Det Udenrigspolitiske Nævn 2014-15 (1. samling)
UPN Alm.del Bilag 112
Offentligt
1497454_0001.png
LOVSEKRETARIATET
NOTAT
OM REGERINGENS RÅDFØRING MED DET
UDENRIGSPOLITISKE NÆVN
Baggrund:
Det Udenrigspolitiske Nævns underudvalg har anmodet Lovsekretariatet om
at vurdere den af regeringen fulgte fremgangsmåde i forhold til grundloven og
i den forbindelse inddrage eventuelle fortilfælde. Anmodningen har følgende
ordlyd:
”Statsministeren orienterede på et pressemøde den 26.
september 2014 kl. 12.00 om et yderligere dansk bidrag til støtte
for indsatsen mod ISIL. Efterfølgende rådførte
udenrigsministeren sig med Det Udenrigspolitiske Nævn om
spørgsmålet. Nævnets underudvalg beder i forlængelse heraf
Folketingets Lovsekretariatet om at vurdere grundlovens
bestemmelser i relation til dette og i den forbindelse inddrage
eventuelle fortilfælde i vurderingen.”
Det faktiske forløb
Statsministeren udsendte fredag den 26. september 2014 om formiddagen en
pressemeddelelse, hvoraf det fremgår, at statsministeren kl. 12.30 samme
dag ville holde pressemøde vedrørende dansk bidrag til bekæmpelse af ISIL.
Af Udenrigsministeriets hjemmeside fremgår det, at der den 26. september
2014 kl. 10.02 blev offentliggjort en nyhed om, at der skulle være møde i Det
Udenrigspolitiske Nævn fredag den 26. september 2014 kl. 13.45, hvor emnet
på dagsordenen var dansk bidrag til bekæmpelse af ISIL.
Statsministeren sendte den 26. september 2014 efter aftale med Folketinget
et brev til Folketingets formand, modtaget i Ledelsessekretariatet kl. 12.03,
hvoraf følgende fremgår:
”Danmark har i den seneste tid haft en tæt dialog med USA om
yderligere militære bidrag til den igangværende indsats mod ISIL
i Irak. I går aftes modtog Danmark en anmodning fra USA, hvor
det er tilkendegivet, at der i denne fase af indsatsen bl.a. vil være
behov for danske kampfly. Regeringen agter at besvare denne
anmodning positivt.
19. december 2014
Ref.: 14-001045-10
1/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
På grund af sagens meget alvorlige udvikling vil det efter
regeringens vurdering være nødvendigt på samme måde som i
august at gennemføre en hurtig behandling i Folketinget af et
beslutningsforslag fra udenrigsministeren om det danske bidrag.
Udenrigsministeren vil forelægge sagen for Udenrigspolitisk
Nævn i eftermiddag, og med forbehold for behandlingen i
Nævnet vil jeg på den baggrund anmode om, at Folketinget
indkaldes, og at der dispenseres fra de sædvanlige tidsfrister,
således, at skriftlig fremsættelse, 1. behandling og 2. behandling
af beslutningsforslaget kan være gennemført onsdag den 1.
oktober 2014.”
På den baggrund indkaldtes gruppeformændene til møde hos
Folketingets formand kl.16.00, hvor nævnsmødet forventedes at være
færdigt.
På Statsministeriets hjemmeside findes en udskrift af statsministerens tale til
pressemødet, hvoraf følgende bl.a. fremgår:
”Og vi har i går aftes modtaget en formel anmodning fra USA, om
at der vil være behov for bl.a. danske F-16 kampfly, som kan
deltage i kampen mod terrororganisationen IS. Regeringen
mener, at Danmark skal imødekomme den anmodning.
[…]
Jeg har her til formiddag været i kontakt med alle partilederne, og
regeringen har indkaldt Udenrigspolitisk Nævn til møde senere i
dag, for at rådføre sig med nævnet om sagen. Og på den
baggrund, så forventer jeg, at der vil være bred opbakning til
missionen.
Det er også klart, at et dansk bidrag med F-16 fly og træning skal
selvfølgelig besluttes af Folketinget, og jeg har derfor i dag
kontaktet Folketinget for at undersøge, om vi kan behandle
beslutningsforslaget allerede i næste uge.”
Grundloven og lov om Det udenrigspolitiske Nævn
Det fremgår af grundlovens § 19, stk. 1, at regeringen handler på rigets vegne
i mellemfolkelige anliggender. Det Udenrigspolitiske Nævns funktion er fastsat
i grundlovens § 19, stk. 3.
Grundlovens § 19 har følgende ordlyd:
2/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
”§ 19. Stk. 1. Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige
anliggender. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke
foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets
område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse
folketingets medvirken er nødvendig, eller som iøvrigt er af større
betydning. Ejheller kan kongen uden folketingets samtykke
opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med
folketingets samtykke.
Stk. 2. Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller
danske styrker kan kongen ikke uden folketingets samtykke
anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat.
Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i medfør af denne
bestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er folketinget
ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde.
Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk
nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver
beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler
om det udenrigspolitiske nævn fastsættes ved lov.”
Af de specielle bemærkninger til grundlovens § 19, stk. 3, Rigsdagstidende
1952-53, till. B, sp. 387, fremgår følgende:
”Til stk. 3. Denne bestemmelse grundlovfæster Det
udenrigspolitiske Nævn og tilsigter samtidig en styrkelse af
rigsdagens indflydelse ved at pålægge regeringen at rådføre sig
med et af rigsdagen af dennes midte valgt udenrigspolitisk nævn
om enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Efter
loven af 13. april 1923 om Det udenrigspolitiske Nævn beror det i
meget vidt omfang på regeringens skøn, hvilke spørgsmål der
skal forelægges Det udenrigspolitiske Nævn. Det vil derfor være
rigtigt at ændre 1923-loven i overensstemmelse med dette
stykke.”
I Forfatningskommissionen af 1946’s betænkning, bilag 6, Responsum
vedrørende de problemer, der knytter sig til grundlovens § 18, af Max
Sørensen fremgår bl.a. følgende om Det Udenrigspolitiske Nævn:
”Det udenrigspolitiske nævn er i sin tid netop oprettet for at gøre
det muligt for regeringen under fortrolige former at rådføre sig
med rigsdagens partier om vigtige udenrigspolitiske spørgsmål.
Der kunne være spørgsmål om at optage en bestemmelse i
grundloven, sigtende til at forpligte regeringen til at benytte
denne fremgangsmåde, der ikke hidtil har været fastlagt i
bindende regler. Selv en sådan bestemmelse måtte dog være ret
vag, da det formentlig er ugørligt at udforme et aldeles præcist,
kortfattet kriterium for, hvilke sager der bør forhandles i nævnet,
og på hvilket tidspunkt. En sådan regel kunne eventuelt
udformes således:
3/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
„I
henhold til bestemmelser fastsat ved lov vælger rigsdagen et
udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud
for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde."
I forhold til den hidtil fulgte praksis ville en sådan regel næppe
pålægge regeringen nogen uforholdsmæssigt bebyrdende
forpligtelse, men den ville tjene til klarere end hidtil at fastslå
regeringens pligter.”
De nærmere regler om Det Udenrigspolitiske Nævn er fastsat i lov nr. 54 af 5.
marts 1954 om Det udenrigspolitiske Nævn. Lovens § 2 har følgende ordlyd:
”Forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk
rækkevidde rådfører regeringen sig med nævnet, der iøvrigt har
til opgave med regeringen at drøfte sager af betydning for
landets udenrigspolitik og at modtage oplysninger fra regeringen
om udenrigspolitiske forhold.”
Af bemærkninger til lovforslaget om Det Udenrigspolitiske Nævn fremgår
følgende om formålet med loven i Folketingstidende 1953-54, sp. 1808-09:
”Det er tanken, at loven skal afløse den oprindelige nævnslov,
lov nr. 137 af 13. april 1923 om nedsættelse af et udenrigspolitisk
nævn. Årsagen til lovforslagets fremsættelse er reglen i § 19, stk.
3, i Danmarks Riges Grundlov af 5. juni 1953, hvorved det
udenrigspolitiske nævn grundlovsfæstes, ligesom det
bestemmes, at regeringen forud for enhver beslutning af større
udenrigspolitisk rækkevidde rådfører sig med nævnet.
Bortset fra at lovforslaget i § 2 har optaget bestemmelsen i
grundlovens § 19, stk. 3, er der ikke tale om principielle
ændringer i forhold til den nugældende nævnslov.”
Omtale af Det Udenrigspolitiske Nævn i den statsretlige litteratur
Poul Andersen skriver i Dansk Statsforfatningsret fra 1954, s. 502, bl.a.
følgende om Det Udenrigspolitiske Nævn:
”Ved denne Bestemmelse vilde Forfatningskommissionen dels
give det udenrigspolitiske Nævn en grundlovssikret Tilværelse,
dels styrke dets Indflydelse ved den i Forhold til Loven af 1923
mere bestemt fastslaaede Pligt for Regeringen til at raadføre sig
med Nævnet.
[…]
Regeringen har ikke nogen Pligt til at give Nævnet Oplysninger,
og der er navnlig ikke Tale om, at Nævnet kan foretage
Undersøgelser ved at affordre Regeringen bestemte
4/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Oplysninger, jfr. derimod Grl. § 51. I ret vid Udstrækning har
Nævnet fungeret som en forberedende Instans i Traktatsager,
der senere er kommet til Behandling i Rigsdagen, f.s.v. svarende
til Sagers Behandling i et almindeligt Rigsdagsudvalg.”
Max Sørensen skriver i Statsforfatningsret, 2. udgave, 1973, s. 285 f., bl.a.
følgende om Det Udenrigspolitiske Nævn:
”Det bestemmes nu i grl. § 19, stk. 3, at regeringen skal rådføre
sig med nævnet forud for enhver beslutning af større
udenrigspolitisk rækkevidde. Dette tager sigte også på
beslutninger som ikke vil være folkeretligt forpligtende for landet,
men som vil indebære, eller måske netop undgå, et politisk
engagement. Derudover bestemmer lov nr. 54 af 5. marts 1954
om det udenrigspolitiske nævn, at nævnet i øvrigt har til opgave
med regeringen at drøfte sager af betydning for landets
udenrigspolitik og at modtage oplysninger fra regeringen om
udenrigspolitiske forhold. En rimelig fortolkning af disse regler må
føre til, at regeringen er forpligtet til at underrette nævnet om
vigtige udenrigspolitiske begivenheder og dispositioner. Ved den
nærmere afgrænsning af denne pligt må der imidlertid
indrømmes regeringen et vist skøn.
Nævnet har kun rådgivende funktioner, men ingen besluttende
myndighed. Det kan ikke på folketingets vegne give samtykke til
en udenrigspolitisk disposition. Dets funktion er heller ikke,
således som et sædvanligt folketingsudvalg, at foretage en
forberedende behandling og gøre indstilling til folketinget om en
sag.”
Christopher Bo Bramsen skriver i artiklen Folketingets kontrol med
regeringens udenrigspolitik (med særlig vægt på Det udenrigspolitiske Nævn),
Juristen, 1981, s. 74 ff., bl.a. følgende om Det Udenrigspolitiske Nævn:
”1953-grundloven benytter udtrykket ”rådfører sig med” i
modsætning til nævnsloven fra 1923, der alene pålagde
regeringen at ”forelægge” visse sager for nævnet. Det afgørende
i denne henseende er, at grl. § 19, skt. 3, pålægger regeringen
en
pligt
til at forelægge det udenrigspolitiske nævn visse sager,
inden
regeringen træffer sin beslutning, og at der på dette tidlige
stadium gives nævnsmedlemmerne mulighed for at tilkendegive
deres mening om sagen. Rådføringspligten indebærer, at den
minister – som regel stats- eller udenrigsministeren – der
forelægger en sag af større udenrigspolitisk betydning i nævnet,
har pligt til at være til stede og lytte til de kommentarer, der måtte
fremkomme fra medlemmernes side, samt besvare eventuelle
5/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
spørgsmål. Nævnet har krav på at blive hørt, men ikke krav på,
at dets ønsker bliver fulgt.
[…]
Spørgsmålet om nævnets
rettidige
inddragelse i regeringens
beslutningsproces har undertiden været genstand for debat, bl.a.
i forbindelse med den nuværende regerings ønske om at søge
en forestående NATO-beslutning om produktionen af taktiske
atomvåben (Theater Nuclear Forces = TNF) udskudt i 6
måneder.
Spørgsmålet blev allerede drøftet i folketinget den 17. maj 1979 i
en forespørgselsdebat. Regeringen besluttede på et møde den
22. november 1979 at gå ind for en udskydelse af NATO’s
beslutning, og udenrigsministeren gjorde rede herfor under en
forespørgselsdebat i folketinget den 27. november. Den 1.
december informerede regeringen via de danske ambassader en
række af NATO-landenes regeringer om det danske standpunkt.
Sagen blev herefter drøftet på møder i nævnet den 4. og igen
den 11. december, dagen inden TNF-beslutningen skulle træffes
af NATO’s ministerråd. På nævnsmødet inden NATO-mødet
kunne udenrigsministeren redegøre for regeringens stilling til
TNF-sagen i lyset af andre landes holdning, og der bestod –
teoretisk set – forsat en mulighed for, at regeringen kunne ændre
sit standpunkt.
Ifølge Berlingske Tidende den 4. december 1979 mente det
konservative nævnsmedlem Ninn-Hansen, at nævnet burde have
været indkaldt
forud
for, at regeringen havde truffet sin
beslutning. Man kan heroverfor argumentere, at den danske
beslutning om at søge NATO-afgørelsen udsat først formelt blev
fremsat på NATO-mødet den 12. december, dvs.
efter
at have
været drøftet i nævnet den 4. og den 11. december.
På NATO-mødet blev TNF-moderniseringsbeslutningen
vedtaget. Danmarks og andre landes særstandpunkter er
indeholdt i pkt. 6 i mødets kommuniké-tekst, hvori det heder, at
beslutningen blev truffet ”after intensive consideration, including
the merits of alternative approaches and after taking note of the
position of certain members”.
I 1971 pegede daværende nævnsformand Per Federspiel fra
partiet Venstre i en generel omtale af rådføringspligten på, at en
regering jo faktisk vil have truffet sin beslutning, inden en sag
forelægges i nævnet, og at grl. § 19, stk. 3, derfor naturligt må
forstås således, at det er ”regeringens pligt ikke at handle
udadtil,
inden nævnet har haft lejlighed til at udtale sig” (min udh.).
I den konkrete TNF-sag havde nævnet haft lejlighed til at udtale
sig inden NATO-mødet, og regeringen havde således – formelt
set – opfyldt sin rådføringspligt. Det må dog samtidig fremhæves,
6/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
at en underretning, der sker på et
sent
tidspunkt,
efter
at andre
lande er blevet forhåndsorienteret om, hvad den danske regering
har i sinde at gøre, kan gøre nævnets indflydelse på regeringens
udenrigspolitik illusorisk – i strid med ønsket om den
tidlige,
fortrolige
dialog mellem regering og nævn, som ligger til grund for
nævnets oprettelse.”
Alf Ross skriver i Dansk Statsforfatningsret, 3. udgave, 2. oplag, 1983, s. 393
f., bl.a. følgende om Det Udenrigspolitiske Nævn:
”Da regeringen er pligtig at rådføre sig med nævnet forud for
beslutninger af større rækkevidde ligger heri forudsætningsvis en
pligt for regeringen til i så fald at meddele nævnet alle fornødne
oplysninger. Man kan jo ikke rådføre sig med nogen, der ikke er
inde i sagen.
At nævnets funktion kun er rådgivende, at regeringen selv
skønner over om en beslutning er at større rækkevidde, og at
regeringen ikke er pligtig at besvare spørgsmål fra nævnets side
vedrørende andre anliggender end beslutninger af større
rækkevidde, er alt sammen ingen ulemper og hæmmer ikke
nævnets funktion. Denne er et led i folketingets parlamentariske
kontrol af regeringen og nævnets magt ligger i den politiske
opinion det repræsenterer. Anden sanktion behøves ikke.”
Henrik Zahle skriver i Dansk forfatningsret 2, Regering forvaltning og dom, 3.
udgave, 3. oplag, 2004, s. 236 f., bl.a. følgende:
”Om nævnets opgaver bestemmer såvel den citerede
grundlovsbestemmelse som nævnslov § 2, at regeringen
”rådfører” sig med nævnet – regeringen skal altså lytte til de
synspunkter, som fremføres i nævnet, men regeringen er ikke
bundet af tilkendegivelser fra nævnets medlemmer, ej heller selv
om et flertal i nævnet, eventuelt repræsenterende et flertal i
Folketinget, samles om et fælles standpunkt. Nævnet er
rådgivende, ikke besluttende.
Regeringen er forpligtet til at rådføre sig med nævnet ”forud for
enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde”.
Rådføringspligten er altså aktuel, ikke blot når det drejer sig om
påtagelse af bestemte forpligtelser, jf. grl § 19, stk. 1, men også
ved stillingtagen til andre spørgsmål end forpligtelser. At en sag
senere vil blive forelagt Folketinget til samtykke i medfør af grl §
19, stk. 1, fritager ikke regeringen for at rådføre sig med nævnet.
Pointen ved forhandlingen i nævnet er netop at sikre, at der
under traktatforhandlinger kan ske en parlamentarisk drøftelse af
emnet, inden forhandlingerne er afsluttet.
7/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
[…]
Rådføringen skal ske ”forud for” beslutningen. Dette hindrer
ikke, at regeringen inden forhandlingerne i nævnet har truffet en
beslutning om regeringens standpunkt, men dette må være en
beslutning, som det praktisk er muligt at ændre som følge af
rådføringens forløb. Har regeringen allerede meddelt sin
beslutning til andre stater, er en ændring af regeringens
standpunkt i almindelighed forbundet med et sådant prestigetab,
at en rådføring med nævnet mister mening. Som regel må
rådføring således finde sted, inden regeringen har meddelt sin
beslutning til andre stater eller i øvrigt realiseret beslutningen,
sml C.J.Bramsen 1981 s 76.”
Af Danmarks Riges Grundlov med kommentarer fra 2006, s. 192 ff., fremgår
bl.a. følgende om Det Udenrigspolitiske Nævn:
Betydningen af oprettelsen af nævnet ligger i, at man derved har
skabt rammerne for en tidlig inddragelse af Folketinget i
udenrigspolitiske spørgsmål. I disse sager er det vigtigt at have
indflydelse allerede inden/under forhandlingerne med fremmede
stater, dvs. på det tidligst mulige stadium.
Bestemmelsen i § 19, stk. 3, medførte en styrkelse af den
parlamentariske kontrol i tre henseender. For det første
grundlovsfæstedes nævnet. For det andet pålagdes regeringen
en udvidet forpligtelse til at inddrage nævnet, idet regeringens
skøn iht. § 2 i nævnsloven af 1923 indskrænkedes. Endelig var
der i 1923-loven alene tale om en ”drøftelse” med nævnet, mens
den nuværende grundlov pålægger regeringen at ”rådføre” sig
med nævnet. Formålet med § 19, stk. 3, var da også at styrke
rigsdagens indflydelse, jf. bemærkningerne til § 19, stk. 3.
Regeringen skal, efter § 19, stk. 3, rådføre sig med nævnet
forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde.
Bestemmelsen i § 19, stk. 3, om regeringens rådføringspligt
suppleres af nævnslovens § 2. Ud over at fastslå
rådføringspligten fremgår det af § 2, at nævnet har til opgave at
drøfte sager af betydning for landets udenrigspolitik med
regeringen og at modtage oplysninger fra denne om
udenrigspolitiske forhold.
Hvad der nærmere ligger i, at regeringen skal
rådføre
sig med
nævnet, præciseres ikke i bemærkningerne til § 19, stk. 3. Det
følger dog af bemærkningerne, at rådføring indebærer en mere
vidtgående inddragelse af nævnet end en drøftelse, hvilket også
er i overensstemmelse med en almindelig sproglig forståelse af
de to begreber. Rådføringen synes således at indebære, at
regeringen skal lytte til de argumenter, som fremføres i nævnet,
8/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
forholde sig til rådene og tage dem med i betragtning, når man
træffer den endelige beslutning.
[…]
Pga. fortroligheden omkring nævnets møder foreligger der
imidlertid ikke mange offentlige tilgængelige sager fra praksis,
som kan udgøre fortolkningsbidrag til § 19, stk. 3.
[…]
Regeringen skal rådføre sig med nævnet
forud
for beslutninger
af større udenrigspolitisk rækkevidde, jf. § 19, stk. 3. Dette
indebærer, at regeringen kan have truffet en intern beslutning om
regeringens standpunkt før rådføringen med nævnet, men
regeringen må ikke have meddelt sin beslutning til andre stater
eller på anden vis realiseret beslutningen, Bramsen 1981 s. 76.”
I Dansk Statsret af J. P. Christensen, J. A. Jensen og M. H. Jensen fra 2012,
s. 203 f., fremgår bl.a. følgende om Det Udenrigspolitiske Nævn:
”Med Det Udenrigspolitiske Nævn sikres forudgående
parlamentarisk indflydelse på beslutninger om vigtige
udenrigspolitiske spørgsmål, samtidig med at det hensyn til
fortrolighed, der er centralt for varetagelse af en række
udenrigspolitiske spørgsmål, bevares.
Regeringen skal efter grundlovens § 19, stk. 3, rådføre sig med
nævnet forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk
rækkevidde. Med beslutninger tænkes ikke blot på beslutninger,
der medfører folkeretlige forpligtelser for Danmark, men også
beslutninger, der ikke indeholder folkeretlige forpligtelser –
eksempelvis en beslutning om ikke at indgå en bestemt
betydningsfuld traktat.
Rådføringspligten forudsætter dog, at den pågældende
beslutning er af større udenrigspolitisk rækkevidde. Det er anført,
at det er nærliggende at tage udgangspunkt i den antagelse, at
de sager, hvortil Folketingets samtykke kræves efter grundlovens
§ 19, stk. 1 og 2, også må være omfattet af begrebet større
udenrigspolitisk rækkevidde (Beretning afgivet af Det
Udenrigspolitiske Nævn den 13. marts 2000 om Det
Udenrigspolitiske Nævns inddragelse i forbindelse med
beslutninger af større udenrigspolitiske rækkevidde, bilag 3, pkt.
4). Om en beslutning har større udenrigspolitiske rækkevidde,
må i tvivlstilfælde bero på regeringens og Folketingets skøn (jf.
Germer 2007 s. 239).
Fra praksis kan henvises til den såkaldte Østrig-sag fra 2000,
hvor regeringen uden at rådføre sig med Det Udenrigspolitiske
9/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Nævn traf beslutning om at tilslutte sig en fælles reaktion fra 14
EU stats- og regeringschefer over for Østrig i anledning af, at
partiet FPÖ, der ved det østrigske valg i 1999 blev det
næststørste parti, forhandlede om deltagelse i den østrigske
regering. I Det Udenrigspolitiske Nævns forannævnte beretning
af 13. marts 2000 blev det tilkendegivet, at der var enighed
mellem regeringen og alle partier i Det Udenrigspolitiske Nævn
om, at ”denne sag var af en sådan karakter, at der forelå en
beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde”, og nævnet
fandt på denne baggrund, at ”regeringen helt klart burde have
rådført sig med Nævnet forud for beslutningen”.
Regeringen skal rådføre sig med Det Udenrigspolitiske Nævn
forud
for beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde.
Rådføringen må som almindeligt udgangspunkt finde sted, før
regeringen har meddelt sin beslutning til andre stater eller i øvrigt
realiseret denne. I beretningen af 13. marts 2000 udtalte et flertal
i Det Udenrigspolitiske Nævn, at der dog kan foreligge
situationer, hvor behovet for at træffe en beslutning er så
påtrængende, at det af tidsmæssige grunde ikke er muligt at
indkalde nævnet, inden beslutningen træffes. Flertallet henviste
herved til, at folketingsmedlem (udvalgsordfører) Alsing
Andersen under Folketingets andenbehandling af forslag til lov
om Det Udenrigspolitiske Nævn udtalte, at regeringen ikke kan
være afskåret fra at træffe nødvendige beslutninger, når der
foreligger en afgørende faktisk hindring for rettidig drøftelse i
nævnet. Det bemærkes i den forbindelse, at nævnet i
beretningen selv skønner, at nævnet kan indkaldes med kort
varsel og at selve indkaldelsen vil kunne foretages i løbet af ca. 1
time.
Det Udenrigspolitiske Nævn har kun rådgivende funktioner.
Regeringen skal alene rådføre sig med nævnet om påtænkte
beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde – dvs. tage de
modtagne råd med i betragtning, inden man træffer den endelige
beslutning. Regeringens oplæg skal ikke godkendes af nævnet.”
Peter Germer skriver i Statsforfatningsret, 5. udgave, 2012, s. 251 f., bl.a.
følgende om Det Udenrigspolitiske Nævn:
”Det Udenrigspolitiske Nævn blev oprettet ved lov nr. 137 af 13.
april 1923. Ved grundlovsændringen i 1953 blev nævnet
grundlovsfæstet ud fra et ønske om at styrke Folketingets
indflydelse på udenrigspolitikken.
[…]
10/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Når der i grundlovens § 19, stk. 3, tales om ”beslutninger af
større udenrigspolitisk rækkevidde, betyder det, at regeringen
skal rådføre sig med Det Udenrigspolitiske Nævn forud for vigtige
udenrigspolitiske afgørelser af enhver art. Bestemmelsen
omfatter også tilfælde, hvor der ikke er tale om at indgå
forpligtelser. Hvad det vil sige, at beslutninger er af ”større
udenrigspolitisk rækkevidde”, må i tvivlstilfælde bero på
regeringens og Folketingets skøn.
Der har været talt om, at rådføringspligten kan medføre
praktiske vanskeligheder i tilfælde, hvor den udenrigspolitiske
udvikling går hurtigt, og hvor en øjeblikkelig dansk reaktion er
påkrævet. Spørgsmålet blev gjort til genstand for debat i
forbindelse med en situation, der opstod efter valget i Østrig i
1999, hvor FPÖ blev det næststørste parti. I slutningen af januar
2000 traf regeringen beslutning om dansk deltagelse i en fælles
reaktion fra 14 EU-stats- og regeringschefer over for Østrig.
Sagen blev efterfølgende drøftet i Det Udenrigspolitiske Nævn,
der afgav beretning den 13. marts 2000. Det siges i beretningen
bl.a., at der var enighed mellem regeringen og alle partier i
Nævnet om, at sagen var af en sådan karakter, at der forelå en
beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nævnet fandt
på denne baggrund, at regeringen ”helt klart” burde have rådført
sig med Nævnet forud for beslutningen, og Nævnet henstillede
derfor til regeringen at rådføre sig med Nævnet forud for
fremtidige beslutninger af denne art.”
Tidligere overvejelser i Lovsekretariatet
Det har tidligere været drøftet, på hvilket tidspunkt beslutninger af større
udenrigspolitisk rækkevidde skal forelægges Det Udenrigspolitiske Nævn. Af
Lov- og Parlamentssekretariatets notat af 23. februar 2000, optrykt som bilag
3 til Det Udenrigspolitiske Nævns beretning om inddragelse i forbindelse med
beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde (afgivet på baggrund af
regeringens håndtering af sagen om sanktionerne mod Østrig), fremgår
følgende:
”b.
På hvilket tidspunkt bør beslutninger af større udenrigspolitisk
rækkevidde forelægges Det Udenrigspolitiske Nævn
Afgørelsen heraf efterlader ikke i princippet nogen tvivl. Det
fremgår klart af såvel grundloven som nævnsloven, at
forelæggelsen skal ske forud for, at beslutningen i givet fald
tages. Skal rådgivningen have nogen mening, skal den som
udgangspunkt finde sted på et tidspunkt, hvor regeringen endnu
ikke har meddelt sin beslutning til andre stater eller i øvrigt har
realiseret beslutningen, bl.a. fordi en ændring af regeringens
standpunkt på et tidspunkt, der ligger efter dette, i almindelighed
11/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
vil være forbundet med et betydeligt prestigetab. Det antages
dog, at det ikke udelukker regeringen fra internt at træffe sin
beslutning, som naturligt nok bliver meddelt Nævnet i forbindelse
med orienteringen. Det afgørende er, at beslutningen i givet fald
kan tages om.”
Tidligere sager om det tidsmæssige aspekt i regeringens rådføring
Spørgsmålet om tidsfaktoren i regeringens rådføringspligt har tidligere været
drøftet i sagen om en NATO-beslutning om produktion af taktiske atomvåben,
der er refereret i den ovenfor citerede artikel af Bramsen, og regeringens
håndtering af sagen om sanktionerne mod Østrig, der er nævnt flere steder i
den ovenfor citerede litteratur.
Det Udenrigspolitiske Nævn udtalte i Nævnets beretning af 13. marts 2000
om regeringens håndtering af sagen om sanktionerne mod Østrig bl.a.
følgende:
”b. Tidsfaktoren i rådføringssager
I Lov- og Parlamentssekretariatets notat af 23. februar 2000
(bilag 3) er det anført, at spørgsmålet om tidspunktet for
forelæggelse for Det Udenrigspolitiske Nævn blev taget op under
2. behandling af nævnsloven, hvor ordføreren for udvalget,
Alsing Andersen (S), udtalte: »På linie med udtalelser, der blev
fremsat ved første behandling, er udvalget imidlertid enigt om, at
regeringen under fuldt parlamentarisk ansvar ikke kan være
afskåret fra at træffe nødvendige beslutninger, når der foreligger
en afgørende faktisk hindring for en rettidig drøftelse af sagen i
Nævnet.«
Som det fremgår af Alsing Andersens udtalelse, skal der
foreligge en afgørende faktisk hindring for rettidig drøftelse i
Nævnet, hvis den forudgående rådgivningsret vedrørende
»nødvendige beslutninger«, som er omfattet af grundlovens § 19,
stk. 3 - under fuldt parlamentarisk ansvar - skal kunne
tilsidesættes. Spørgsmålet er derfor, i hvilke tilfælde man vil
kunne sige, at der er tale om en sådan hindring. I den forbindelse
skal man være opmærksom på, at væbnet angreb på riget er
omfattet af grundlovens § 19, stk. 2. Ligeledes bemærkes, at det
tidligere har vist sig muligt at indkalde Det Udenrigspolitiske
Nævn med meget kort varsel. Det er Nævnets skøn, at man vil
kunne samles med kort varsel. Selve indkaldelsen vil kunne
foretages i løbet af ca.1 time.
12/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Indstilling:
Der er enighed mellem regering og alle partier i Det
Udenrigspolitiske Nævn om, at denne sag var af en sådan
karakter, at der forelå en beslutning af større udenrigspolitisk
rækkevidde, jf. også statsministerens udtalelse under
spørgetiden i Folketinget den 9. februar 2000 i forbindelse med
besvarelsen af spørgsmål S 1398 (bilag 5).
Det Udenrigspolitiske Nævn finder på den baggrund, at
regeringen helt klart burde have rådført sig med Nævnet forud for
beslutningen.
Nævnet henstiller derfor til regeringen, at den forud for fremtidige
beslutninger af denne art rådfører sig med Nævnet.
Et flertal (Det Udenrigspolitiske Nævns medlemmer med
undtagelse af Dansk Folkepartis og Enhedslistens medlemmer)
er opmærksom på, at der dog kan foreligge situationer, hvor
behovet for at træffe en beslutning er så påtrængende, at det af
tidsmæssige grunde ikke er muligt at indkalde det, inden
beslutning træffes. Der henvises her til udtalelserne fra Alsing
Andersen (S), jf. Lov- og Parlamentssekretariatets notat af 23.
februar 2000 (bilag 3).”
Lovsekretariatets vurdering
Efter ordlyden af grundlovens § 19, stk. 3, skal regeringen forud for enhver
beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde rådføre sig med Det
Udenrigspolitiske Nævn.
Lovsekretariatet lægger i det følgende til grund, at beslutningen om dansk
bidrag til bekæmpelsen af ISIL er en beslutning af større udenrigspolitisk
rækkevidde.
Det vurderes således alene, om regeringen ved det beskrevne
hændelsesforløb i den aktuelle sag har opfyldt sin forpligtelse til efter
grundlovens § 19, stk. 3, at rådføre sig med Nævnet forud for beslutningen.
Grundlovens § 19, stk. 3, indeholder ingen nærmere beskrivelse af, hvornår
regeringen kan siges at have truffet sin beslutning, og dermed forud for hvilket
tidspunkt rådføringen med Nævnet skal ske. Forarbejderne giver heller ikke
noget nærmere svar på dette. Af bilag 6 til Forfatningskommissionens
betænkning fremgår det, at ”det formentlig er ugørligt at udforme et aldeles
præcist, kortfattet kriterium for, hvilke sager der bør forhandles i nævnet, og
på hvilket tidspunkt.”
13/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Om det nærmere tidspunkt for rådføringen skriver Zahle bl.a. med henvisning
til Christoffer Bo Bramsens artikel fra 1981, som også nævnt ovenfor, at:
”Rådføringen skal ske ”forud for” beslutningen. Dette hindrer
ikke, at regeringen inden forhandlingerne i nævnet har truffet en
beslutning om regeringens standpunkt, men dette må være en
beslutning, som det praktisk er muligt at ændre som følge af
rådføringens forløb. Har regeringen allerede meddelt sin
beslutning til andre stater, er en ændring af regeringens
standpunkt i almindelighed forbundet med et sådant prestigetab,
at en rådføring med nævnet mister mening. Som regel må
rådføring således finde sted, inden regeringen har meddelt sin
beslutning til andre stater eller i øvrigt realiseret beslutningen.”
Efter det oplyste lægger Lovsekretariatet til grund, at regeringen ikke har
meddelt sin beslutning til andre stater.
Spørgsmålet er herefter, om statsministeren ved det omtalte pressemøde
forud for mødet i nævnet har handlet i strid med rådføringspligten, idet den
efterfølgende rådføring med nævnet derved mistede mening.
I den statsretlige litteratur er det almindeligt antaget, at grundlovsfæstelsen af
nævnet medførte en styrkelse af den parlamentariske kontrol ved at
regeringen pålagdes en udvidet forpligtelse til inddrage nævnet og ved at stille
krav om en egentlig ”rådføring” frem for blot en ”drøftelse”, som var kravet
efter den tidligere nævnslov.
Det anføres således, at en rådføring – i overensstemmelse med almindelig
sproglig forståelse – indebærer en pligt til at lytte til de argumenter, som
fremføres i nævnet, forholde sig til rådene og tage dem med i betragtning, når
regeringen træffer den endelige beslutning.
Omvendt er det, som det også fremgår af det ovenfor gengivne, antaget, at en
regering gerne må have gjort sit eget standpunkt klart forud for rådføringen i
nævnet.
Der ses ikke i litteraturen at være gjort specifikke overvejelser om en situation
som den aktuelle, hvor regeringen afholder et pressemøde forud for et møde i
Det Udenrigspolitiske Nævn.
Af fortilfælde, der kan tjene til belysning af spørgsmålet, kan nævnes sagen
fra 1979 om NATO-beslutningen om taktiske atomvåben (TNF-sagen), som er
omtalt af Christoffer Bo Bramsen i den ovennævnte artikel. Bramsen rejser
om den sag det spørgsmål, om udmeldingen til en række andre NATO-lande
gennem ambassaderne før møderne i Nævnet gjorde Nævnets indflydelse
illusorisk.
14/15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Form
Den aktuelle sag om det danske bidrag til bekæmpelsen af ISIL adskiller sig
bl.a. fra TNF-sagen ved, at der var tale om et offentligt pressemøde og ikke
om en orientering af andre stater gennem diplomatiske kanaler.
I Østrig-sagen ses det at have været uomtvistet, at regeringen havde truffet
en beslutning – idet den faktisk havde tilsluttet sig sanktionerne mod Østrig –
uden forinden at have rådført sig med Det Udenrigspolitiske Nævn.
Det må efter Lovsekretariatets opfattelse være afgørende for vurderingen af
den foreliggende sag, om statsministeren ved afholdelsen af det nævnte
pressemøde har bragt regeringen i en situation, hvor en senere modsatrettet
beslutning vil være forbundet med et sådant prestigetab, at det mistede
mening efterfølgende at mødes med Nævnet med henblik på rådføring.
Som gengivet ovenfor tog statsministeren på pressemødet et forbehold for, at
regeringen senere samme dag ville rådføre sig med Det Udenrigspolitiske
Nævn. Statsministeren formulerede endvidere sin holdning til den
amerikanske anmodning med følgende ord: ”Regeringen mener, at Danmark
skal imødekomme denne anmodning” (fremhævelse foretaget her).
Grundlovens § 19, stk. 3, indeholder som nævnt ikke et præcist kriterium for,
på hvilket tidspunkt regeringen bør rådføre sig med nævnet.
I lyset heraf er Lovsekretariatet mest tilbøjeligt til at mene, at der i den aktuelle
sag ikke er grundlag for at fastslå, at regeringen har tilsidesat
rådføringspligten i grundlovens § 19, stk. 3.
15/15