Udvalget for Landdistrikter og Øer 2014-15 (1. samling)
ULØ Alm.del Bilag 72
Offentligt
1490072_0001.png
Kammeradvokaten
12. MARTS 2014
J.nr.: 7508998 JKA/STIA
Notat om erstatningsansvar -
undersøgelse af vindmøllestøj
l.
INDLEDNING OG KONKLUSION
Miljøstyrelsen har bedt om vurdering og beskrivelse af, om Miljøstyrelsen eller kommuner­
ne kan risikere at ifalde et erstatningsansvar, hvis en ny, planlagt undersøgelse fra Kræftens
Bekæmpelse viser, at der er større sundhedsrisici forbundet med at bo tæt på en vindmølle
end antaget ved udstedelse af regler og planer samt ved administration af disse regler og
planer i dag.
Til brug for min vurdering har jeg bl.a. modtaget Miljøstyrelsens notat vedrørende henven­
delse fra Hjørring Kommune om reglerne for vindmøllestøj af 5. februar 2014 samt styrel­
sens notat af 21. januar 2014.
Det er min
konklusion,
at
)o-
myndighedernes erstatningsansvar skal bedømmes efter dansk rets almindelige cul­
pa-norm, og at et erstatningsansvar på dette område forudsætter, at der kan påvises
en klar fejl eller forsømmelse fra styrelsens eller kommunernes side,
)o-
når ikke andet følger af lov, vil den omstændighed, at det som følge af ny viden og
videnskabelige undersøgelser viser sig, at en myndighed tidligere har truffet en be­
slutning eller har udstedt en regulering på baggrund af forkerte faktiske forudsæt­
ninger, ikke i sig selv være ansvarspådragende,
)o-
hverken Miljøstyrelsen eller kommunerne senere vil kunne holdes erstatningsan­
svarlige som følge af, at støjreglerne ikke allerede nu ændres, planlægning af vind­
mølleområder ikke stilles i bero, og der ikke gøres indsigelser mod opstilling af
vindmøller, indtil undersøgelsen fra Kræftens Bekæmpelse foreligger,
Kammeradvokaten
Vester Farimagsgade 23
DK-1606 København V
Telefon +45 33 15 20 l
O
Fax +45 33 15 61 15
www.kammeradvokaten.dk
8753166vl
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1490072_0002.png
Kammeradvokaten
12.
MARTS 2014
�½
et erstatningsansvar bl.a. kan komme på tale, hvis myndighederne bevidst tilbage­
holder viden, bevidst forvansker eller videregiver urigtige oplysninger eller holder
sig i bevidst uvidenhed om forhold, som de burde være bekendt med, og
)lo-
det ligger uden for mit område at vurdere de miljøfaglige aspekter af støj fra vind­
møller, men jeg har ikke grundlag for at antage, at Miljøstyrelsen eller kommunerne
i deres administration tilbageholder oplysninger eller baserer sig på urigtige oplys­
ninger og viden.
Det bemærkes, at dette notat alene behandler spørgsmålet om et erstatningsansvar for Mil­
jøstyrelsen og kommunerne som følge af den planlagte undersøgelse og ikke inddrager
f.eks. opstillerens eller ejerens forpligtelser efter VE-loven eller den almindelige naboret
Endelig skal det understreges, at selv om en undersøgelse måtte vise, at der er værre hel­
bredseffekter ved at bo tæt på vindmøller end antaget i dag, er det i sidste ende et politisk
spørgsmål, hvilke støjgrænser der på baggrund af undersøgelsen skal gælde for vindmøller
fremover. Konsekvenserne af undersøgelsens resultater må man således forholde sig til, når
de foreligger.
2.
BAGGRUND
Baggrunden for Miljøstyrelsens henvendelse er, at Kræftens Bekæmpelse med økonomisk
støtte fra Miljøministeriet, Klima- og Energiministeriet og Sundheds- og Forebyggelsesmi­
nisteriet har påbegyndt en ny, større undersøgelse af de helbredsmæssige konsekvenser af
støj fra vindmøller, hvor der sammenholdes data for støj fra vindmøller ved boliger nær
vindmøller i Danmark med registerdata vedrørende sygdomsforhold fra CPR- og landspati­
entregisteret for hospitalsindlæggelser. Undersøgelsen forventes at tage ca. 2-3 år.
Miljøministeriet (Miljøstyrelsen) har ansvaret for at fastsætte regler om miljøforhold - foru­
rening og gener - vedrørende vindmøller, herunder bl.a. grænser for den tilladelige støj.
I
henhold til§ 7, stk. l , nr. 2, jf.§ 7, stk.
l,
nr.
l,
i lovbekendtgørelse nr. 879 af 26. juni 2010
om miljøbeskyttelse ("miljøbeskyttelsesloven") kan miljøministeren fastsætte regler om
indretning, drift og vedligeholdelse af vindmøller. Miljøstyrelsen har i henhold til denne
bestemmelse udstedt bekendtgørelse nr. 1289 af 15. december 2011 om støj fra vindmøller
og vejledning nr. 9214 af 26. maj 2012 om vindmøller.
Den konkrete, fysiske planlægning i relation til opstilling af vindmøller varetages af kom­
munerne efter lovbekendtgørelse nr. 587 af 27. maj 2013 om planlægning ("planloven").
Efter planlovens § 11 a, nr. 5, påhviler det f.eks. bl.a. kommunalbestyrelsen at fastlægge
retningslinjer i kommuneplanen for beliggenheden af tekniske anlæg, herunder vindmøller.
Der må som udgangspunkt kun opstilles vindmøller inden for områder, som er udpeget der­
til i kommuneplanens retningslinjer for arealanvendelse. Når et udpeget vindmølleområde
Side 2/8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1490072_0003.png
Kammeradvokaten
12. MARTS 2014
ønskes udnyttet, udarbejdes en lokalplan, jf. planlovens§ 13, stk. 2. En lokalplan for opstil­
ling af vindmøller skal angive møllernes præcise placering, antal, mindste og største total­
højde samt udseende, jf. cirkulære nr. 9295 af 22. maj 2009 ("vindmøllecirkulæret"), § 4,
stk. 2.
Ved udpegningen af områder, hvor der kan opstilles vindmøller, skal kommunen inddrage
hensyn til nabobeboelse, natur, landskab, kulturhistoriske værdier samt jordbrugsmæssige
værdier, jf. planlovens § Il a, nr. 5, og vindmøllecirkulæret § �½' stk. 1. Det er som ud­
gangspunkt kommunen, der ud fra et lokalpolitisk skøn afgør, hvordan de forskellige inte­
resser skal afvejes, og hvor vindmøllerne skal placeres i den enkelte kommune. Vindmølle­
opstilling kan herudover kræve VVM- og landzonetilladelse.
Ud over den almindelige planlovgivning og vindmøllecirkulæret administrerer kommunerne
reglerne i miljøbeskyttelsesloven og bekendtgørelse nr. 1289 af 15. december 20 Il om støj
fra vindmøller. Efter bekendtgørelsens § 8, stk. l , l . pkt., skal den, der ønsker at etablere en
vindmølle eller ændre den på en måde, der kan medføre øget støjudsendelse, indgive an­
meldelse herom til kommunalbestyrelsen. Har kommunalbestyrelsen ikke inden 4 uger fra
det i stk. l , angivne tidspunkt gjort indsigelse, kan vindmøllen etableres eller ændres, med­
mindre anden lovgivning er til hinder herfor, jf. bekendtgørelsens§ 9, stk. 2.
3.
RETSGRUNDLAGET - OFFENTLIGE MYNDIGHEDERS ERSTATNINGS­
ANSVAR
3.1
Generelt om ansvarsstandarden
Offentlige myndigheders erstatningsansvar reguleres grundlæggende af dansk rets alminde­
lige civilretlige erstatningsregel. Erstatningspligt forudsætter således for det første, at der
foreligger et ansvarsgrundlag.
Herudover skal en række øvrige betingelser være opfyldt for, at en offentlig myndighed har
erstatningspligt. Der skal være lidt et tab, og der skal være årsagssammenhæng mellem den
begåede fejl og tabet. Tabet skal endvidere angå en retsbeskyttet interesse og være adækvat.
Den, der har lidt skade, skal desuden have opfyldt sin tabsbegrænsningspligt. Der må ikke
foreligge objektive ansvarsfrihedsgrunde, og ansvaret kan nedsættes eller bortfalde, hvis der
foreligger egen skyld hos den skadelidte. Disse betingelser inddrages ikke i det følgende.
Ansvarsstandarden for offentlige myndigheder er - uden for de
ta
og afgrænsede områder,
hvor der gælder et objektivt ansvar - den almindelige culparegel, således som denne i rets­
praksis er udviklet med hensyn til offentlige myndigheder.
Det offentlige varetager imidlertid opgaver af meget forskelligartet karakter, og det antages
i almindelighed, at ansvarsstand�½rden for fejl og forsømmelser afhænger af karakteren af
den opgave, som det offentlige udfører som skadevolder, jf. Orla Friis Jensen i Forvalt-
Side 3/8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1490072_0004.png
Kammeradvokaten
12. MARTS 2014
ningsret, Almindelige emner, 5. udgave (2009), side 549, og Bernhard Gomard
i
artiklen
"Offentlige myndigheders erstatningsansvar" trykt i UfR 2004B, side 383 ff. Ansvarsstan­
darden beror i høj grad på overvejelser om, hvilke krav der bør stilles til den offentlige virk­
somhed, der har medført skaden, jf. bl.a. Orla Friis Jensen a. st., side 549.
Der findes en ganske omfattende retspraksis om erstatningsansvar for offentlige myndighe­
ders virksomhed, som har karakter af myndighedsudøvelse, herunder bl.a. om fejl og for­
sømmelser, der begås i forbindelse med regeludstedelse eller afgørelsesvirksomhed. Offent­
lige myndigheder er i flere tilfælde blevet frifundet for ansvar for afgørelser, som viser sig
at være truffet på et utilstrækkeligt og urigtigt grundlag, jf. f.eks. Højesterets domme trykt i
UfR 2003, side 39 (kommune ikke erstatningspligtig for skønsmæssig forhøjelse af skatte­
ansættelse og inddragelse af hyrevognsbevillinger m.m.) og UfR 2003, side 1462 (Civil­
retsdirektoratet ikke erstatningspligtig i sag om ægtefællebidrag).
Det samme gælder for udstedelse af regler i strid med en trinhøjere retsforskrift, jf. Højeste­
rets dom gengivet i UfR 2013, side 2361, hvor Justitsministeriet ikke fandtes erstatningsan­
svarlig som følge af indførelse af regler og vilkår for svinetransporter, som viste sig at være
i strid med fællesskabsretten.
Bernhard Gomard har i artiklen "Offentlige myndigheders erstatningsansvar", a. st., side
389, sammenfattet retspraksis (frem til 2004) således:
"et offentligretligt ansvar for ringe og undskyldelige fejl er mindre påkrævet.
Retspraksis har dog ikke formuleret en klar generel regel om, at offentlige
myndigheder kun har erstatningsansvar for væsentlige, klare fejl, men resulta­
tet i adskillige domme stemmer overens med en sådan regel."
Se endvidere Søren H. Mørup i "Berettigede forventninger i forvaltningsretten", l. udgave
(2005), side 955-956.
Erstatningsansvar for myndighedsudøvelse forudsætter således som hovedregel rimeligt
klare fejl eller forsømmelser. Kravene til myndighedens adfærd kan dog ikke fastlægges
generelt, men afhænger i den konkrete situation af afvejningen af en lang række faktorer,
som myndighedsområdets betydning for borgerne, hvor nærliggende den pågældende tabs­
mulighed er, tabets typiske størrelse, om kun nogle
få
eller alle i samme situation rammes
m.m. Der henvises til Orla Friis Jensen i Forvaltningsret, Almindelige emner, 5. udgave
(2009), side 549, og Vibe Ulfbeck i Carsten Henrichsen m.fl., Forvaltningsretlige perspek­
tiver, l. udgave (2006), side 271 ff.
Der kan rejses det spørgsmål, hvad kravene til myndighedernes adfærd er i relation til po­
tentiel ny viden om f.eks. miljø- eller sundhedsmæssige risici. Hovedreglen er, at en myn-
Side 4/8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1490072_0005.png
Kammeradvokaten
12. MARTS 2014
dighed med rette kan og bør tage udgangspunkt i den tekniske og medicinske viden, der var
tilgængelig på tidspunktet for en beslutning eller handling.
l
Højesterets dom gengivet i UfR 1996, side 1554 (Biødersagen) havde Danmarks Bløder­
forening anlagt sag på vegne af et antal blødere mod Sundhedsministeriet og Sundhedssty­
relsen, med påstand om at disse skulle kendes erstatningsansvarlige for, at der ved behand­
ling efter l . januar 1985 med præparater, fremstillet på grundlag af blodplasma fra donorer,
blev påført sagsøgerne HIV/AIDS-virus. Bløderforeningen gjorde i den forbindelse gæl­
dende, at myndighederne havde handlet ansvarspådragende ved ikke at have sikret, at alle
præparaterne var varmebehandlet senest pr. l . januar 1985, idet myndighederne på dette
tidspunktet indså eller burde have indset nødvendigheden heraf.
Under sagen ko·m det frem, at WHO efter en kongres om AIDS i april 1985 fastslog, at risi­
koen for overførsel af HIV via faktorpræparater kunne reduceres ved varmebehandling, og
det anbefaledes derfor kun at bruge varmebehandlede præparater. Af Højesterets bemærk­
ninger fremgår det, at flertallet har lagt til grund, at der fra omkring årsskiftet 1984-85 fore­
lå viden om, at varmebehandling var en virksom metode til inaktivering af HIV-virus i fak­
torpræparater.
På denne baggrund fandt Højesterets flertal, at myndighederne havde begået en klar fejl ved
i maj 1985 at træffe beslutning om at afvise ansøgninger fra behandlende læger om tilladel­
se til at anvende udenlandske, varmebehandlede faktorpræparater. Mindretallet fandt der­
imod blandt andet på baggrund af, at det på· daværende tidspunkt ikke var kendt, hvilken
varmebehandlingsmetode der var tilstrækkelig, at der
"ud fra den daværende faglige vi­
den .. . ikke er tilstrækkelig grundlag for at anse beslutningen ...
for uforsvarlig og dermed
ansvar�½pådragende ".
Samtlige dommere udtalte herefter, at det i første halvår af 1985 måtte betragtes som usik­
kert, om varmebehandling fuldt ud eliminerede risikoen for HIV-smitte.
I
udtalelser fra
behandlende læger og andre danske eksperter blev der på dette tidspunkt givet udtryk for, at
man anså risikoen for AIDS-smitte ved anvendelse af dansk producerede faktorpræparater
for lille, og man derfor fortsat kunne acceptere anvendelse af ikke-varmebehandlede danske
præparater. På denne baggrund tiltrådte Højesteret,
"at det ikke kan anses for ansvarspå­
dragende, at et krav om, at alle faktorpræparater skulle være varmebehandlede, først blev
gennemført med virkningfra den
l.
oktober
1985".
Beslutninger truffet af en myndighed kan således ikke anses for ansvarspådragende, uanset
at der senere viser sig at være alvorlig sundhedsskade forbundet med beslutningen, hvis
myndigheden har handlet på baggrund af den bedste, tilgængelige tekniske viden på tids­
punktet. Myndighederne er ikke forpligtet til at handle på enhver mistanke eller ny viden,
der kan indebære, at tidligere foretagne vurderinger er urigtige.
·
Side 5/8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1490072_0006.png
Kammeradvokaten
l l.
MARTS 2014
Det synes dog efter retspraksis at skulle tillægges en vis betydning, hvilken karakter af mis­
tanke der foreligger, og hvilke alternativer der er til den beslutning, der er truffet.
l relation til viden kan lokale myndigheder normalt i deres administration forlade sig på de
regler og retningslinjer, der gælder på området fra den ressortansvarlige statslige myndig­
hed. l Højesterets dom gengivet i UtR 1999, side 940, var spørgsmålet, om et hospital på
egen hånd havde pligt til at handle i overensstemmelse med den videnskabelige udvikling.
I
sagen var en kvinde i november 1990 ved en blodtransfusion på et amtshospital blevet smit­
tet med Hepatitis C-virus. Et andet hospital havde i oktober 1990 afsluttet et pilotprojekt til
afprøvning af screening af bloddonorer for anti-HCV. Konklusionen på projektet var, at der
på alle sygehuse burde indføres generel screening af bloddonerer.
Højesterets flertal udtalte, at beslutning om generel screening af donorblod med henblik på
at forebygge overførelsen af smitsomme sygdomme som udgangspunkt burde træffes af den
centrale myndighed (Sundhedsstyrelsen). Efter denne opgavefordeling mellem Sundheds­
styrelsen og de lokale myndigheder kunne det efter flertallets opfattelse ikke anses for an­
svarspådragende, at amtskommunen ikke på egen hånd, henset til resultaterne af pilotpro­
jektet, havde gennemført generel screening af blod.
4.
4.1
VURDERING
Kan Miljøstyrelsen ifalde erstatningsansvar i anledning af ny viden om sund-
hedseffekterne af at bo tæt på en vindmølle?
Spørgsmålet er, om Miljøstyrelsen - som regulerende og ressortansvarlig myndighed - kan
ifalde et erstatningsansvar, hvis den planlagte undersøgelse fra Kræftens Bekæmpelse afslø­
rer øgede sundhedsmæssige risici forbundet med at bo tæt ved vindmøller.
Miljøstyrelsens ansvar skal bedømmes efter dansk rets almindelige culpa-norm, hvorfor
erstatningsansvar forudsætter, at der foreligger en fejl eller forsømmelse fra styrelsens side,
som har direkte sammenhæng med de skader, der kan indtræde - dvs. in casu det, at beboere
udsættes for større sundhedsmæssige risici end erkendt i dag.
Den omstændighed, at det som følge af udvikling af ny viden og videnskabelige undersø­
gelser måtte vise sig, at Miljøstyrelsen har truffet en beslutning eller har udstedt en regule­
ring på baggrund af forkerte forudsætninger, vil ikke i sig selv være ansvarspådragende.
Miljøstyrelsen ifalder heller ikke ansvar, hvis styrelsen (lovligt og inden for sin bemyndi­
gelse) har udstedt og bibeholder regler, som indebærer visse sundhedsmæssige risici.
Side 6/8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1490072_0007.png
Kammeradvokaten
12. MARTS 2014
Et erstatningsansvar kan først komme på tale, hvis styrelsen bevidst tilbageholder viden,
bevidst forvansker eller videregiver urigtige oplysninger om vindmøllers virkninger eller
holder sig i bevidst uvidenhed om forhold, som styrelsen burde være eller have gjort sig
bekendt med. Jeg har på det foreliggende grundlag ikke grund til at tro, at det skulle være
tilfældet.
Jeg har noteret mig, at Miljøstyrelsen har udstedt nærmere regler om støj i vindmøllestøjbe­
kendtgørelsen i 2006 og 2011. Et udkast til bekendtgørelse har været i høring i Sundheds­
styrelsen, som ikke haft sundhedsfaglige indvendinger mod de foreslåede støjgrænser. Ud
fra det oplyste er det Sundhedsstyrelsens vurdering, at de støjgrænser, der findes i dag, er
sundhedsmæssigt acceptable og i overensstemmelse med, hvad der i øvrigt følger af den
tilgængelige sundhedsmæssige viden om påvirkninger fra støj.
Efter det oplyste er baggrunden for undersøgelsen fra Kræftens Bekæmpelse, at der er en
generel bekymring for effekterne af vindmøllestøj på naboerne. Som det fremgår af rets­
praksis, er myndighederne imidlertid ikke forpligtet til at handle på enhver mistanke om, at
hidtidige forudsætninger ikke er korrekte. At Kræftens Bekæmpelse påbegynder en under­
søgelse vedrørende sammenhængen mellem vindmøllestøj og helbredseffekter, er ikke til­
strækkeligt til at udløse en handlepligt.
Miljøstyrelsen handler derfor ikke i sig selv ansvarspådragende ved at afvente undersøgel­
sens resultat, inden man beslutter, om de nuværende støjgrænser skal justeres..
4.2
Kan kommunerne ifalde erstatningsansvar?
.
Dernæst kan der rejses det spørgsmål, om kommuner, der f.eks. - i perioden indtil undersø­
gelsen foreligger - vedtager en kommune- eller lokalplan for vindmøller, kan ifalde et er­
statningsansvar i anledning af senere opstillede møller, hvis undersøgelsen viser større
sundhedsrisici end forudsat.
På linje med det anførte ovenfor om Miljøstyrelsens ansvar forudsætter et erstatningsansvar
for kommunerne, at der foreligger en fejl eller forsømmelse i den kommunale administrati­
on.
Kommunerne kan i deres administration basere sig på, at de gældende regler og ret­
ningslinjer (vejledninger mv.) fra Miljøstyrelsen er udtryk for den bedste, tilgængelige
sundhedsfaglige viden på vindmølleområdet
Side 7/8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1490072_0008.png
Kammeradvokaten
12. MARTS 2014
Kommunerne vil derfor ikke kunne holdes erstatningsansvarlige, alene fordi kommunerne
ikke stiller planlægning af vindmølleområder i bero og ikke gør indsigelser mod opstilling
af vindmøller, indtil undersøgelsen fra Kræftens Bekæmpelse foreligger. Det gælder, uanset
·
at undersøgelsen senere måtte vise en sammenhæng mellem vindmøllestøj og negative hel­
bredseffekter, som rækker udover de genevirkninger, man
j
dag har kendskab til, og uanset
om de nye oplysninger måtte give anledning til fornyet krav om miljømæssige vurderinger
(VVM mv.) i forhold til det grundlag, der tilvejebringes på baggrund af den nuværende
viden.
København, den 12. marts 2014
Kammeradvokaten
Side 8/8