URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Udenrigsudvalget 2014-15 (1. samling)
URU Alm.del Bilag 153
Offentligt

Foto: Khalil Ashawi /Scanpix

ANBEFALINGER TIL EN

HUMANITÆR

FLYGTNINGEPOLITIK

APRIL 2015

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

INDHOLDSFORTEGNELSE

INDLEDNING

HJÆLP I VERDENS BRÆNDPUNKTER OG NÆROMRÅDER

ANTALLET AF FORDREVNE ER VOKSET MARKANT DE SENESTE ÅR

ADGANGEN TIL DE FORDREVNE

KRISERNE ER LANGVARIGE, OG DE FLESTE FORDREVNE BLIVER I

NÆROMRÅDERNE

DE MANGE FLYGTNINGE PRESSER DE SKRØBELIGE

MODTAGERLANDE

DET ETABLEREDE HUMANITÆRE SYSTEM SLÅR IKKE TIL

ANBEFALINGER: EN UDVIDET INDSATS FOR FLYGTNINGE I

VERDENS BRÆNDPUNKTER OG NÆROMRÅDERNE

EU’S ASYLPOLITIK

EU’S EKSISTERENDE ASYLPOLITIK

DET DANSKE RETSFORBEHOLD

FRA REGLER TIL REALISERING

RETLIGE MANGLER OG UKLARE FORMULERINGER

IMPLEMENTERING AF REGLERNE

DUBLIN-SYSTEMET UNDER PRES

DØDEN PÅ MIDDELHAVET

PERSPEKTIVER FOR ÆNDRINGER

ANBEFALINGER: EN FAIR OG EFFEKTIV EUROPÆISK ASYLPOLITIK

MODTAGELSE I DANMARK

OM ASYLOMRÅDET

ASYLANSØGERE OG ASYLCENTRENE

TILBUD TIL ASYLANSØGERNE

OVERGIVELSE TIL KOMMUNER

KOMMUNEKVOTER 2014/2015

KVOTEFLYGTNINGE

DET 3-ÅRIGE INTEGRATIONSPROGRAM

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

BOLIGPLACERING AF FLYGTNINGE

DEN BESKÆFTIGELSESRETTEDE INDSATS FOR FLYGTNINGE

CIVILSAMFUNDET OG DEN FRIVILLIGE INTEGRATIONSINDSATS

ANBEFALINGER: EN BEDRE MODTAGELSE I DANMARK

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

INDLEDNING

Verden står i brand. Uforståelige ugerninger rydder overskrifter næsten hver dag. Samtidig

fortsætter en række konflikter, som vi sjældent hører om, fordi de ikke fanger mediernes interesse.

Antallet af flygtninge i verden har ikke været højere siden Anden Verdenskrig. Det stiller krav til

det internationale samfund om hjælp i et omfang, hvis lige vi ikke har oplevet i mange år. Men

verden har svært ved at følge med og hjælpe de voksende flygtningestrømme. Midlerne er i dag

ikke tilstrækkelige. Vi ser en berettiget angst for, om verden overhovedet kan magte så mange

flygtninge.

De store flygtningestrømme forsvinder ikke, før der kommer politiske løsninger på de konflikter,

som skaber dem. Indtil det lykkes at skabe fred, vil der være behov for massiv humanitær hjælp til

flygtninge. For bag hver flugt gemmer der sig en menneskelig tragedie og en udfordring til verden

om at hjælpe. Røde Kors tror, der findes løsninger og vilje til at mindske de humanitære

konsekvenser af den globale flygtningekrise – en hjælp, vi alle er forpligtet til at bidrage til på et

medmenneskeligt grundlag.

Denne rapport indeholder Røde Kors’ anbefalinger til en mere humanitær dansk flygtningepolitik.

Den er opdelt i tre hovedafsnit: 1) Hjælp i verdens brændpunkter og nærområder, 2) EU’s

asylpolitik og 3) Modtagelsen af flygtninge i Danmark. Hvert afsnit består af en redegørelse skrevet

af eller i samarbejde med en uafhængig ekspert. Dette efterfølges af Røde Kors’ anbefalinger til et

mere humanitært respons på de beskrevne udfordringer.

Anbefalingerne er baseret på vores erfaringer og arbejde med at hjælpe verdens flygtninge ude i

verden og herhjemme i asylsystemet og med integrationen efter opholdstilladelse. Anbefalingerne

er ikke udtømmende for Danmarks indsats i forhold til den globale flygtningekrise. Det er et udvalg

af anbefalinger, som Røde Kors mener, er nødvendige på et humanitært grundlag.

Rapporten er en opfølgning på fire humanitære folkemøder om modtagelse af flygtninge i Danmark

og en konference om den globale flygtningekrise, som Røde Kors afholdt i februar og marts 2015. I

disse møder deltog op mod 2.000 danskere. Møderne var blev afholdt med støtte fra

Bikubenfonden.

Røde Kors ønsker med denne rapport ikke at blande sig i, hvor mange flygtninge vi skal modtage i

Danmark. Vores mål er for det første at sikre, at de mennesker, der kommer til Danmark med et

behov for beskyttelse, tages godt imod. For det andet at Danmark gør, hvad vi kan, for at hjælpe

de mange, der er drevet på flugt i verden, således at de får den humanitære hjælp, de har brug

for, hvor end de søger beskyttelse.

Med venlig hilsen

Anders Ladekarl

Generalsekretær

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Foto: Syrian Arab Red Crescent/TAYYAR, I.

HJÆLP I VERDENS BRÆNDPUNKTER OG NÆROMRÅDER

Denne del af rapporten omhandler den globale flygtningesituation og vil give et overblik over

omfanget af fordrevne samt tendenser og mønstre for flygtningestrømme igennem de seneste år.

Det vurderes, om den humanitære respons i tilstrækkelig grad har været i stand til at tilpasse sig

de ændrede forhold, herunder vilkårene for sikkert at bringe humanitær hjælp til de fordrevne.

Forfatter: Dorte Broen, konsulent, BROEN Inter-Cultural Consulting

ANTALLET AF FORDREVNE ER VOKSET MARKANT DE SENESTE ÅR

Antallet af fordrevne i verden er meget stort og er steget markant de seneste år

. Siden slut-

80’erne har antallet ligget på mellem 30 og 40 millioner, men i de senere år er der sket en markant

stigning. Der var i 2013 tale om en helt ekstraordinær situation, hvor antallet af mennesker, der

blev ramt af humanitære kriser, var det højeste nogensinde. Mindst 150 millioner mennesker blev

ramt, hvilket svarer til mere end 2 pct. af verdens befolkning. Heraf havde halvdelen behov for

humanitær bistand.

Naturkatastrofer påvirkede flest med i alt 330 katastrofer og 97 millioner berørte mennesker

. Især

Asien blev ramt, herunder særligt Kina, Filippinerne og Indien med jordskælv og tyfoner som de

hyppigste årsager.

Endnu mere markant var udviklingen, hvad angik konflikter. Der var i 2013 tale om 45 konflikter

med mere end 51 millioner mennesker, der blev fordrevet fra deres hjem af den grund. Det er det

højeste antal, siden man umiddelbart efter Anden Verdenskrig begyndte at registrere antallet af

flygtninge og internt fordrevne i verden. De fordrevne kommer hovedsagelig fra Afghanistan,

Syrien, Somalia og Sudan, men også i et stort omfang fra Sydsudan, Den Demokratiske Republik

Congo, Myanmar, Irak, Colombia og Den Centralafrikanske Republik

UNHCR. Global Trends 2013

Annual Disaster Statistical Review 2013

Conflict Barometer 2013, Heidelberg Institute for International Conflict Research

UNHCR. Mid-Year Trends 2014

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

I 2014 var verden for første gang ramt af 5 såkaldte niveau 3-kriser, dvs. kriser i FN’s højeste

kategori, som vurderes ud fra kriterier om omfang, akuthed, kompleksitet, manglende lokal

kapacitet og risikoen for ”genopblussen”. Det gjaldt Den Centralafrikanske Republik, Sydsudan,

Syrien, Irak og Filippinerne. I 2015 er niveau 3-krisen i Filippinerne dog ved at udfase

En stribe andre alvorlige kriser ”glemmes” eller ”forsvinder” i billedet. Det er typisk kriser, som har

eksisteret længe, men som ikke synes at have den samme ”akuthed” eller medieappel, og som

derfor ikke har nyhedens interesse. Et eksempel er konflikten i Mali, som ved udgangen af 2014

omfattede mere end 400.000 fordrevne, såvel indenfor som uden for landets grænser. Eller de

mere end 1,5 millioner registrerede afghanske flygtninge, som har boet i Pakistan i årevis.

Ser vi på fordelingen mellem flygtninge og internt fordrevne, har antallet af flygtninge været

relativt stabilt, mens antallet af internt fordrevne (IDPs – dvs. fordrevne, som ikke har krydset en

international grænse), er vokset dramatisk. Det hænger sammen med, at stadig flere konflikter er

interne med en stigende kompleksitet, hvad angår de kæmpendes organisering og mål.

Udviklingen i flygtninge og IDPs ses i nedenstående graf.

Kilde: IDMC. International Figures. Displaces by conflict as of January 2014.

Som det fremgår, har antallet af flygtninge siden krisen i det tidligere Jugoslavien ligget omkring

15 millioner, mens antallet af internt fordrevne har været jævnt stigende fra 17-18 millioner og til i

dag, hvor vi nærmer os det dobbelte med 33,3 millioner internt fordrevne.



MILLIONER FORDREVNE I 2013

16,7 millioner flygtninge

33,3 millioner internt fordrevne (IDP’s)

1,2 million asylansøgere

UNOCHA. Surge Capacity Section. Overview of 2014. Niveau 3-kriserne i CAR, Filippinerne og Syrien fortsatte ind i

2014, mens nye niveau 3-kriser i Sydsudan og Irak kom til samme år.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

ADGANGEN TIL DE FORDREVNE

Adgangen til de nødlidende er i stigende grad vanskeliggjort af fragmentering og radikalisering af

væbnede grupper, manglende respekt for nødhjælpsarbejdet, sammenblanding af politiske

indsatser og nødhjælp og manglende kendskab til og respekt for den humanitære folkeret. Antallet

af angreb på nødhjælpsarbejdere er således steget markant igennem de sidste 10 år

. Alene i 2013

var der 251 angreb, hvor 460 hjælpearbejdere blev ramt. Af disse blev 155 dræbt, 171 hårdt

sårede og 134 kidnappede. Hovedparten af disse angreb skete i Syrien, Sydsudan, Afghanistan,

Pakistan og Sudan. De fleste af nødhjælpsarbejderne er lokalt ansatte eller frivillige medborgere,

som efterlader deres familier i en meget svær situation, hvis de dør eller bortføres i lange perioder.

Der er mange årsager til, at respekten for de humanitære indsatser svækkes. Der er i den senere

tid sket en højere grad af sammenblanding mellem militære og humanitære indsatser. Det nok

mest kendte eksempel er taktikken om at vinde ”Hearts and Minds” i Afghanistan, hvor krigen mod

Taliban forsøgtes vundet med humanitære midler. En anden årsag er, at de vestlige lande, hvor

mange nødhjælpsorganisationer har hjemsted og finansieres fra, i stor grad er part i eller opfattes

som værende part i konflikterne. Flere konflikter er også såkaldte asymmetriske konflikter, hvor

forskellige mindre oprørsgrupper kæmper mod siddende regeringers militære styrker (og indbyrdes

mod hinanden). De har ikke kendskab til den humanitære folkeret eller de humanitære principper

og oplever ydermere, at metoder, der ikke skåner hverken civile eller nødhjælpsarbejdere, er

nødvendige for at sikre sejren.

Konsekvensen er, at samtidig med at et stadig større antal mennesker drives fra hus og hjem,

bliver det mere og mere vanskeligt at nå frem med upartisk hjælp til dem, som er i nød.

KRISERNE ER LANGVARIGE, OG DE FLESTE FORDREVNE BLIVER I

NÆROMRÅDERNE

Udover at antallet af flygtninge og internt fordrevne er stigende, ses en tendens til, at kriserne

bliver stadig mere langvarige. Af de fordrevne er 70 pct. fordrevet fra deres hjem i mere end 5 år,

og den gennemsnitlige flygtning er flygtning i mere end 17 år. 17 år er meget lang tid, og i den

periode kommer nye generationer til, ligesom tilknytningen til hjemlandet bliver stadig svagere.

Der findes flygtningelejre, hvor tredjegenerations flygtninge stadig huses uden udsigt til at vende

hjem eller blive lokalt integreret.

Der er mange eksempler på langvarige flygtningekriser. I Kenya har der eksempelvis været ca.

160.000 flygtninge fra Somalia gennem de sidste 25 år, og for 5 år siden steg antallet dramatisk

med yderligere ca. 250.000. Når flygtninge fra andre lande, herunder Sudan, Etiopien og Eritrea

inkluderes, er det samlede tal for Kenya i dag over en halv million

. Efter krisen i Sudan og Somalia

er der lige så mange i Etiopien

. I Pakistan og Iran, som har været hjemsted for millioner af

afghanere, siden Sovjet invaderede Afghanistan i 1980’erne, befinder der sig henholdsvis ca. 1,6

million og knap 1 million flygtninge.

Forholdene for mange af disse langtidsflygtninge er meget ringe. De har begrænsede rettigheder

og ingen eller begrænset adgang til basale behov som sundhedsydelser, rent vand mv.

Mulighederne for lokal integration i form af arbejdstilladelser, adgang til skolegang og lignende er

ringe, og de fleste lever derfor i en form for limbo i årevis.

Aid Workers Security Report 2014

UNHCR. Statistics and operational data

Ibid.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Et andet væsentligt fællestræk er, at langt de fleste forbliver i nærområdet. Knap 90 pct. befinder

sig i nærområderne. Det ses på nedenstående graf, som viser flygtninge fordelt på verdensdele

ved udgangen af 2013

Kilde: UNHCR Statistical Yearbook 2013

Grafen viser, at 45 pct. af alle verdens flygtninge p.t. befinder sig i Mellemøsten og Nordafrika. Det

omfatter ikke bare syrere, men også irakere og især palæstinensere, som der er 5 millioner af.

Afrika (hovedsagelig Østafrika) og Asien er tilsvarende hårdt belastede. Kun godt 10 pct. af

verdens flygtninge kommer til Europa – og set i forhold til antallet af flygtninge i nærområderne til

verdens brændpunkter er stigningen af flygtninge i Europa relativt begrænset.

Det er krisen i Syrien et godt eksempel på. Den har haft enorme konsekvenser for de nærliggende

lande. Der er tale om den største fordrivelse af mennesker siden Anden Verdenskrig. Ved

udgangen af 2014 var der i alt 3,7 millioner syriske flygtninge, svarende til 95 pct. af samtlige

syriske flygtninge fordelt på henholdsvis Tyrkiet (1,55 millioner), Libanon (1,15 millioner), Jordan

(622.000), Irak (234.000) og Egypten (138.000)

. Det betyder, at hver fjerde indbygger i Libanon

er flygtning fra Syrien. Dertil kommer et ukendt antal ikke-registrerede flygtninge. Ifølge kilder i

Libanesisk Røde Kors befinder der sig p.t. omkring 800.000 ikke-registrerede flygtninge i Libanon,

hvilket sammen med de registrerede i givet fald svarer til 45 pct. af befolkningen

. UNHCR

estimerer endog, at ved udgangen af 2015 vil antallet af syriske flygtninge i nærområderne være

steget til 4,3 millioner.

Den generelle udvikling kan ses på nedenstående graf, som klart viser, at de udviklede lande er

vært for en stadig mindre andel af de mange millioner, der er drevet på flugt fra deres hjem.

Grafen viser pct. af flygtninge i henholdsvis udviklingsregioner og udviklede regioner:

UM. tabel 2.1 i UNHCR Statistical Yearbook 2013 plus tallet for palæstinensiske flygtninge oven i summen for

Nordafrika og Mellemøsten.

ACAPS. Syria four years on: No end in sight

Nabih Jabr, vicegeneralsekretær i Libanesisk Røde Kors

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Kilde: UNHCR. Global Trends 2013

DE MANGE FLYGTNINGE PRESSER DE SKRØBELIGE MODTAGERLANDE

Det betyder, at en meget stor og stigende del af verdens flygtninge opholder sig i skrøbelige lande

med få ressourcer og dårlige forudsætninger for at løse opgaven. Disse lande udfordres til

bristepunktet, med stor risiko for yderligere lokal og regional destabilisering, idet

sikkerhedsproblemerne kan spredes fra konflikten i et naboland. Fælles for lokalbefolkningen og

flygtningene er et håb om, at situationen bliver kortvarig, hvilket jf. ovenstående meget sjældent

er tilfældet.

Flygtninge er ofte forbundet med teltlejre, men i virkeligheden bor kun 1/3 af verdens flygtninge i

lejre. Mange lejre ændrer gradvis karakter til at ligne byer, og nogle er meget store

. Langt

hovedparten af verdens flygtninge bor nu i lokalsamfund og især i byer. Det gælder eksempelvis i

Libanon, hvor de over 1 million syriske flygtninge er spredt ud over hele landet og er at finde i

både store og små bysamfund – men også ude i det åbne landskab. Libanon har ikke ønsket

permanente bosættelser grundet erfaringerne med de palæstinensiske lejre i landet, som blev

oprettet efter Israels dannelse og sidenhen aldrig er blevet ophævet. I det hele taget har mange

lejre gennem historien ændret karakter til permanente eller halvpermanente lejre, og det i sig selv

opfattes ofte af værtslandet som problematisk, idet flygtninges de facto-status dermed ændres.

Det, at størstedelen af verdens flygtninge bor i lokalsamfundene, giver omvendt bedre muligheder

for, at flygtninge i et samspil med de lokale indbyggere kan bringe medbragte ressourcer i spil og

bidrage positivt til udvikling af lokalområderne. Flere undersøgelser har gjort op med myterne om

flygtninge som økonomisk isolerede, afhængige og en byrde for lokalsamfundene

. Disse

undersøgelser viser, at flygtninge gennem efterspørgsel af produkter og service skaber

arbejdspladser og bidrager med arbejdskraft, og at de, som bor i byerne, i meget høj grad klarer

sig selv. For eksempel er det lykkedes en del afghanere at finde fodfæste som handelsfolk i

Pakistan. Men hvis landene bliver presset for hårdt, kan dette omvendt skabe grobund for sociale

spændinger mellem flygtningegrupperne og værtssamfundene. Der opstår konkurrence mellem

Eksempelvis er flygtningelejren ”Dadaab” i Kenya den tredjestørste ”by” i Kenya efter Nairobi og Mombasa.

Eksempelvis “Humanitarian Innovation Project”, Refugee Studies Centre, University of Oxford.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

flygtningene og værtsbefolkningen om jobs, huse, jord, vand og adgang til offentlige ydelser og

andre ressourcer. Det skaber spændinger. I Libanon har undersøgelser vist

, at hovedparten af de

syriske flygtninge, som har arbejde i landet, betales under minimumslønnen. Det betyder, at de

lokale libanesere har svært ved at konkurrere med den billige syriske arbejdskraft.

Det er derfor en udfordring at etablere en mere holistisk tilgang til de humanitære indsatser, så de

retter sig mere bredt mod at udvikle hele det samfund, der omgiver flygtningene. I lyset af

konflikternes udvikling er det nødvendigt at udruste de berørte lokalsamfund til at håndtere en

befolkning, der pludselig og måske permanent er blevet markant større. Dette kræver nytænkning

og mange ressourcer.

DET ETABLEREDE HUMANITÆRE SYSTEM SLÅR IKKE TIL

Den beskrevne udvikling og udfordringer har i kombination med den vedvarende strøm af nye

akutte kriser og katastrofer sat det internationale humanitære system under hårdt pres. De

samlede FN-appeller om humanitær bistand lå således i 2004 på 3 milliarder USD, mens de 10 år

senere var over 5 gange så høje med 17,9 milliarder USD i 2014. I 2015 appellerer FN-systemet

om 22 milliarder USD til humanitær bistand.

Som det fremgår af nedenstående graf, bliver disse appeller langtfra fuldt ud mødt. Det gule

område viser den manglende finansiering. Lægges dertil Røde Kors-bevægelsen og Internationalt

Røde Kors’ ikke finansierede behov, forøges tallene med 258 millioner USD og 179 millioner USD

for henholdsvis 2012 og 2013.

Kilde: Funding and unmet needs, UN-coordinated appeals, 2004–2013, GHA.

Det betyder bl.a., at situationen i Syrien og i Syriens nærområder er helt uholdbar

. Ved

udgangen af 2014 havde 12,2 millioner ud af 18 millioner mennesker behov for humanitær hjælp i

Syrien. Heraf var 5,6 millioner børn

. Manglen på finansiering har været stigende, og i 2014 blev

finansieringen af de humanitære behov kun mødt med 42 pct. i Syrien. På grund af

kamphandlinger er det samtidig blevet mere vanskeligt at nå frem til de nødstedte i landet. I

ACAPS. Syria four years on: No end in sight

Ibid.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Syriens nærområder var kun halvdelen af behovene finansierede i 2014. Det betyder, at helt

basale behov såsom mad, vand og sundhed ikke blev dækket, og at et meget stort antal børn ikke

kommer i skole og får undervisning. I Tyrkiet gælder det eksempelvis for ikke mindre end 70 pct.

af børnene

Det etablerede humanitære system slår med andre ord ikke til – både for så vidt angår omfang og

indhold. Der er ikke tilstrækkelig finansiering. De traditionelle modeller for humanitær bistand er

stærkt udfordret af, at de er baseret på, at hjælpen er af midlertidig karakter, rettet mod de

fordrevne. FN har hovedsagelig fokuseret på at hjælpe flygtningene med basale behov som mad,

vand, lægehjælp og tag over hovedet, så de kan klare sig, indtil de kan vende tilbage. Men i

praksis er de fordrevne fanget i halvpermanente kriser, som det bliver sværere og sværere at

komme ud af.

Effektiviteten af den humanitære indsats er således udfordret af en eksisterende kasse- og

silotænkning i hjælpen. Udviklingen kræver, at der introduceres nye kombinationsmodeller, hvor

humanitær hjælp og udviklingsbistand supplerer hinanden i et mere direkte samspil. Her bør

bistanden rettes mod en bred vifte af kapacitetsopbyggende og støttende indsatser i de lokale

værtssamfund som f.eks. skoler, hospitaler og jobskabelse. Højkommissær for UNHCR Antonio

Guterres har således også påpeget, at den akutte hjælp til flygtninge skal kombineres med en

langt større støtte til de lokalsamfund, som bærer byrden. Midlerne hertil kan komme fra området

for langsigtet udvikling, der er otte gange så stort, uanset at værtslandene ikke normalt lever op til

kriterierne for at få udviklingsbistand

Men selv hvis viljen til dette er til stede, er midlerne der p.t. ikke, og det udgør en fundamental

udfordring for, at indsatsen kan nå alle med behov.

Ibid.

UNHCR Antonio Guterres, ”UNHCR has never had to address so much human misery in its 64-year history”

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

ANBEFALINGER: EN UDVIDET INDSATS FOR FLYGTNINGE I VERDENS

BRÆNDPUNKTER OG NÆROMRÅDERNE

Anbefaling:

Der skal

findes

politiske

løsninger

Indtil det lykkes at skabe fred, vil der være behov for massiv humanitær hjælp

til flygtninge. Selv om der ultimativt er brug for politiske løsninger, har det

internationale samfund hverken udvist tilstrækkelig vilje eller evne til at finde

fungerende løsninger på de voldelige konflikter.

Røde Kors anbefaler, at Danmark i højere grad skubber på for at finde nye og

varige politiske løsninger i EU- og FN-regi, samt i dialogen med andre

nøglepartnere, såsom medlemmerne af FN’s Sikkerhedsråd.

Anbefaling:

Der er behov

for flere

ressourcer til

det

humanitære

arbejde

Det store antal af langvarige, omfattende konflikter i verden kræver øget

handling og flere ressourcer. På trods af det store politiske fokus på indsatser i

nærområderne, så er støtten til disse områder alt for begrænset i forhold til de

humanitære udfordringer. For mange kriser glemmes og er komplet

underfinansieret, selv om de humanitære behov er enorme.

Røde Kors anbefaler derfor en massiv mobilisering af ressourcer til verdens

brændpunkter og nærområder med fokus på at afhjælpe den massive nød.

Hjælpen skal prioriteres der, hvor nøden er størst – ofte i de langvarige og

glemte kriser.

Dette kræver, at Danmark fortsat går foran med øgede midler til de humanitære

kriser. Hvis den danske humanitære bistand skal følge med udviklingen i FN’s

appeller, skal den øges med 2 milliarder. Kan midlerne ikke findes andre steder,

må de tages fra den langsigtede udviklingsbistand. Med en øget dansk

humanitær bistand bør Danmark arbejde for, at alle EU-lande følger med

stigningstakten.

Anbefaling:

Respekten for

humanitære

principper

skal øges

Manglende respekt for den humanitære folkeret og de humanitære principper

betyder, at flere mennesker i konfliktområder drives på flugt, og at det bliver

vanskeligere at nå frem med upartisk hjælp til de nødlidende.

Røde Kors anbefaler, at Danmark støtter initiativer for at sikre øget respekt for

den humanitære folkeret, herunder Røde Kors-bevægelsens arbejde med at

udbrede kendskabet til den humanitære folkeret til væbnede grupper og til

civilbefolkningen.

Danmark skal også arbejde for at sikre, at den humanitære bistand gives med

fuld respekt for de humanitære principper, og at politiske stabiliseringsinitiativer

ikke får uhensigtsmæssige konsekvenser for den upartiske og neutrale

nødhjælp. Dette kan bl.a. gøres ved at gennemføre uafhængige reviews af,

hvorvidt EU-landenes humanitære indsatser efterlever the European Consensus

on Humanitarian Aid.

Anbefaling:

Større

risikovillighed

Manglende humanitær adgang efterlader millioner af internt fordrevne og den

almindelige civilbefolkning uden adgang til nødhjælp. Uforudsigelighed præger

de fleste situationer, hvor nødhjælpsarbejdet udføres, og besværliggør langsigtet

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

i nødhjælps-

arbejdet, så

hjælpen når

de mest

sårbare

og generisk planlægning. Nødhjælpsindsatser i højrisikoområder besværes af

meget høje og urealistiske kontrolkrav fra donorers side.

Røde Kors anbefaler, at flere midler og initiativer skal rettes mod humanitær

hjælp og beskyttelse af de internt fordrevne, som er blevet tilbage og ikke er

nået i sikkerhed i en flygtningelejr. Det gælder fx for størstedelen af de

mennesker, der er ramt af krige og uroligheder i dele af Somalia og i Syrien.

Det kræver, at midlerne skal gives med en øget risikovillighed blandt donorer, og

at der skal være mere fleksible og realistiske regler for dokumentation og

rapportering i forhold til at understøtte indsatser i højkonfliktområder. Det skal

være muligt at flytte målet undervejs i planlægning og budgettering i langt

højere grad, end det er i dag. Arbejdet i kriseområder er så uforudsigeligt, at jo

mere detaljerede ansøgninger og budgetter skal være, jo flere ændringer skal

der laves undervejs, hvilket ikke er effektivt.

Danmark skal desuden sikre, at terrorlovgivning i Danmark og EU ikke

begrænser mulighederne for at yde den humanitære hjælp, som er beskyttet og

sanktioneret af folkeretten. Dette er særligt relevant i forbindelse med

finansiering af indsatser i f.eks. De Besatte Palæstinensiske Områder, Colombia,

Afghanistan og andre steder, hvor de facto-myndighederne er på EU's

terrorlister.

Anbefaling:

Der skal

investeres

mere i

forebyggelse

Der investeres ikke nok i forebyggelse af katastrofer og kriseforberedelse.

Samtidig er den herskende tankegang og de gængse planlægningsværktøjer

stadig præget af en adskillelse af nødhjælp og udviklingshjælp.

Røde Kors anbefaler, at man i de langvarige flygtningekriser bruger en mere

integreret udviklingsmodel, som spænder over både humanitære og

udviklingsindsatser bygget på ideen omkring modstandsdygtige samfund og

individer (Resilience Approach).

Midlerne til langsigtet udviklingsbistand, som er 8 gange højere end til de

humanitære indsatser, skal i øget omfang kunne anvendes i lande ramt af store

flygtningeproblemer, på trods af at disse lande er kategoriseret som

mellemindkomstlande. Dette gælder særligt lande som Jordan, Libanon og Irak,

hvor vi klart kan se store humanitære behov, som kræver mere langsigtede

udviklingsorienterede indsatser. Konkret anbefaler vi, at disse lande kan

modtage midler over udviklingsrammen.

Des tidligere vi sætter ind, des bedre – og allerbedst virker det, når vi ruster

lokalsamfund til at håndtere konflikter og katastrofer, allerede inden de

indtræffer. Der er behov for, at vi opprioriterer dette, gennem opbygning af

katastrofeberedskaber mv. Undersøgelser viser, at for hver ene krone, vi bruger

på forebyggelse, sparer vi syv kroner på indsatsen, efter katastrofen er

indtruffet.

Derfor er der er også behov for, at Danmark handler tidligere på

varslingssignaler for katastrofer, som f.eks. en fejlslået regn- og høstsæson,

inden hungersnøden indtræffer. Det sparer både menneskeliv og penge.

Ligeledes er der behov for, at vi bliver længere efter en katastrofe eller en

konflikt for at undgå, at et land falder tilbage i fattigdom.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Anbefaling:

Øget støtte til

lokalsamfund,

som er ramt

af store

flygtninge-

strømme

Nærområderne til verdens brændpunkter er under hårdt pres. Foruden hjælp til

de, der er drevet på flugt, er der også behov for at afhjælpe de lokale og

negative følgevirkninger, som store flygtningestrømme kan have.

Røde Kors anbefaler en øget finansiering og kapacitetsopbygning af de lokale

aktører, som arbejder i nærområderne. Det vil gøre dem i stand til at hjælpe

bedre. Med udsigt til at de fleste flygtningekriser er langvarige, er det vigtigt i

videst mulige omfang at ruste de lokale aktører til at håndtere indsatsen, fremfor

at verdenssamfundet overtager. Kapacitetsopbygning bør ske så tidligt som

muligt.

Endvidere skal de lokalsamfund og værtsfamilier, som huser de mange

fordrevne, rustes i forhold til infrastruktur og basale ydelser såsom sundhed.

Programmer bør iværksættes til at styrke den sociale sammenhængskraft og

dermed modvirke de mange konflikter, der kan opstå i kølvandet på store

flygtningestrømme.

Anbefaling:

Bedre

beskyttelse af

civile

Civile udsættes i stigende omfang for krænkelser, ofte relateret til seksuel vold,

begået af enten krigens parter eller andre civile. Aktiviteter, der sigter på at

forebygge overgreb eller hjælpe, efter overgrebene er sket, er ofte

underfinansieret. De, som begår overgrebene, undgår desuden ofte

retsforfølgelse.

Røde Kors anbefaler derfor, at Danmark og EU prioriterer arbejdet med

beskyttelse af civile, herunder psyko-sociale indsatser, som kritiske indsatser

(life-saving) og sikrer den nødvendige finansiering hertil.

Anbefaling:

Innovation i

den

humanitære

indsats

Den humanitære indsats skal konstant udvikles i forhold til både konflikters

impaktindvirkning og den teknologiske udvikling. Vi skal hele tiden udvikle nye

redskaber, der gør den humanitære indsats mere effektiv. Et godt eksempel på

dette er de nye muligheder for at få den rette hjælp frem til tiden, som nye

globale kommunikationsteknologier har betydet for nødhjælpsarbejdet.

Røde Kors anbefaler derfor, at alle humanitære aktører adopterer strategier for

at sikre innovation i det humanitære arbejde. Det handler om at adoptere ny

teknologi og indarbejde resultater fra forskning, ny viden om f.eks. ernæring,

sygdomsbekæmpelse og forebyggelse af katastrofer. Den humanitære innovation

skal ske i samarbejde med humanitære organisationer, den private sektor og

relevante forskningsmiljøer om udviklingen eller tilpasningen af nye værktøjer,

der væsentligt kan forbedre menneskers muligheder for at overleve katastrofen,

og for efterfølgende at genskabe et værdigt liv.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Foto: Tommaso Della Longa / Italian Red Cross

EU’S ASYLPOLITIK

Denne del af rapporten redegør for EU’s fælles asylpolitik og for Danmarks stilling hertil. De

væsentligste regler og elementer gennemgås, og status for implementering af disse beskrives. Til

sidst gives perspektiver på mulige ændringer i systemet.

Forfattere: Thomas Gammeltoft-Hansen, forskningsleder ved Institut for menneskerettigheder, og

Eva Krogsgård Nielsen, forskningsassistent.

EU’S EKSISTERENDE ASYLPOLITIK

Asylpolitik har været en del af EU-samarbejdet siden Amsterdam-traktaten, og der er i dag fælles

regler på alle væsentlige områder. Udviklingen har dog ikke været problemfri. Ligesom i Danmark

er asylområdet blevet politisk følsomt i mange andre medlemslande, hvilket har skabt nervøsitet

for at afgive suverænitet på et så vigtigt indenrigspolitisk område. Processen er gentagne gange

blevet forsinket, og de resulterende regler er præget af politiske kompromiser og hensyn. Når det

alligevel er lykkedes at harmonisere dette område, skyldes det for det for det første ønsket om at

undgå negativ konkurrence og såkaldte ”spill-over”-effekter, hvor stramninger i ét lands politik

risikerer at medføre større pres på nabolandene. For det andet bekymringen for ”asylshopping”,

hvor asylansøgere afvist i et medlemsland frit kan rejse videre og søge i de andre EU-lande.

Endelig spiller det formentlig ind, at EU’s asylpolitik er blevet vedtaget i en periode, hvor hele EU

oplevede en generelt faldende tilstrømning af asylansøgere. Det er modsat en af udfordringerne i

dag, at tilstrømningen har været støt stigende siden 2006.

Det fælles europæiske asylsystem består overordnet af tre elementer. Disse elementer er

værktøjer, der skal sikre en ensretning af medlemslandenes asylprocedurer.

1. Dublin-systemet

består af Dublin-forordningen og fingeraftryksdatabasen Eurodac. Dublin-

systemet beskrives normalt som hjørnestenen i EU’s asylpolitik og afskærer flygtninge

muligheden for at søge asyl i flere forskellige EU-lande. Hovedprincippet er, at det er det land,

en asylansøger først ankommer til, der er ansvarlig for at tage imod og behandle ansøgningen.

Dublin-forordningen er blevet revideret ad flere omgange, men fordelingsprincippet med første

ankomstland gælder stadig.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

2. Asyldirektiverne

fastsætter fælles regler for, hvem der har krav på asyl

(Kvalifikationsdirektivet), hvilke retsgarantier der gælder for asylbehandlingen

(Proceduredirektivet), og hvilke rettigheder asylansøgere har i forhold til f.eks. indkvartering,

økonomisk bistand og arbejde (Modtagelsesdirektivet). Direktiverne følger overordnet set de

krav og standarder, der følger af internationale konventioner. På enkelte områder, f.eks. i

forhold til personer, der flygter fra væbnet konflikt, har EU-reglerne dog været med til at sikre

en udvidet beskyttelse, som sidenhen er blevet overtaget af Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol.

3. Det Europæiske Asylstøttekontor

(EASO) har mandat til at styrke samarbejdet omkring det

fælles europæiske asylsystem. Asylstøttekontoret kan derudover give praktisk støtte til

medlemslande, der oplever et særligt pres på deres asylsystem. Bekymringen for overstatslig

kontrol betyder, at EASOs mandat er mere begrænset end f.eks. søster-agenturet FRONTEX, der

skal styrke samarbejdet omkring grænsekontrol.

Både EU-Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har desuden haft stor

betydning i forhold til at tydeliggøre og sætte rammer for EU’s asylpolitik. EU-Domstolen har de

seneste år truffet flere vigtige afgørelser, der har sikret en mere udvidet beskyttelse af flygtninge.

Det gælder i forhold til konfliktflygtninge og Dublin-reglerne, hvor domstolen har lagt vægt på

familiens enhed og barnets tarv i forbindelse med overførsler. EU-Domstolen har desuden haft en

vigtig betydning i forhold til fortolkningen af Flygtningekonventionen, bl.a. i forhold til

homoseksuelle asylansøgere og konvertitflygtninge.

EU’s asylpolitik reflekterer desuden Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der

fastsætter, at personer, der risikerer tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling,

tilsvarende har ret til asyl. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er desuden gået ind i

sager om bl.a. Dublin-systemet, hvor Dublin-overførsler risikerer at stride mod konventionen. Det

gælder bl.a. i forhold til Grækenland, hvor en dom fra 2011 indtil videre helt har sat en stopper for

andre landes mulighed for at sende asylansøgere tilbage til Grækenland på grund af kritisable

levestandarder samt manglende realitetsbehandling af asylansøgninger i Grækenland

. En dom fra

2014 betyder tilsvarende, at overførsler af børnefamilier til Italien kun kan ske, hvis Italien kan

garantere ordentlige indkvarteringsforhold

M.S.S v. Belgien og Grækenland (sagsnr. 30696/09) 21/1/2011

Tarakhel v. Schweiz (sagsnr. 29217/12) 04/11/2014

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Antal asylansøgninger til EU (2000-2014)

(Kilde: Eurostat)

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

DET DANSKE RETSFORBEHOLD

Det danske retsforbehold betyder, at Danmark i princippet står uden for EU’s asylpolitik. Der er dog

en række væsentlige undtagelser. Det gælder for det første Dublin-systemet, hvor Danmark

deltager gennem en såkaldt parallelaftale. Danmark er desuden med i Schengen-samarbejdet og er

derfor bundet af EU’s regler for bl.a. udsendelse af afviste asylansøgere og deltager i den fælles

grænsekontrol. Danske myndigheder er således med i de fælles FRONTEX-operationer på

Middelhavet og langs den græsk-tyrkiske grænse.

Selvom Danmark ikke er retligt bundet af asyldirektiverne, kan man diskutere, hvorvidt Danmark

alligevel har et politisk ansvar for at sikre, at de danske regler ikke afviger fra EU-reglerne. Dublin-

systemet kræver ensartede standarder i forhold til asylsagsbehandling, asylkriterier og

modtagelsesforhold, hvis asylansøgere skal kunne sendes tilbage til et andet medlemsland uden at

bryde med f.eks. menneskerettighederne. Norge, der også er med i Dublin-systemet, har således

valgt konsekvent at gennemføre alle EU’s asylregler. Meget tyder på, at EU-Domstolens fortolkning

tilsvarende har haft en indirekte virkning i forhold til den danske asylpraksis. Danmark er endeligt

bundet af de internationale menneskerettighedskonventioner, og EU-Domstolen har tilsvarende

haft en betydning i fortolkningen af disse.

Selvom Danmark har mulighed for at føre en selvstændig asylpolitik på grund af retsforbeholdet, er

det i praksis begrænset, hvor meget strammere de danske regler kan være i forhold til resten af

EU.

FRA REGLER TIL REALISERING

Det fælles europæiske asylsystem er politisk vedtaget, men realiseringen af EU’s asylregler møder

en række udfordringer i praksis. Flere EU-lande lever ikke op til hverken EU’s regler eller

menneskerettighederne. Samtidig er Dublin-systemet kommet under stigende politisk pres fra de

sydlige og østlige lande, der på grund af deres geografiske placering må tage imod stadig flere

asylansøgere. Bagved disse problemer ligger en mere grundlæggende solidaritetskrise. Det gælder

internt, EU-landene imellem. For selvom EU-reglerne gentagne gange henviser til

solidaritetsprincipper, er der fortsat ikke politisk vilje til mere grundlæggende at genforhandle

Dublin-regler eller på anden måde sikre en mere ligelig fordeling af flygtninge. Det gælder også

eksternt, hvor den humanitære krise på Middelhavet og det voksende flygtningepres i

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

nærområderne er udfordringer, som kan få store konsekvenser, hvis EU ikke formår at finde en

mere langtidsorienteret og sammenhængende politik.

RETLIGE MANGLER OG UKLARE FORMULERINGER

Regelmæssigt er man i EU nået langt med de fælles asylregler, der i vidt omfang bygger på respekt

for internationale konventioner og standarder. Reglerne har haft en positiv betydning i mange EU-

lande, hvor forholdene for asylansøgere og flygtninge er blevet væsentligt forbedret. Men som det

ofte gør sig gældende for EU-regler, er asylpolitikken også udtryk for politiske kompromiser, og

reglerne er formuleret i uklare og vage termer. Fortolkningen af asyldirektiverne varierer derfor

betydeligt landene imellem. EU-Domstolen har de seneste år forsøgt at afhjælpe dette og i sin

fortolkning generelt højnet beskyttelsesniveauet. Det gælder blandt andet i sager vedrørende

homoseksuelle, konvertitter og konfliktflygtninge.

Der er fortsat enkelte områder, hvor EU-reglerne er mangelfulde eller problematiske ud fra et

menneskeretligt perspektiv. Det gælder for eksempel frihedsberøvelse, og flere medlemslande

frihedsberøver per automatik asylansøgere. I forbindelse med børn, herunder uledsagede

mindreårige, kræves det ikke, at medlemslandene indkvarterer børnene i institutioner, hvor der er

personale og faciliteter, der kan imødekomme deres behov

. Der er ligeledes retlige mangler, hvad

angår juridisk bistand og retten til information om årsagen til eventuel frihedsberøvelse.

IMPLEMENTERING AF REGLERNE

Selv hvor de fælles regler er tydelige, er der desuden stor forskel på, hvor gode de enkelte EU-

lande er til at følge dem. Værst står det til i Grækenland, hvor kombinationen af økonomisk krise

og en markant stigning i antallet af asylansøgere fik asylsystemet til at bryde sammen. Til trods for

væsentlige forbedringer er det græske asylsystem stadig ikke på fode i dag. Det er i praksis svært

eller umuligt at indgive en asylansøgning. Modtagelsesforholdene er stærkt kritisable, og mange

flygtninge må leve på gaden eller i overfyldte detentionscentre. Flere vidnesbyrd beretter endeligt

om, at de græske myndigheder tvangsmæssigt tilbageviser migranter ved grænsen uden at tage

stilling til, om der er flygtninge imellem.

De seneste år har Italien tilsvarende oplevet en betydelig stigning i antallet af asylansøgninger, og

mange af disse er henvist til at leve på gaden uden nogen former for hjælp, hvilket er i strid med

både EU-reglerne og menneskerettighederne. Bulgarien har tilsvarende oplevet et øget pres.

Stærkt problematiske modtagelsesforhold og eksempler på tvangsmæssig tilbagevisning ved

grænsen har ligeledes betydet, at en række medlemslande har indstillet Dublin-overførsler til

Bulgarien for ikke at krænke menneskerettighederne. Ungarn er gentagne gange blevet kritiseret

for ulovligt at frihedsberøve asylansøgere og migranter uden ordentlige ernærings- og

sundhedsmæssige forhold. Derudover er der mangel på information og juridisk bistand til

asylansøgere.

DUBLIN-SYSTEMET UNDER PRES

Det store pres på især de syd- og østeuropæiske lande skal ses i tæt sammenhæng med Dublin-

systemet, der i sig selv bidrager til en mere ulige fordeling af asylansøgere i EU. Langt de fleste

Dublin-overførsler sker efter reglen om første ankomstland. De lande, der har ydre EU-grænser, er

Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse

af ansøgere om international beskyttelse (omarbejdning), artikel 11, stk. 3.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

derfor forpligtet til at modtage både dem, der søger asyl med det samme, og asylansøgere, der

bliver sendt tilbage fra andre EU-lande, fordi de er taget videre for at søge asyl der. Skiftende

migrationsruter kan derudover lægge et ekstraordinært stort pres på enkelte EU-lande.

Grækenland oplevede fra 2000 til 2007 en stigning i antallet af asylansøgere på mere end 800 pct.

Et nyt hegn på grænsen til Tyrkiet og forstærket grænsekontrol med hjælp fra de andre EU-lande

har siden dæmmet op for tilstrømningen, hvilket dog kun har øget presset på bl.a. Italien og

Bulgarien, der begge har oplevet store stigninger i antallet af asylansøgninger fra 2012 og frem.

Dette ses tydeligt i nedenstående graf.

Relativ udvikling i antal asylansøgninger (2000-2014)

år 2000 = index 100 (Kilde: Eurostat)

850

650

450

250

-150

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

European Union (27 countries)

Germany

Italy

Bulgaria

Greece

Sweden

Som nævnt ovenfor har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol flere gange vurderet, at

Dublin-overførsler kan være en krænkelse af menneskerettighederne. Dette har sat Dublin-

systemet helt ud af spil i forhold til Grækenland, og i forhold til Italien skal der søges særlige

diplomatiske garantier i forhold til børnefamilier. Nationale domstole og myndigheder har

tilsvarende stoppet Dublin-overførsler til visse lande, på grund af problematiske

modtagelsesforhold. Det gælder bl.a. Bulgarien, hvor også FN’s Flygtningehøjkommissariat

opfordrer til generelt at suspendere Dublin-overførsler.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

De røde cirkler viser, hvilke EU-

lande der foretager flere Dublin-

overførsler end de modtager. De

blå cirkler viser, hvilke lande der

modtager flere, end de sender.

(Kilde: Eurostat).

Samtidig vokser den politiske modstand i forhold til Dublin-systemet. Tegner man et kort over,

hvilke lande der henholdsvis afsender og modtager flest Dublin-overførsler, er det tydeligt, at det

er alle de sydlige og østlige medlemslande, der må holde for. Lande som Danmark ligger omvendt i

”læ” og kan hvert år sende flere asylansøgere tilbage til andre lande, end vi selv modtager. Især

de sydeuropæiske lande presser på for at genforhandle, hvad ”de gamle” EU-lande indtil videre har

afvist.

Endelig har enkelte lande valgt helt at ignorere Dublin-reglerne, enten ved at nægte at acceptere

overførselsanmodninger eller ved ikke at registrere asylansøgerne i første omgang. Dublin-

systemet forudsætter, at alle lande optager asylansøgernes fingeraftryk i Eurodac-databasen, så et

senere ankomstland kan tjekke, om asylansøgere allerede er registreret i andre lande. Eurodac-

systemet er således Dublin-systemets akilleshæl, da de andre lande ikke kan bevise, hvor

asylansøgerne først er ankommet, hvis dette lands myndigheder ikke optager fingeraftryk.

Samlet er Dublin-systemet under så stort pres, at det snarligt risikerer at bryde sammen, hvis ikke

de politiske og praktiske udfordringer imødegås. Systemet kan ikke holde til, at Dublin-overførsler

til flere lande må sættes i bero, fordi de pågældende lande hverken overholder EU-reglerne eller

menneskerettighederne. Samtidig er systemet politisk sårbart, da forfordelte lande kan vælge helt

eller delvist at holde op med at optage fingeraftryk, hvilket i praksis umuliggør tilbagesendelse.

DØDEN PÅ MIDDELHAVET

Den fjerde store udfordring er i forhold til de flygtninge og migranter, der endnu ikke har nået EU’s

territorium. Øget grænsekontrol og visumkrav betyder, at flygtninge er tvunget til ulovligt at

krydse EU’s ydre grænser, ofte med stor personlig risiko. Hvert år dør tusindvis af migranter og

asylansøgere i forsøget på at krydse Middelhavet, der i dag udgør en af de mest benyttede ruter.

Alene i 2014 blev der registreret 3.279 dødsfald. Dermed er Middelhavet den absolut farligste

migrationsrute og tegner sig ifølge International Organization for Migration for 65 pct. af alle

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

migrationsrelaterede dødsfald i verden. Der er mere end 20.000 bekræftede dødsfald igennem de

sidste to årtier, og det reelle tal er formentligt langt højere, da mange dødsfald aldrig registreres.

Dødsfald, jan - dec 2014

(Kilde: The Missing Migrants Project, IOM)

1 15

307

540

105

251

265

Bay of Bengal

Caribbean

Central America

East Africa

Horn of Africa

Mediterranean

Northern Europe

Sahara

Southeast Asia

Souteast Europe

Southern Africa

Southern Asia

US-Mexico

Western Europe

65pct.

3279

Denne situation blev i længere tid stort set ignoreret af både EU og de enkelte medlemslande.

Først i 2013, hvor mere end 360 migranter døde efter endnu et forlis ud for den italienske ø

Lampedusa, blev der for alvor sat politisk fokus på problemet. Flere EU-lande ytrede for første

gang ønske om sammen at gøre mere for at ændre situationen. Italien iværksatte selvstændigt

Mare Nostrum,

et ambitiøst havredningsprogram for den italienske flåde og kystvagt, der formåede

at redde mere end 150.000 migranter det efterfølgende år. Konkrete reformer fra de andre EU-

lande er til gengæld udeblevet. Det eneste, man kunne enes om, var at øge grænsekontrollen og

at styrke samarbejdet med de sydlige Middelhavslande for at begrænse flygtninge- og

migrationsstrømmen mod Europa. Italien valgte at indstille

Mare Nostrum

i efteråret 2014 med

henvisning til de store omkostninger, der var forbundet med programmet (ca. 850 millioner kr.) og

manglende solidaritet i forhold til modtagelsen af asylansøgere. Til erstatning har EU igangsat en

fælles grænsekontroloperation,

Triton.

Budgettet for den samlede EU-operation er dog kun en

tredjedel af budgettet for

Mare Nostrum,

og operationszonen er begrænset til den europæiske side

af Middelhavet. Mange forventer derfor, at dødstallet igen vil stige.

Udfordringen i forhold til Middelhavet er desuden uklare eller manglende regler. Flere af de sydlige

Middelhavslande nægter at anerkende de internationale havredningsregler, der i princippet gør

hvert land ansvarlig for at koordinere og ilandsætte migranter indenfor en klart defineret zone af

Middelhavet. Blandt de europæiske lande har der tilsvarende været uenighed om fortolkning af

reglerne. Bl.a. Italien og Malta har gentagne gange været uenige om, hvor migranter skulle

landsættes, og dermed hvilket land der var ansvarlig for den efterfølgende asylbehandling.

Forskellige definitioner af begrebet havsnød har desuden trukket redningsoperationer i langdrag.

Ifølge Malta er et sø-fartøj først i havsnød, når det aktivt synker, samt har udsendt en anmodning

om assistance. Ifølge italiensk definition er et fartøj, der ikke er egnet til at sejle, per definition i

havsnød.

EU har for nylig vedtaget fælles retningslinjer for havredning i forbindelse med FRONTEX-

koordinerede indsatser ved EU’s eksterne grænser. Retningslinjerne har blandt andet tydeliggjort

definitionen af havsnød og fastslår, at grundlæggende flygtningeretlige garantier også gælder for

asylansøgere, der bliver reddet i internationalt farvand. Retningslinjerne er dog fortsat mangelfulde

og efterlader et ganske stort skøn til den enkelte kystvagt i forhold til tilvejebringelse af juridisk

bistand, tolke og sundhedspersonale. Derudover gælder retningslinjerne ikke for de sydlige

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Middelhavslande og heller ikke for FRONTEX-operationer i deres territorialfarvand. På den måde

åbnes der op for, at man igennem aftaler med tredjelande kan omgå eller forskyde ansvaret for

blandt andet flygtninge.

PERSPEKTIVER FOR ÆNDRINGER

Konsekvenserne af de beskrevne udfordringer kan pege på forskellige mulige ændringer på EU-

niveau. Overordnet peger flere forhold på, at den nuværende asylpolitik er uholdbar, og at det

fælles asylsystem risikerer at bryde sammen, hvis EU-landene ikke formår at udvise større

solidaritet både internt og i forhold til nærområdelandene.



Løbende fortolkning fremfor revision af asyldirektiverne

Det er usandsynligt, at man indenfor de næste år vil se væsentlige ændringer i de fælles regler for

behandling og modtagelse af asylansøgere. De nuværende asyldirektiver blev vedtaget i perioden

2011-2013, og mange lande ønsker ikke at åbne nye forhandlinger. Det vil under alle

omstændigheder være en proces, der kan tage lang tid, og hvor det kan blive svært at nå til

enighed, da der er stærke politiske interesser på spil i næsten alle medlemslande. Den løbende

fortolkning af de fælles regler kan dog få store konsekvenser i praksis, og især EU-Domstolen kan

få en vigtig rolle.



Nødvendig genforhandling af Dublin-systemet

På trods af et voksende politisk pres fra de syd- og østeuropæiske lande, er der fortsat ikke flertal

for at genforhandle Dublin-forordningen. De betydelige problemer kan dog tvinge medlemslandene

til forhandlingsbordet, og Dublin-systemet kan næppe holde til, at Dublin-overførsler i praksis

suspenderes i forhold til flere større lande. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, EU-

Domstolen, nationale domstole og enkelte landes manglende politiske vilje til at overholde EU-

reglerne kan hver især blive udslagsgivende. Mange af problemerne med implementeringen af det

fælles europæiske asylsystem og situationen på Middelhavet peger desuden tilbage på Dublin-

systemet og behovet for en mere ligelig fordeling af asylansøgere landene imellem.



Humanitær indsats på tværs af Middelhavet

Den humanitære ånd efter Lampedusa-tragedien i 2013 er tilsyneladende væk igen, og mange

lande er bekymrede for, at en mere omfattende redningsaktion vil betyde større tilstrømning. De

store antal dødsfald kan dog næppe ignoreres. Fælles løsninger på EU-niveau hænger nøje

sammen med revision af Dublin-reglerne eller et internt genbosætningsprogram. En lige så vigtig

udfordring er at sikre fælles regler og bedre samarbejde i forhold til de sydlige Middelhavslande,

hvor det er praktisk muligt. Der er endelig behov for at skabe reelle alternativer til den farefulde

færd over Middelhavet. Det kan for eksempel være udstedelse af humanitære visa til

prima facie-

flygtninge og mulighed for at søge asyl på EU-medlemslandenes ambassader. EU’s kommissær for

migration, Dimitris Avramopoulos, omtalte denne mulighed i relation til situationen på Middelhavet

og de pressede nærområder tidligere i år.



Risiko for kollaps i nærområdelandene

Nærområdelandenes store flygtningepres har betydet, at der det sidste halve år har været lukket

visse grænseovergange og indført visumkrav i forhold til blandt andet syriske flygtninge. Dette

påvirker også flygtningestrømmene til Europa. Om end der er relativ bred politisk enighed i EU om,

at der er behov for mere økonomisk bistand, så er handlingerne ikke fulgt med intentionerne. Flere

eksperter peger på behov for strategiske genbosætningsprogrammer, hvis nærområdelandene

fortsat skal forventes at tage imod det store flertal af verdens flygtninge. Det drøftes også, om

alternativ adgang til at søge asyl i EU tilsvarende kan aflaste nærområdelandene.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

ANBEFALINGER: EN FAIR OG EFFEKTIV EUROPÆISK ASYLPOLITIK

Anbefaling:

Dublin-

systemet skal

ændres

Dublin-systemets svigt efterlader mennesker, der søger beskyttelse i Europa, i

menneskesmuglernes vold og presser medlemslande til at gøre sig selv

uattraktive for asylansøgere. Herved opstår et kapløb mod bunden, da

stramninger i et land får de andre lande til at følge med – en negativ spiral, der

stiller de nordiske velfærdslande med gratis uddannelse og et godt sikkerhedsnet

i en umulig situation.

Røde Kors anbefaler derfor, at den danske regering arbejder for en revision af

Dublin-reglerne, der indebærer en mere rimelig fordeling af flygtninge mellem

EU-landene og modvirker den negative reguleringsspiral, for at gøre sig mindre

attraktiv for asylansøgere. En sådan model kan f.eks. baseres på parametre som

befolkningstal, BNP, modtagelses- og integrationskapacitet, territorial størrelse,

arbejdsløshedsrate.

I mellemtiden bør Danmark ikke sende uledsagede, familier og andre sårbare

retur til lande, hvor der hersker stærk mistanke om, at asylsystemet ikke

fungerer. Det bør også gælde i de tilfælde, hvor der endnu ikke foreligger en

dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. I tilfælde af usikkerhed

om forholdene skal udsendelse kun ske, hvor der kan stilles garanti for tag over

hovedet og rimelige ernærings- og sundhedsmæssige forhold.

Anbefaling:

Danmarks

opt-in på

retsforbehold

skal omfatte

asylområdet

Med retsforbeholdet har Danmark et langt stykke af vejen sat sig uden for

indflydelse i forhold til en fælles europæisk flygtningepolitik på tværs af Europa.

Dermed har vi også afskrevet os selv muligheden for at sikre et mere

humanitært europæisk asylsystem og få indflydelse på de mange regler, som vi i

praksis i vid udstrækning allerede følger grundet bl.a. tilslutning til Schengen og

Dublin-konventionen.

Danmark er allerede et af de lande, der modtager relativt mange asylansøgere i

forhold til antal indbyggere. En fælles europæisk fordeling vil dermed med al

sandsynlighed ikke betyde flere flygtninge til Danmark.

Røde Kors anbefaler derfor, at asylområdet medtages i en tilvalgsordning – det

såkaldte ”opt-in” på retsforbeholdet. Så længe vi står uden for, kan vi heller ikke

deltage fuldgyldigt i den politiske beslutningsproces. Derfor kan vi ikke sikre

anstændige forhold for de mennesker, der søger beskyttelse i Europa, og vi giver

menneskesmuglere frit spil til udnytte sårbare og tjene styrtende summer på at

fragte desperate mennesker rundt i Europa.

Anbefaling:

Øget indsats

for at

minimums-

standarder

overholdes

På trods af fælles regler om modtagelse af asylansøgere, er der på tværs af

Europa meget forskellige vilkår for asylansøgere. Dette afspejler i nogen grad

medlemslandenes befolkningers forskellige levevilkår, og dette vil altid være

tilfældet. Men ingen mennesker, der kommer til Europa for at søge beskyttelse,

bør i praksis stå uden et tag over hovedet, mad, adgang til basal sundhed og

skole for børn. En mere fair fordeling af asylansøgerne i Europa er også et

afgørende element for at sikre disse minimumsstandarder.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Røde Kors anbefaler derfor, at der i praksis skabes mere ens standarder for

modtagelse og vilkår for asylansøgere i hele EU. Vi opfordrer til, at der sker en

særlig indsats i de EU-grænselande, der er hårdt presset af den igangværende

Syrien-konflikt. Det er f.eks. lande som Italien, Grækenland, Bulgarien, Cypern,

Ungarn og Malta. En indsats her kræver bedre finansiering af og et stærkere

mandat til Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO).

Anbefaling:

Asylansøgere

skal ikke

friheds-

berøves uden

grund

Frihedsberøvelse af migranter øger sårbarheden af mennesker, der allerede er i

en udsat situation. Frihedsberøvelse bør udelukkende være en sidste udvej og

bør aldrig bruges systematisk i modtagelsen af asylansøgere.

Røde Kors anbefaler, at Danmark arbejder for, at EU-reglerne ændres, så

frihedsberøvelse udelukkende kan anvendes i minimale tidsperioder under

overvågning af uafhængige aktører, samt at årsagen til frihedsberøvelse altid

skal kendes af den frihedsberøvede.

Anbefaling:

Den

humanitære

katastrofe på

Middelhavet

skal stoppes

Den humanitære katastrofe ud for de europæiske kyster kan og skal stoppes. De

mange tusind dødsfald er i strid med den respekt for menneskeliv og -rettig-

heder, som den bl.a. kommer til udtryk i artikel 2 i traktaten om den europæiske

union.

Røde Kors anbefaler derfor, at EU’s fælles grænsekontroloperation i Middelhavet,

Triton,

både tilføres flere ressourcer, og at mandatet udvides til en

redningsoperation fremfor en overvågnings- og kontroloperation. Endvidere skal

operationen dække hele området, hvor flygtninge forliser, som f.eks. området

omkring de libyske kyster og ikke kun den europæiske side af Middelhavet nær

vores kyster.

Der skal desuden tages yderligere initiativer til, at der opnås fælles forståelse af

de internationale havredningsregler, således at alle lande lever op til deres

ansvar for at redde de nødstedte og tage imod de flygtninge, der reddes.

Anbefaling:

Uafhængig

grænsekontrol

og indsats

mod

menneske-

smuglere

Gennem internationale konventioner er alle sikret ret til at søge international

beskyttelse. Fra et humanitært synspunkt er det problematisk, at den stigende

grænsekontrol i EU i praksis gør det meget svært at få adgang til EU for at søge

asyl. Helt uacceptabelt bliver det med de gentagne beskyldninger om de

såkaldte ”push-back”-operationer, hvor migranter tvinges til at vende om ved

grænserne og dermed nægtes adgang til at søge asyl.

Røde Kors anbefaler derfor, at der ved alle de ydre grænser, hvor EU

grænsekontrol er implementeret, sker en overvågning af uafhængige aktører.

Overvågningsrapporter skal offentliggøres og bør regelmæssigt forelægges

Europa-Parlamentet.

EU bør desuden sætte ind med øget efterforskning, så vi kan optrævle og straffe

de kriminelle netværk, der sætter mennesker på faldefærdige både over

Middelhavet. Samtidig er vi dog nødt til at indse, at så længe der er et marked

for de ydelser, som menneskesmuglerne giver, vil der være nogen, som udbyder

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

ydelserne. En indsats mod menneskesmugling er derfor også nødt til at

indebære, at EU genbesøger spørgsmålet om, hvordan vi kan give mennesker

med krav på beskyttelse andre og lovlige veje til at søge asyl i Europa.

Anbefaling:

Massiv støtte

fra EU til

vores

nærområder

Nærområdelandene til krisen i Syrien oplever et massivt flygtningepres, der er

langt større end det, EU står overfor. Det har betydet, at flere lande det sidste

halve år har lukket grænseovergange og indført visumkrav i forhold til blandt

andet syriske flygtninge.

Røde Kors anbefaler derfor, at EU’s indsats øges med mere økonomisk bistand,

samarbejde og støtte til f.eks. lokal infrastruktur, sundhed etc. i disse lande. Her

skal Danmark gå foran, hvad angår midler til humanitær bistand (jf. afsnit om

verdens brændpunkter og nærområder).

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Foto: Marie Louise Munkegaard

MODTAGELSE I DANMARK

I denne del af rapporten redegøres for modtagelsen af flygtninge i Danmark fra asylområdet og til

integrationen af flygtningene i landets kommuner, samt hvilke tendenser der her har gjort sig

gældende i de senere år. Der fokuseres på modtagelse i asylsystemet og integrationen i

kommunerne efter opholdstilladelse. Sagsbehandlingen i asylsystemet samt vilkår og regler for at

opnå asyl er uden for rapportens område.

Forfattere: Røde Kors i samarbejde med Martin Lemberg-Pedersen, Post Doc, Centre for Advanced

Migration Studies (AMIS) ved Københavns Universitet.

OM ASYLOMRÅDET

Ansvaret for modtagelse af flygtninge i asylsystemet er delt på en række aktører.

Rigspolitiets Nationale Udlændingecenter udfører den indledende registrering af nyankomne

asylansøgere og medvirker tillige ved udsendelser af afviste asylansøgere.

Udlændingestyrelsen varetager sagsbehandlingen af asylsager. I løbet af asylproceduren afholder

Udlændingestyrelsen bl.a. samtaler med asylansøgere med henblik på at fastlægge motiv for

asylansøgningen og indhenter de nødvendige oplysninger i forbindelse med sagsbehandling.

Udlændingestyrelsen træffer afgørelse i asylsagerne. Asylansøgeren har herefter mulighed for at

indbringe afgørelsen for Flygtningenævnet, som kan omgøre eller stadfæste afgørelsen.

Udlændingestyrelsen har derudover ansvar for det samlede indkvarteringsområde. Det betyder

konkret, at Udlændingestyrelsen skal sikre, at der er asylcentre nok til at huse det varierende antal

asylansøgere, som kommer til Danmark for at søge beskyttelse. Antallet og placeringen af

asylcentre varierer med antallet af asylansøgere. I marts 2015 var der 48 asylcentre.

Indkvarteringsopgaven løses af en række såkaldte operatører. Røde Kors, en række kommuner og

Kriminalforsorgen er p.t. operatører. Operatørernes opgaver, ansvar og økonomi reguleres af en

årlig kontrakt med Udlændingestyrelsen. Blandt operatørernes opgaver er bl.a. at sikre basale

sundhedstilbud, uddannelsestilbud til børn og voksne, samt basal kompetenceafklaring og

jobpraktikker internt på asylcenteret og på almindelige arbejdspladser.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

TAL OG FAKTA PÅ ASYLOMRÅDET



Indrejste asylansøgere i 2014: 14.815



Asylansøgere, som modtog asyl og opholdstilladelse i 2014: 74 pct.



Antal asylansøgere i DK pr. ultimo januar 2015: 10.755

ASYLANSØGERE OG ASYLCENTRENE

Asylansøgere er en mangfoldig gruppe, bestående af en lang række nationaliteter og af unge,

ældre, familier, børn, enlige, uledsagede børn, handlede kvinder mv. Derudover repræsenterer

asylansøgerne mange forskellige religioner, og mens nogle har lange uddannelser bag sig, har

andre aldrig eller kun kortvarigt gået i skole.

En stor del af asylansøgerne er hårdt mærket af krig, tortur og lign., mens andre er kommet i

sikkerhed uden sådanne erfaringer.

I 2014 var 48 pct. af de asylansøgere, som kom til Danmark i 2014, fra Syrien, mens ca. 15 pct.

kom fra Eritrea, og 9 pct. var statsløse.

Asylansøgerne opholder sig i eller i tilknytning til asylcentre, imens deres asylsag behandles, og

også i perioden, hvor overgivelse til kommune eller evt. hjemrejse/udsendelse foregår.

Alle såkaldte spontane asylansøgere (således ikke kvoteflygtninge og familiesammenførte) tager i

første omgang ophold på Røde Kors' modtagecentre i Sandholm og Helsingør, hvor asylansøgere

registreres af Rigspolitiets Nationale Udlændingecenter.

Alle asylansøgere bliver ved ankomst til Danmark tilbudt en helbredssamtale af en sygeplejerske.

Dette foregår i interviewform og tilstræbes gennemført snarest muligt efter ankomsten i

modtagecenteret. Ved sundhedsundersøgelsen identificeres også specielle risikogrupper, der som

hovedregel bliver tilbudt en lægekonsultation. Børn modtager også en udvidet screening.

Når asylsagsbehandlingen går i gang, flytter asylansøgeren som hovedregel til et asylcenter ude i

landet og afventer dér en afgørelse i sagen.

I særlige tilfælde tager asylansøgere ophold på specialcentre. Børn, som flygter alene, indkvarteres

på såkaldte børnecentre med særligt uddannet pædagogisk personale. Asylansøgere, som lider af

alvorlige fysiske eller psykiske sygdomme, indkvarteres på såkaldt omsorgscenter. Udsatte kvinder

med børn og kvinder, som er ofre for menneskehandel, indkvarteres på et kvindecenter med

personale med særkompetencer.

I 2015 åbnede udrejsecentret Sjælsmark, som drives af Kriminalforsorgen, og hvor asylansøgere i

udrejseposition indkvarteres.

For alle asylcentre gælder det, at asylansøgerne frit kan bevæge sig ud og ind, som de ønsker.

TILBUD TIL ASYLANSØGERNE

I modtagelsen af asylansøgere lægges vægt på at skabe den fornødne tryghed. Enlige deler

værelser med op til 3-4 andre, mens familier indkvarteres i eget værelse.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Ved sundhedsmæssige behov er der igennem hele asylfasen adgang til læger og sygeplejerske, og

der kan ved behov henvises til behandling i det danske sundhedsvæsen.

Alle børn starter i børnehave, skole og fritidstilbud i løbet af den første uge. Det varierer, om skole-

og pasningstilbud leveres af operatøren eller foregår i kommunal regi. Skoletilbuddet er

struktureret som et 'modtageklasse-tilbud', men såfremt det enkelte barn opnår de fornødne og

alderssvarende sproglige og faglige kompetencer, bliver det udsluset til en almindelig klasse i en

dansk folkeskole.

Voksne asylansøgere påbegynder det såkaldte asylansøgerkursus, som varetages af

Udlændingestyrelsen og operatørerne i fællesskab. Kurset har dels sigte på at oplyse om

asylproceduren, dels at introducere til Danmark, danske samfundsforhold, demokrati, kultur mv.

Dernæst har voksne asylansøgere adgang til undervisning i bl.a. dansk, engelsk og it.

Undervisningen suppleres af arbejdsmarkedsrelevante aktiviteter, som kan have form af dels

jobpraktikker internt på centeret eller eksternt på en virksomhed. Grundlaget for etablering af

jobpraktikker er en basal kompetenceafklaring tidligt i asylfasen.

For at modvirke de negative konsekvenser af lange centerophold blev der i 2012 åbnet op for, at

asylansøgere efter 6 måneder kunne tage arbejde og flytte i særlige boliger uden for centrene,

mens deres sag blev behandlet

. Indtil udgangen af 2014 var der behandlet 39 godkendte

ansøgninger om beskæftigelse og 561 godkendte ansøgninger om selvstændig bolig, hvilket var

færre, end Justitsministeriet havde forventet.

Frivillige bidrager til og supplerer de kontraktfastsatte ydelser på asylcentrene, med et bredt

udvalg af aktiviteter som f.eks. sprogtræning, genbrugstøjbutik, idrætsaktiviteter, julefester,

bingospil, besøgsvenner mv. Det foregår både på centrene og i centrenes lokalsamfund.

OVERGIVELSE TIL KOMMUNER

Når en asylansøger modtager opholdstilladelse fra Udlændingestyrelsen, går den pågældende ind i

den såkaldte overgivelsesproces. Typisk tager det 4-6 uger fra opholdstilladelsen modtages, til den

enkelte flytter til den danske kommune og påbegynder integrationsperioden.

I løbet af de 4-6 uger tilbydes ”fremrykket dansk”, som er et intensiveret tilbud med fokus på at

styrke de dansksproglige kompetencer, men også at give kendskab til samfundsforhold og

afstemning af forventninger til livet i kommunen. Sideløbende fastholdes så vidt muligt intern og

ekstern praktik, så kompetencer fortsat vedligeholdes og udbygges.

Operatørerne samler i samme periode oplysninger såsom skoleudtalelser, evt. sociale dokumenter,

beviser, udtalelser fra praktikforløb, sundhedsoplysninger mv. Oplysningerne overgives til

kommunen. For så vidt angår de sundhedsmæssige oplysninger skal disse rekvireres af

flygtningens tildelte praktiserende læge i kommunen.

I nogle tilfælde tager kommunerne en aktiv del i overgivelsesprocessen ved at afholde samtaler

med den person, som har fået opholdstilladelse. Det sker enten gennem personligt fremmøde i

centeret eller via videokonference. Det er erfaringsmæssigt yderst integrationsfremmende, når

sådanne samtaler indgår i den enkeltes forberedelse og forventningsafstemning i forbindelse med

flytning til kommune. Samtaler er i dag langtfra fast praksis.

SRSF-regeringen, Enhedslisten og Liberal Alliance. 2012.

Øget fokus på udrejse – nye muligheder for asylansøgere.

Justitsministeriet. Aftalen realiseredes ved Lov nr. 430 af 1. maj 2013.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Overgivelsen af information fra asylsystemet til kommunerne er vigtig. Des mere nøjagtig

information, der gives til de kommunale integrationsmedarbejdere om den enkelte flygtnings

forhold, herunder en tidlig identificering af posttraumatisk stress, som bør anses for stærkt

underbehandlet, des bedre kan kommunerne målrette integrationsindsatsen.

KOMMUNEKVOTER 2014/2015

Det er i sidste instans Udlændingestyrelsen, som afgør, i hvilken kommune den enkelte flygtning

skal bo. Det følger af integrationsloven, at Udlændingestyrelsen afgør visiteringen ud fra de aftalte

kommunekvoter, den enkelte flygtnings personlige forhold samt forholdene i kommunen.

Hvert år fastsætter Udlændingestyrelsen kvoter for fordelingen af flygtninge til landets kommuner.

Herefter aftaler kommunerne, for så vidt muligt, indbyrdes i de enkelte regioners kommunale

kontaktråd, hvordan de nyankomne flygtninge skal fordeles mellem regionens kommuner. Hvis

ikke kommunerne kan blive enige om fordelingen, skal de følge Udlændingestyrelsens

kvotefordeling, der er baseret på en matematisk model. Formålet med kvoteordningen er bl.a. at

sikre en mere jævn geografisk fordeling af nyankomne flygtninge i Danmark.

I 2014 modtog landets kommuner mere end 6.000 nyankomne flygtninge med opholdsstatus,

hvilket var omkring 1.600 personer mere, end Udlændingestyrelsen oprindeligt havde forventet.

Udover de flygtninge, der blev overgivet fra asylcentrene til kommunerne, kom der i 2014 over

6.200 familiesammenførte personer til Danmark. Af de familiesammenførte var langt størstedelen

fra Syrien (4.500 personer). Somaliere udgjorde en anden stor gruppe.

I 2015 har Udlændingestyrelsen opjusteret antallet af flygtninge, som kommunerne skal modtage,

til at være 12.000 personer. Samme antal er forventet for 2016. Det er svært at anslå, hvor

mange familiesammenførte personer vi i Danmark kan forvente at tage imod i 2015.

I visiteringen til kommuner ses det desværre ofte, at myndighederne tager et uforholdsmæssigt

stort hensyn til kommunekvoterne og flygtningenes sproglige og kulturelle baggrund, når de

anviser til kommunerne. Rigsrevisionens undersøgelse viser således, at kommunerne stort set

aldrig benytter kriteriet om uddannelse og faglige kvalifikationer og behov ved beslutning om

boligplacering

KVOTEFLYGTNINGE

En flygtning kan også blive genbosat i Danmark efter en aftale med FN. Denne type flygtninge

betegnes ofte som kvoteflygtninge eller FN-flygtninge. Siden 1989 har Danmark haft en kvote på

500 flygtninge årligt indenfor denne kategori.

Kvoteflygtninge er en langt mindre gruppe end de flygtninge, som selv rejser ind i Danmark. De

fleste kvoteflygtninge tilbydes genbosætning i Danmark under de såkaldte kvoterejser til de lande,

hvor flygtningene midlertidigt opholder sig. Informationer om kvoteflygtninge fås fra

organisationen International Organization for Migration (IOM), som Udlændingestyrelsen har hyret

til at udrede kvoteflygtningene inden deres ankomst til Danmark.

Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 20.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

DET 3-ÅRIGE INTEGRATIONSPROGRAM

Det er kommunernes opgave at modtage og introducere nyankomne flygtninge til det danske

samfund. Når en flygtning bliver visiteret til en kommune, er der således en række opgaver, som

kommunen skal løse. Det drejer sig blandt andet om etableringsstøtte, materielle ting som

anskaffelse af møbler, hvidevarer eller tv-pakker, samt arrangering af dagpleje, skole eller

fritidshjem for børnefamilier. Der er store forskelle på kommunernes modtagelse, såsom hvor

meget etableringsstøtte den enkelte kommune giver til flygtningefamilier. I en undersøgelse fra

2014 angav over halvdelen af 81 adspurgte kommuner, at deres etableringsstøtte ikke var

dækkende i forhold til integrationsfaglige behov og hensyn

Kommunerne skal som hovedregel tilbyde et integrationsprogram til flygtninge og

familiesammenførte. Kommunerne kan i særlige tilfælde undlade at tilbyde et integrationsprogram.

Særlige grunde kan være fysiske eller psykiske handicap, torturoplevelser eller stærk

traumatisering.

Uledsagede børn og unge er som udgangspunkt ikke omfattet af integrationsprogrammet.

Kommunen kan dog vælge at tilbyde en uledsaget mindreårig et integrationsprogram alligevel.

Integrationsprogrammet omfatter



Integrationskontrakt



Integrationsplan + helbredsvurdering



Danskuddannelse efter danskuddannelsesloven



Beskæftigelsesrettede aktiviteter



Kommunerne kan vælge at tilbyde beskæftigelsesrettede aktiviteter, men kommunerne kan også

undlade dette, hvis det vurderes, at dette ikke vil forbedre den enkelte flygtnings

beskæftigelsesmuligheder.

Integrationsprogrammet skal begynde senest 1 måned efter, at kommunen har overtaget ansvaret

for flygtningen. Integrationsprogrammet kan højst vare 3 år og skal gennemføres hurtigst muligt.

Indhold og længde skal tilpasses den enkeltes forudsætninger og må ikke stille sig hindrende i

vejen for flygtningens mulighed for at varetage et arbejde.

Flygtninge og familiesammenførte til flygtninge skal underskrive en integrationskontrakt med

kommunen, som løbende er forpligtiget til at følge op på denne og minimum hver 3 måned, indtil

de mål om danskuddannelse og beskæftigelse, som er aftalt eller fastsat i kontrakten, er opfyldt.

Integrationskontrakten er beskrevet i integrationsloven som et centralt redskab til at tilrettelægge

integrationsforløbet/indsatsen for den enkelte flygtning. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at

kommunerne i en fjerdedel af sagerne ikke havde indgået integrationskontrakter rettidigt, og at

kommunerne i over 25 pct. af sagerne ikke rettidigt fulgte op på integrationskontrakterne

. Det

mest kritisable forhold er dog, at 65 pct. af de gennemgåede sager i undersøgelsen ikke lever op til

reglerne for indholdet i integrationskontrakten, som beskrevet i integrationsloven.

Integrationskontrakten anvendes således ikke fuldt ud, som den er tilsigtet som et styrings- og

progressionsredskab, men får karakter af en formalitet og løs hensigtserklæring mellem den

enkelte flygtning og kommunen.

LG Insight. 2014.

Kommunernes etableringsstøtte til nyankomne flygtningefamilier.

LG Insight: 4.

Pr. april 2015, hvor et lovforslag med ændringer til de beskæftigelses- og uddannelsesmæssige dele er under

behandling.

Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 22.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Flygtninge og familiesammenførte skal også tilbydes en integrationsplan (herunder en

helbredsmæssig vurdering) indenfor de første 3 måneder efter ankomst i kommunen. Dette er dog

et tilbud og ikke et krav. Integrationsplanen skal omfatte hele familien og lægger op til en

udredningsdel og en indsatsdel, samt en mere koordineret indsats i kommunen. Formålet med den

helbredsmæssige vurdering er at forebygge, at helbredsproblemer, som f.eks. traumer, udvikler

sig til væsentlige barrierer for en vellykket integration. Rigsrevisionens undersøgelse viser også

store udfordringer i brugen af integrationsplanen. I 55 pct. af de undersøgte sager har

kommunerne ikke tilbudt en integrationsplan rettidigt indenfor de første 3 måneder. Undersøgelsen

indikerede også, at omkring 40 pct. aldrig fik tilbudt en integrationsplan. Endelig peger

undersøgelsen på, at indholdet i integrationsplanerne i de fleste tilfælde ikke lever op til reglerne

En del af integrationsplanen er en helbredsmæssig vurdering. Her viser Rigsrevisionens

undersøgelse, at kommunerne kun i ca. 50 pct. af tilfældene har tilbudt en helbredsvurdering

, og

at de praktiserende læger, som skal udarbejde helbredsvurderingen, i langt de fleste tilfælde ikke

overholder tidsfristen på 30 dage, før helbredsvurderingen skal foreligge.

Socialstyrelsen har til opgave at udarbejde en vejledning til de praktiserende læger om den

helbredsmæssige vurdering af nyankomne flygtninge og familiesammenførte til flygtninge. Denne

vejledning skulle have været klar i 2013, men er endnu ikke færdiggjort

BOLIGPLACERING AF FLYGTNINGE

Efter integrationsloven har kommunerne pligt til at anvise en nyankommen flygtning en permanent

bolig snarest muligt efter, at kommunen har overtaget ansvaret for flygtningen. Indtil det er muligt

at anvise en permanent bolig, skal kommunerne anvise flygtninge et midlertidigt opholdssted.

Der er store forskelle på de enkelte kommuners boligmasse. Mens større byer ofte kan have

problemer med hurtigt at finde egnede boliger, kan landkommuner omvendt ofte finde boliger.

Udfordringen i landkommunerne bliver til gengæld ofte mangelfulde transportmuligheder.

Kommunernes Landsforening og regeringen har iværksat en række tiltag, som har til hensigt at

imødekomme kommunernes udfordringer med at modtage og boligplacere de nye borgere

– herunder en boligportal målrettet private. Der er særligt lagt vægt på tiltag, som har til hensigt

at lette kommunernes arbejde med at finde og etablere egnede boliger.

DEN BESKÆFTIGELSESRETTEDE INDSATS FOR FLYGTNINGE

Integrationsområdet er generelt præget af stor omskiftelighed i de regler og rammer, som

kommunerne opererer under. Således er der lanceret hele 22 integrationslovgivninger siden 1999,

og denne omskiftelighed udgør en konstant kilde til forvirring for kommunale

integrationsmedarbejdere. Der har desuden også været en tendens til, at den danske

integrationsindsats er blevet beskæftigelsesrettet, et perspektiv, der har antaget to generelle

former.

Den nuværende SR-regering har eksempelvis foreslået at binde flygtninge, kommuner og

virksomheder tættere sammen gennem såkaldte nyttejobs og virksomhedsrettede forløb. Herunder

foreslås det også, at Udlændingestyrelsen og KL allerede i fordelingen af flygtninge til landets

kommuner forsøger at matche flygtninges kompetencer med lokale muligheder for beskæftigelse.

Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 24.

Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 27.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

Omvendt søgte VK-regeringerne op gennem 2000-tallet at motivere flygtninge til at tage jobs ved

at indføre specielle ydelser for flygtninge, såsom Starthjælpen og Kontanthjælpsloftet, eller ved at

skære i eksisterende sociale ydelser, eksempelvis via 225 timers-reglen.

Effekten af disse politiske tiltag er dog uklar. Dette skyldes bl.a., at det også på dette område

spiller en uforholdsmæssig stor rolle, hvilken kommune flygtninge placeres i. I nogle kommuner er

det således flere end hver anden flygtning, der er selvforsørgende, mens det i andre kommuner er

færre end hver tiende

Samtidig rejser de politiske tiltag også spørgsmål omkring omkostningerne af en ensporet

beskæftigelsesrettet integrationsindsats. Således er der indikationer på, at mens Starthjælpen fik

beskæftigelsen blandt flygtninge og indvandrere til at stige fra 9 pct. til 14 pct., havde den

samtidig også uhensigtsmæssige konsekvenser for de flygtninge, der ikke fandt jobs, da deres

situation blev præget af fattigdom og dertil knyttede sociale problemer, som f.eks. tab af bolig

Efter VK-regeringens kommunalreform i 2007 har langt de fleste kommuner organiseret

modtagelsen af flygtninge gennem deres jobcentre. Desuden ændredes finansieringsreglerne for

kommunernes mulighed for at få statslig refusion af forskellige udgifter i 2009 og 2010, således at

refusionen blev opdelt. Hvor kommuner før kunne få 50 pct. statslig refusion på en række

indsatser, blev det i stedet besluttet, at beskæftigelsesrettede kommunale tilbud kunne opnå 65

pct. refusion, mens ikke-beskæftigelsesrettede tilbud kun kunne opnå 35 pct. refusion. Hermed

blev en økonomisk incitamentsstruktur lagt ned over kommunernes integrationsindsats, så det

refusionsmæssigt blev mere rentabelt for kommuner at igangsætte beskæftigelsesrettede tilbud

fremfor eksempelvis sociale tiltag eller traumebehandling.

Trods disse indsatser er der fortsat store udfordringer for beskæftigelsen. Indvandrere og

efterkommere har i dag en markant lavere beskæftigelse end danskere. Fokuseres der

udelukkende på barrierer for flygtninges beskæftigelse, synes der at være fire grundvilkår, der

spiller ind:

For det første er det danske arbejdsmarked meget højtuddannet, sammenlignet med de fleste

andre europæiske lande. Flere nyankomne flygtninge har ikke en uddannelsesgrad på samme

niveau som det danske gennemsnit, og de lider derfor under arbejdsmarkedets høje

konkurrence.

For det andet betyder kulturelle levemønstre fra hjemlandet, at kvinder ikke altid har tradition

for at tage uddannelse, hvilket stiller dem ringere end deres modparter i konkurrencen om job.

For det tredje er der spørgsmålet om, hvorvidt virksomheder i Danmark diskriminerer mellem

jobansøgere på baggrund af etnicitet og navn

For det fjerde har hovedparten af de nyankomne flygtninge traumatiserende oplevelser med sig

efter krigs- og flugtoplevelser. En specifik udfordring opstår, hvis den enkelte flygtning søger at

undgå berøring med de traumatiserende forhold, samtidig med at kommunen eller andre aktører

gerne vil igangsætte jobforløb så hurtigt som muligt. Hér er der en overhængende risiko for, at

den beskæftigelsesrettede indsats kan tage forrang over de mere helhedsorienterede

integrationstiltag. Kommunale socialrådgivere rapporterer således, at for dårligt matchede

jobforløb kan skubbe sårbare flygtninge for hurtigt ud på arbejdsmarkedet, hvilket øger risikoen

Ugebrevet A4 og LG Insight. 2015.

Kommuner famler med at få flygtninge i arbejde.

Højsgaard Andersen, L., Hansen, H., Schultz-Nielsen, M. og Tranæs, T. 2012.

Starthjælpens betydning for

flygtninges levevilkår og beskæftigelse.

Rockwool Fonden.

Dette er et underbelyst område, men forskning indikerer, at der finder diskrimination sted på det danske

arbejdsmarked, se Vikkelsø Slot, L.. 2008.

Praktikpladser og formidlingspraksis.

Rockwoolfonden og Dansk Institut for

Menneskerettigheder.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

for retraumatisering 5-6 år efter deres ankomst

. I sådanne tilfælde risikerer gennemførslen af

hurtige jobforløb da at tvinge kommuner til senere at igangsætte meget udgiftstunge sociale

indsatser for den retraumatiserede flygtning og for sekundært traumatiserede familiemedlemmer

uden egentlig udsigt til, at flygtningen igen kan tilknyttes arbejdsmarkedet

TRAUMATISERING

Mennesker ramt af traumatisering udviser ofte følgende symptomer: øget stress,

alarmberedskab, søvnvanskeligheder, hukommelsesproblemer og følsomhed overfor støj.

Samtidig kan de opleve flashbacks, hvor bestemte lyde, lugte eller situationer udløser

intense genoplevelser af de oprindeligt traumatiske begivenheder. De søger derfor ofte at

undgå situationer, der kan bringe sådanne associationer, eksempelvis steder med mange

mennesker eller bestemte aktiviteter, hvilket kan lede til isolation fra andre mennesker

CIVILSAMFUNDET OG DEN FRIVILLIGE INTEGRATIONSINDSATS

Netværk og venskaber er afgørende for, om mennesker trives og føler tilhørsforhold til det

samfund, de er en del af. For mange flygtninge og indvandrere kan det ofte være en uoverskuelig

opgave at opbygge nye netværk i det danske samfund. Flygtninge og indvandrere har ofte få eller

ingen sociale relationer, når de kommer til Danmark. De taler ikke sproget og er i risiko for at ende

i en isoleret tilværelse. Derudover er kontakt med danskere afgørende for at kunne knække de

mange nye kulturelle koder og løse en masse praktiske dagligdagsting. Ting, vi ofte tager for givet,

men som er afgørende for en vellykket integration. Derfor er den frivillige indsats meget

betydningsfuld for flygtninge og indvandreres møde med Danmark og med danskerne.

Røde Kors, Dansk Flygtningehjælp og en lang række organisationer og foreninger har et stort

netværk af frivillige, der hjælper integrationen på vej rundt omkring i landet. Praktisk talt alle

kommuner øger i disse år deres samarbejde med frivillige, og der synes at være bred enighed om,

at det stigende antal flygtninge kræver en større involvering af civilsamfundet i

integrationsindsatsen.

De frivillige aktiviteter for flygtninge bliver ofte til i samarbejde med kommuner, skoler, asylcentre

og mellem lokale foreninger. De frivillige er lokale borgere, der ser behovet for at støtte flygtninge

og indvandrere i hverdagen. Det er ofte i form af praktisk hjælp, vejledning og viden, samvær og

omsorg. Integrationsaktiviteterne skaber lokale netværk mellem danskere og flygtninge, som er

med til at fremme social progression og aktivt medborgerskab.

Godt samarbejde mellem det offentlige og det frivillige Danmark skaber synergi i opgaveløsningen

og kan ofte give merværdi, når opgavefordelingen mellem den frivillige og offentlige sektor

rammesættes på en god måde. Frivillige oplever desværre ofte, at deres mest naturlige

samarbejdspartner i kommunerne har svært ved at afsætte tilstrækkelig tid og ressourcer til at

vedligeholde og opkvalificere deres samarbejde med frivillige foreninger. Det kan bl.a. have den

LG Insight. 2013.

Traumeundersøgelse. Undersøgelse af indsatsen for flygtninge med traumer i Danmark.

LG Insight

for Social-, Børne- og Integrationsministeriet, s. 12.

Lemberg-Pedersen, M.2013.

Modtagelse og integration af flygtninge i de danske kommuner.

Dansk Flygtningehjælp,

s. 12.

Center for Udsatte Flygtninge (CUF) hjemmeside: http://flygtning.dk/danmark/center-for-udsatte-flygtninge/fakta-

om-flygtninge-med-traumer/

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

konsekvens, at det bliver svært for de frivillige foreninger at nå målgruppen fuldt ud med de

frivillige indsatser.

I forhold til frivilliges samarbejde med kommuner og andre professionelle i modtagelsen af

flygtninge ses det nogle gange, at samarbejdet får karakter af en bestiller/udfører-fordeling, hvor

de frivillige anmodes om at levere aktiviteter i overensstemmelse med behov, som kommunerne

ser, hvilket kan være stærkt demotiverende for de frivillige. En udfordring i samarbejdet mellem

frivillige og kommuner er derfor at nå frem til en rollefordeling, som bygger på et ligeværdigt

samspil i modtagelsen af flygtninge. Det betyder som udgangspunkt, at frivillige bør få plads til at

definere deres egen rolle og udviklingen af lokale aktiviteter i forhold til flygtninges behov.

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

ANBEFALINGER: EN BEDRE MODTAGELSE I DANMARK

Anbefaling:

Flere frivillige

skal

engageres i

integration

Flygtninge integreres bedre, hvis de har danskere i deres netværk og viden om

det danske samfund. Det er afgørende for at lære det svære danske sprog,

forstå den danske kultur og normer og få hjælp til alle de små og store

dagligdagsting som NemID, busplaner og kontakt til myndighederne. Det er ting,

som vi alle tager for givet, men som er afgørende for at begå sig og trives og for

at få et arbejde eller en uddannelse.

Røde Kors anbefaler, at alle flygtninge får mulighed for at knytte venskaber til

danskere. Det skal sikres gennem udvidelse af eksisterende frivillige

integrationstiltag som netværksfamilier, integrationscafeer, sprogtræningstilbud

mv.

Mange danskere ønsker at engagere sig frivilligt, og derfor skal det være lettere

at melde sig som frivillig til den type aktivitet, som vedkommende ønsker.

Anbefaling:

Civilsamfund

skal spille en

større rolle

Fordi netværk til danskere er et afgørende element i en vellykket integration,

skal civilsamfundet spille en endnu større rolle i modtagelsen af flygtninge.

Kontinuitet i de frivillige foreningers arbejde er en forudsætning for kvalitet,

effekt og udbredelse, og derfor er adgang til stabil finansiering af den frivillige

sociale indsats helt afgørende.

Røde Kors anbefaler, at der for det frivillige sociale område sikres en

finansiering, der giver kontinuitet og mulighed for langsigtet udvikling og

udbredelse af aktiviteter for de organisationer, som har vist, at de kan levere

kvalitet og bredde i den frivillige opgaveløsning.

Samspillet mellem de frivillige foreninger og kommunerne skal endvidere løftes.

Der er behov for et systematisk samarbejde mellem de frivillige aktører og

kommunerne. Samarbejdet skal ske med respekt for rollefordelingen og

sektorernes forskellige styrker og vilkår.

Anbefaling:

En bedre

fordeling til

kommunerne

En række hensyn omkring boligplacering er afgørende for, at der skabes de

bedst mulige forudsætninger for, at en god integration kan finde sted. Desværre

oplever Røde Kors fortsat, at myndighederne alt for ofte tager hensyn til

kommunekvoter fremfor flygtningenes personlige forhold, når en flygtning

anvises til en kommune.

Røde Kors anbefaler, at hensyn til flygtninges uddannelse, kompetencer og

jobmuligheder bør veje meget tungere ved visitering til kommunerne. Målet bør

være placering i en kommune, hvor den enkelte flygtning rent faktisk har

mulighed for at bruge sine kompetencer. Det kræver også, at den

kompetenceafklaring, som allerede findes i asylsystemet, inddrages i visiteringen

til kommunerne.

Hvis den enkelte flygtning og kommunen ønsker det, bør der kunne ske

placering af flygtninge i samme kommune, som asylcenteret ligger i, eller

eventuelt i en nærliggende kommune. Det vil give flygtninge mulighed for at

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

fastholde deres praktikforløb fra asylperioden i lokale virksomheder, efter at de

er overgået til integrationsperioden, og skabe hurtigere mulighed for at opnå reel

ansættelse.

Anbefaling:

En bedre

overgang fra

asylsystem til

kommuner

God og præcis information om den enkelte flygtning er afgørende for et godt

integrationsprogram. Der bør sikres tilstrækkeligt med informationer til

kommunerne om uddannelsesbaggrund, kompetencer og sundhedsudfordringer

hos de flygtninge, som kommunen skal modtage.

Røde Kors anbefaler derfor, at kommunerne altid engagerer sig aktivt i

modtagelsen af flygtninge ved så tidligt som muligt i overgivelsesfasen at

”møde” den enkelte flygtning. Det kan ske enten via konkret fremmøde i

asylcenter eller via videokonference. Der er desuden behov for initiativer, der

sikrer, at informationerne fra asylsystemet overleveres og i højere grad

anvendes af både kommunale integrationsmedarbejdere og de praktiserende

læger.

Anbefaling:

Kommune-

lotteriet skal

stoppes

I dag er der stor forskel på kommunernes integrationsindsats. For de enkelte

flygtninge kommer meget derfor til at afhænge af, hvilken kommune de placeres

i. Nogle kommuner prioriterer området højt og ser integration som en

investering, andre overholder ikke engang de minimumsstandarder, der er

fastsat i lovgivningen. Der er således et udtalt behov for en mere ensartet

modtagelse i landets kommuner.

Røde Kors anbefaler derfor, at kommuner, der leverer mindre end

minimumsindsatser og ikke overholder lovgivningen på integrationsområdet, skal

have hjælp til at komme op på niveau med landets øvrige kommuner. Det kan

enten ske via en central myndighed eller i partnerskab med andre kommuner,

som har vist, at deres indsats virker.

Integrationskontrakten skal erstattes af en obligatorisk integrationsplan. Dette

vil betyde, at kommunale integrationsmedarbejdere kan fokusere på ét

dokument, der tager højde for både de sociale, sproglige og

beskæftigelsesrettede aspekter af den enkelte flygtnings liv i Danmark. Det er

nødvendigt for at sikre en helhedsorienteret vellykket integrationsindsats.

Det skal sikres, at helbredsscreeningen gennemføres indenfor den fastsatte

tidsramme. Det er vigtigt at få afdækket eventuelle traumer eller andre

sundhedsmæssige udfordringer, da disse kan være afgørende for, hvordan

integrationsprogrammet skal udfærdiges. Endvidere er færdiggørelsen af en

national vejledning til de praktiserende læger om den helbredsmæssige

vurdering af nyankomne flygtninge og familiesammenførte til flygtninge

nødvendig for at dække behovet for traumeudredning.

Anbefaling:

Helhedsorien-

tering i

integrations-

Den beskæftigelsesrettede integration bør ikke realiseres på bekostning af

helhedsorienterede integrationstiltag. For hurtigt igangsatte og dårligt afklarede

jobforløb risikerer at retraumatisere flygtninge og deres familier, hvilket

nødvendiggør udgiftstunge kommunale indsatser uden udsigt til, at flygtninge

URU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 153: Rapport: Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik

program

kan knyttes til arbejdsmarkedet. Flygtninge skal ses som en ressource, som kan

være med til at afhjælpe de strukturelle problemer på arbejdsmarkedet.

Røde Kors anbefaler, at der sker hurtig tilknytning til arbejdsmarked eller

uddannelse gennem en tidlig, men også en grundig screening af flygtninges

kompetencer. Den bør omfatte en vurdering af fysisk og psykisk helbred,

uddannelseskvalifikationer og/eller en realkompetencevurdering, der bygger

videre på de oplysninger, som videregives fra asylsystemet.

I den beskæftigelsesrettede indsats er det afgørende, at der tages højde for

eventuelt behov for traumebehandling, og at beskæftigelsesrettede forløb

tilrettelægges ud fra den enkelte flygtnings fremtidige beskæftigelses- eller

uddannelsesønsker og muligheder. Endelig skal indsatsen understøtte

flygtningens mulighed for at opøve danskkundskaber.

Anbefaling:

En bedre

indsats for

uledsagede

I 2014 ankom over 800 børn og unge uden deres forældre til Danmark for at

søge asyl. Det er det højeste antal uledsagede børn, som Danmark har modtaget

på blot et år. Uledsagede har selvsagt særlig behov og brug for beskyttelse.

Myndighederne bør prioritere visiteringen til kommuner, der har oparbejdet

erfaring eller ekspertise med at modtage uledsagede børn. Røde Kors oplever

stor forskellighed på tilbuddene til børnene, alt efter hvilke kommuner der

modtager dem. Kommuner med faste procedurer for modtagelsen og målrettede

tilbud bør derfor tilgodeses. Børnene bør endvidere få bolig i nærheden af

hinanden og evt. i bosteder med specialisering i børnenes behov. Det skaber

tryghed og modvirker isolation. Uledsagede unge bør endvidere bo centralt med

let adgang til uddannelsessteder, fritidsaktiviteter og foreningsliv.

Uledsagede børn har ret til en forældremyndighedsindehaver, der har til opgave

at varetage barnets interesser uafhængig af barnets kommune og bosted.

Praksis viser desværre, at ikke alle kommuner arbejder lige hurtigt på at opfylde

barnets retskrav på at få en forældremyndighedsindehaver tilknyttet. Der er

derfor behov for, at kommunerne prioriterer ressourcer til at indgå i et

samarbejde med Røde Kors, som siden 2011 har tilbudt kommunerne hjælp til at

finde og rekruttere egnede frivillige personer til denne opgave.