsætter således, at udlændin-

gen dokumenterer, at den pågældende under opholdet i udlandet ikke del-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tager eller har deltaget i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare

for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed.

Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis der på baggrund af en udlændings

forhold, herunder ytringer på sociale medier eller lignende, er grund til at

antage, at vedkommende under et ophold uden for Danmark deltager eller

har deltaget i aktiviteter af den nævnte karakter, men udlændingen over for

Udlændingestyrelsen efterfølgende kan dokumentere, at det pågældende

ophold var påkrævet på grund af dødsfald eller alvorlig sygdom hos et

nærtstående familiemedlem, og at udlændingen under sit ophold ikke del-

tager eller har deltaget i aktiviteter af den nævnte karakter.

Henset til de hensyn, der ligger bag den foreslåede bortfaldsbestemmelse,

forudsættes muligheden for at bestemme, at en opholdstilladelse eller op-

holdsret ikke skal anses for bortfaldet efter den foreslåede bestemmelse i §

21 b, stk.1, administreret restriktivt.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 4.

3.2.3. Advarsel om opholdsretlige konsekvenser

Der er efter regeringens opfattelse også behov for at styrke den forebyg-

gende indsats over for herboende udlændinge, der overvejer at rejse til ud-

landet for at deltage i en væbnet konflikt eller lignende.

Det foreslås derfor, at Udlændingestyrelsen skal vejlede en udlænding om

de opholdsretlige konsekvenser af den foreslåede bortfaldsbestemmelse i

udlændingelovens § 21 b, stk. 1, hvis der foreligger oplysninger om, at en

udlænding kan have til hensigt at udrejse for i udlandet at deltage i aktivi-

teter, som kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den of-

fentlige orden eller andre staters sikkerhed.

Oplysninger om, at en udlænding kan have til hensigt at udrejse for i ud-

landet at deltage i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for

statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed, vil of-

te komme fra politiet, der herefter videregiver oplysningerne til Udlændin-

gestyrelsen.

Anledningen til at advare en udlænding efter den foreslåede bestemmelse

vil imidlertid også kunne opstå på baggrund af oplysninger, som er videre-

givet til Udlændingestyrelsen fra andre myndigheder, eller på baggrund af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

oplysninger, der er tilgået Udlændingestyrelsen på anden vis, herunder op-

lysninger fra udlændingen selv.

Formålet med den foreslåede advarselsordning er at sikre, at en udlænding,

der mistænkes for at have til hensigt at udrejse for i udlandet at deltage i en

væbnet konflikt eller lignende, gøres bekendt med de mulige opholdsretli-

ge konsekvenser herved med henblik på at forbedre muligheden for, at den

pågældende opgiver sin hensigt.

Forslaget om, at Udlændingestyrelsen skal vejlede en udlænding om de

opholdsretlige konsekvenser af den foreslåede bortfaldsbestemmelse i ud-

lændingelovens § 21 b, stk. 1, skal således ses i sammenhæng med de øv-

rige initiativer for at styrke indsatsen imod rekruttering til væbnede kon-

flikter i udlandet, som indgår i regeringens handlingsplan om forebyggelse

af radikalisering og ekstremisme, der blev præsenteret den 19. september

2014.

Det forudsættes i denne sammenhæng, at Udlændingestyrelsen og de myn-

digheder, der måtte være i besiddelse af relevante oplysninger i forhold til

den foreslåede advarselsordning, udveksler sådanne oplysninger efter reg-

lerne i persondatalovens §§ 6-8.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 4.

3.2.4. Indrejseforbud og udelukkelse

Det foreslås, at en udlænding, hvis opholdstilladelse eller opholdsret er

bortfaldet efter den foreslåede bestemmelse herom, ikke uden tilladelse må

indrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud).

Henset til de tungtvejende sikkerhedshensyn, der ligger bag den foreslåede

bortfaldsbestemmelse, foreslås det, at indrejseforbuddet meddeles for be-

standig og har gyldighed fra tidspunktet for udrejsen eller udsendelsen el-

ler, hvis udlændingen opholder sig uden for landet, fra tidspunktet for kon-

stateringen af, at udlændingens opholdstilladelse eller opholdsret er bort-

faldet.

Det forudsættes i den forbindelse, at udlændingemyndighederne umiddel-

bart efter, at der er truffet afgørelse om bortfald af en opholdstilladelse el-

ler en opholdsret, underretter Rigspolitiet. Underretningen til Rigspolitiet

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

skal indeholde de oplysninger, der er nødvendige for, at indrejseforbuddet

kan registreres i det Centrale Kriminalregister (KR).

Bestemmes det efterfølgende efter ansøgning, at en opholdstilladelse eller

en opholdsret ikke skal anses for bortfaldet, bortfalder indrejseforbuddet. I

sådanne tilfælde skal udlændingemyndighederne umiddelbart efter, at der

er truffet en sådan afgørelse, underrette Rigspolitiet, der herefter sletter

indrejseforbuddet i KR.

En udlænding, hvis opholdstilladelse eller opholdsret er bortfaldet efter

den foreslåede bortfaldsbestemmelse, og som på den baggrund er meddelt

et indrejseforbud, bør som altovervejende hovedregel udelukkes fra på ny

at blive meddelt opholdstilladelse i Danmark.

Det foreslås derfor, at en udlænding, som er meddelt et indrejseforbud i

forbindelse med bortfald af opholdstilladelse eller opholdsret efter den fo-

reslåede bortfaldsbestemmelse, ikke kan gives opholdstilladelse efter ud-

lændingelovens §§ 7 eller 8, stk. 1 eller 2, medmindre særlige grunde, her-

under hensynet til familiens enhed, taler derfor.

Det foreslås endvidere, at en udlænding, hvis opholdstilladelse eller op-

holdsret er bortfaldet efter den foreslåede bortfaldsbestemmelse, ikke kan

gives opholdstilladelse efter udlændingelovens § 8, stk. 3, og §§ 9-9 f eller

9 i-9 n, medmindre ganske særlige grunde, herunder hensynet til familiens

enhed, taler derfor, dog tidligst 2 år efter udrejsen.

Det bemærkes i den forbindelse, at det følger af udlændingelovens § 32,

stk. 6, at et indrejseforbud bortfalder, såfremt den pågældende under de i §

10, stk. 3 og 4, nævnte betingelser meddeles opholdstilladelse efter §§ 7-9

f eller 9 i-9 n.

Udlændinge, som er omfattet af EU-reglerne, og hvis opholdsret er bort-

faldet efter de foreslåede bortfaldsbestemmelser, og som på den baggrund

er meddelt et indrejseforbud, har ikke ret at indrejse og opholde sig i Dan-

mark.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 8, 1. pkt., kan et indrejseforbud meddelt

en udlænding, der er omfattet af EU-reglerne, jf. udlændingelovens § 2,

stk. 2, ophæves, såfremt særlige grunde taler derfor. Efter bestemmelsen

skal der tages stilling til en ansøgning om ophævelse af indrejseforbuddet

inden 6 måneder fra ansøgningens indgivelse, jf. 2. pkt.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 1, 2 og 5.

3.2.5. Indberetning af udlændinge som uønskede til Schengeninforma-

tionssystemet

3.2.5.1. Gældende ret

Efter den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 58 g indberetter

Rigspolitiet udlændinge som uønskede til SIS II, bl.a. hvis udlændingen

meddeles afslag på opholdstilladelse, fordi den pågældende må anses for

en fare for statens sikkerhed eller for en alvorlig trussel mod den offentlige

orden, sikkerhed eller sundhed, eller fordi den pågældende anses for om-

fattet af udelukkelsesgrundene i flygtningekonventionens artikel 1 F.

Ved at indberette de pågældende udlændinge som uønskede til SIS II sik-

res det, at de pågældende udlændinge ikke på ny kan indrejse i Schengen-

landene, medmindre humanitære hensyn, hensyn til nationale interesser el-

ler internationale forpligtelser gør dette nødvendigt, jf. herved Schengen-

konventionens artikel 5.

3.2.5.2. Lovforslagets udformning

Regeringen ønsker at forhindre udlændinge, der har mistet retten til at væ-

re i Danmark efter den foreslåede bortfaldsbestemmelse, i på ny at rejse

ind i landet.

Som led heri foreslås det, at Rigspolitiet – i forlængelse af, at den pågæl-

dende registreres med et indrejseforbud i det Centrale Kriminalregister

(KR) – fremover også skal indberette en udlænding, der ikke er statsborger

i et Schengenland eller et land, der er tilsluttet De Europæiske Fællesska-

ber, som uønsket til SIS II, hvis udlændingens opholdstilladelse er bortfal-

det efter den foreslåede bestemmelse.

Betingelserne for at foretage indberetning om nægtelse af indrejse og op-

hold i SIS II følger af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr.

1987/2006 af 20. december 2006 om oprettelse, drift og brug af anden ge-

neration af Schengen-informationssystemet (SIS II).

Efter forordningens artikel 24 optages oplysninger om tredjelandsstatsbor-

gere, om hvilke der er foretaget en indberetning med henblik på nægtelse

af indrejse eller ophold, i SIS II på grundlag af en national indberetning,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

som bygger på en afgørelse truffet af de kompetente administrative myn-

digheder eller domstole i overensstemmelse med procedurebestemmelser-

ne i national lovgivning på grundlag af en individuel vurdering. Anke af

sådanne afgørelser sker i overensstemmelse med national lovgivning. Dis-

se afgørelser kan bl.a. bygge på, at den pågældende tredjelandsstatsborgers

tilstedeværelse i medlemsstaten kan udgøre en trussel for den offentlige

orden eller sikkerhed eller for den nationale sikkerhed. Dette gælder i sær-

deleshed, når en tredjelandsstatsborger i en medlemsstat er blevet idømt en

frihedsstraf af en varighed på mindst et år på grund af en strafbar handling,

jf. artikel 24, stk. 2, litra a, eller når der er begrundet mistanke om, at en

tredjelandsstatsborger har begået alvorlige strafbare handlinger, eller når

der foreligger konkrete indicier for, at den pågældende har til hensigt at

begå sådanne handlinger på en medlemsstats område, jf. artikel 24, stk. 2,

litra b.

Det er Justitsministeriets vurdering, at det vil være i overensstemmelse

med forordningens artikel 24 at indberette udlændinge, hvis opholdstilla-

delse bortfalder efter den foreslåede bortfaldsbestemmelse, som uønskede

til SIS II.

Udlændinge, der bliver indberettet i SIS II efter den foreslåede bestemmel-

se, vil være meddelt indrejseforbud i Danmark for bestandig. Det forud-

sættes i overensstemmelse hermed, at indberetningen af den pågældende i

SIS II løbende forlænges af Rigspolitiet.

Bortfalder en udlændings indrejseforbud som følge af, at der træffes afgø-

relse om, at den pågældende udlændings opholdstilladelse ikke skal anses

for bortfaldet efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b,

stk. 2, skal Rigspolitiet foranledige, at indberetningen i SIS II slettes.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 16.

3.2.6. Klageregler

3.2.6.1. Gældende ret

Det følger af udlændingelovens § 52 b, stk. 3 og 4, at Udlændingenævnet

bl.a. behandler klager over Udlændingestyrelsens og Styrelsen for Ar-

bejdsmarked og Rekrutterings konstatering af, at en opholdstilladelse er

bortfaldet, medmindre udlændingen er meddelt opholdstilladelse i Dan-

mark efter udlændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2. Det samme gæl-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

der klager over afslag på ansøgninger om, at en opholdstilladelse ikke skal

anses for bortfaldet.

Klager over afgørelser om bortfald af opholdstilladelse meddelt efter ud-

lændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, kan indbringes for Flygtninge-

nævnet, jf. udlændingelovens § 53 a, stk. 1, nr. 3. Flygtningenævnet vil i

den forbindelse også tage stilling til spørgsmålet om udsendelse efter § 32

3.2.6.2. Lovforslagets udformning

Justitsministeriet finder, at klager over afgørelser truffet af Udlændingesty-

relsen efter den foreslåede nye bestemmelse bør følge den almindelige

klageadgang på udlændingeområdet og dermed være undergivet alminde-

lig fuld prøvelse i henholdsvis Udlændingenævnet og Flygtningenævnet.

Det foreslås på den baggrund, at Udlændingestyrelsens afgørelser efter den

foreslåede bestemmelse i § 21 b kan indbringes for Udlændingenævnet,

medmindre udlændingen er meddelt opholdstilladelse i Danmark efter ud-

lændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2. Det samme gælder Udlændin-

gestyrelsens afgørelser om afslag på en ansøgning om dispensation efter

den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, stk. 2.

Som det gælder for de afgørelser, der i dag kan påklages til Udlændinge-

nævnet, vil det også gælde for de nye sagstyper, at klagen som udgangs-

punkt skal være indgivet inden 8 uger efter, at klageren har fået meddelel-

se om afgørelsen, jf. udlændingelovens § 52 b, stk. 6.

Klage til Udlændingenævnet over afgørelser truffet af Udlændingestyrel-

sen efter den foreslåede bestemmelse i § 21 b kan kun tillægges opsætten-

de virkning med hensyn til udrejsefristen, hvis særlige grunde taler derfor,

jf. den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 33, stk. 3, sidste pkt.

Det bemærkes i forhold til udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, at

det fremgår af opholdsdirektivets artikel 31, stk. 2, at en klage har opsæt-

tende virkning med hensyn til udrejsefristen, medmindre afgørelsen er by-

dende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed, jf. opholdsdirekti-

vets artikel 28, stk. 3.

Det foreslås, at Udlændingestyrelsens afgørelser efter den foreslåede be-

stemmelse i § 21 b, stk. 1, kan indbringes for Flygtningenævnet, hvis ud-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

lændingen er meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 eller §

8, stk. 1 eller 2. Flygtningenævnet vil i forbindelse med bortfald tillige ta-

ge stilling til spørgsmålet om udsendelse efter § 32 a.

Endvidere vil Udlændingestyrelsens afgørelser om afslag på en ansøgning

om dispensation efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens §

21 b, stk. 2, kunne indbringes for Flygtningenævnet, hvis udlændingen er

meddelt opholdstilladelse i Danmark efter udlændingelovens § 7 eller § 8,

stk. 1 eller 2.

Det følger af den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 53 a, stk. 2,

sidste pkt., at klage til Flygtningenævnet over en afgørelse truffet af Ud-

lændingestyrelsen efter den foreslåede bestemmelse i § 21 b, vil blive til-

lagt opsættende virkning.

Det forudsættes, at nævnet behandler klager over bortfald af en opholdstil-

ladelse efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, stk. 1,

på samme måde som klager over bortfald af en opholdstilladelse efter den

gældende bestemmelse i udlændingelovens § 17, stk. 1.

Det forslås at give udlændinge, som er omfattet af EU-reglerne, eller som

er statsborgere i et andet nordisk land og har fast bopæl her i landet, ad-

gang til prøvelse af endelige administrative afgørelser efter reglerne i ud-

lændingelovens § 52.

Det bemærkes i den forbindelse, at det følger af opholdsdirektivets artikel

31, stk. 1, at når der vedrørende en person træffes en hvilken som helst af-

gørelse begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sund-

hed, har den pågældende adgang til domstolsprøvelse og i givet fald admi-

nistrativ prøvelse af afgørelsen i værtsmedlemsstaten. Det følger endvidere

af opholdsdirektivets artikel 31, stk. 3, at det i forbindelse med prøvelsen

undersøges, om afgørelsen er lovligt truffet, og der tages stilling til de fak-

tiske forhold og omstændigheder, der begrunder den påtænkte foranstalt-

ning, hvorved det sikres, at afgørelsen står i rimeligt forhold navnlig til de

krav, der følger af direktivets artikel 28 om beskyttelse mod udsendelse.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 13-15.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3.2.7. Opholds- og meldepligt for udlændinge på tålt ophold mv.

Efter udlændingelovens § 32 a skal afslag på en ansøgning om opholdstil-

ladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, eller afgørelser om bortfald eller

inddragelse af en sådan opholdstilladelse tillige indeholde afgørelse om,

hvorvidt udlændingen kan udsendes, hvis denne ikke udrejser frivilligt, jf.

§ 31. En afgørelse om, at den pågældende ikke kan udsendes tvangsmæs-

sigt på grund af refoulementsforbuddet, jf. § 31, indebærer, at udlændingen

kommer på såkaldt tålt ophold. Det skal i den forbindelse bemærkes, at re-

foulementsforbuddet ikke finder anvendelse, hvis udlændingen opholder

sig uden for Danmarks grænser, idet der i denne situation ikke er tale om,

at udlændingen udsendes af landet.

Bestemmelsen i udlændingelovens § 32 a vil også finde anvendelse på af-

gørelser om bortfald efter de foreslåede bestemmelser i § 21 b, stk. 1. Ud-

lændinge, hvis opholdstilladelse er bortfaldet efter den foreslåede bestem-

melse i § 21 b, stk. 1, men som ikke kan udsendes tvangsmæssigt, vil såle-

des komme på tålt ophold.

De vil derfor også skulle være underlagt de samme regler, som gælder for

personer på tålt ophold i dag. De vil således skulle være underlagt den

skærpede meldepligt i udlændingelovens § 34, stk. 4, ligesom de vil være

underlagt pligten i § 42 a, stk. 9, til at tage ophold på et bestemt indkvarte-

ringssted. Hertil kommer, at de ikke vil være omfattet af retten til at arbej-

de og bo uden for asylcentrene.

Det foreslås på den baggrund at ændre bestemmelserne i udlændingelo-

vens § 14 a, stk. 2, § 34, stk. 4, § 34 a, stk. 1, § 42 a, stk. 8, 3. pkt., § 42 a,

stk. 9, 1. pkt., § 42 k, stk. 2, og § 42 l, stk. 2, så de også kommer til at om-

fatte udlændinge, som har mistet deres opholdstilladelse efter den foreslå-

ede bestemmelse i § 21 b, stk. 1.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 3 og 6-12.

4. Samling af visse af politiets opgaver efter pasloven i opgavefælles-

skaber

4.1. Gældende ret

4.1.1.

Den 1. januar 2007 blev opgaverne vedrørende udstedelse af pas til

danske statsborgere henlagt fra det stedlige politi til landets kommuner.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det stedlige politi behandler dog fortsat en række sager inden for pasom-

rådet.

De stedlige politidirektører træffer bl.a. afgørelse om at nægte udstedelse

af pas eller inddragelse af et allerede udstedt pas, jf. paslovens § 2, stk. 1.

Det stedlige politi træffer herudover afgørelse i sager om udstedelse af pas

til mindreårige uden samtykke fra forældremyndighedens indehaver(e), jf.

pasbekendtgørelsens § 18, stk. 4, 1. pkt.

De stedlige politidirektører kan desuden i særlige tilfælde udstede pas og

forlænge gyldigheden for pas efter reglerne i pasbekendtgørelsen, jf. pas-

bekendtgørelsens § 25. Dette vil eksempelvis være i tilfælde, hvor der er

akut behov for udstedelse af pas uden for kommunernes normale åbnings-

tid.

Rigspolitiet træffer i dag afgørelse i første instans i et mindre antal sager

om bl.a. udstedelse af ekstra pas til danske statsborgere, der opholder sig i

udlandet samt i sager om udstedelse af pas til mindreårige uden samtykke

fra forældremyndighedens indehaver(e), når barnet opholder sig i udlandet,

jf. pasbekendtgørelsens § 18, stk. 4, 2. pkt.

Rigspolitiet meddeler endvidere i hvert enkelt tilfælde tilladelse til, at der

udstedes EU-nødpas af udenlandske diplomatiske eller konsulære repræ-

sentationer til en dansk statsborger, der opholder sig i udlandet, jf. pasbe-

kendtgørelsens § 26.

4.1.2.

Ved lov nr. 736 af 25. juni 2014 (om ændring af lov om tv-

overvågning, lov om sikkerhed ved bestemte idrætsbegivenheder, lov om

restaurationsvirksomhed og alkoholbevilling m.v. og forskellige andre lo-

ve) blev der etableret et lovgivningsmæssigt grundlag for, at visse af poli-

tiets opgaver inden for våben-, tilladelses- og færdselsområdet blev samlet

i såkaldte opgavefællesskaber.

Der blev således indsat bemyndigelsesbestemmelser i de relevante love,

der giver justitsministeren – henholdsvis vedkommende ressortminister ef-

ter forhandling med justitsministeren – adgang til at fastsætte regler om,

hvilken myndighed inden for politiet der skal varetage politiets opgaver på

de pågældende områder. Herefter blev kompetencen til at behandle visse

sager inden for de relevante områder administrativt henlagt til såkaldte op-

gavefællesskaber.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Samlingen af opgaverne har til formål at opnå effektiviseringsgevinster

gennem en centralisering af sagsbehandlingen, at højne kvaliteten af sags-

behandlingen og at understøtte ensartetheden i opgavevaretagelsen.

Opgavefællesskaberne er etableret i Midt- og Vestjyllands politikreds og i

Københavns Vestegns politikreds og har fra oktober 2014 overtaget be-

handlingen af sager inden for de inden for våben-, tilladelses- og færdsels-

området.

4.2. Justitsministeriets overvejelser

4.2.1. Politiets varetagelse af opgaver inden for paslovens område

Det er Rigspolitiets vurdering, at administrationen af visse sager inden for

pasområdet med fordel kan henlægges til opgavefællesskaberne. Det drejer

sig bl.a. om sager om udstedelse af pas til personer under 18 år uden sam-

tykke fra forældremyndighedens indehaver(e), jf. pasbekendtgørelsens §

18, stk. 4, 1. og 2. pkt.

Det er i den forbindelse Rigspolitiets vurdering, at behandlingen af de på-

gældende sager kan foretages uden lokalkendskab eller fysisk tilstedevæ-

relse i den politikreds, hvor ansøgeren bor, ligesom det er Rigspolitiets

vurdering, at der ved en samling af sagerne vil kunne opnås en højnelse af

det faglige niveau i opgavevaretagelsen og en mere ensartet praksis på

tværs af politikredsene.

Justitsministeriet kan tilslutte sig Rigspolitiets vurdering om, at behandlin-

gen af sager om udsendelse af pas til personer under 18 år uden samtykke

fra forældremyndighedens indehaver(e) – der i dag varetages af de stedlige

politidirektører – henlægges til opgavefællesskaberne.

4.2.2 Lovforslagets udformning

Rigspolitiet henholdsvis de stedlige politidirektører er som nævnt under

pkt. 4.1 tillagt beføjelser til at behandle en række sager inden for paslovens

område. Kompetencen til politiets virksomhed på de pågældende områder

er i pasloven tillagt ”politiet”. Herefter er kompetencen administrativt hen-

lagt til de stedlige politidirektører henholdsvis Rigspolitiet.

Det må antages, at overførsel af politiets opgaver inden for pasområdet til

Midt- og Vestjyllands Politi og Københavns Vestegns Politi, hvor opgave-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

fællesskaberne er forankret, vil kunne ske administrativt. Justitsministeriet

finder imidlertid, at der bør skabes et klart og udtrykkeligt grundlag for

adgangen til at overføre opgaverne til opgavefællesskaberne, som det er

gjort på en række andre områder med lov nr. 736 af 25. juni 2014.

Det foreslås derfor, at der indsættes en bemyndigelsesbestemmelse i

pasloven, der giver justitsministeren en generel adgang til at fastsætte reg-

ler om, hvilken myndighed inden for politiet der skal varetage politiets op-

gaver inden for lovens område. Herefter vil det administrativt blive be-

stemt, at de stedlige politidirektørers behandling af sager om udsendelse af

pas til personer under 18 år uden samtykke fra forældremyndighedens in-

dehaver(e) henlægges til opgavefællesskaberne.

Den foreslåede ordning indebærer, at der efterfølgende vil kunne ske æn-

dringer i kompetencefordelingen mellem politikredsene, Rigspolitiet og

opgavefællesskaberne inden for lovens område. Sådanne ændringer vil

kunne gennemføres administrativt. Det vil således være muligt at overføre

kompetencen inden for området fra en myndighed inden for politiet til en

anden myndighed inden for politiet, såfremt der viser sig behov herfor,

herunder eksempelvis ved en tilbageføring af opgaven til den lokale politi-

kreds eller til Rigspolitiet. På samme måde vil der være adgang til at over-

føre ansvaret for et opgavefællesskab fra en politikreds til en anden. Det

vil endvidere være muligt at overføre kompetencen inden for pasområdet

til en enkelt politikreds og således forankre opgavefællesskabet i en politi-

kreds i stedet for i flere politikredse.

Den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse giver endvidere adgang til at

fastsætte, at politiets opgaver inden for området i forskellige faser af en

sag kan varetages af forskellige myndigheder inden for politiet. Det be-

mærkes i den forbindelse, at politikredsene vil kunne bistå opgavefælles-

skaberne, uden at det kræver nærmere regulering i de administrative for-

skrifter, der udstedes i medfør af den foreslåede bemyndigelsesbestemmel-

se.

Det gælder eksempelvis i forhold til partshøring i forbindelse med behand-

ling af sager om at nægte at udstede pas til en dansk statsborger, at inddra-

ge et allerede udstedt pas eller at udstede et udrejseforbud. Der henvises

herom til pkt. 2.3.4.1.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det forudsættes med lovforslaget, at de forskellige myndigheder inden for

politiet i sådanne tilfælde vil kunne udveksle oplysninger i relevant om-

fang efter reglerne i persondatalovens §§ 6-8.

Det bemærkes, at den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse alene giver

adgang til at fastsætte regler, der fastlægger, hvilken myndighed inden for

politiet der skal varetage politiets opgaver inde for pasområdet. Bestem-

melsen giver således ikke adgang til indholdsmæssig regulering på områ-

det.

4.3. Klageadgang

Afgørelser truffet af den stedlige politidirektør efter de gældende regler i

pasloven kan påklages til Rigspolitiet som følge af det over-

/underordnelsesforhold, der består mellem de to myndigheder. Afgørelser,

der er truffet af Rigspolitiet i 1. instans, kan påklages til Justitsministeriet.

Det følger af retsplejelovens § 109, stk. 2, at Rigspolitiets afgørelser i kla-

gesager over afgørelser truffet af politidirektørerne i 1. instans ikke kan

påklages til justitsministeren.

Der ændres ikke med lovforslaget på de gældende klageregler.

Opgavefællesskaberne er forankret i to politikredse, og de afgørelser, som

træffes, sker efter politidirektørerne i disse kredses instruktion og på deres

ansvar. Afgørelser truffet af opgavefællesskaber (vedkommende politidi-

rektør) vil derfor kunne påklages til Rigspolitiet på samme måde som an-

dre afgørelser truffet af politidirektørerne. Rigspolitiets afgørelser i sådan-

ne klagesager vil efter retsplejelovens § 109, stk. 2, ikke kunne påklages til

Justitsministeriet. Der er således ikke tale om, at opgavefællesskaberne er

en selvstændig myndighed, men derimod om, at de er en del af den pågæl-

dende politikreds (som udgør en selvstændig myndighed).

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 1.

5. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

5.1 Ændring af pasloven

Den foreslåede ordning med nægtelse eller inddragelse af pas og udstedel-

se af udrejseforbud i de omhandlede sager vil efter omstændighederne

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kunne indebære indgreb i de rettigheder, der er reguleret i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention. Der er navnlig tale om artikel 2 i 4. Til-

lægsprotokol om retten til at færdes frit og til frit at vælge opholdssted

samt konventionens artikel 8 om retten til privatliv og familieliv.

I tilfælde, hvor en medlemsstats lovgivning indrømmer myndighederne

helt eller delvis skønsmæssige beføjelser, foretager Den Europæiske Men-

neskerettighedsdomstol som udgangspunkt ikke en abstrakt prøvelse af,

om lovgivningen er i overensstemmelse med konventionen. Det afgørende

er, hvordan lovgivningen anvendes i praksis.

Det fremgår af artikel 2 i 4. Tillægsprotokol til Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention, at enhver, der lovligt befinder sig på en stats om-

råde, inden for dette skal have ret til at færdes frit og til frit at vælge sit

opholdssted, og at enhver har frihed til at forlade et hvilket som helst land,

herunder sit eget. Efter Menneskerettighedsdomstolens praksis indebærer

bestemmelsen endvidere en ret til at udrejse til et land efter den pågælden-

des eget valg, hvor vedkommende kan opnå indrejse, jf. f.eks. Peltonen

mod Finland, dom af 20. februar 1995.

Efter artikel 8 har enhver ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit

hjem og sin korrespondance. Retten til respekt for privatlivet er ikke be-

grænset til en indre sfære, men omfatter også i et vist omfang retten til at

etablere og udvikle relationer til andre mennesker, jf. bl.a. Menneskeret-

tighedsdomstolens afgørelse i Niemetz mod Tyskland, dom af 16. decem-

ber 1992. Retten til respekt for familielivet omfatter bl.a. forholdet mellem

ægtefæller, ugifte samlevende og registrerede partnere, forholdet mellem

forældre og mindreårige børn samt forholdet mellem voksne børn, der

endnu ikke selv har stiftet familie, og deres forældre eller andre nære fami-

liemedlemmer, jf. f.eks. Osman mod Danmark, dom af 14. september

2011.

Beskyttelsen efter disse bestemmelser er imidlertid ikke absolut. Der kan

gøres indgreb i de nævnte rettigheder, hvis indgrebet er foreskrevet ved lov

og er nødvendigt i et demokratisk samfund (dvs. opfylder kravet om pro-

portionalitet) til varetagelse af nærmere bestemte anerkendelsesværdige

formål, herunder den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed og fore-

byggelse af forbrydelser, jf. artikel 2, stk. 3, i 4. Tillægsprotokol og Den

Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, stk. 2.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den foreslåede ordning med nægtelse eller inddragelse af pas og udstedel-

se af udrejseforbud indføres i pasloven og som anført i lovforslagets al-

mindelige bemærkninger (pkt. 2.3.1.1) er formålet med ordningen at for-

hindre, at danske statsborgere rejser til konfliktområder i udlandet med

henblik på at deltage eller på anden måde yde bistand i væbnede konflik-

ter, hvorigennem deres evne eller vilje til f.eks. at begå alvorlige strafbare

forhold, når de vender tilbage til Danmark, risikerer at blive øget. Formålet

er af forebyggende karakter, idet det må forventes, at en nægtelse eller

inddragelse af pas og udstedelse af udrejseforbud over for en dansk stats-

borger, der overvejer at udrejse for at deltage i væbnet konflikt, i et sam-

spil med de øvrige radikaliseringsforebyggende initiativer, som regeringen

har iværksat, vil kunne få den virkning, at den pågældende opgiver sin in-

tention om at udrejse for at deltage i en væbnet konflikt.

Om baggrunden for ordningen følger det af lovforslagets almindelige be-

mærkninger (pkt. 1.1.4), at der er klare grunde til at antage, at personer,

der deltager i væbnede konflikter i udlandet udsættes for en påvirkning,

der kan øge både deres evne og vilje til at begå alvorlige strafbare forhold i

Danmark eller andre lande, og dermed at de kan indebære en fare for sta-

tens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed. Den

øgede risiko kan dels bestå i, at de pågældende selv begår alvorlige krimi-

nelle handlinger, dels i at de påvirker andre til at gøre det. Bl.a. af denne

grund prioriterer regeringen indsatsen mod disse personer højt. Der er tale

om en bredspektret indsats, som løbende tilpasses for bedst muligt at kun-

ne imødegå udfordringerne på området.

Afgørelser om nægtelse eller inddragelse af pas og udstedelse af udrejse-

forbud træffes på baggrund af en individuel og konkret vurdering, og afgø-

relsen kan af den pågældende kræves indbragt for retten uden unødigt op-

hold, hvor retten vil kunne foretage en fuld prøvelse.

Der er samtidig fastsat en varighedsbegrænsning på 1 år med mulighed for

genoptagelse. En beslutning om nægtelse eller inddragelse af et pas eller

udstedelse af indrejseforbud er således tidsbegrænset og kan ikke forlæn-

ges uden fornyet prøvelse.

Den foreslåede ordning indebærer endelig mulighed for under særlige om-

stændigheder at udstede provisorisk pas og give tilladelse til specifikke

rejser, hvis tungtvejende hensyn til f.eks. den pågældendes ret til familie-

liv, uddannelse eller arbejde taler herfor.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ordningen er således begrundet i væsentlige samfundsmæssige interesser

og går efter Justitsministeriets opfattelse ikke videre end nødvendigt for at

opnå det tilsigtede formål.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at den foreslåede

ordning ikke er i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-

on.

5.2 Ændring af udlændingeloven

Den foreslåede ordning med bortfald af opholdstilladelse eller opholdsret

samt indrejseforbud for bestandig vil efter omstændighederne kunne inde-

bære indgreb i de rettigheder, der er reguleret i Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention.

Der er navnlig tale om konventionens artikel 8 om retten til privatliv og

familieliv.

Som nævnt ovenfor under pkt. 5.1 er beskyttelsen efter de nævnte be-

stemmelser ikke absolut, og der kan under visse omstændigheder gøres

indgreb i de nævnte rettigheder.

Baggrunden for den foreslåede ændring af udlændingeloven er den samme

som for ordningen vedrørende nægtelse eller inddragelse af pas og udste-

delse af udrejseforbud, jf. ovenfor under pkt. 5.1.

Efter den foreslåede ordning bortfalder en udlændings opholdstilladelse og

opholdsret, hvis udlændingen opholder eller har opholdt sig uden for lan-

det, og der er grund til at antage, at udlændingen under opholdet deltager

eller har deltaget i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for

statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed. En ud-

lænding, hvis opholdstilladelse eller opholdsret er bortfaldet, må ikke uden

tilladelse indrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud). Det er en

forudsætning, at den foreslåede ordning alene finder anvendelse, såfremt

det forhold, der begrunder bortfald af en opholdstilladelse eller opholdsret

samt indrejseforbud, er begået efter lovens ikrafttræden, jf. herved forsla-

gets § 4, stk. 2.

En afgørelse om bortfald af en opholdstilladelse eller opholdsret vil skulle

træffes ud fra en individuel og konkret vurdering, og afgørelsen kan påkla-

ges til enten Udlændingenævnet eller Flygtningenævnet afhængigt af den

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

pågældendes tidligere opholdsgrundlag. Det fremgår af lovforslagets al-

mindelige bemærkninger pkt. 3.2.6.2, at Flygtningenævnet eller Udlæn-

dingenævnet foretager en almindelig fuld prøvelse af afgørelsen om bort-

fald af opholdstilladelse eller opholdsret, og at ordningen forudsættes ad-

ministreret i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtigel-

ser.

Der vil efter den foreslåede ordning være adgang til efter ansøgning at be-

stemme, at en opholdstilladelse eller opholdsret ikke skal anses for bort-

faldet, hvis udlændingen godtgør, at opholdet har eller har haft et anerken-

delsesværdigt formål.

Den foreslåede ordning med bortfald af opholdstilladelse eller opholdsret

samt indrejseforbud er begrundet i væsentlige samfundsmæssige interesser

og går efter Justitsministeriets opfattelse ikke videre end nødvendigt for at

opnå det tilsigtede formål.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at den foreslåede

ordning ikke er i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-

on.

6. Forholdet til EU-retten

Det følger af artikel 21 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funkti-

onsmåde (TEUF), at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde

sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de be-

tingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne

hertil.

Bestemmelsen er for så vidt angår retten til udrejse fra en medlemsstat

nærmere udmøntet i artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at fær-

des og opholde sig frit på medlemsstaternes område mv. (opholdsdirekti-

vet), hvoraf det følger, at uden at dette berører de bestemmelser for rejse-

dokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborge-

re, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, ret til at forlade

en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat.

Unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til indrejse i en medlems-

stat er nærmere udmøntet i opholdsdirektivets artikel 5, mens retten til op-

hold i en anden medlemsstat er reguleret i direktivets kapitel III og IV. Det

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

følger heraf, at unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til at ind-

rejse og tage ophold i andre medlemsstater i indtil tre måneder. Under

nærmere betingelser har unionsborgere og deres familiemedlemmer ret til

at opholde sig i andre medlemsstater i mere end tre måneder.

Medlemsstaterne kan begrænse den frie bevægelighed og ophold for en

unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den

offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, jf. opholdsdirektivets artikel 27,

stk. 1. Efter opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, skal foranstaltninger truf-

fet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed være i overensstem-

melse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i

vedkommendes personlige adfærd.

Det følger endvidere af bestemmelsen, at en tidligere straffedom ikke i sig

selv kan begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger, at den person-

lige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trus-

sel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, og at begrundelser,

der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv ka-

rakter, ikke må anvendes.

Det følger af opholdsdirektivets artikel 28, stk. 1, at der ved afgørelse om

udsendelse med begrundelse i den offentlige orden eller sikkerhed, bl.a.

skal tages hensyn til varigheden af den pågældendes ophold på værtsmed-

lemsstatens område, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæs-

sige og økonomiske situation, samt sociale og kulturelle integration i

værtsmedlemsstaten og tilknytning til hjemlandet.

Der må ikke træffes en afgørelse om udsendelse vedrørende en unionsbor-

ger eller dennes familiemedlemmer, uanset nationalitet, når de har opnået

ret til tidsubegrænset ophold på værtsmedlemsstatens område, medmindre

det skyldes alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, jf. op-

holdsdirektivets artikel 28, stk. 2. Der må endvidere ikke træffes afgørelse

om udsendelse vedrørende en unionsborger, medmindre afgørelsen er by-

dende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed som fastlagt af

medlemsstaten, hvis de har haft ophold i værtsmedlemsstaten i de ti forud-

gående år, eller er mindreårige, medmindre udsendelsen er nødvendig af

hensyn til barnets tarv som fastlagt i De Forenede Nationers konvention af

20. november 1989 om barnets rettigheder, jf. opholdsdirektivets artikel

28, stk. 3.

En afgørelse om at nægte at udstede pas, at inddrage et allerede udstedt pas

eller at udstede et udrejseforbud udgør et indgreb i retten til fri bevægelig-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hed for danske statsborgere, som ønsker at udrejse til en anden medlems-

stat som f.eks. turist eller arbejdstager, og kan derfor kun ske i overens-

stemmelse med bl.a. betingelserne i opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2.

På samme måde udgør en afgørelse om bortfald af opholdsret og indrejse-

forbud i Danmark et indgreb i retten til fri bevægelighed for herboende

unionsborgere og deres familiemedlemmer.

De i pkt. 2.3.1.5 anførte hensyn bag de foreslåede ordninger er efter Ju-

stitsministeriets opfattelse omfattet af hensynene til offentlig orden og sik-

kerhed i EU-rettens forstand. Det er endvidere Justitsministeriets opfattel-

se, at de foreslåede ordninger ikke går videre end nødvendigt for at vareta-

ge disse hensyn.

Det bemærkes i den forbindelse, at vurderingen af, om en persons formo-

dede deltagelse i aktiviteter i udlandet kan indebære eller forøge en fare for

statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed, vil be-

ro på et konkret skøn i hvert enkelt tilfælde. Det bemærkes i øvrigt, at ord-

ningerne indeholder en række undtagelsesmuligheder.

For så vidt angår pasinddragelse mv., giver den foreslåede ordning således

mulighed for, at politiet under særlige omstændigheder kan udstede et pro-

visorisk pas og give tilladelse til at foretage en specifik rejse til en person,

som er blevet nægtet pasudstedelse eller har fået inddraget sit pas, ligesom

politiet har mulighed for i det konkrete tilfælde at undlade at træffe afgø-

relse om pasinddragelse mv., hvis hensynet til Danmarks internationale

forpligtelser taler derfor.

I forhold til den foreslåede ordning om bortfald af opholdsret, fremgår det

af de foreslåede bestemmelser, at en afgørelse om bortfald kun kan ske i

overensstemmelse med de principper, der efter EU-reglerne gælder for be-

grænsning af retten til fri bevægelighed. Det indebærer, at der bl.a. skal ta-

ges hensyn til de ovenfor anførte betingelser i opholdsdirektivets artikel

27, stk. 2, og artikel 28. Det indgår desuden i ordningen vedrørende bort-

fald af opholdsret, at en opholdsret ikke skal anses for bortfaldet, hvis ud-

lændingen godtgør, at opholdet har eller har haft et anerkendelsesværdigt

formål.

Det bemærkes endvidere, at det indrejseforbud, som knyttes til en afgørel-

se om bortfald af opholdsret i forhold til en udlænding, som er omfattet af

EU-reglerne, kan ophæves, såfremt særlige grunde taler derfor, jf. udlæn-

dingelovens § 32, stk. 8. Udlændingemyndighederne vil ved ansøgning om

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ophævelse af et indrejseforbud skulle tage hensyn til opholdsdirektivets ar-

tikel 27, stk. 2.

Politiets sagsbehandling i sager om pasinddragelse mv. vil være omfattet

af de almindelige forvaltningsretlige regler om partshøring, begrundelse og

klagevejledning. Politiets afgørelser vil kunne påklages administrativt og

vil kunne kræves indbragt for domstolene. På tilsvarende vis til Udlændin-

gestyrelsens sagsbehandling i sager om bortfald af opholdsret være omfat-

tet af de almindelige forvaltningsretlige regler, ligesom afgørelserne vil

kunne påklages administrativt og være omfattet af den særlige adgang til

domstolsprøvelse efter udlændingelovens § 52. Det er Justitsministeriets

opfattelse, at de foreslåede ordninger herved lever op til opholdsdirektivets

krav i artikel 30 til meddelelsen af afgørelser, som begrænser den frie be-

vægelighed, og til de proceduremæssige garantier i direktivets artikel 31.

På den baggrund er det samlet set Justitsministeriets vurdering, at den fo-

reslåede ordning er i overensstemmelse med EU-retten.

7. Økonomiske konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget vil medføre økonomiske konsekvenser for det offentlige i

form af politiets sagsbehandling af afgørelserne samt eventuel klagesags-

behandling og retssagsbehandling. Endvidere vil der være visse omkost-

ninger forbundet med justering af gerningskoder mv. i det Centrale Krimi-

nalregister (KR). Udgifterne hertil vil blive afholdt inden for den eksiste-

rende ramme.

8. Administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget vil ikke medføre administrative konsekvenser for det offent-

lige af betydning.

9. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

Lovforslaget har ikke økonomiske og administrative konsekvenser for er-

hvervslivet.

10. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

11. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.

[12. Hørte myndigheder mv.

Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndigheder

og organisationer mv.:]

13. Sammenfattende skema

Positive konsekvenser/

mindreudgifter

Ingen.

Negative konsekven-

ser/merudgifter

Se pkt. 7.

Økonomiske kon-

sekvenser for stat,

kommuner og re-

gioner

Administrative

konsekvenser for

stat, kommuner og

regioner

Økonomiske kon-

sekvenser for er-

hvervslivet

Administrative

konsekvenser for

erhvervslivet

Miljømæssige

konsekvenser

Administrative

konsekvenser for

borgerne

Forholdet til EU-

retten

Ingen.

Se pkt. 6.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1 (Pasloven)

Til nr. 1 (§ 1, stk. 2, 2. pkt.)

Den foreslåede bestemmelse i lovens § 1, stk. 2, 2. pkt., indebærer, at ju-

stitsministeren i forbindelse med henlæggelse af opgaver til politiet efter

loven kan fastsætte regler om, hvilken myndighed inden for politiet der va-

retager de pågældende opgaver. Formålet hermed er at give mulighed for,

at politiets opgaver inden for pasområdet kan henlægges til et opgavefæl-

lesskab, der forankres i en politikreds.

Der henvises til pkt. 4, og bemærkningerne hertil, i lovforslagets alminde-

lige bemærkninger.

Til nr. 2 (§ 2, stk. 1, nr. 4)

Den foreslåede bestemmelse i

§ 2, stk. 1, nr. 4,

vil give politiet beføjelse til

at nægte at udstede pas til en dansk statsborger eller inddrage et allerede

udstedt pas, når der er grund til at antage, at den pågældende har til hensigt

at udrejse for i udlandet at deltage i aktiviteter, som kan indebære eller

forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters

sikkerhed.

Formålet med bestemmelsen er bl.a. at forhindre, at danske statsborgere

udrejser til konfliktområder i udlandet med henblik på at deltage i aktivite-

ter, hvorigennem deres evne eller vilje til at begå alvorlige strafbare for-

hold, når de vender tilbage, risikerer at blive øget.

Bestemmelsen tager bl.a. sigte på gruppen af personer, der rejser til et kon-

fliktområde, som det man f.eks. for tiden oplever i Syrien, for at tilslutte

sig en militant oprørsgruppe eller for på anden lignende måde at tage del i

væbnede kamphandlinger, idet denne gruppe udgør en reel og betydelig

trussel mod det danske samfund.

Der er ved udformningen af mistankekravet (»grund til at antage«) ikke

tilsigtet ændringer i forhold til det gældende mistankekrav efter paslovens

§ 2, stk. 1, nr. 1-3 (»føje til at antage«). Den ændrede ordlyd er således

alene udtryk for en fornyelse af sprogbrugen.