Udenrigsudvalget 2014-15 (1. samling)
URU Alm.del Bilag 74
Offentligt
1439580_0001.png
EVALUERING AF
DEN PRIVATE SEKTORS
FORTALERVIRKSOMHED
(BUSAC), GHANA
E
valuEring
r
Esumé
Manglende regulering, dårlig infra­
struktur og uigennemsigtige markeder
er ofte begrænsende for den private
sektors vækstmuligheder i Afrika.
Danida har siden 2004 støttet en
række små og mellemstore privat­
sektor­organisationer i deres
bestræbelser på at forbedre forret­
ningsbetingelserne for deres medlem­
mer gennem Business Sector Advocacy
Challenge Fund (BUSAC) i Ghana.
En ny evaluering viser, at BUSAC har
været et effektivt redskab til at styrke
privatsektor­organisationers fortaler­
virksomhed. BUSACs støtte til at ændre
rammebetingelser for den private
sektor i Ghana gennem bl.a. branche­
organisationer og producentgrupper
har været særdeles relevant i forhold
til både den ghanesiske regerings
og Danidas politiske målsætninger.
BUSAC har haft en positiv indflydelse
på de mange små privatsektor­organi­
sationers evne til at drive fortalervirk­
somhed, og der er mange eksempler
på positive effekter af støtten, især
på lokalt niveau. Alligevel har evalue­
ringen vanskeligt ved at påvise en
direkte sammenhæng mellem BUSACs
projekter og øget vækst og beskæf­
tigelse gennem forbedring i det
overordnede rammeværk for den
private sektor i Ghana. Det skyldes
dels at det metodisk er vanskeligt
at påvise, hvordan fortalervirksomhed
påvirker politiske beslutningsproces­
ser, dels at sammenhængen mellem
programmets overordnede målsæt­
ninger og programmets aktiviteter
ikke har været tilstrækkeligt tydeligt
fra starten.
Evalueringen af BUSAC blev foretaget
af det britiske konsulentfirma Oxford
Policy Management i perioden fra
april til oktober 2014.
2014.06
HVAD ER BUSAC?
Danida har støttet Business Sector
Advocacy Challenge Fund (BUSAC)
i Ghana som en del af erhvervs­
sektorprogrammet siden 2004.
Anden fase af programmet afsluttes
i 2015. BUSAC har støttet fortaler­
virksomhed med det formål at
forbedre rammebetingelserne for
den private sektor i Ghana. Dette
er primært foregået gennem støtte
til den private sektors egne organi­
sationer, baseret på ansøgninger
om konkrete projekter. I alt er der
ydet støtte til over 750 projekter
i perioden 2004­2014, og det
samlede budget har været ca.
USD 35 mio. (ca. DKK 210 mio.).
Heraf har Danmark ydet ca. USD
21 mio. mens Storbritannien,
USA og EU har bidraget med resten.
Danida har udliciteret administra­
tionen af fonden til COWI A/S.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1439580_0002.png
Hvad konkluderer
evalueringen?
Både første og anden fase af BUSAC har
været særdeles relevante i forhold til
Danidas politik, målsætninger og tvær­
gående hensyn. Programmet har også
været relevant i forhold til den ghanesiske
regerings målsætninger, selvom regerin­
gens rolle i at skubbe på en privatsektor­
dagsorden har varieret siden programmet
startede i 2004.
BUSAC har været efterspørgselsdrevet og
derfor var de enkelte projekter relevante
set fra modtagernes perspektiv, og de
havde generelt stort ejerskab til dem.
BUSAC­fondens størrelse og det store
antal projekter har i sig selv gjort program­
met betydningsfuldt for den private sektor,
men der er også indikationer på, at BUSAC
ikke i tilstrækkeligt omfang har adresseret
de største udfordringer for privatsektor­
udvikling i Ghana. BUSACs dilemma er,
at den både ønsker at bidrage til privat­
sektorens bredere rammebetingelser og
samtidig ønsker at støtte de mange mindre
og lokale privatsektor­organisationer.
BUSAC har dog øget sin relevans gennem
hele programmets levetid, og den større
fokus på emner af bred, national interesse
i programmets anden fase ses som et
vigtigt element af dette.
Evalueringen har fundet klar evidens for
at BUSAC har haft en positiv indvirkning
på de deltagende organisationers kapacitet
til at drive fortalervirksomhed, og især
de mindste organisationer har desuden
oplevet et løft af deres generelle kapacitet.
Men programmet har ikke ændret ved
det grundlæggende vilkår, at de fleste
privatsektor­organisationer har et begræn­
set indtægtsgrundlag, og evalueringen
vurderer derfor, at det kun er et fåtal af
organisationerne, der vil kunne gennem­
føre tilsvarende fortalervirksomhed uden
ekstern finansiering fremover. BUSAC har
også haft aktiviteter rettet mod medierne
i Ghana, hvilket ifølge evalueringen har
haft en positiv effekt på dækningen og
omtalen af emner som er relevante for
den private sektor.
BUSAC­fonden administreres af et sekre­
tariat. De deltagende organisationer kan
søge om projekter indenfor det definerede
formål, og der er et element af konkurrence
om de midler der uddeles, idet kun ca.
halvdelen af ansøgningerne imødekom­
mes. Evalueringen har sammenlignet
programmets omkostninger med andre
lignende fonde. Resultatet er blandet, men
når man sammenligner BUSAC II med andre
fonde som yder tilskud til et tilsvarende
antal små projekter, så viser BUSAC sig
at være mere effektivt. Omkostningerne
ved at administrere hvert enkelt projekt
er næsten de samme uanset projektets
størrelse, og derfor stiller evalueringen
spørgsmålstegn ved om det kan betale
sig at støtte så mange små projekter som
BUSAC har gjort.
BUSAC har støttet konkrete projekter
indenfor fortalervirksomhed, og evaluerin­
gen peger på at meget få af disse projekter
ville være blevet gennemført uden BUSAC’s
støtte. Evalueringen har foretaget en
analyse af hvilke faktorer der havde
betydning for om de enkelte projekter
lykkedes. Den viser, at fortalervirksomhed
gennem organisationer på lokalt niveau,
som f.eks. grupper af bønder og erhvervs­
drivende, som var fokuseret på deres egne
snævre interesser, var relativt succesfulde.
Det skyldtes bl.a., at det var nemmere at
få gennemført ændringer over for lokale
myndigheder. Desuden havde de projekter,
som advokerede for en bedre håndhævelse
af eksisterende lovgivning og regler, større
chance for at blive gennemført. I de tilfælde
ny lovgivning var påkrævet, var processen
ofte længere og mere kompliceret.
EKSEMPLER PÅ BUSAC­PROJEKTER
Regulering af mikro-finans.
Susu­indsamlere i Ghana er et af de længst fungerende
systemer for mikro­finansiering i Afrika. Susu­indsamlere er organiseret i ’Ghana
Cooperative Susu Collectors’ Association’, som bl.a. arbejder for at forbedre
kontrollen og tilliden til dette uformelle system for opsparing. Med hjælp fra
BUSAC lykkedes det foreningen at opnå en regulering og et mandat fra Ghanas
nationalbank til at registrere og overvåge Susu­indsamlerne samt indstille dem
til en certificeringsordning gennem nationalbanken.
Forbedret afsætning af landbrugsprodukter.
Som i resten af Vestafrika forarbejder
småbønder i det nordlige Ghana rodfrugten kassava til produktet gari, som kan
opbevares i længere tid. ’Northern Volta Gari Processors Association’ har 1.120
medlemmer, hvoraf 895 er kvinder. Adgangen til markedet er afgørende for at kunne
sikre dem en stabil indtægt fra gari­produktionen. Gennem støtte fra BUSAC lavede
foreningen en kampagne overfor myndighederne som skulle sikre at de vigtigste
grusveje til markedet blev vedligeholdt efter hver regntid. Herved lykkedes det at
opnå en skriftlig aftale om årlig rehabilitering af de vigtigste lokalveje i området.
Regulering af lægelaboratorier.
APRIMEL er en forening af private lægelaboratorier
med 155 medlemmer. Med hjælp fra BUSAC har foreningen fået gennemført en
regulering af området, idet Ghanas parlament i marts 2013 vedtog en lov der
regulerer disse laboratorier og anden beslægtet lægelig praksis med det formål
at forbedre kvaliteten og slå ned på laboratorier der ikke lever op til almindelig
standard. Dette har bl. a. medført, at Ghanas offentlige sygesikring er begyndt
at anvende de private lægelaboratorier i stor stil.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1439580_0003.png
Organisationerne rapporterer, at relationen
mellem dem og myndighederne er for­
bedret, og mulighederne for at føre en
fortsat dialog styrket; også i de tilfælde,
hvor de enkelte projekter ikke har været
succesfulde. Det har dog været en svaghed
at myndighederne ikke har deltaget mere
aktivt i programmets styrekomité.
På nationalt niveau udgør erhvervslivets
rammebetingelser i Ghana fortsat en
udfordring. På trods af nogle vigtige
successer for BUSAC­støttede organisa­
tioner, som resulterede i ændringer i politik
eller bedre håndhævelse af eksisterende
regler, så fandt evalueringen ikke meget
belæg for at programmet har haft en effekt
på det overordnede niveau. Det skyldes
delvist at fokus for projekterne sjældent
har været på nationale rammebetingelser,
men det vidner også om forholdet mellem
staten og den private sektor samt myndig­
hedernes prioritering og organisering
vedrørende privatsektor­reformer.
Forbedring i Verdensbankens ’Doing
Business’ indikatorer for Ghana var et af
BUSAC’s succeskriterier, men evalueringen
påpeger, at disse indikatorer ikke har været
velegnet for programmet da de indsatser
BUSAC har støttet ofte ikke er tæt knyttet
til ’Doing Business’ indikatorerne.
BUSACs interventionslogik var baseret på
den antagelse, at en styrkelse af ’efter­
spørgselssiden’ af bedre rammebetingelser
for den private sektor ville få beslutnings­
tagere til at adressere de emner der blev
advokeret for. Men det viser sig, at den
private sektor i mange tilfælde ikke har
den nødvendige indflydelse til at påvirke
ændringer. Selvom der opstår enighed
mellem den private sektor og myndig­
hederne om behovet for at gribe ind med
konkrete tiltag, så er der mange andre
faktorer, der skal være opfyldt for at det
rent faktisk kan foregå – bl.a. skal tiltagene
finansieres.
Interviews foretaget af evalueringen
bekræfter, at BUSAC har bidraget til
at skabe et bedre klima for dialog, og
myndighederne værdsætter i højere grad
konsultation med den private sektor.
Men det er ikke muligt at bekræfte
forbindelsen mellem BUSAC­finansieret
fortalervirksomhed og det overordnede
erhvervsklima, og betydningen for vækst
og beskæftigelse er endnu vanskeligere
at fastslå.
Evalueringen understreger de metodiske
vanskeligheder ved at godtgøre BUSACs
bidrag til ændringer i rammeværket for den
private sektor. Eftersom programperioden
går mere end ni år tilbage, vil de relevante
personer som har været involveret i
nøglebeslutninger, ofte være forflyttet
til andre opgaver, og det er vanskeligt
at skille indflydelsen fra den konkrete
fortaleraktivitet fra andre påvirkninger
af beslutningstagerne.
som vil være anderledes end den
indflydelse programmet kan have
på det generelle erhvervsklima.
• Øget opmærksomhed kunne gives til
mere strategisk forskning fremfor den
emnebaserede tilgang, der har eksiste­
ret hidtil. Dette kunne foregå gennem
støtte til relevante tænketanke eller
i form af en mere sammenhængende
støtte til større privatsektor­organisatio­
ner, som kunne involvere partnerskab
med danske eller international privat­
sektor­organisationer.
• BUSAC kunne have fordel af at begrænse
antallet af mulige ansøgere ved at
definere nogle relevante temaer i
konkrete sektorer, udvalgt bl.a. på
baggrund af sandsynligheden for at
myndighederne vil gennemføre
ændringer på området.
• For at imødegå problemet med at de
mindste organisationer ikke er bære­
dygtige, kunne BUSAC tage initiativ
til at etablere samarbejde og netværk
mellem disse organisationer på lokalt
niveau.
• For at sikre den bedste anvendelse af
donormidlerne bør det overvejes at øge
partnernes eget bidrag til projekterne.
For formuleringen og implementeringen
af andre lignende programmer anbefales
det i øvrigt:
• At udvikle programmets interventions­
logik fra start, hvilket vil hjælpe i forhold
til monitorering og fremtidig erfarings­
opsamling.
• At tilføje økonomisk additionalitet
som et vigtigt udvælgelseskriterie for
projekterne. Herved kan projekter med
større økonomisk afsmittende effekter
blive prioriteret. Det vil formentligt
sænke antallet af egnede partnere,
men sammenhængen med økonomisk
vækst vil blive styrket.
Evalueringens
anbefalinger
Evalueringen indeholder en række
anbefalinger til en eventuel kommende
fase af BUSAC og til andre lignende
programmer, bl.a.:
• Hvis der er opnået enighed om en
ændring som følge af fortalervirksom­
hed, skal BUSAC (i) tilbyde myndig­
hederne ressourcer til at udvikle et
projektforslag, som kan anvendes til
at opnå finansiering og (ii) tilbyde
finansiering af juridisk og anden
assistance, som kan forberede eventuelt
lovarbejde.
• BUSAC bør udbede sig bedre doku­
mentation fra ansøgerne vedrørende
emnets betydning i relation til sektorens
generelle udfordringer, og der bør være
mere fokus på monitorering af indsat­
serne, inklusiv monitorering af proces­
sen efter selve dialog­processen er
overstået og dermed aktivitetens bidrag
til overordnede forandringer.
• Hvis BUSACs donorer fortsat ønsker at
støtte små og svage organisationer på
lokalt niveau, så bør man udvikle en klar
forandringsteori og klare resultatmål,
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1439580_0004.png
Evalueringsrapporten er udgivet af:
Udenrigsministeriet
Evalueringskontoret
Asiatisk Plads 2
1448 København K
Danmark
Den fulde evalueringsrapport kan downloades
fra internettet via http://danidapublikationer.dk
eller evaluering.um.dk
For yderligere oplysninger, kontakt venligst
tlf. +45 33 92 10 83 eller [email protected]
D
aniDas kommentarer
Danida værdsætter evalueringens indsats
for at vurdere resultatet af støtte til den
private sektors fortalervirksomhed efter
programmet næsten har gennemløbet to
faser. Med mere end 750 projekter til mere
end 600 privatsektor­organisationer over
de ni år fonden har eksisteret, har det
været en kompleks opgave. Erfaringerne
vil blive inddraget i en mulig kommende
fase af programmet.
Evalueringen bidrager med en vigtig
analyse af BUSAC, og Danida er tilfreds
med, at der laves en konkret erfaringsop­
samling fra arbejdet med fonden. Danida
er i stort omfang enig i anbefalingerne,
som er konstruktive og fremadrettede.
Danida anser evalueringsspørgsmålene
for at være blevet adresseret på en
detaljeret måde, som tager højde for den
store mængde information om program­
met, der findes i monitoreringsrapporter,
reviews og studier foretaget i løbet af
programmets levetid. Sammenligningen
af BUSAC med andre lignende fonde er
ligeledes værdsat.
Dog ville Danida have hilst velkommen,
hvis der havde været en mere systematisk
analyse af programmets rekonstruerede
forandringsteori, såvel som en mere
dybdegående analyse af perspektivet
set fra de ghanesiske myndigheder, som
har været involveret i konkrete processer
i forbindelse med BUSAC projekter.
Danida bemærker, at evalueringen vurderer
BUSAC som et meget relevant og omkost­
ningseffektivt program, der har udviklet
partnerorganisationernes kapacitet
indenfor fortalervirksomhed.
Evalueringen konkluderer, at BUSAC
formentligt ikke er så effektiv i forhold
til de overordnede målsætninger om at
forbedre rammebetingelserne for den
private sektor og dermed økonomisk
vækst. Danida er enig i at dette især
skyldes programmets design og vanske­
lighederne ved at adskille effekterne af
fortalervirksomhed fra andre forhold der
påvirker ændringer af rammebetingelserne.
Der er behov for bedre indikatorer og et
monitoreringssystem, der i højere grad
kan dokumentere programmets bidrag.
Danida anerkender, at privatsektor­orga­
nisationernes fortalervirksomhed, på den
måde det gennemføres i BUSAC­regi, ikke
er finansielt bæredygtig for organisatio­
nerne på nuværende tidspunkt, men at der
er muligheder for at forbedre bæredygtig­
heden i en eventuel fremtidig indsats. Den
nuværende fase af BUSAC afsluttes i 2015,
og evalueringens anbefalinger vil hjælpe
Danida i overvejelserne om mulig fremtidig
støtte.