Udvalget for Landdistrikter og Øer 2014-15 (1. samling)
ULØ Alm.del Bilag 93
Offentligt
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing
Poul Paghs Gade 9
9000 Aalborg
Professor Claus Haagen Jensen
Corfitzvej 5
9000 Aalborg
NOTAT OM NOGLE SPØRGSMÅL
VEDR. TILLADELSE TIL
HELÅRSBEBOELSE I HUS I LANDZONE
1. Problemstilling
Steen Børsting Petersen har bedt os vurdere en konkret sag om afslag på ansøg-
ning om tilladelse efter planlægningslovens § 35 til helårsbeboelse i et hus i
landzone. Der er af Nordjyllands Amt, stadfæstet af Naturklagenævnet, givet
afslag på ansøgningen. Sagen har været behandlet to gange i Naturklagenævnet,
idet den sidste ansøgning angik spørgsmålet om genoptagelse af den første sag.
Der er i sagen ansøgt om tilladelse til helårsbeboelse i et hus i Arden Kommune
ca. 400 m fra Mariager Fjord i kystnærhedszone. Huset er opført i 1966 og har
tidligere været anvendt som sommer-/fritidshus.
2. Retlige mangler ved Naturklagenævnets afgørel-
se.
a. Byggetilladelsen
Det er i sagen uklart, hvilken byggetilladelser der oprindelig er givet i 1966. Det er
altså uklart, om der er givet tilladelse til opførelse af et helårshus eller et sommer-
/fritidshus.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0002.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
Til fordel for, at der er givet tilladelse til et sommerhus, taler, at dette sandsynlig-
2
vis altid rent faktisk har været anvendelsen, samt at det fremgår af ansøgningen af
25. oktober 1965 om udstykning og ansøgningen af 11. august 1966 til frednings-
nævnet, at der søges om tilladelser vedr. et sommerhus.
Imod dette taler,
at
huset er opført som et helårshus i mursten i 2 etager med et
etageareal på 140 m
2
,
at
det i det hele fremtræder som et helårshus,
at
der i
deklarationen fra 1964 tales om et hus til eget brug,
og at
der i følge deklarationen
ikke må opføres sommerhus på ejendommen.
Som anført er det i dag uklart, hvad der i sin tid er givet tilladelse til.
Spørgsmålet er: Hvem skal det komme til skade, at dette er uklart - myndigheder-
ne eller Steen Børsting Petersen? Som vi ser det, må denne “bevisbyrde” ligge på
myndighederne. Det må således komme myndighederne i sagen til skade, at det
ikke er muligt at finde byggetilladelsen i sagen. Dette gælder i hvert fald i en sag
som denne, hvor der er flere forhold, der taler for, at der er en vis mulighed for, at
faktum er til borgerens fordel. Det er altid primært myndighedernes ansvar, at en
sag er tilstrækkelig oplyst, ligesom det er myndighedernes opgave at opbevare
kopi/afskrift af væsentlige afgørelser. Der er derfor efter vores opfattelse tale om,
at det må komme myndighederne til skade, at det ikke er muligt at opfylde
undersøgelsespligten vedrørende et forhold, hvorom myndighederne selv burde
have materialet i besiddelse.
Dette fører dog ikke til, at der ikke skal ansøges om tilladelse efter § 35, idet en
ikke-udnyttet tilladelse under alle omstændigheder bortfalder efter 3 år, jf. § 56.
Men efter fast praksis gives der oftere tilladelse i disse tilfælde, jf. planlovsvejled-
ningen, s. 175 f.
b. Saglige hensyn og lighedsprincippet.
Ved afgørelser af zonetilladelser er der overladt myndighederne et betydeligt skøn.
Ved forvaltningsretlige skøn er det tilladt for myndighederne at vægte en række
hensyn mod hinanden.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0003.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
3
Dette ændrer dog ikke på, at der er nogle hensyn, der er lovlige (saglige) og nogle
der er ulovlige (usaglige) på konkrete områder. Herudover er der nogle hensyn,
der har prioritet frem for andre. Endelig er der en række forvaltningsretlige
grundprincipper, der skal iagttages, fx lighedsgrundsætningen.
Hertil kommer, at det er et
krav,
at hver enkelt sag vurderes
konkret.
Der kan ikke
fx arbejdes med en “tommelfingerregel” om, at der gives afslag for en sikkerheds
skyld, hvis der er tvivl i sagen, jf. også den kommenterede planlægningslov,
Anne
Birte Boeck,
s. 211 f.: “Tilladelse
skal
meddeles, når det efter en konkret vur-
dering af de stedlige forhold findes foreneligt med de hensyn, som landzonebe-
stemmelserne skal varetage.” [vores kursivering].
Bent Christensen,
Forvaltningsret Opgaver Hjemmel Organisation, 1997, s. 26,
omtaler problemstillingen. Det anføres: “Løbende tilladelser bruges således i vidt
omfang i miljøretten, selvom deres betydning svækkes, jo mere finmasket den
fysiske planlægning bliver. Et særligt klart eksempel er landzonetilladelser. Efter
planlovens kap. 7 kræves i landzone forvaltningens tilladelse til så dagligdags
handlinger som udstykning, bebyggelse og ændring af bygningers anvendelse,
medmindre disse foreteelser har en nærmere beskrevet forbindelse med landbrugs-
og fiskerierhvervene. Eksemplet er så klart, fordi de løbende tilladelsers funktion
ligefrem er fremhævet i motiverne til by- og landzoneloven fra 1969, der indførte
landzonetilladelser. Det hedder, at meningen med reglerne »selvsagt« ikke er, at
der i landzone kun må opføres landbrugs- og skovbrugsejendomme og nødvendige
bygninger for fiskerierhvervet. Det er heller ikke hensigten, »at karakterisere
anden bebyggelse end den nævnte ... som generelt uønsket«. Formålet er at give
myndighederne »lejlighed til i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om den ønskede
bebyggelse m.v. og dens antagelige følgevirkninger i relation til forholdene og
udviklingstendenserne i det pågældende område vil være forenelig med lovens
formål«.”
De hensyn, der kan/skal inddrages, er i første omgang de i planlægningslovens §
1, om bl.a. at sikre en sammenfattende planlægning, der forener de samfundsmæs-
sige interesser i arealanvendelsen og medvirke til at værne landets natur og miljø
mv. Herudover skal der mere konkret tages hensyn til, at der skabes og bevares
værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber, at de åbne kyster fortsat skal
udgøre en væsentlig natur- og landskabsressource m.m. Dette sammenfattes
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0004.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
sædvanligvis i, at der skal sikres et hensyn til at modvirke en spredt og uplanlagt,
bymæssig udvikling eller en uplanlagt udvikling med sommerhusbebyggelse i
landzone. En sådan udvikling anses for samfundsøkonomisk uheldig, bl.a. fordi
det hindrer eller hæmmer en optimal udnyttelse af investeringer i byggemodning,
4
infrastruktur og service samtidig med, at den fremkalder behov for nye samfunds-
mæssige investeringer.
Herudover kan lægges vægt på mere konkrete forhold vedrørende den enkelte
adressat, fx retsbeskyttede forventninger mv., jf.
Bent Christensen,
a.st., s. 150 ff.
Disse hensyn skal inddrages i de konkrete omstændigheder i den enkelte sag,
således at hensynene vurderes på de konkrete forhold på stedet, dvs. bygningernes
placering, konstruktion og stand, beplantning, landskabsmæssige forhold, færd-
selsforhold, øvrige bebyggelse mv.
Det synes muligvis overflødigt at fremhæve, men det er naturligvis et krav, at
disse vurderinger er reelle og korrekte i den forstand, at der ikke blot “standard-
mæssigt” kan henvises til overordnede generelle hensyn. Der
skal
være taget
konkret stilling til forholdene i forbindelse med den enkelte konkrete sag.
Vi skal herefter give en vurdering af den konkrete sag, der er forelagt os.
Der er i sagen givet afslag på helårsanvendelse af et hus, der efter vore oplysninger
ikke har været anvendt til helårsbeboelse før de seneste 5 år, og som ikke har haft
tilladelse til helårsbeboelse. I 1. instans blev der oprindelig givet tilladelse af
Arden Kommune (kompetent pga. tidligere regler om frikommuner) efter en
besigtigelse af ejendommen. Denne afgørelse blev af amtet påklaget til Naturkla-
genævnet, der gav afslag. Senere blev Nordjyllands Amt (efter alm. kompetence
iflg. planlægningsloven) igen søgt om tilladelse. Her blev også givet afslag med
den begrundelse, “at helårsbeboelse på ejendommen vil være i strid med de
planlægningsmæssige og landskabelige hensyn, som amtet skal varetage gennem
administration af planlovens landzonebestemmelser. Ændret anvendelse fra
fritidsbolig til helårsbeboelse skal ud fra planlægningsmæssige hensyn vurderes
som nyopførelse af helårshus, idet bebyggelsen her er opført som fritidsbolig i
1966. Der bør - ifølge vejledningen til planloven - ikke meddeles tilladelse til
opførelse af enlig beliggende énfamilieshus i det åbne land. Der er kun få, spredte
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0005.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
5
bebyggelser i området. Ejendommen ligger i regionalt naturområde, 400 meter fra
Mariager Fjord, og inden for kystnærhedszone i et område, der i regionplanen er
udpeget som regionalt kystlandskab, der som hovedregel skal friholdes for
nybyggeri. Tilladelse til helårsstatus vil umiddelbart medføre en ret til at udvide
husets bruttoetageareal op til 250 kvm uden landzonelilladelse, hvilket vil være
landskabeligt uheldigt og i strid med retningslinierne for de regionale kystlandska-
ber.”
Dette afslag blev stadfæstet af Naturklagenævnet.
Huset i sagen er beliggende i et
kystnært område
(kystnærhedszone). Dette er
tillagt afgørende vægt i sagen. Det er korrekt, at dette hensyn er meget væsentligt
og kan være afgørende, jf. planlægningslovens § 35, stk. 3. Selv om hensynet er
meget væsentligt, er det dog ikke
altafgørende.
Navnlig må der henses til bestem-
melsens formål og sædvanlige anvendelsesområde. For en lang række kystområ-
der i Danmark er det af overordentlig stor betydning, at der sikres omgivelser, der
ikke kan “slide” på kystområdet. Navnlig omkring strandområderne, som Dan-
mark som bekendt har meget betydelige af, er kystområdet overordentligt sårbart
overfor færdsel og ophold fra mennesker. Nedslidning kan være alt ødelæggende
og uopretteligt. Dette skyldes især, at strandområderne er beplantet med sårbar
beplantning, der har meget svært ved at regenerere. Hertil kommer, at strandområ-
der ofte er lavt beplantet, og at bebyggelse af huse skæmmer meget i området (jf.
også planlægningslovens § 16, stk. 3, hvor netop byggehøjde er reguleret særligt i
kystnærhedszone), og at helårsanvendelse af huse giver et liv hele året, der
ødelægger de naturskønne oplevelser, som Danmark ønsker skal sikres (jf. også §
5b, nr. 5, hvor der sikres offentligheden adgang til kysten). Der skal derfor tages et
helt særligt hensyn til disse områder. I den konkrete sag er kystområdet ikke et
strandområde, men et område med overvejende træbevoksning. Der er taget
hensyn til kystområdet bl.a. ved afskærmende beplantning og fladt tag. Huset kan
ikke ses fra vandet og grundens beplantning “falder i med landskabet”. De helt
særlige hensyn til kystområderne, synes derfor ikke i den forelagte sag at være så
betydningsfulde som normalt, og der er herudover taget bygnings- og beplant-
ningsmæssige foranstaltninger, der i det væsentligste imødekommer hensynene til
det særlige kystområde.
Den ansøgte ændrede
anvendelse
synes derfor at have
helt underordnet betydning
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0006.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
i forhold til de nationale planlægningsinteresser i kystområderne,
jf. planlæg-
ningslovens § 35, stk. 3.
Der ønskes ikke opførelse af
nye sommerhuse, spredt i uplanlagte områder i det
åbne land.
I den konkrete sag, er der ikke tale om et nyt sommerhus. Huset er
6
bygningsmæssigt et helårshus, og det er beliggende i stærkt afskærmende beplant-
ning og ikke i det åbne land.
Der ønskes varetaget
særlige landskabelige interesser.
Dette er også et meget
væsentligt hensyn. I den forelagte sag er der ikke tale om forhold, der kan indvirke
på de landskabelig interesser, idet der alene er tale om en ændring i
anvendelsen
af
huset, og denne ændrede anvendelse er fra sommer- til helårsbeboelse, ikke fx fra
bolig til erhverv eller andet.
Ved sagens behandling er der indgået en vurdering fra
Danmarks Naturfrednings-
forenings lokalkomite.
Denne har indgivet en positiv indstilling - endda en
indstilling, der vil kunne give grundlag for en mindre udvidelse af huset. Dette er
efter vores opfattelse ikke en omstændighed, der
skal
tillægges konkret betydning
for afgørelsens resultat. På den anden side er det et forhold, der i
betydelig
grad
støtter de ovennævnte momenter i vurderingen. Dette skyldes, at foreningen
sædvanligvis foretager en meget konkret vurdering og har et betydeligt lokalkend-
skab. Dette er også tilfældet i den konkrete sag, hvor foreningen har besigtiget
ejendommen og området. Foreningen er sædvanligvis meget stærkt kritisk overfor
bebyggelse i områder, hvor det kan komme i konflikt med naturbeskyttelseshen-
syn, og generelt varetager foreningen i betydeligt omfang naturbeskyttende
interesser. Man kan således sige, at høringssvaret bekræfter, at vore ovennævnte
vurderinger er korrekte, og at der ikke er betænkeligheder rent miljømæssigt ved
en tilladelse, eller med andre ord: det forekommer ikke overbevisende, når det i
mod Naturfredningsforeningens vurdering antages, at der er miljømæssige
betænkeligheder ved en tilladelse. For god ordens skyld skal det siges, at dette
ikke betyder, at der altid skal gives tilladelse, hvis Naturfredningsforeningen giver
en positiv indstilling. Der kan være andre hensyn end miljømæssige i en sag, der
gør, at der skal gives afslag på trods af, at der ikke er miljømæssige betænkelighe-
der, men i den konkrete afgørelse er det netop de miljømæssige hensyn, der er
tillagt hovedvægt i afslaget. Havde der været inddraget andre vægtige hensyn,
ville Naturfredningsforeningens høringssvar have haft mindre betydning.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0007.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
Husets status
må siges at være, hvad man kunne kalde et “uægte” sommerhus.
7
Efter vejledningen til planlægningsloven, pkt. VII, F, 7, sondres mellem “ægte” og
“uægte” sommerhuse, idet førstnævnte formentligt må gå på, om huset bygnings-
mæssigt/fysisk fremtræder som et sommerhus. Derfor må huset i den forelagte sag
betragtes som et “uægte” sommerhus, nemlig et hus, der er opført og egnet til
anvendelse som helårshus, men som kun er blevet anvendt og haft tilladelse til
sommerbeboelse. Dette forhold må tages i betragtning således, at der i videre
omfang gives tilladelse til sådanne “uægte” sommerhuse end til “ægte”. jf. herved
vejledningen s. 175 f.
Dette forhold taler til fordel for, at vejledningen ord om, at en ansøgning om
ændret anvendelse som udgangspunkt skal behandles som en nyopførelse af et
helårshus, fraviges. Hvis et “ægte” sommerhus tages i brug som helårshus, er der
langt flere grunde til at give afslag end, når et dertil egnet helårshus tages i
anvendelse til dette.
Der skal herefter gøres nogle bemærkninger om den såkaldte lighedsgrundsæt-
ning. Der henvises til denne i det (i vort materiale udaterede) juridiske notat fra
Nordjyllands Amt i sagen.
Indledningsvis skal anføres, at grundsætningen er meget upræcis, og tillægges
endog varierende betydning i den juridiske teori. I det omfang grundsætningen kan
siges at have et indhold, er dette, at “det lige skal behandles lige” og - hvilket ofte
overses - at “det ulige skal behandles ulige”. De fleste forfattere reducerer ofte
grundsætningen til at være en del af princippet om, at der skal skønnes ud fra
saglige principper, dvs. at det lige skal behandles lige,
medmindre der er en saglig
begrundelse for forskelsbehandling.
(Jf. fx
Claus Haagen Jensen og Carl Aage
Nørgaard,
Administration og borger, 1988, s. 198 f.,
Bent Christensen,
Forvalt-
ningsret, Opgaver Hjemmel Organisation, 1997, s. 146 ff. og (navnlig) 182 ff.,
Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret, 1994, s. 236 ff., og
Jens Garde
m.fl.,
Forvaltningsret Almindelige Emner, 1997, s. 208 ff.)
I amtets notat siges, at der ikke er en “begrundelse” for at behandle sagen anderle-
des end andre sager. Dette synes på baggrund af ovenstående ikke at være korrekt.
Der er et betydeligt antal momenter, der peger i retning af en særlig behandling af
den forelagte sag. Endvidere henvises af amtet til, at en tilladelse vil kunne skabe
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0008.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
en “præcedens-virkning”. At dette i sig selv skulle være grund til et afslag er af
tvivlsom rigtighed. Det er korrekt, at en præcedens-virkning i enkelte, særlige
8
tilfælde kan tillægges vægt, jf. den kommenterede planlægningslov, s. 214 og
Bent
Christensen,
a.st., s. 149. Men momentet kan ikke få virkning i den konkrete sag,
hvor der ikke er realistiske muligheder for tilsvarende sager.
Sammenfattende
er der derfor vores opfattelse, at der ikke er skønnet korrekt i
sagen. De miljømæssige betænkeligheder har ikke grundlag i de faktiske konkrete
forhold på stedet, og generelle og overordnede principper er tillagt en alt for stor
vægt på bekostning af forholdene i den konkrete sag. Dette støttes også af hørings-
svaret fra Naturfredningsforeningen.
c. Vilkårsfastsættelse
I Steen Børsting Petersens klage af 3. juli 1998 har han givet udtryk for, at han ved
en evt. tilladelse er indstillet på at acceptere en betingelse om at begrænse senere
udvidelser af boligen.
Retsvirkningerne af et sådant vilkår er der stillet spørgsmål ved i Nordjyllands
Amts juridiske notat i sagen. Spørgsmålet besvares ikke præcist, men det må læses
således, at der nærmest hældes til den opfattelse, at et sådant vilkår ikke vil kunne
stilles. Der skrives: “Spørgsmålet er blot om et sådant vilkår holder på længere
sigt. Ansøgeren vil måske fremtidigt kunne hævde, at han er ringere stillet end
andre med helårsboliger i det åbne land.”
Umiddelbart inden dette citat anføres det i notatet: “Når en betingelse om begræn-
sede tilbygningsmuligheder kan begrundes i landskabelige hensyn - som er et af
formålene med landzonebestemmelserne - kan der
muligvis
stilles vilkår herom i
en tilladelse til helårsbeboelse.” [vores kursivering]
Amtets retsopfattelse af vilkårets retlige status er tillagt betydning ved Amtets
afslag, hvor det er anført, at: “Tilladelse til helårsstatus vil umiddelbart medføre
en ret til at udvide husets bruttoetageareal op til 250 kvm uden landzonelilladelse,
hvilket vil være landskabeligt uheldigt og i strid med retningslinierne for de
regionale kystlandskaber.”
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0009.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
Vilkårets retlige status har muligvis også haft en vis indflydelse på Naturklage-
nævnets første afgørelse af 1. juli 1994 i sagen, hvor Arden Kommunes tilladelse
første gang omgøres til et afslag efter amtets klage. Det fremgår dog ikke af
Naturklagenævnets formelle begrundelse, men forholdet er særlig fremhævet i
Naturklagenævnets gennemgang af sagen. Endda med et fuldt citat fra et notat fra
amtets landskabskontor.
Det er ganske klart i den juridiske teori, at der kan stilles et sådant vilkår, som
9
angivet i klagen (ansøgningen), jf. fx
Poul Andersen,
Dansk Forvaltningsret, 1965,
s. 401 ff.,
Bent Christensen,
Forvaltningsret, Opgaver Hjemmel Organisation,
1997, s. 208 ff.,
Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard,
Administration og
Borger, 1988, s. 184 f.,
Jens Garde m.fl.,
Forvaltningsret Almindelige Emner,
1997, s. 227 ff.,
Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret, 1994, s. 252 ff.
At et sådant vilkår ikke kan stilles bygger således klart på en retsvildfarelse.
Der er klart tale om et vilkår, der er inden for rammerne af skønnet og der er tale
om et forhold, der i sig selv ville have kunnet give grundlag for afslag, hvis der
havde været søgt en tilladelse af det omfang, som vilkåret angår, nemlig en
udvidelse af bygningen op til 250 kvm.
d. Forhold til administrativ praksis
Der ses i sagen at være inddraget tre tidligere afgørelse. Vi har ikke gennemgået
praksis for at finde yderligere.
Den
ene
er Nordjyllands Amts afgørelse af 3. februar 1998, j.nr. 8-70-21-1-801-
0018-97. Her er der givet tilladelse til en tilbygning og ændret anvendelse til et
hus i Arden Kommune. Huset er beliggende inden for skovbyggelinie, er opført
som helårshus i 1970'erne, har altid været vurderet som helårshus, og der har
aldrig været nogen tilmeldt adressen i folkeregistret.
Den
anden
er Naturklagenævnets afgørelse af 21. januar 1997, j.nr. 31/800-0202.
Nordjyllands Amt havde givet afslag på ansøgning om tilladelse til helårsbeboelse
i et fritidshus. Naturklagenævnet ændrede afgørelsen til en tilladelse. Huset ligger
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0010.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
i regionalt naturområde, huset er opført som helårshus, og der har ikke været
registreret helårsbeboelse siden 1970. Det blev stillet som betingelse, at der blev
foretaget en istandsættelse og ombygning udvendigt og indvendigt.
10
Den
tredje
er Naturklagenævnets afgørelse af 26. maj 1998, j.nr. 97-31/800-0054
(Vi formoder, at det er denne sag, der er omtalt i amtets juridiske notat som
Naturklagenævnets sag af 26. maj 1998, dog uden henvisning til j.nr. eller lign.
Det er os bekendt den eneste sammenlignelige sag fra den dato). I sagen stadfæste-
de Naturklagenævnet et afslag fra Nordjyllands Amt om tilladelse til helårsbeboel-
se i et sommerhus. Huset har et boligareal på 65 m
2
(bruttotageareal på 89 m
2
), er
opført i træ, spildevand ledes gennem septiktank til sivedræn, og opvarmes ved
elovn og en brændeovn. Nærmeste nabo ligge ca. 80 meter væk. En bygningstil-
standsrapport omtaler ejendommens vedligeholdelsestilstand som høj. Endelig er
huset beliggende i det åbne land med meget lidt bebyggelse. Naturklagenævnets
flertal (6 medlemmer) lægger ved afslaget vægt på,
at
afgørelsen kan få betydning
for fremtidige lignende sager,
at
lovens hovedregel er, at der ikke skal gives
tilladelse til enligt beliggende enfamiliehuse i det åbne land, og at der ikke i den
konkrete sag er forhold, der taler for ændring af udgangspunktet,
at
huset aldrig
har været anvendt som helårsbolig, og endelig
at
ejendommen ligger i det åbne
land med få og meget spredte helårsboliger/bebyggelse.
Der synes at være betydelige ligheder mellem de to første ovennævnte sager og
den forelagte sag. Der er tale om boliger opført som helårshuse, hvilket også er
tilfældet i den forelagte sag. I de ovennævnte er der tale om ejendomme i hen-
holdsvis regionalt naturområde og inden for skovbyggelinie. Der er således tale
om forholdsvis vægtige naturhensyn, men der er trods dette givet tilladelse.
Der er i ovennævnte tilfælde tale om sager, hvor der skal foretages bygningsæn-
dringer eller tilbygninger (udvidelser). Dette er der ikke tale om i den forelagte
sag. Der er således betydelig mindre naturpåvirkende forhold i den forelagte sag
end de ovennævnte.
I den tredje sag, hvor der gives afslag, synes ikke at kunne sammenlignes med den
forelagte. Huset er beliggende i det åbne land, dvs. ikke som i den forelagte sag
afsondret og afskærmet i landskabet, det er bygget af træ og el og brændeopvar-
met, dvs. ikke på samme måde et opført helårshus. Endelig kan det siges, at der i
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0011.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
videre omfang foreligger en “almindelig” sag, som også Naturklagenævnet
fremhæver, idet der lægges vægt på, at der ikke er særlige forhold, der gør sig
11
gældende. I den forelagte sag er der netop, jf. det ovenstående, særlige forhold, der
gør sig gældende.
3. Nye momenter i sagen - ny sommerhuslovgivning
Et moment der ikke er inddraget er den nye lov om dispensationsmulighed fra
sommerhusreglerne i planlægningsloven, jf. lov om ændring af lov om ændring af
lov om planlægning, nr. 371 af 2. juni 1999.
Dette moment er nyt i og med, at der er tale om en netop vedtaget lov. Ændrings-
loven er ikke direkte gældende for den forelagte sag, men det skal i det følgende
overvejes, om dens formål og principper kan få indflydelse på sagen. I meget korte
træk går ændringen på, at der tidligere er strammet op på kommunernes tilsyn og
håndhævelse af ulovlig helårsbeboelse i sommerhus i sommerhusområder. Der
blev her vedtaget meget stramme regler overfor husejerne, idet kommunerne
skulle skærpe kontrollen. Den netop vedtagne lovændring har til formål at
gennemføre et politisk ønske om at lempe denne meget hårde linje overfor
sommerhusejerne. Med forarbejdernes ord skal der ske “iagttagelse af de nødven-
dige menneskelige hensyn”.
Lempelsen sker i form af en overgangsordning for personer, der pr. 21. oktober
1998 har registreret bopæl i et hus i sommerhusområde, således at der efter
ansøgning kan gives dispensation til helårsbeboelse i en periode indtil senest 31.
marts 2009 (dvs. ca. 10 år).
Efter forarbejderne skal der ved kommunernes praksis for dispensationer overla-
des kommunerne et meget betydeligt skøn, der skal kunne svinge fra kommune til
kommune, således at der i nogle kommuner vil kunne gives tilladelse til samtlige
ansøgere og i andre kommuner kan føres en mere restriktiv praksis. I lovforslaget
var der endda kun lagt op til en 2 x 5 års dispensationsmulighed, således at der
efter næste kommunevalg kunne ske en revidering af dispensationspraksis i den
enkelte kommune efter den politiske sammensætning. Dette blev dog ændret til én
10 års dispensationsmulighed ved den endelige vedtagelse.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0012.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
12
Ved dispensationsafgørelserne kan der iflg. forarbejderne,
dels
lægges vægt på
hensynet til de personer, der har købt sommerhusejendom i det pågældende
sommerhusområde i tillid til, at området - som følge af ejendommenes anvendelse
- ikke udvikler sig til et almindeligt parcelhuskvarter.
Dels
kan der lægges vægt på
varigheden af den ulovlige helårsbeboelse, således at længere beboelse taler til
fordel for dispensation.
Dels
kan der lægges vægt på sommerhusets egnethed som
helårsbolig.
Hvis
denne lovgivning havde været gældende for den forelagte sag, hvilket den
ikke er, da der her er tale om et hus i landzone og ikke i sommerhusområde, så
ville hensynene have talt stærkt til fordel for en dispensation. Der er således tale
om, at der ikke er beboelse i nærheden, der er særlig grund til at tage hensyn til.
Der er tale om flere års beboelse i ejendommen. Og endelig er der tale om et hus,
der er særdeles egnet til helårsbolig, idet huset er opført i mursten.
Selv om den nye lov kun gælder for sommerhusområder og derfor ikke direkte
finder anvendelse på Børsting Petersens sag, indeholder lovændringen dog et nyt
element af relevans for denne sag. De menneskelige hensyn til dem, der faktisk
bor helårs i boliger, som ikke er tilladt til helårsbeboelse, er de samme i som uden
for sommerhusområdet. Samtidig vil de negative følger af en tilladelse - både med
hensyn til lovens formål og andre beboere - være mindre ved en tilladelse til et
enligt beliggende hus opført i helårskvalitet end ved en tilladelse til helårsbeboelse
af sommerhus i et udlagt sommerhusområde. Dette vil sige, at lighedshensyn taler
for, at hvis tilladelser kan gives til sommerhusejere i sommerhusområdet, må de så
meget desto mere kunne gives til sommerhusejere uden for sommerhusområder,
hvor der ikke er konkrete æstetiske eller miljømæssige betænkeligheder ved en
tilladelse. Nok tvinger lovændringen ikke myndighederne til overvejelse af
spørgsmålet om tilladelse på et nyt retligt grundlag som i tilfælde vedr. huse i et
sommerhusområde, men der er intet i planlægningsloven, som hindrer, at man
følger en parallel praksis i og uden for sommerhusområder, og lighedshensyn
medfører, at lovændringen også for så vidt angår sidstnævnte områder medfører et
nyt moment, som skal tages i betragtning.
Der synes dog ikke at være tale om hensyn, der giver grundlag for en egentlig
tilladelse efter planlægningslovens § 35. Dette ville være at skævvride konteksten
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0013.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
13
omkring ændringsloven. Ændringslovens klare hensigt er, at opretholde udgangs-
punktet om, at der ikke må være helårsbeboelse i sommerhusområder. Der er blot
tale om en mere “menneskelig” praksis ved håndhævelsen af loven. Derimod
synes hensynene at kunne danne grundlag for en tidsbegrænset dispensation, hvis
der søges om dette.
4. Muligheder for genoptagelse (remonstration)
Da der
er
truffet afgørelse i sagen, vil en ny behandling kræve en genoptagelse af
sagen - en såkaldt “remonstration”.
Det første, der skal tages stilling til, er,
hvem der har kompetence til at genoptage
afgørelsen,
dvs. hvilken myndighed eller mere præcist, om det er Nordjyllands
Amt eller Naturklagenævnet.
Det klare udgangspunkt for sager, der er behandlet i flere instanser, er, at det er
den sidste instans, der kan genoptage sagen, dvs. Naturklagenævnet i denne sag,
jf. fx
Poul Andersen,
Dansk Forvaltningsret, 1965, s. 540. Førsteinstansen i sagen,
Nordjyllands Amt, kan kun genoptage sagen, hvis der er væsentlige nye faktiske
eller retlige forhold. I den forelagte sag er det vores vurdering, at det amtet
antagelig vil kunne genoptage sagen, da der - jf. det ovenstående - er forskellige
nye forhold i sagen. Spørgsmålet er dog ikke utvivlsomt.
Det næste, der skal tages stilling til, er, hvilke
betingelser
der skal være opfyldt
for, at
nævnet kan omgøre den første afgørelse.
Den væsentligste betingelse er, at
der ikke er modstående parter i den konkrete sag. Amtet betragtes ikke i denne
sammenhæng som modstående part. Der vil således i den konkrete sag kunne ske
en omgørelse. For god ordens skyld skal det siges, at en sådan omgørelse kun vil
kunne være til fordel (til gunst) for parten i sagen. Dette følger af de uskrevne
forvaltningsretlige regler om tilbagekaldelse af gyldige forvaltningsakter.
Der ses således ingen problemer i en genoptagelse og omgørelse til gunst for
adressaten, Steen Børsting Petersen.
5. Prøvelsesmuligheder
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0014.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
14
Vi skal herefter kort behandle, hvilke prøvelsesmuligheder der er i sagen.
I første omgang vil den mest naturlige prøvelsesmulighed var en
genoptagelse
(remonstration)
af sagen. Denne mulighed er behandlet umiddelbart ovenfor og
skal derfor ikke behandles yderligere.
En anden mulighed vil være
Folketingets Ombudsmand.
Denne mulighed fore-
kommer nærliggende. Ombudsmanden vil være kompetent til at behandle en sag
som den foreliggende. Sagen skal i så fald indbringes inden et år fra den endelige
afgørelse, hvilket vil sige inden d. 15. marts 2000. Ombudsmanden vil kunne tage
stilling til både retlige og faktiske spørgsmål i sagen.
For god ordens skyld skal anføres, at ombudsmandens udtalelser ikke er bindende
for forvaltningen. Der er dog klar praksis for, at offentlige myndigheder retter sig
efter ombudsmandens udtalelser, da han har stor ekspertise og muligheder for at
orientere ministre og Folketinget om sine udtalelser.
Det skal tilføjes, at en klage til ombudsmanden ikke er belagt med omkostninger,
idet der hverken skal betales gebyr el.lign, eller er krav om advokat.
En tredje mulighed vil være
domstolsprøvelse.
Forvaltningsafgørelser kan prøves
af domstolene med hensyn til rets- og faktiske spørgsmål, dvs. i samme omfang
som Ombudsmanden. Skønnet prøves ikke i videre omfang. Sag skulle imidlertid
anlægges inden 6 måneder efter afgørelsen i sagen, dvs. inden d. 15. september, jf.
planlægningslovens § 62. Dette kan ikke nås i det konkrete tilfælde, men et
søgsmål har næppe heller på noget tidspunkt været en realistisk mulighed.
Der er dog retspraksis for, at sagen stadig vil kunne prøves af domstolene efter
fristens udløb, hvis der af myndighederne senere anlægges en straffesag, fx pga. at
afgørelsen ikke efterkommes, jf. fx
UfR 1980.30 H.
Dette må dog anses for
uaktuelt i det forelagte tilfælde.
6. Konkluderende bemærkninger
Børsting Petersens ejendom er beliggende i kystnærhedszonen. Dette betyder i
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0015.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
15
henhold til planlægningslovens § 35, stk. 3, at en tilladelse, som bryder landzone-
båndet, kun må gives, “hvis det ansøgte har helt underordnet betydning i forhold
til de nationale planlægningsinteresser i kystområderne, jf. § 1”. Det fremgår ikke
af bestemmelsen, at tilladelse
skal
gives, hvis det ansøgte er af helt underordnet
betydning i forhold til lovens formål. Det er dog antaget i den juridiske litteratur
og vel at mærke af en praktiker med arbejde i Naturklagenævnet, at tilladelse skal
gives, hvis det efter en konkret vurdering af de stedlige forhold er foreneligt med
de hensyn, som landzonebestemmelserne skal varetage, jf.
Anne Birte Boeck,
a.st.,
s. 211 f. Det må herefter lægges til grund, at det vil være afgørende for bedømmel-
sen af den forelagte sag, om lovens citerede kriterium er opfyldt.
Havde Børsting Petersen ansøgt om tilladelse til at opføre et nyt hus på stedet,
forekommer det oplagt, at et afslag ville være forsvarligt. Men huset står der
faktisk i forvejen, og han ansøger blot om tilladelse til at intensivere sin brug af
det ved at anvende det hele året. Ved en imødekommelse af dette ønske skades
ingen landskabelige interesse. De foreliggende oplysninger tyder heller ikke på, at
det pågældende område er så sart, at en beskeden forøgelse af færdsel til fods i
området vil skade landskabet eller vegetationen. Der er ikke tale om forurening af
nogen betydning. Ingen omboende bliver generet, hverken miljømæssigt eller
økonomisk. En tilladelse i dette tilfælde vil ikke åbne for en ny beboelsesmæssig
udvikling i området, da der er tale om et enligt beliggende hus, som i øvrigt er
skjult fra havsiden af bevoksning. Efter vor opfattelse er det end ikke sandsynlig-
gjort, at en imødekommelse af ansøgningen vil være uforenelig med hensynene
bag landzonebåndet. Derfor bør det
lægges til grund, at det ansøgte er af helt
underordnet betydning i forhold til lovens formål, og at tilladelse derfor skal
gives.
Det skal naturligvis erkendes, at myndighedernes bedømmelse indeholder et
betydeligt skønsmæssigt element. Dette betyder, at man i praksis kan lægge
niveauet mere eller mindre restriktivt uden at en fastholdelse af niveauet kan
kritiseres retligt. Som det udtrykkes i Naturklagenævnets afgørelse i sagen af 15.
marts d.å. er “hensynet til ensartet og konsekvent administration af landzonebe-
stemmelserne” væsentligt. Som det fremgår af afsnit 2, d, foran, er forholdet
imidlertid det, at af de tre tidligere afgørelser, som har været fremdraget under
nærværende sags behandling hos myndighederne, er der ingen, der på nogen måde
tilsiger et afslag til Børsting Petersen. I to af sagerne, der frembyder væsentlige
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0016.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
lighedspunkter med den forelagte sag, blev ansøgernes ønske om tilladelse til
helårsbeboelse imødekommet. I den tredie sag fik ansøgeren afslag, men denne
16
sag adskiller sig fra nærværende derved, at der søgtes om tilladelse til helårsbebo-
else af et egentligt sommerhus, der først efter en større ombygning ville være
anvendeligt som helårsbolig. En hensyntagen til denne administrative praksis vil
derfor ikke begrunde et afslag, men tværtimod indeholde et argument for imøde-
kommende svar på ansøgningen.
Hertil kommer, at der efter Naturklagenævnets afgørelse i sagen er gennemført en
ny lovgivning, som åbner mulighed til tidsbegrænsede tilladelser til fortsat
helårsanvendelse af sommerhus i udlagte sommerhusområdet. Denne lovgivning
gælder ganske vist ikke for ejendomme, der som Børsting Petersens ligger uden
for sommerhusområder, men den indebærer dog et nyt moment, som kan og skal
tages i betragtning ved afgørelse af sager om tilladelse til helårsbeboelse uden for
sommerhusområder, hvor betænkelighederne ved en tilladelse generelt er mindre
end i sommerhusområdet.
Endelig har vi vurderet, at det vil være lovligt og muligt at genoptage sagen. Dette
kan med sikkerhed gøres af Naturklagenævnet, og formentlig tillige af Amtet.
Herudover vil det mest nærliggende være at indbringe sagen for Folketingets
Ombudsmand.
Sten Bønsing
Claus Haagen Jensen
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1502664_0017.png
Ph.D.-stipendiat Sten Bønsing og professor Claus Haagen Jensen
INDHOLDSFORTEGNELSE
17
1. Problemstilling .................................................................................................... 1
2. Retlige mangler ved Naturklagenævnets afgørelse. ............................................ 1
a. Byggetilladelsen .................................................................................... 1
b. Saglige hensyn og lighedsprincippet. .................................................... 2
c. Vilkårsfastsættelse ................................................................................. 8
d. Forhold til administrativ praksis ........................................................... 9
3. Nye momenter i sagen - ny sommerhuslovgivning ........................................... 11
4. Muligheder for genoptagelse (remonstration) ................................................... 13
5. Prøvelsesmuligheder ......................................................................................... 13
6. Konkluderende bemærkninger .......................................................................... 14