Socialudvalget 2014-15 (1. samling)
SOU Alm.del Bilag 196
Offentligt
1522246_0001.png
Foto: Khalil Ashawi /Scanpix
ANBEFALINGER TIL EN
HUMANITÆR
FLYGTNINGEPOLITIK
APRIL 2015
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
INDHOLDSFORTEGNELSE
INDHOLDSFORTEGNELSE
INDLEDNING
HJÆLP I VERDENS BRÆNDPUNKTER OG NÆROMRÅDER
ANTALLET AF FORDREVNE ER VOKSET MARKANT DE SENESTE ÅR
ADGANGEN TIL DE FORDREVNE
KRISERNE ER LANGVARIGE, OG DE FLESTE FORDREVNE BLIVER I
NÆROMRÅDERNE
DE MANGE FLYGTNINGE PRESSER DE SKRØBELIGE
MODTAGERLANDE
DET ETABLEREDE HUMANITÆRE SYSTEM SLÅR IKKE TIL
ANBEFALINGER: EN UDVIDET INDSATS FOR FLYGTNINGE I
VERDENS BRÆNDPUNKTER OG NÆROMRÅDERNE
2
4
5
5
7
7
9
10
12
EU’S ASYLPOLITIK
EU’S EKSISTERENDE ASYLPOLITIK
DET DANSKE RETSFORBEHOLD
FRA REGLER TIL REALISERING
RETLIGE MANGLER OG UKLARE FORMULERINGER
IMPLEMENTERING AF REGLERNE
DUBLIN-SYSTEMET UNDER PRES
DØDEN PÅ MIDDELHAVET
PERSPEKTIVER FOR ÆNDRINGER
ANBEFALINGER: EN FAIR OG EFFEKTIV EUROPÆISK ASYLPOLITIK
15
15
17
17
18
18
18
20
22
23
MODTAGELSE I DANMARK
OM ASYLOMRÅDET
ASYLANSØGERE OG ASYLCENTRENE
TILBUD TIL ASYLANSØGERNE
OVERGIVELSE TIL KOMMUNER
KOMMUNEKVOTER 2014/2015
KVOTEFLYGTNINGE
DET 3-ÅRIGE INTEGRATIONSPROGRAM
26
26
27
27
28
29
29
30
2
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
BOLIGPLACERING AF FLYGTNINGE
DEN BESKÆFTIGELSESRETTEDE INDSATS FOR FLYGTNINGE
CIVILSAMFUNDET OG DEN FRIVILLIGE INTEGRATIONSINDSATS
ANBEFALINGER: EN BEDRE MODTAGELSE I DANMARK
31
31
33
35
3
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0004.png
INDLEDNING
Verden står i brand. Uforståelige ugerninger rydder overskrifter næsten hver dag. Samtidig
fortsætter en række konflikter, som vi sjældent hører om, fordi de ikke fanger mediernes interesse.
Antallet af flygtninge i verden har ikke været højere siden Anden Verdenskrig. Det stiller krav til
det internationale samfund om hjælp i et omfang, hvis lige vi ikke har oplevet i mange år. Men
verden har svært ved at følge med og hjælpe de voksende flygtningestrømme. Midlerne er i dag
ikke tilstrækkelige. Vi ser en berettiget angst for, om verden overhovedet kan magte så mange
flygtninge.
De store flygtningestrømme forsvinder ikke, før der kommer politiske løsninger på de konflikter,
som skaber dem. Indtil det lykkes at skabe fred, vil der være behov for massiv humanitær hjælp til
flygtninge. For bag hver flugt gemmer der sig en menneskelig tragedie og en udfordring til verden
om at hjælpe. Røde Kors tror, der findes løsninger og vilje til at mindske de humanitære
konsekvenser af den globale flygtningekrise – en hjælp, vi alle er forpligtet til at bidrage til på et
medmenneskeligt grundlag.
Denne rapport indeholder Røde Kors’ anbefalinger til en mere humanitær dansk flygtningepolitik.
Den er opdelt i tre hovedafsnit: 1) Hjælp i verdens brændpunkter og nærområder, 2) EU’s
asylpolitik og 3) Modtagelsen af flygtninge i Danmark. Hvert afsnit består af en redegørelse skrevet
af eller i samarbejde med en uafhængig ekspert. Dette efterfølges af Røde Kors’ anbefalinger til et
mere humanitært respons på de beskrevne udfordringer.
Anbefalingerne er baseret på vores erfaringer og arbejde med at hjælpe verdens flygtninge ude i
verden og herhjemme i asylsystemet og med integrationen efter opholdstilladelse. Anbefalingerne
er ikke udtømmende for Danmarks indsats i forhold til den globale flygtningekrise. Det er et udvalg
af anbefalinger, som Røde Kors mener, er nødvendige på et humanitært grundlag.
Rapporten er en opfølgning på fire humanitære folkemøder om modtagelse af flygtninge i Danmark
og en konference om den globale flygtningekrise, som Røde Kors afholdt i februar og marts 2015. I
disse møder deltog op mod 2.000 danskere. Møderne var blev afholdt med støtte fra
Bikubenfonden.
Røde Kors ønsker med denne rapport ikke at blande sig i, hvor mange flygtninge vi skal modtage i
Danmark. Vores mål er for det første at sikre, at de mennesker, der kommer til Danmark med et
behov for beskyttelse, tages godt imod. For det andet at Danmark gør, hvad vi kan, for at hjælpe
de mange, der er drevet på flugt i verden, således at de får den humanitære hjælp, de har brug
for, hvor end de søger beskyttelse.
Med venlig hilsen
Anders Ladekarl
Generalsekretær
4
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0005.png
Foto: Syrian Arab Red Crescent/TAYYAR, I.
HJÆLP I VERDENS BRÆNDPUNKTER OG NÆROMRÅDER
Denne del af rapporten omhandler den globale flygtningesituation og vil give et overblik over
omfanget af fordrevne samt tendenser og mønstre for flygtningestrømme igennem de seneste år.
Det vurderes, om den humanitære respons i tilstrækkelig grad har været i stand til at tilpasse sig
de ændrede forhold, herunder vilkårene for sikkert at bringe humanitær hjælp til de fordrevne.
Forfatter: Dorte Broen, konsulent, BROEN Inter-Cultural Consulting
ANTALLET AF FORDREVNE ER VOKSET MARKANT DE SENESTE ÅR
Antallet af fordrevne i verden er meget stort og er steget markant de seneste år
1
. Siden slut-
80’erne har antallet ligget på mellem 30 og 40 millioner, men i de senere år er der sket en markant
stigning. Der var i 2013 tale om en helt ekstraordinær situation, hvor antallet af mennesker, der
blev ramt af humanitære kriser, var det højeste nogensinde. Mindst 150 millioner mennesker blev
ramt, hvilket svarer til mere end 2 pct. af verdens befolkning. Heraf havde halvdelen behov for
humanitær bistand.
Naturkatastrofer påvirkede flest med i alt 330 katastrofer og 97 millioner berørte mennesker
2
. Især
Asien blev ramt, herunder særligt Kina, Filippinerne og Indien med jordskælv og tyfoner som de
hyppigste årsager.
Endnu mere markant var udviklingen, hvad angik konflikter. Der var i 2013 tale om 45 konflikter
3
med mere end 51 millioner mennesker, der blev fordrevet fra deres hjem af den grund. Det er det
højeste antal, siden man umiddelbart efter Anden Verdenskrig begyndte at registrere antallet af
flygtninge og internt fordrevne i verden. De fordrevne kommer hovedsagelig fra Afghanistan,
Syrien, Somalia og Sudan, men også i et stort omfang fra Sydsudan, Den Demokratiske Republik
Congo, Myanmar, Irak, Colombia og Den Centralafrikanske Republik
4
.
1
2
3
4
UNHCR. Global Trends 2013
Annual Disaster Statistical Review 2013
Conflict Barometer 2013, Heidelberg Institute for International Conflict Research
UNHCR. Mid-Year Trends 2014
5
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0006.png
I 2014 var verden for første gang ramt af 5 såkaldte niveau 3-kriser, dvs. kriser i FN’s højeste
kategori, som vurderes ud fra kriterier om omfang, akuthed, kompleksitet, manglende lokal
kapacitet og risikoen for ”genopblussen”. Det gjaldt Den Centralafrikanske Republik, Sydsudan,
Syrien, Irak og Filippinerne. I 2015 er niveau 3-krisen i Filippinerne dog ved at udfase
5
.
En stribe andre alvorlige kriser ”glemmes” eller ”forsvinder” i billedet. Det er typisk kriser, som har
eksisteret længe, men som ikke synes at have den samme ”akuthed” eller medieappel, og som
derfor ikke har nyhedens interesse. Et eksempel er konflikten i Mali, som ved udgangen af 2014
omfattede mere end 400.000 fordrevne, såvel indenfor som uden for landets grænser. Eller de
mere end 1,5 millioner registrerede afghanske flygtninge, som har boet i Pakistan i årevis.
Ser vi på fordelingen mellem flygtninge og internt fordrevne, har antallet af flygtninge været
relativt stabilt, mens antallet af internt fordrevne (IDPs – dvs. fordrevne, som ikke har krydset en
international grænse), er vokset dramatisk. Det hænger sammen med, at stadig flere konflikter er
interne med en stigende kompleksitet, hvad angår de kæmpendes organisering og mål.
Udviklingen i flygtninge og IDPs ses i nedenstående graf.
Kilde: IDMC. International Figures. Displaces by conflict as of January 2014.
Som det fremgår, har antallet af flygtninge siden krisen i det tidligere Jugoslavien ligget omkring
15 millioner, mens antallet af internt fordrevne har været jævnt stigende fra 17-18 millioner og til i
dag, hvor vi nærmer os det dobbelte med 33,3 millioner internt fordrevne.
51
MILLIONER FORDREVNE I 2013
16,7 millioner flygtninge
33,3 millioner internt fordrevne (IDP’s)
1,2 million asylansøgere
5
UNOCHA. Surge Capacity Section. Overview of 2014. Niveau 3-kriserne i CAR, Filippinerne og Syrien fortsatte ind i
2014, mens nye niveau 3-kriser i Sydsudan og Irak kom til samme år.
6
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
ADGANGEN TIL DE FORDREVNE
Adgangen til de nødlidende er i stigende grad vanskeliggjort af fragmentering og radikalisering af
væbnede grupper, manglende respekt for nødhjælpsarbejdet, sammenblanding af politiske
indsatser og nødhjælp og manglende kendskab til og respekt for den humanitære folkeret. Antallet
af angreb på nødhjælpsarbejdere er således steget markant igennem de sidste 10 år
6
. Alene i 2013
var der 251 angreb, hvor 460 hjælpearbejdere blev ramt. Af disse blev 155 dræbt, 171 hårdt
sårede og 134 kidnappede. Hovedparten af disse angreb skete i Syrien, Sydsudan, Afghanistan,
Pakistan og Sudan. De fleste af nødhjælpsarbejderne er lokalt ansatte eller frivillige medborgere,
som efterlader deres familier i en meget svær situation, hvis de dør eller bortføres i lange perioder.
Der er mange årsager til, at respekten for de humanitære indsatser svækkes. Der er i den senere
tid sket en højere grad af sammenblanding mellem militære og humanitære indsatser. Det nok
mest kendte eksempel er taktikken om at vinde ”Hearts and Minds” i Afghanistan, hvor krigen mod
Taliban forsøgtes vundet med humanitære midler. En anden årsag er, at de vestlige lande, hvor
mange nødhjælpsorganisationer har hjemsted og finansieres fra, i stor grad er part i eller opfattes
som værende part i konflikterne. Flere konflikter er også såkaldte asymmetriske konflikter, hvor
forskellige mindre oprørsgrupper kæmper mod siddende regeringers militære styrker (og indbyrdes
mod hinanden). De har ikke kendskab til den humanitære folkeret eller de humanitære principper
og oplever ydermere, at metoder, der ikke skåner hverken civile eller nødhjælpsarbejdere, er
nødvendige for at sikre sejren.
Konsekvensen er, at samtidig med at et stadig større antal mennesker drives fra hus og hjem,
bliver det mere og mere vanskeligt at nå frem med upartisk hjælp til dem, som er i nød.
KRISERNE ER LANGVARIGE, OG DE FLESTE FORDREVNE BLIVER I
NÆROMRÅDERNE
Udover at antallet af flygtninge og internt fordrevne er stigende, ses en tendens til, at kriserne
bliver stadig mere langvarige. Af de fordrevne er 70 pct. fordrevet fra deres hjem i mere end 5 år,
og den gennemsnitlige flygtning er flygtning i mere end 17 år. 17 år er meget lang tid, og i den
periode kommer nye generationer til, ligesom tilknytningen til hjemlandet bliver stadig svagere.
Der findes flygtningelejre, hvor tredjegenerations flygtninge stadig huses uden udsigt til at vende
hjem eller blive lokalt integreret.
Der er mange eksempler på langvarige flygtningekriser. I Kenya har der eksempelvis været ca.
160.000 flygtninge fra Somalia gennem de sidste 25 år, og for 5 år siden steg antallet dramatisk
med yderligere ca. 250.000. Når flygtninge fra andre lande, herunder Sudan, Etiopien og Eritrea
inkluderes, er det samlede tal for Kenya i dag over en halv million
7
. Efter krisen i Sudan og Somalia
er der lige så mange i Etiopien
8
. I Pakistan og Iran, som har været hjemsted for millioner af
afghanere, siden Sovjet invaderede Afghanistan i 1980’erne, befinder der sig henholdsvis ca. 1,6
million og knap 1 million flygtninge.
Forholdene for mange af disse langtidsflygtninge er meget ringe. De har begrænsede rettigheder
og ingen eller begrænset adgang til basale behov som sundhedsydelser, rent vand mv.
Mulighederne for lokal integration i form af arbejdstilladelser, adgang til skolegang og lignende er
ringe, og de fleste lever derfor i en form for limbo i årevis.
6
7
8
Aid Workers Security Report 2014
UNHCR. Statistics and operational data
Ibid.
7
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0008.png
Et andet væsentligt fællestræk er, at langt de fleste forbliver i nærområdet. Knap 90 pct. befinder
sig i nærområderne. Det ses på nedenstående graf, som viser flygtninge fordelt på verdensdele
ved udgangen af 2013
9
.
Kilde: UNHCR Statistical Yearbook 2013
Grafen viser, at 45 pct. af alle verdens flygtninge p.t. befinder sig i Mellemøsten og Nordafrika. Det
omfatter ikke bare syrere, men også irakere og især palæstinensere, som der er 5 millioner af.
Afrika (hovedsagelig Østafrika) og Asien er tilsvarende hårdt belastede. Kun godt 10 pct. af
verdens flygtninge kommer til Europa – og set i forhold til antallet af flygtninge i nærområderne til
verdens brændpunkter er stigningen af flygtninge i Europa relativt begrænset.
Det er krisen i Syrien et godt eksempel på. Den har haft enorme konsekvenser for de nærliggende
lande. Der er tale om den største fordrivelse af mennesker siden Anden Verdenskrig. Ved
udgangen af 2014 var der i alt 3,7 millioner syriske flygtninge, svarende til 95 pct. af samtlige
syriske flygtninge fordelt på henholdsvis Tyrkiet (1,55 millioner), Libanon (1,15 millioner), Jordan
(622.000), Irak (234.000) og Egypten (138.000)
10
. Det betyder, at hver fjerde indbygger i Libanon
er flygtning fra Syrien. Dertil kommer et ukendt antal ikke-registrerede flygtninge. Ifølge kilder i
Libanesisk Røde Kors befinder der sig p.t. omkring 800.000 ikke-registrerede flygtninge i Libanon,
hvilket sammen med de registrerede i givet fald svarer til 45 pct. af befolkningen
11
. UNHCR
estimerer endog, at ved udgangen af 2015 vil antallet af syriske flygtninge i nærområderne være
steget til 4,3 millioner.
Den generelle udvikling kan ses på nedenstående graf, som klart viser, at de udviklede lande er
vært for en stadig mindre andel af de mange millioner, der er drevet på flugt fra deres hjem.
Grafen viser pct. af flygtninge i henholdsvis udviklingsregioner og udviklede regioner:
9
UM. tabel 2.1 i UNHCR Statistical Yearbook 2013 plus tallet for palæstinensiske flygtninge oven i summen for
Nordafrika og Mellemøsten.
10
11
ACAPS. Syria four years on: No end in sight
Nabih Jabr, vicegeneralsekretær i Libanesisk Røde Kors
8
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0009.png
Kilde: UNHCR. Global Trends 2013
DE MANGE FLYGTNINGE PRESSER DE SKRØBELIGE MODTAGERLANDE
Det betyder, at en meget stor og stigende del af verdens flygtninge opholder sig i skrøbelige lande
med få ressourcer og dårlige forudsætninger for at løse opgaven. Disse lande udfordres til
bristepunktet, med stor risiko for yderligere lokal og regional destabilisering, idet
sikkerhedsproblemerne kan spredes fra konflikten i et naboland. Fælles for lokalbefolkningen og
flygtningene er et håb om, at situationen bliver kortvarig, hvilket jf. ovenstående meget sjældent
er tilfældet.
Flygtninge er ofte forbundet med teltlejre, men i virkeligheden bor kun 1/3 af verdens flygtninge i
lejre. Mange lejre ændrer gradvis karakter til at ligne byer, og nogle er meget store
12
. Langt
hovedparten af verdens flygtninge bor nu i lokalsamfund og især i byer. Det gælder eksempelvis i
Libanon, hvor de over 1 million syriske flygtninge er spredt ud over hele landet og er at finde i
både store og små bysamfund – men også ude i det åbne landskab. Libanon har ikke ønsket
permanente bosættelser grundet erfaringerne med de palæstinensiske lejre i landet, som blev
oprettet efter Israels dannelse og sidenhen aldrig er blevet ophævet. I det hele taget har mange
lejre gennem historien ændret karakter til permanente eller halvpermanente lejre, og det i sig selv
opfattes ofte af værtslandet som problematisk, idet flygtninges de facto-status dermed ændres.
Det, at størstedelen af verdens flygtninge bor i lokalsamfundene, giver omvendt bedre muligheder
for, at flygtninge i et samspil med de lokale indbyggere kan bringe medbragte ressourcer i spil og
bidrage positivt til udvikling af lokalområderne. Flere undersøgelser har gjort op med myterne om
flygtninge som økonomisk isolerede, afhængige og en byrde for lokalsamfundene
13
. Disse
undersøgelser viser, at flygtninge gennem efterspørgsel af produkter og service skaber
arbejdspladser og bidrager med arbejdskraft, og at de, som bor i byerne, i meget høj grad klarer
sig selv. For eksempel er det lykkedes en del afghanere at finde fodfæste som handelsfolk i
Pakistan. Men hvis landene bliver presset for hårdt, kan dette omvendt skabe grobund for sociale
spændinger mellem flygtningegrupperne og værtssamfundene. Der opstår konkurrence mellem
12
13
Eksempelvis er flygtningelejren ”Dadaab” i Kenya den tredjestørste ”by” i Kenya efter Nairobi og Mombasa.
Eksempelvis “Humanitarian Innovation Project”, Refugee Studies Centre, University of Oxford.
9
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0010.png
flygtningene og værtsbefolkningen om jobs, huse, jord, vand og adgang til offentlige ydelser og
andre ressourcer. Det skaber spændinger. I Libanon har undersøgelser vist
14
, at hovedparten af de
syriske flygtninge, som har arbejde i landet, betales under minimumslønnen. Det betyder, at de
lokale libanesere har svært ved at konkurrere med den billige syriske arbejdskraft.
Det er derfor en udfordring at etablere en mere holistisk tilgang til de humanitære indsatser, så de
retter sig mere bredt mod at udvikle hele det samfund, der omgiver flygtningene. I lyset af
konflikternes udvikling er det nødvendigt at udruste de berørte lokalsamfund til at håndtere en
befolkning, der pludselig og måske permanent er blevet markant større. Dette kræver nytænkning
og mange ressourcer.
DET ETABLEREDE HUMANITÆRE SYSTEM SLÅR IKKE TIL
Den beskrevne udvikling og udfordringer har i kombination med den vedvarende strøm af nye
akutte kriser og katastrofer sat det internationale humanitære system under hårdt pres. De
samlede FN-appeller om humanitær bistand lå således i 2004 på 3 milliarder USD, mens de 10 år
senere var over 5 gange så høje med 17,9 milliarder USD i 2014. I 2015 appellerer FN-systemet
om 22 milliarder USD til humanitær bistand.
Som det fremgår af nedenstående graf, bliver disse appeller langtfra fuldt ud mødt. Det gule
område viser den manglende finansiering. Lægges dertil Røde Kors-bevægelsen og Internationalt
Røde Kors’ ikke finansierede behov, forøges tallene med 258 millioner USD og 179 millioner USD
for henholdsvis 2012 og 2013.
Kilde: Funding and unmet needs, UN-coordinated appeals, 2004–2013, GHA.
Det betyder bl.a., at situationen i Syrien og i Syriens nærområder er helt uholdbar
15
. Ved
udgangen af 2014 havde 12,2 millioner ud af 18 millioner mennesker behov for humanitær hjælp i
Syrien. Heraf var 5,6 millioner børn
16
. Manglen på finansiering har været stigende, og i 2014 blev
finansieringen af de humanitære behov kun mødt med 42 pct. i Syrien. På grund af
kamphandlinger er det samtidig blevet mere vanskeligt at nå frem til de nødstedte i landet. I
14
15
16
ACAPS. Syria four years on: No end in sight
ACAPS. Syria four years on: No end in sight
Ibid.
10
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
Syriens nærområder var kun halvdelen af behovene finansierede i 2014. Det betyder, at helt
basale behov såsom mad, vand og sundhed ikke blev dækket, og at et meget stort antal børn ikke
kommer i skole og får undervisning. I Tyrkiet gælder det eksempelvis for ikke mindre end 70 pct.
af børnene
17
.
Det etablerede humanitære system slår med andre ord ikke til – både for så vidt angår omfang og
indhold. Der er ikke tilstrækkelig finansiering. De traditionelle modeller for humanitær bistand er
stærkt udfordret af, at de er baseret på, at hjælpen er af midlertidig karakter, rettet mod de
fordrevne. FN har hovedsagelig fokuseret på at hjælpe flygtningene med basale behov som mad,
vand, lægehjælp og tag over hovedet, så de kan klare sig, indtil de kan vende tilbage. Men i
praksis er de fordrevne fanget i halvpermanente kriser, som det bliver sværere og sværere at
komme ud af.
Effektiviteten af den humanitære indsats er således udfordret af en eksisterende kasse- og
silotænkning i hjælpen. Udviklingen kræver, at der introduceres nye kombinationsmodeller, hvor
humanitær hjælp og udviklingsbistand supplerer hinanden i et mere direkte samspil. Her bør
bistanden rettes mod en bred vifte af kapacitetsopbyggende og støttende indsatser i de lokale
værtssamfund som f.eks. skoler, hospitaler og jobskabelse. Højkommissær for UNHCR Antonio
Guterres har således også påpeget, at den akutte hjælp til flygtninge skal kombineres med en
langt større støtte til de lokalsamfund, som bærer byrden. Midlerne hertil kan komme fra området
for langsigtet udvikling, der er otte gange så stort, uanset at værtslandene ikke normalt lever op til
kriterierne for at få udviklingsbistand
18
.
Men selv hvis viljen til dette er til stede, er midlerne der p.t. ikke, og det udgør en fundamental
udfordring for, at indsatsen kan nå alle med behov.
17
18
Ibid.
UNHCR Antonio Guterres, ”UNHCR has never had to address so much human misery in its 64-year history”
11
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0012.png
ANBEFALINGER: EN UDVIDET INDSATS FOR FLYGTNINGE I VERDENS
BRÆNDPUNKTER OG NÆROMRÅDERNE
Anbefaling:
Der skal
findes
politiske
løsninger
Indtil det lykkes at skabe fred, vil der være behov for massiv humanitær hjælp
til flygtninge. Selv om der ultimativt er brug for politiske løsninger, har det
internationale samfund hverken udvist tilstrækkelig vilje eller evne til at finde
fungerende løsninger på de voldelige konflikter.
Røde Kors anbefaler, at Danmark i højere grad skubber på for at finde nye og
varige politiske løsninger i EU- og FN-regi, samt i dialogen med andre
nøglepartnere, såsom medlemmerne af FN’s Sikkerhedsråd.
Anbefaling:
Der er behov
for flere
ressourcer til
det
humanitære
arbejde
Det store antal af langvarige, omfattende konflikter i verden kræver øget
handling og flere ressourcer. På trods af det store politiske fokus på indsatser i
nærområderne, så er støtten til disse områder alt for begrænset i forhold til de
humanitære udfordringer. For mange kriser glemmes og er komplet
underfinansieret, selv om de humanitære behov er enorme.
Røde Kors anbefaler derfor en massiv mobilisering af ressourcer til verdens
brændpunkter og nærområder med fokus på at afhjælpe den massive nød.
Hjælpen skal prioriteres der, hvor nøden er størst – ofte i de langvarige og
glemte kriser.
Dette kræver, at Danmark fortsat går foran med øgede midler til de humanitære
kriser. Hvis den danske humanitære bistand skal følge med udviklingen i FN’s
appeller, skal den øges med 2 milliarder. Kan midlerne ikke findes andre steder,
må de tages fra den langsigtede udviklingsbistand. Med en øget dansk
humanitær bistand bør Danmark arbejde for, at alle EU-lande følger med
stigningstakten.
Anbefaling:
Respekten for
de
humanitære
principper
skal øges
Manglende respekt for den humanitære folkeret og de humanitære principper
betyder, at flere mennesker i konfliktområder drives på flugt, og at det bliver
vanskeligere at nå frem med upartisk hjælp til de nødlidende.
Røde Kors anbefaler, at Danmark støtter initiativer for at sikre øget respekt for
den humanitære folkeret, herunder Røde Kors-bevægelsens arbejde med at
udbrede kendskabet til den humanitære folkeret til væbnede grupper og til
civilbefolkningen.
Danmark skal også arbejde for at sikre, at den humanitære bistand gives med
fuld respekt for de humanitære principper, og at politiske stabiliseringsinitiativer
ikke får uhensigtsmæssige konsekvenser for den upartiske og neutrale
nødhjælp. Dette kan bl.a. gøres ved at gennemføre uafhængige reviews af,
hvorvidt EU-landenes humanitære indsatser efterlever the European Consensus
on Humanitarian Aid.
Anbefaling:
Større
risikovillighed
Manglende humanitær adgang efterlader millioner af internt fordrevne og den
almindelige civilbefolkning uden adgang til nødhjælp. Uforudsigelighed præger
de fleste situationer, hvor nødhjælpsarbejdet udføres, og besværliggør langsigtet
12
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0013.png
i nødhjælps-
arbejdet, så
hjælpen når
de mest
sårbare
og generisk planlægning. Nødhjælpsindsatser i højrisikoområder besværes af
meget høje og urealistiske kontrolkrav fra donorers side.
Røde Kors anbefaler, at flere midler og initiativer skal rettes mod humanitær
hjælp og beskyttelse af de internt fordrevne, som er blevet tilbage og ikke er
nået i sikkerhed i en flygtningelejr. Det gælder fx for størstedelen af de
mennesker, der er ramt af krige og uroligheder i dele af Somalia og i Syrien.
Det kræver, at midlerne skal gives med en øget risikovillighed blandt donorer, og
at der skal være mere fleksible og realistiske regler for dokumentation og
rapportering i forhold til at understøtte indsatser i højkonfliktområder. Det skal
være muligt at flytte målet undervejs i planlægning og budgettering i langt
højere grad, end det er i dag. Arbejdet i kriseområder er så uforudsigeligt, at jo
mere detaljerede ansøgninger og budgetter skal være, jo flere ændringer skal
der laves undervejs, hvilket ikke er effektivt.
Danmark skal desuden sikre, at terrorlovgivning i Danmark og EU ikke
begrænser mulighederne for at yde den humanitære hjælp, som er beskyttet og
sanktioneret af folkeretten. Dette er særligt relevant i forbindelse med
finansiering af indsatser i f.eks. De Besatte Palæstinensiske Områder, Colombia,
Afghanistan og andre steder, hvor de facto-myndighederne er på EU's
terrorlister.
Anbefaling:
Der skal
investeres
mere i
forebyggelse
Der investeres ikke nok i forebyggelse af katastrofer og kriseforberedelse.
Samtidig er den herskende tankegang og de gængse planlægningsværktøjer
stadig præget af en adskillelse af nødhjælp og udviklingshjælp.
Røde Kors anbefaler, at man i de langvarige flygtningekriser bruger en mere
integreret udviklingsmodel, som spænder over både humanitære og
udviklingsindsatser bygget på ideen omkring modstandsdygtige samfund og
individer (Resilience Approach).
Midlerne til langsigtet udviklingsbistand, som er 8 gange højere end til de
humanitære indsatser, skal i øget omfang kunne anvendes i lande ramt af store
flygtningeproblemer, på trods af at disse lande er kategoriseret som
mellemindkomstlande. Dette gælder særligt lande som Jordan, Libanon og Irak,
hvor vi klart kan se store humanitære behov, som kræver mere langsigtede
udviklingsorienterede indsatser. Konkret anbefaler vi, at disse lande kan
modtage midler over udviklingsrammen.
Des tidligere vi sætter ind, des bedre – og allerbedst virker det, når vi ruster
lokalsamfund til at håndtere konflikter og katastrofer, allerede inden de
indtræffer. Der er behov for, at vi opprioriterer dette, gennem opbygning af
katastrofeberedskaber mv. Undersøgelser viser, at for hver ene krone, vi bruger
på forebyggelse, sparer vi syv kroner på indsatsen, efter katastrofen er
indtruffet.
Derfor er der er også behov for, at Danmark handler tidligere på
varslingssignaler for katastrofer, som f.eks. en fejlslået regn- og høstsæson,
inden hungersnøden indtræffer. Det sparer både menneskeliv og penge.
Ligeledes er der behov for, at vi bliver længere efter en katastrofe eller en
konflikt for at undgå, at et land falder tilbage i fattigdom.
13
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0014.png
Anbefaling:
Øget støtte til
lokalsamfund,
som er ramt
af store
flygtninge-
strømme
Nærområderne til verdens brændpunkter er under hårdt pres. Foruden hjælp til
de, der er drevet på flugt, er der også behov for at afhjælpe de lokale og
negative følgevirkninger, som store flygtningestrømme kan have.
Røde Kors anbefaler en øget finansiering og kapacitetsopbygning af de lokale
aktører, som arbejder i nærområderne. Det vil gøre dem i stand til at hjælpe
bedre. Med udsigt til at de fleste flygtningekriser er langvarige, er det vigtigt i
videst mulige omfang at ruste de lokale aktører til at håndtere indsatsen, fremfor
at verdenssamfundet overtager. Kapacitetsopbygning bør ske så tidligt som
muligt.
Endvidere skal de lokalsamfund og værtsfamilier, som huser de mange
fordrevne, rustes i forhold til infrastruktur og basale ydelser såsom sundhed.
Programmer bør iværksættes til at styrke den sociale sammenhængskraft og
dermed modvirke de mange konflikter, der kan opstå i kølvandet på store
flygtningestrømme.
Anbefaling:
Bedre
beskyttelse af
civile
Civile udsættes i stigende omfang for krænkelser, ofte relateret til seksuel vold,
begået af enten krigens parter eller andre civile. Aktiviteter, der sigter på at
forebygge overgreb eller hjælpe, efter overgrebene er sket, er ofte
underfinansieret. De, som begår overgrebene, undgår desuden ofte
retsforfølgelse.
Røde Kors anbefaler derfor, at Danmark og EU prioriterer arbejdet med
beskyttelse af civile, herunder psyko-sociale indsatser, som kritiske indsatser
(life-saving) og sikrer den nødvendige finansiering hertil.
Anbefaling:
Innovation i
den
humanitære
indsats
Den humanitære indsats skal konstant udvikles i forhold til både konflikters
impaktindvirkning og den teknologiske udvikling. Vi skal hele tiden udvikle nye
redskaber, der gør den humanitære indsats mere effektiv. Et godt eksempel på
dette er de nye muligheder for at få den rette hjælp frem til tiden, som nye
globale kommunikationsteknologier har betydet for nødhjælpsarbejdet.
Røde Kors anbefaler derfor, at alle humanitære aktører adopterer strategier for
at sikre innovation i det humanitære arbejde. Det handler om at adoptere ny
teknologi og indarbejde resultater fra forskning, ny viden om f.eks. ernæring,
sygdomsbekæmpelse og forebyggelse af katastrofer. Den humanitære innovation
skal ske i samarbejde med humanitære organisationer, den private sektor og
relevante forskningsmiljøer om udviklingen eller tilpasningen af nye værktøjer,
der væsentligt kan forbedre menneskers muligheder for at overleve katastrofen,
og for efterfølgende at genskabe et værdigt liv.
14
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0015.png
Foto: Tommaso Della Longa / Italian Red Cross
EU’S ASYLPOLITIK
Denne del af rapporten redegør for EU’s fælles asylpolitik og for Danmarks stilling hertil. De
væsentligste regler og elementer gennemgås, og status for implementering af disse beskrives. Til
sidst gives perspektiver på mulige ændringer i systemet.
Forfattere: Thomas Gammeltoft-Hansen, forskningsleder ved Institut for menneskerettigheder, og
Eva Krogsgård Nielsen, forskningsassistent.
EU’S EKSISTERENDE ASYLPOLITIK
Asylpolitik har været en del af EU-samarbejdet siden Amsterdam-traktaten, og der er i dag fælles
regler på alle væsentlige områder. Udviklingen har dog ikke været problemfri. Ligesom i Danmark
er asylområdet blevet politisk følsomt i mange andre medlemslande, hvilket har skabt nervøsitet
for at afgive suverænitet på et så vigtigt indenrigspolitisk område. Processen er gentagne gange
blevet forsinket, og de resulterende regler er præget af politiske kompromiser og hensyn. Når det
alligevel er lykkedes at harmonisere dette område, skyldes det for det for det første ønsket om at
undgå negativ konkurrence og såkaldte ”spill-over”-effekter, hvor stramninger i ét lands politik
risikerer at medføre større pres på nabolandene. For det andet bekymringen for ”asylshopping”,
hvor asylansøgere afvist i et medlemsland frit kan rejse videre og søge i de andre EU-lande.
Endelig spiller det formentlig ind, at EU’s asylpolitik er blevet vedtaget i en periode, hvor hele EU
oplevede en generelt faldende tilstrømning af asylansøgere. Det er modsat en af udfordringerne i
dag, at tilstrømningen har været støt stigende siden 2006.
Det fælles europæiske asylsystem består overordnet af tre elementer. Disse elementer er
værktøjer, der skal sikre en ensretning af medlemslandenes asylprocedurer.
1. Dublin-systemet
består af Dublin-forordningen og fingeraftryksdatabasen Eurodac. Dublin-
systemet beskrives normalt som hjørnestenen i EU’s asylpolitik og afskærer flygtninge
muligheden for at søge asyl i flere forskellige EU-lande. Hovedprincippet er, at det er det land,
en asylansøger først ankommer til, der er ansvarlig for at tage imod og behandle ansøgningen.
Dublin-forordningen er blevet revideret ad flere omgange, men fordelingsprincippet med første
ankomstland gælder stadig.
15
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
2. Asyldirektiverne
fastsætter fælles regler for, hvem der har krav på asyl
(Kvalifikationsdirektivet), hvilke retsgarantier der gælder for asylbehandlingen
(Proceduredirektivet), og hvilke rettigheder asylansøgere har i forhold til f.eks. indkvartering,
økonomisk bistand og arbejde (Modtagelsesdirektivet). Direktiverne følger overordnet set de
krav og standarder, der følger af internationale konventioner. På enkelte områder, f.eks. i
forhold til personer, der flygter fra væbnet konflikt, har EU-reglerne dog været med til at sikre
en udvidet beskyttelse, som sidenhen er blevet overtaget af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol.
3. Det Europæiske Asylstøttekontor
(EASO) har mandat til at styrke samarbejdet omkring det
fælles europæiske asylsystem. Asylstøttekontoret kan derudover give praktisk støtte til
medlemslande, der oplever et særligt pres på deres asylsystem. Bekymringen for overstatslig
kontrol betyder, at EASOs mandat er mere begrænset end f.eks. søster-agenturet FRONTEX, der
skal styrke samarbejdet omkring grænsekontrol.
Både EU-Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har desuden haft stor
betydning i forhold til at tydeliggøre og sætte rammer for EU’s asylpolitik. EU-Domstolen har de
seneste år truffet flere vigtige afgørelser, der har sikret en mere udvidet beskyttelse af flygtninge.
Det gælder i forhold til konfliktflygtninge og Dublin-reglerne, hvor domstolen har lagt vægt på
familiens enhed og barnets tarv i forbindelse med overførsler. EU-Domstolen har desuden haft en
vigtig betydning i forhold til fortolkningen af Flygtningekonventionen, bl.a. i forhold til
homoseksuelle asylansøgere og konvertitflygtninge.
EU’s asylpolitik reflekterer desuden Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der
fastsætter, at personer, der risikerer tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling,
tilsvarende har ret til asyl. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er desuden gået ind i
sager om bl.a. Dublin-systemet, hvor Dublin-overførsler risikerer at stride mod konventionen. Det
gælder bl.a. i forhold til Grækenland, hvor en dom fra 2011 indtil videre helt har sat en stopper for
andre landes mulighed for at sende asylansøgere tilbage til Grækenland på grund af kritisable
levestandarder samt manglende realitetsbehandling af asylansøgninger i Grækenland
19
. En dom fra
2014 betyder tilsvarende, at overførsler af børnefamilier til Italien kun kan ske, hvis Italien kan
garantere ordentlige indkvarteringsforhold
20
.
19
20
M.S.S v. Belgien og Grækenland (sagsnr. 30696/09) 21/1/2011
Tarakhel v. Schweiz (sagsnr. 29217/12) 04/11/2014
16
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0017.png
Antal asylansøgninger til EU (2000-2014)
(Kilde: Eurostat)
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
DET DANSKE RETSFORBEHOLD
Det danske retsforbehold betyder, at Danmark i princippet står uden for EU’s asylpolitik. Der er dog
en række væsentlige undtagelser. Det gælder for det første Dublin-systemet, hvor Danmark
deltager gennem en såkaldt parallelaftale. Danmark er desuden med i Schengen-samarbejdet og er
derfor bundet af EU’s regler for bl.a. udsendelse af afviste asylansøgere og deltager i den fælles
grænsekontrol. Danske myndigheder er således med i de fælles FRONTEX-operationer på
Middelhavet og langs den græsk-tyrkiske grænse.
Selvom Danmark ikke er retligt bundet af asyldirektiverne, kan man diskutere, hvorvidt Danmark
alligevel har et politisk ansvar for at sikre, at de danske regler ikke afviger fra EU-reglerne. Dublin-
systemet kræver ensartede standarder i forhold til asylsagsbehandling, asylkriterier og
modtagelsesforhold, hvis asylansøgere skal kunne sendes tilbage til et andet medlemsland uden at
bryde med f.eks. menneskerettighederne. Norge, der også er med i Dublin-systemet, har således
valgt konsekvent at gennemføre alle EU’s asylregler. Meget tyder på, at EU-Domstolens fortolkning
tilsvarende har haft en indirekte virkning i forhold til den danske asylpraksis. Danmark er endeligt
bundet af de internationale menneskerettighedskonventioner, og EU-Domstolen har tilsvarende
haft en betydning i fortolkningen af disse.
Selvom Danmark har mulighed for at føre en selvstændig asylpolitik på grund af retsforbeholdet, er
det i praksis begrænset, hvor meget strammere de danske regler kan være i forhold til resten af
EU.
FRA REGLER TIL REALISERING
Det fælles europæiske asylsystem er politisk vedtaget, men realiseringen af EU’s asylregler møder
en række udfordringer i praksis. Flere EU-lande lever ikke op til hverken EU’s regler eller
menneskerettighederne. Samtidig er Dublin-systemet kommet under stigende politisk pres fra de
sydlige og østlige lande, der på grund af deres geografiske placering må tage imod stadig flere
asylansøgere. Bagved disse problemer ligger en mere grundlæggende solidaritetskrise. Det gælder
internt, EU-landene imellem. For selvom EU-reglerne gentagne gange henviser til
solidaritetsprincipper, er der fortsat ikke politisk vilje til mere grundlæggende at genforhandle
Dublin-regler eller på anden måde sikre en mere ligelig fordeling af flygtninge. Det gælder også
eksternt, hvor den humanitære krise på Middelhavet og det voksende flygtningepres i
17
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
nærområderne er udfordringer, som kan få store konsekvenser, hvis EU ikke formår at finde en
mere langtidsorienteret og sammenhængende politik.
RETLIGE MANGLER OG UKLARE FORMULERINGER
Regelmæssigt er man i EU nået langt med de fælles asylregler, der i vidt omfang bygger på respekt
for internationale konventioner og standarder. Reglerne har haft en positiv betydning i mange EU-
lande, hvor forholdene for asylansøgere og flygtninge er blevet væsentligt forbedret. Men som det
ofte gør sig gældende for EU-regler, er asylpolitikken også udtryk for politiske kompromiser, og
reglerne er formuleret i uklare og vage termer. Fortolkningen af asyldirektiverne varierer derfor
betydeligt landene imellem. EU-Domstolen har de seneste år forsøgt at afhjælpe dette og i sin
fortolkning generelt højnet beskyttelsesniveauet. Det gælder blandt andet i sager vedrørende
homoseksuelle, konvertitter og konfliktflygtninge.
Der er fortsat enkelte områder, hvor EU-reglerne er mangelfulde eller problematiske ud fra et
menneskeretligt perspektiv. Det gælder for eksempel frihedsberøvelse, og flere medlemslande
frihedsberøver per automatik asylansøgere. I forbindelse med børn, herunder uledsagede
mindreårige, kræves det ikke, at medlemslandene indkvarterer børnene i institutioner, hvor der er
personale og faciliteter, der kan imødekomme deres behov
21
. Der er ligeledes retlige mangler, hvad
angår juridisk bistand og retten til information om årsagen til eventuel frihedsberøvelse.
IMPLEMENTERING AF REGLERNE
Selv hvor de fælles regler er tydelige, er der desuden stor forskel på, hvor gode de enkelte EU-
lande er til at følge dem. Værst står det til i Grækenland, hvor kombinationen af økonomisk krise
og en markant stigning i antallet af asylansøgere fik asylsystemet til at bryde sammen. Til trods for
væsentlige forbedringer er det græske asylsystem stadig ikke på fode i dag. Det er i praksis svært
eller umuligt at indgive en asylansøgning. Modtagelsesforholdene er stærkt kritisable, og mange
flygtninge må leve på gaden eller i overfyldte detentionscentre. Flere vidnesbyrd beretter endeligt
om, at de græske myndigheder tvangsmæssigt tilbageviser migranter ved grænsen uden at tage
stilling til, om der er flygtninge imellem.
De seneste år har Italien tilsvarende oplevet en betydelig stigning i antallet af asylansøgninger, og
mange af disse er henvist til at leve på gaden uden nogen former for hjælp, hvilket er i strid med
både EU-reglerne og menneskerettighederne. Bulgarien har tilsvarende oplevet et øget pres.
Stærkt problematiske modtagelsesforhold og eksempler på tvangsmæssig tilbagevisning ved
grænsen har ligeledes betydet, at en række medlemslande har indstillet Dublin-overførsler til
Bulgarien for ikke at krænke menneskerettighederne. Ungarn er gentagne gange blevet kritiseret
for ulovligt at frihedsberøve asylansøgere og migranter uden ordentlige ernærings- og
sundhedsmæssige forhold. Derudover er der mangel på information og juridisk bistand til
asylansøgere.
DUBLIN-SYSTEMET UNDER PRES
Det store pres på især de syd- og østeuropæiske lande skal ses i tæt sammenhæng med Dublin-
systemet, der i sig selv bidrager til en mere ulige fordeling af asylansøgere i EU. Langt de fleste
Dublin-overførsler sker efter reglen om første ankomstland. De lande, der har ydre EU-grænser, er
21
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse
af ansøgere om international beskyttelse (omarbejdning), artikel 11, stk. 3.
18
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0019.png
derfor forpligtet til at modtage både dem, der søger asyl med det samme, og asylansøgere, der
bliver sendt tilbage fra andre EU-lande, fordi de er taget videre for at søge asyl der. Skiftende
migrationsruter kan derudover lægge et ekstraordinært stort pres på enkelte EU-lande.
Grækenland oplevede fra 2000 til 2007 en stigning i antallet af asylansøgere på mere end 800 pct.
Et nyt hegn på grænsen til Tyrkiet og forstærket grænsekontrol med hjælp fra de andre EU-lande
har siden dæmmet op for tilstrømningen, hvilket dog kun har øget presset på bl.a. Italien og
Bulgarien, der begge har oplevet store stigninger i antallet af asylansøgninger fra 2012 og frem.
Dette ses tydeligt i nedenstående graf.
Relativ udvikling i antal asylansøgninger (2000-2014)
år 2000 = index 100 (Kilde: Eurostat)
850
650
450
250
50
-150
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
European Union (27 countries)
Germany
Italy
Bulgaria
Greece
Sweden
Som nævnt ovenfor har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol flere gange vurderet, at
Dublin-overførsler kan være en krænkelse af menneskerettighederne. Dette har sat Dublin-
systemet helt ud af spil i forhold til Grækenland, og i forhold til Italien skal der søges særlige
diplomatiske garantier i forhold til børnefamilier. Nationale domstole og myndigheder har
tilsvarende stoppet Dublin-overførsler til visse lande, på grund af problematiske
modtagelsesforhold. Det gælder bl.a. Bulgarien, hvor også FN’s Flygtningehøjkommissariat
opfordrer til generelt at suspendere Dublin-overførsler.
19
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0020.png
De røde cirkler viser, hvilke EU-
lande der foretager flere Dublin-
overførsler end de modtager. De
blå cirkler viser, hvilke lande der
modtager flere, end de sender.
(Kilde: Eurostat).
Samtidig vokser den politiske modstand i forhold til Dublin-systemet. Tegner man et kort over,
hvilke lande der henholdsvis afsender og modtager flest Dublin-overførsler, er det tydeligt, at det
er alle de sydlige og østlige medlemslande, der må holde for. Lande som Danmark ligger omvendt i
”læ” og kan hvert år sende flere asylansøgere tilbage til andre lande, end vi selv modtager. Især
de sydeuropæiske lande presser på for at genforhandle, hvad ”de gamle” EU-lande indtil videre har
afvist.
Endelig har enkelte lande valgt helt at ignorere Dublin-reglerne, enten ved at nægte at acceptere
overførselsanmodninger eller ved ikke at registrere asylansøgerne i første omgang. Dublin-
systemet forudsætter, at alle lande optager asylansøgernes fingeraftryk i Eurodac-databasen, så et
senere ankomstland kan tjekke, om asylansøgere allerede er registreret i andre lande. Eurodac-
systemet er således Dublin-systemets akilleshæl, da de andre lande ikke kan bevise, hvor
asylansøgerne først er ankommet, hvis dette lands myndigheder ikke optager fingeraftryk.
Samlet er Dublin-systemet under så stort pres, at det snarligt risikerer at bryde sammen, hvis ikke
de politiske og praktiske udfordringer imødegås. Systemet kan ikke holde til, at Dublin-overførsler
til flere lande må sættes i bero, fordi de pågældende lande hverken overholder EU-reglerne eller
menneskerettighederne. Samtidig er systemet politisk sårbart, da forfordelte lande kan vælge helt
eller delvist at holde op med at optage fingeraftryk, hvilket i praksis umuliggør tilbagesendelse.
DØDEN PÅ MIDDELHAVET
Den fjerde store udfordring er i forhold til de flygtninge og migranter, der endnu ikke har nået EU’s
territorium. Øget grænsekontrol og visumkrav betyder, at flygtninge er tvunget til ulovligt at
krydse EU’s ydre grænser, ofte med stor personlig risiko. Hvert år dør tusindvis af migranter og
asylansøgere i forsøget på at krydse Middelhavet, der i dag udgør en af de mest benyttede ruter.
Alene i 2014 blev der registreret 3.279 dødsfald. Dermed er Middelhavet den absolut farligste
migrationsrute og tegner sig ifølge International Organization for Migration for 65 pct. af alle
20
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0021.png
migrationsrelaterede dødsfald i verden. Der er mere end 20.000 bekræftede dødsfald igennem de
sidste to årtier, og det reelle tal er formentligt langt højere, da mange dødsfald aldrig registreres.
Dødsfald, jan - dec 2014
(Kilde: The Missing Migrants Project, IOM)
74
56
1
38
17
1 15
307
540
68
105
251
265
Bay of Bengal
Caribbean
Central America
East Africa
Horn of Africa
Mediterranean
Northern Europe
Sahara
Southeast Asia
Souteast Europe
Southern Africa
Southern Asia
US-Mexico
Western Europe
65pct.
3279
Denne situation blev i længere tid stort set ignoreret af både EU og de enkelte medlemslande.
Først i 2013, hvor mere end 360 migranter døde efter endnu et forlis ud for den italienske ø
Lampedusa, blev der for alvor sat politisk fokus på problemet. Flere EU-lande ytrede for første
gang ønske om sammen at gøre mere for at ændre situationen. Italien iværksatte selvstændigt
Mare Nostrum,
et ambitiøst havredningsprogram for den italienske flåde og kystvagt, der formåede
at redde mere end 150.000 migranter det efterfølgende år. Konkrete reformer fra de andre EU-
lande er til gengæld udeblevet. Det eneste, man kunne enes om, var at øge grænsekontrollen og
at styrke samarbejdet med de sydlige Middelhavslande for at begrænse flygtninge- og
migrationsstrømmen mod Europa. Italien valgte at indstille
Mare Nostrum
i efteråret 2014 med
henvisning til de store omkostninger, der var forbundet med programmet (ca. 850 millioner kr.) og
manglende solidaritet i forhold til modtagelsen af asylansøgere. Til erstatning har EU igangsat en
fælles grænsekontroloperation,
Triton.
Budgettet for den samlede EU-operation er dog kun en
tredjedel af budgettet for
Mare Nostrum,
og operationszonen er begrænset til den europæiske side
af Middelhavet. Mange forventer derfor, at dødstallet igen vil stige.
Udfordringen i forhold til Middelhavet er desuden uklare eller manglende regler. Flere af de sydlige
Middelhavslande nægter at anerkende de internationale havredningsregler, der i princippet gør
hvert land ansvarlig for at koordinere og ilandsætte migranter indenfor en klart defineret zone af
Middelhavet. Blandt de europæiske lande har der tilsvarende været uenighed om fortolkning af
reglerne. Bl.a. Italien og Malta har gentagne gange været uenige om, hvor migranter skulle
landsættes, og dermed hvilket land der var ansvarlig for den efterfølgende asylbehandling.
Forskellige definitioner af begrebet havsnød har desuden trukket redningsoperationer i langdrag.
Ifølge Malta er et sø-fartøj først i havsnød, når det aktivt synker, samt har udsendt en anmodning
om assistance. Ifølge italiensk definition er et fartøj, der ikke er egnet til at sejle, per definition i
havsnød.
EU har for nylig vedtaget fælles retningslinjer for havredning i forbindelse med FRONTEX-
koordinerede indsatser ved EU’s eksterne grænser. Retningslinjerne har blandt andet tydeliggjort
definitionen af havsnød og fastslår, at grundlæggende flygtningeretlige garantier også gælder for
asylansøgere, der bliver reddet i internationalt farvand. Retningslinjerne er dog fortsat mangelfulde
og efterlader et ganske stort skøn til den enkelte kystvagt i forhold til tilvejebringelse af juridisk
bistand, tolke og sundhedspersonale. Derudover gælder retningslinjerne ikke for de sydlige
21
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
Middelhavslande og heller ikke for FRONTEX-operationer i deres territorialfarvand. På den måde
åbnes der op for, at man igennem aftaler med tredjelande kan omgå eller forskyde ansvaret for
blandt andet flygtninge.
PERSPEKTIVER FOR ÆNDRINGER
Konsekvenserne af de beskrevne udfordringer kan pege på forskellige mulige ændringer på EU-
niveau. Overordnet peger flere forhold på, at den nuværende asylpolitik er uholdbar, og at det
fælles asylsystem risikerer at bryde sammen, hvis EU-landene ikke formår at udvise større
solidaritet både internt og i forhold til nærområdelandene.
Løbende fortolkning fremfor revision af asyldirektiverne
Det er usandsynligt, at man indenfor de næste år vil se væsentlige ændringer i de fælles regler for
behandling og modtagelse af asylansøgere. De nuværende asyldirektiver blev vedtaget i perioden
2011-2013, og mange lande ønsker ikke at åbne nye forhandlinger. Det vil under alle
omstændigheder være en proces, der kan tage lang tid, og hvor det kan blive svært at nå til
enighed, da der er stærke politiske interesser på spil i næsten alle medlemslande. Den løbende
fortolkning af de fælles regler kan dog få store konsekvenser i praksis, og især EU-Domstolen kan
få en vigtig rolle.
Nødvendig genforhandling af Dublin-systemet
På trods af et voksende politisk pres fra de syd- og østeuropæiske lande, er der fortsat ikke flertal
for at genforhandle Dublin-forordningen. De betydelige problemer kan dog tvinge medlemslandene
til forhandlingsbordet, og Dublin-systemet kan næppe holde til, at Dublin-overførsler i praksis
suspenderes i forhold til flere større lande. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, EU-
Domstolen, nationale domstole og enkelte landes manglende politiske vilje til at overholde EU-
reglerne kan hver især blive udslagsgivende. Mange af problemerne med implementeringen af det
fælles europæiske asylsystem og situationen på Middelhavet peger desuden tilbage på Dublin-
systemet og behovet for en mere ligelig fordeling af asylansøgere landene imellem.
Humanitær indsats på tværs af Middelhavet
Den humanitære ånd efter Lampedusa-tragedien i 2013 er tilsyneladende væk igen, og mange
lande er bekymrede for, at en mere omfattende redningsaktion vil betyde større tilstrømning. De
store antal dødsfald kan dog næppe ignoreres. Fælles løsninger på EU-niveau hænger nøje
sammen med revision af Dublin-reglerne eller et internt genbosætningsprogram. En lige så vigtig
udfordring er at sikre fælles regler og bedre samarbejde i forhold til de sydlige Middelhavslande,
hvor det er praktisk muligt. Der er endelig behov for at skabe reelle alternativer til den farefulde
færd over Middelhavet. Det kan for eksempel være udstedelse af humanitære visa til
prima facie-
flygtninge og mulighed for at søge asyl på EU-medlemslandenes ambassader. EU’s kommissær for
migration, Dimitris Avramopoulos, omtalte denne mulighed i relation til situationen på Middelhavet
og de pressede nærområder tidligere i år.
Risiko for kollaps i nærområdelandene
Nærområdelandenes store flygtningepres har betydet, at der det sidste halve år har været lukket
visse grænseovergange og indført visumkrav i forhold til blandt andet syriske flygtninge. Dette
påvirker også flygtningestrømmene til Europa. Om end der er relativ bred politisk enighed i EU om,
at der er behov for mere økonomisk bistand, så er handlingerne ikke fulgt med intentionerne. Flere
eksperter peger på behov for strategiske genbosætningsprogrammer, hvis nærområdelandene
fortsat skal forventes at tage imod det store flertal af verdens flygtninge. Det drøftes også, om
alternativ adgang til at søge asyl i EU tilsvarende kan aflaste nærområdelandene.
22
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0023.png
ANBEFALINGER: EN FAIR OG EFFEKTIV EUROPÆISK ASYLPOLITIK
Anbefaling:
Dublin-
systemet skal
ændres
Dublin-systemets svigt efterlader mennesker, der søger beskyttelse i Europa, i
menneskesmuglernes vold og presser medlemslande til at gøre sig selv
uattraktive for asylansøgere. Herved opstår et kapløb mod bunden, da
stramninger i et land får de andre lande til at følge med – en negativ spiral, der
stiller de nordiske velfærdslande med gratis uddannelse og et godt sikkerhedsnet
i en umulig situation.
Røde Kors anbefaler derfor, at den danske regering arbejder for en revision af
Dublin-reglerne, der indebærer en mere rimelig fordeling af flygtninge mellem
EU-landene og modvirker den negative reguleringsspiral, for at gøre sig mindre
attraktiv for asylansøgere. En sådan model kan f.eks. baseres på parametre som
befolkningstal, BNP, modtagelses- og integrationskapacitet, territorial størrelse,
arbejdsløshedsrate.
I mellemtiden bør Danmark ikke sende uledsagede, familier og andre sårbare
retur til lande, hvor der hersker stærk mistanke om, at asylsystemet ikke
fungerer. Det bør også gælde i de tilfælde, hvor der endnu ikke foreligger en
dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. I tilfælde af usikkerhed
om forholdene skal udsendelse kun ske, hvor der kan stilles garanti for tag over
hovedet og rimelige ernærings- og sundhedsmæssige forhold.
Anbefaling:
Danmarks
opt-in på
retsforbehold
skal omfatte
asylområdet
Med retsforbeholdet har Danmark et langt stykke af vejen sat sig uden for
indflydelse i forhold til en fælles europæisk flygtningepolitik på tværs af Europa.
Dermed har vi også afskrevet os selv muligheden for at sikre et mere
humanitært europæisk asylsystem og få indflydelse på de mange regler, som vi i
praksis i vid udstrækning allerede følger grundet bl.a. tilslutning til Schengen og
Dublin-konventionen.
Danmark er allerede et af de lande, der modtager relativt mange asylansøgere i
forhold til antal indbyggere. En fælles europæisk fordeling vil dermed med al
sandsynlighed ikke betyde flere flygtninge til Danmark.
Røde Kors anbefaler derfor, at asylområdet medtages i en tilvalgsordning – det
såkaldte ”opt-in” på retsforbeholdet. Så længe vi står uden for, kan vi heller ikke
deltage fuldgyldigt i den politiske beslutningsproces. Derfor kan vi ikke sikre
anstændige forhold for de mennesker, der søger beskyttelse i Europa, og vi giver
menneskesmuglere frit spil til udnytte sårbare og tjene styrtende summer på at
fragte desperate mennesker rundt i Europa.
Anbefaling:
Øget indsats
for at
minimums-
standarder
overholdes
På trods af fælles regler om modtagelse af asylansøgere, er der på tværs af
Europa meget forskellige vilkår for asylansøgere. Dette afspejler i nogen grad
medlemslandenes befolkningers forskellige levevilkår, og dette vil altid være
tilfældet. Men ingen mennesker, der kommer til Europa for at søge beskyttelse,
bør i praksis stå uden et tag over hovedet, mad, adgang til basal sundhed og
skole for børn. En mere fair fordeling af asylansøgerne i Europa er også et
afgørende element for at sikre disse minimumsstandarder.
23
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0024.png
Røde Kors anbefaler derfor, at der i praksis skabes mere ens standarder for
modtagelse og vilkår for asylansøgere i hele EU. Vi opfordrer til, at der sker en
særlig indsats i de EU-grænselande, der er hårdt presset af den igangværende
Syrien-konflikt. Det er f.eks. lande som Italien, Grækenland, Bulgarien, Cypern,
Ungarn og Malta. En indsats her kræver bedre finansiering af og et stærkere
mandat til Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO).
Anbefaling:
Asylansøgere
skal ikke
friheds-
berøves uden
grund
Frihedsberøvelse af migranter øger sårbarheden af mennesker, der allerede er i
en udsat situation. Frihedsberøvelse bør udelukkende være en sidste udvej og
bør aldrig bruges systematisk i modtagelsen af asylansøgere.
Røde Kors anbefaler, at Danmark arbejder for, at EU-reglerne ændres, så
frihedsberøvelse udelukkende kan anvendes i minimale tidsperioder under
overvågning af uafhængige aktører, samt at årsagen til frihedsberøvelse altid
skal kendes af den frihedsberøvede.
Anbefaling:
Den
humanitære
katastrofe på
Middelhavet
skal stoppes
Den humanitære katastrofe ud for de europæiske kyster kan og skal stoppes. De
mange tusind dødsfald er i strid med den respekt for menneskeliv og -rettig-
heder, som den bl.a. kommer til udtryk i artikel 2 i traktaten om den europæiske
union.
Røde Kors anbefaler derfor, at EU’s fælles grænsekontroloperation i Middelhavet,
Triton,
både tilføres flere ressourcer, og at mandatet udvides til en
redningsoperation fremfor en overvågnings- og kontroloperation. Endvidere skal
operationen dække hele området, hvor flygtninge forliser, som f.eks. området
omkring de libyske kyster og ikke kun den europæiske side af Middelhavet nær
vores kyster.
Der skal desuden tages yderligere initiativer til, at der opnås fælles forståelse af
de internationale havredningsregler, således at alle lande lever op til deres
ansvar for at redde de nødstedte og tage imod de flygtninge, der reddes.
Anbefaling:
Uafhængig
grænsekontrol
og indsats
mod
menneske-
smuglere
Gennem internationale konventioner er alle sikret ret til at søge international
beskyttelse. Fra et humanitært synspunkt er det problematisk, at den stigende
grænsekontrol i EU i praksis gør det meget svært at få adgang til EU for at søge
asyl. Helt uacceptabelt bliver det med de gentagne beskyldninger om de
såkaldte ”push-back”-operationer, hvor migranter tvinges til at vende om ved
grænserne og dermed nægtes adgang til at søge asyl.
Røde Kors anbefaler derfor, at der ved alle de ydre grænser, hvor EU
grænsekontrol er implementeret, sker en overvågning af uafhængige aktører.
Overvågningsrapporter skal offentliggøres og bør regelmæssigt forelægges
Europa-Parlamentet.
EU bør desuden sætte ind med øget efterforskning, så vi kan optrævle og straffe
de kriminelle netværk, der sætter mennesker på faldefærdige både over
Middelhavet. Samtidig er vi dog nødt til at indse, at så længe der er et marked
for de ydelser, som menneskesmuglerne giver, vil der være nogen, som udbyder
24
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0025.png
ydelserne. En indsats mod menneskesmugling er derfor også nødt til at
indebære, at EU genbesøger spørgsmålet om, hvordan vi kan give mennesker
med krav på beskyttelse andre og lovlige veje til at søge asyl i Europa.
Anbefaling:
Massiv støtte
fra EU til
vores
nærområder
Nærområdelandene til krisen i Syrien oplever et massivt flygtningepres, der er
langt større end det, EU står overfor. Det har betydet, at flere lande det sidste
halve år har lukket grænseovergange og indført visumkrav i forhold til blandt
andet syriske flygtninge.
Røde Kors anbefaler derfor, at EU’s indsats øges med mere økonomisk bistand,
samarbejde og støtte til f.eks. lokal infrastruktur, sundhed etc. i disse lande. Her
skal Danmark gå foran, hvad angår midler til humanitær bistand (jf. afsnit om
verdens brændpunkter og nærområder).
25
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0026.png
Foto: Marie Louise Munkegaard
MODTAGELSE I DANMARK
I denne del af rapporten redegøres for modtagelsen af flygtninge i Danmark fra asylområdet og til
integrationen af flygtningene i landets kommuner, samt hvilke tendenser der her har gjort sig
gældende i de senere år. Der fokuseres på modtagelse i asylsystemet og integrationen i
kommunerne efter opholdstilladelse. Sagsbehandlingen i asylsystemet samt vilkår og regler for at
opnå asyl er uden for rapportens område.
Forfattere: Røde Kors i samarbejde med Martin Lemberg-Pedersen, Post Doc, Centre for Advanced
Migration Studies (AMIS) ved Københavns Universitet.
OM ASYLOMRÅDET
Ansvaret for modtagelse af flygtninge i asylsystemet er delt på en række aktører.
Rigspolitiets Nationale Udlændingecenter udfører den indledende registrering af nyankomne
asylansøgere og medvirker tillige ved udsendelser af afviste asylansøgere.
Udlændingestyrelsen varetager sagsbehandlingen af asylsager. I løbet af asylproceduren afholder
Udlændingestyrelsen bl.a. samtaler med asylansøgere med henblik på at fastlægge motiv for
asylansøgningen og indhenter de nødvendige oplysninger i forbindelse med sagsbehandling.
Udlændingestyrelsen træffer afgørelse i asylsagerne. Asylansøgeren har herefter mulighed for at
indbringe afgørelsen for Flygtningenævnet, som kan omgøre eller stadfæste afgørelsen.
Udlændingestyrelsen har derudover ansvar for det samlede indkvarteringsområde. Det betyder
konkret, at Udlændingestyrelsen skal sikre, at der er asylcentre nok til at huse det varierende antal
asylansøgere, som kommer til Danmark for at søge beskyttelse. Antallet og placeringen af
asylcentre varierer med antallet af asylansøgere. I marts 2015 var der 48 asylcentre.
Indkvarteringsopgaven løses af en række såkaldte operatører. Røde Kors, en række kommuner og
Kriminalforsorgen er p.t. operatører. Operatørernes opgaver, ansvar og økonomi reguleres af en
årlig kontrakt med Udlændingestyrelsen. Blandt operatørernes opgaver er bl.a. at sikre basale
sundhedstilbud, uddannelsestilbud til børn og voksne, samt basal kompetenceafklaring og
jobpraktikker internt på asylcenteret og på almindelige arbejdspladser.
26
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0027.png
TAL OG FAKTA PÅ ASYLOMRÅDET
Indrejste asylansøgere i 2014: 14.815
Asylansøgere, som modtog asyl og opholdstilladelse i 2014: 74 pct.
Antal asylansøgere i DK pr. ultimo januar 2015: 10.755
ASYLANSØGERE OG ASYLCENTRENE
Asylansøgere er en mangfoldig gruppe, bestående af en lang række nationaliteter og af unge,
ældre, familier, børn, enlige, uledsagede børn, handlede kvinder mv. Derudover repræsenterer
asylansøgerne mange forskellige religioner, og mens nogle har lange uddannelser bag sig, har
andre aldrig eller kun kortvarigt gået i skole.
En stor del af asylansøgerne er hårdt mærket af krig, tortur og lign., mens andre er kommet i
sikkerhed uden sådanne erfaringer.
I 2014 var 48 pct. af de asylansøgere, som kom til Danmark i 2014, fra Syrien, mens ca. 15 pct.
kom fra Eritrea, og 9 pct. var statsløse.
Asylansøgerne opholder sig i eller i tilknytning til asylcentre, imens deres asylsag behandles, og
også i perioden, hvor overgivelse til kommune eller evt. hjemrejse/udsendelse foregår.
Alle såkaldte spontane asylansøgere (således ikke kvoteflygtninge og familiesammenførte) tager i
første omgang ophold på Røde Kors' modtagecentre i Sandholm og Helsingør, hvor asylansøgere
registreres af Rigspolitiets Nationale Udlændingecenter.
Alle asylansøgere bliver ved ankomst til Danmark tilbudt en helbredssamtale af en sygeplejerske.
Dette foregår i interviewform og tilstræbes gennemført snarest muligt efter ankomsten i
modtagecenteret. Ved sundhedsundersøgelsen identificeres også specielle risikogrupper, der som
hovedregel bliver tilbudt en lægekonsultation. Børn modtager også en udvidet screening.
Når asylsagsbehandlingen går i gang, flytter asylansøgeren som hovedregel til et asylcenter ude i
landet og afventer dér en afgørelse i sagen.
I særlige tilfælde tager asylansøgere ophold på specialcentre. Børn, som flygter alene, indkvarteres
på såkaldte børnecentre med særligt uddannet pædagogisk personale. Asylansøgere, som lider af
alvorlige fysiske eller psykiske sygdomme, indkvarteres på såkaldt omsorgscenter. Udsatte kvinder
med børn og kvinder, som er ofre for menneskehandel, indkvarteres på et kvindecenter med
personale med særkompetencer.
I 2015 åbnede udrejsecentret Sjælsmark, som drives af Kriminalforsorgen, og hvor asylansøgere i
udrejseposition indkvarteres.
For alle asylcentre gælder det, at asylansøgerne frit kan bevæge sig ud og ind, som de ønsker.
TILBUD TIL ASYLANSØGERNE
I modtagelsen af asylansøgere lægges vægt på at skabe den fornødne tryghed. Enlige deler
værelser med op til 3-4 andre, mens familier indkvarteres i eget værelse.
27
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
Ved sundhedsmæssige behov er der igennem hele asylfasen adgang til læger og sygeplejerske, og
der kan ved behov henvises til behandling i det danske sundhedsvæsen.
Alle børn starter i børnehave, skole og fritidstilbud i løbet af den første uge. Det varierer, om skole-
og pasningstilbud leveres af operatøren eller foregår i kommunal regi. Skoletilbuddet er
struktureret som et 'modtageklasse-tilbud', men såfremt det enkelte barn opnår de fornødne og
alderssvarende sproglige og faglige kompetencer, bliver det udsluset til en almindelig klasse i en
dansk folkeskole.
Voksne asylansøgere påbegynder det såkaldte asylansøgerkursus, som varetages af
Udlændingestyrelsen og operatørerne i fællesskab. Kurset har dels sigte på at oplyse om
asylproceduren, dels at introducere til Danmark, danske samfundsforhold, demokrati, kultur mv.
Dernæst har voksne asylansøgere adgang til undervisning i bl.a. dansk, engelsk og it.
Undervisningen suppleres af arbejdsmarkedsrelevante aktiviteter, som kan have form af dels
jobpraktikker internt på centeret eller eksternt på en virksomhed. Grundlaget for etablering af
jobpraktikker er en basal kompetenceafklaring tidligt i asylfasen.
For at modvirke de negative konsekvenser af lange centerophold blev der i 2012 åbnet op for, at
asylansøgere efter 6 måneder kunne tage arbejde og flytte i særlige boliger uden for centrene,
mens deres sag blev behandlet
22
. Indtil udgangen af 2014 var der behandlet 39 godkendte
ansøgninger om beskæftigelse og 561 godkendte ansøgninger om selvstændig bolig, hvilket var
færre, end Justitsministeriet havde forventet.
Frivillige bidrager til og supplerer de kontraktfastsatte ydelser på asylcentrene, med et bredt
udvalg af aktiviteter som f.eks. sprogtræning, genbrugstøjbutik, idrætsaktiviteter, julefester,
bingospil, besøgsvenner mv. Det foregår både på centrene og i centrenes lokalsamfund.
OVERGIVELSE TIL KOMMUNER
Når en asylansøger modtager opholdstilladelse fra Udlændingestyrelsen, går den pågældende ind i
den såkaldte overgivelsesproces. Typisk tager det 4-6 uger fra opholdstilladelsen modtages, til den
enkelte flytter til den danske kommune og påbegynder integrationsperioden.
I løbet af de 4-6 uger tilbydes ”fremrykket dansk”, som er et intensiveret tilbud med fokus på at
styrke de dansksproglige kompetencer, men også at give kendskab til samfundsforhold og
afstemning af forventninger til livet i kommunen. Sideløbende fastholdes så vidt muligt intern og
ekstern praktik, så kompetencer fortsat vedligeholdes og udbygges.
Operatørerne samler i samme periode oplysninger såsom skoleudtalelser, evt. sociale dokumenter,
beviser, udtalelser fra praktikforløb, sundhedsoplysninger mv. Oplysningerne overgives til
kommunen. For så vidt angår de sundhedsmæssige oplysninger skal disse rekvireres af
flygtningens tildelte praktiserende læge i kommunen.
I nogle tilfælde tager kommunerne en aktiv del i overgivelsesprocessen ved at afholde samtaler
med den person, som har fået opholdstilladelse. Det sker enten gennem personligt fremmøde i
centeret eller via videokonference. Det er erfaringsmæssigt yderst integrationsfremmende, når
sådanne samtaler indgår i den enkeltes forberedelse og forventningsafstemning i forbindelse med
flytning til kommune. Samtaler er i dag langtfra fast praksis.
22
SRSF-regeringen, Enhedslisten og Liberal Alliance. 2012.
Øget fokus på udrejse – nye muligheder for asylansøgere.
Justitsministeriet. Aftalen realiseredes ved Lov nr. 430 af 1. maj 2013.
28
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
Overgivelsen af information fra asylsystemet til kommunerne er vigtig. Des mere nøjagtig
information, der gives til de kommunale integrationsmedarbejdere om den enkelte flygtnings
forhold, herunder en tidlig identificering af posttraumatisk stress, som bør anses for stærkt
underbehandlet, des bedre kan kommunerne målrette integrationsindsatsen.
KOMMUNEKVOTER 2014/2015
Det er i sidste instans Udlændingestyrelsen, som afgør, i hvilken kommune den enkelte flygtning
skal bo. Det følger af integrationsloven, at Udlændingestyrelsen afgør visiteringen ud fra de aftalte
kommunekvoter, den enkelte flygtnings personlige forhold samt forholdene i kommunen.
Hvert år fastsætter Udlændingestyrelsen kvoter for fordelingen af flygtninge til landets kommuner.
Herefter aftaler kommunerne, for så vidt muligt, indbyrdes i de enkelte regioners kommunale
kontaktråd, hvordan de nyankomne flygtninge skal fordeles mellem regionens kommuner. Hvis
ikke kommunerne kan blive enige om fordelingen, skal de følge Udlændingestyrelsens
kvotefordeling, der er baseret på en matematisk model. Formålet med kvoteordningen er bl.a. at
sikre en mere jævn geografisk fordeling af nyankomne flygtninge i Danmark.
I 2014 modtog landets kommuner mere end 6.000 nyankomne flygtninge med opholdsstatus,
hvilket var omkring 1.600 personer mere, end Udlændingestyrelsen oprindeligt havde forventet.
Udover de flygtninge, der blev overgivet fra asylcentrene til kommunerne, kom der i 2014 over
6.200 familiesammenførte personer til Danmark. Af de familiesammenførte var langt størstedelen
fra Syrien (4.500 personer). Somaliere udgjorde en anden stor gruppe.
I 2015 har Udlændingestyrelsen opjusteret antallet af flygtninge, som kommunerne skal modtage,
til at være 12.000 personer. Samme antal er forventet for 2016. Det er svært at anslå, hvor
mange familiesammenførte personer vi i Danmark kan forvente at tage imod i 2015.
I visiteringen til kommuner ses det desværre ofte, at myndighederne tager et uforholdsmæssigt
stort hensyn til kommunekvoterne og flygtningenes sproglige og kulturelle baggrund, når de
anviser til kommunerne. Rigsrevisionens undersøgelse viser således, at kommunerne stort set
aldrig benytter kriteriet om uddannelse og faglige kvalifikationer og behov ved beslutning om
boligplacering
23
.
KVOTEFLYGTNINGE
En flygtning kan også blive genbosat i Danmark efter en aftale med FN. Denne type flygtninge
betegnes ofte som kvoteflygtninge eller FN-flygtninge. Siden 1989 har Danmark haft en kvote på
500 flygtninge årligt indenfor denne kategori.
Kvoteflygtninge er en langt mindre gruppe end de flygtninge, som selv rejser ind i Danmark. De
fleste kvoteflygtninge tilbydes genbosætning i Danmark under de såkaldte kvoterejser til de lande,
hvor flygtningene midlertidigt opholder sig. Informationer om kvoteflygtninge fås fra
organisationen International Organization for Migration (IOM), som Udlændingestyrelsen har hyret
til at udrede kvoteflygtningene inden deres ankomst til Danmark.
23
Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 20.
29
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
DET 3-ÅRIGE INTEGRATIONSPROGRAM
Det er kommunernes opgave at modtage og introducere nyankomne flygtninge til det danske
samfund. Når en flygtning bliver visiteret til en kommune, er der således en række opgaver, som
kommunen skal løse. Det drejer sig blandt andet om etableringsstøtte, materielle ting som
anskaffelse af møbler, hvidevarer eller tv-pakker, samt arrangering af dagpleje, skole eller
fritidshjem for børnefamilier. Der er store forskelle på kommunernes modtagelse, såsom hvor
meget etableringsstøtte den enkelte kommune giver til flygtningefamilier. I en undersøgelse fra
2014 angav over halvdelen af 81 adspurgte kommuner, at deres etableringsstøtte ikke var
dækkende i forhold til integrationsfaglige behov og hensyn
24
.
Kommunerne skal som hovedregel tilbyde et integrationsprogram til flygtninge og
familiesammenførte. Kommunerne kan i særlige tilfælde undlade at tilbyde et integrationsprogram.
Særlige grunde kan være fysiske eller psykiske handicap, torturoplevelser eller stærk
traumatisering.
Uledsagede børn og unge er som udgangspunkt ikke omfattet af integrationsprogrammet.
Kommunen kan dog vælge at tilbyde en uledsaget mindreårig et integrationsprogram alligevel.
Integrationsprogrammet omfatter
25
:
Integrationskontrakt
Integrationsplan + helbredsvurdering
Danskuddannelse efter danskuddannelsesloven
Beskæftigelsesrettede aktiviteter
Kommunerne kan vælge at tilbyde beskæftigelsesrettede aktiviteter, men kommunerne kan også
undlade dette, hvis det vurderes, at dette ikke vil forbedre den enkelte flygtnings
beskæftigelsesmuligheder.
Integrationsprogrammet skal begynde senest 1 måned efter, at kommunen har overtaget ansvaret
for flygtningen. Integrationsprogrammet kan højst vare 3 år og skal gennemføres hurtigst muligt.
Indhold og længde skal tilpasses den enkeltes forudsætninger og må ikke stille sig hindrende i
vejen for flygtningens mulighed for at varetage et arbejde.
Flygtninge og familiesammenførte til flygtninge skal underskrive en integrationskontrakt med
kommunen, som løbende er forpligtiget til at følge op på denne og minimum hver 3 måned, indtil
de mål om danskuddannelse og beskæftigelse, som er aftalt eller fastsat i kontrakten, er opfyldt.
Integrationskontrakten er beskrevet i integrationsloven som et centralt redskab til at tilrettelægge
integrationsforløbet/indsatsen for den enkelte flygtning. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at
kommunerne i en fjerdedel af sagerne ikke havde indgået integrationskontrakter rettidigt, og at
kommunerne i over 25 pct. af sagerne ikke rettidigt fulgte op på integrationskontrakterne
26
. Det
mest kritisable forhold er dog, at 65 pct. af de gennemgåede sager i undersøgelsen ikke lever op til
reglerne for indholdet i integrationskontrakten, som beskrevet i integrationsloven.
Integrationskontrakten anvendes således ikke fuldt ud, som den er tilsigtet som et styrings- og
progressionsredskab, men får karakter af en formalitet og løs hensigtserklæring mellem den
enkelte flygtning og kommunen.
24
25
LG Insight. 2014.
Kommunernes etableringsstøtte til nyankomne flygtningefamilier.
LG Insight: 4.
Pr. april 2015, hvor et lovforslag med ændringer til de beskæftigelses- og uddannelsesmæssige dele er under
behandling.
26
Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 22.
30
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
Flygtninge og familiesammenførte skal også tilbydes en integrationsplan (herunder en
helbredsmæssig vurdering) indenfor de første 3 måneder efter ankomst i kommunen. Dette er dog
et tilbud og ikke et krav. Integrationsplanen skal omfatte hele familien og lægger op til en
udredningsdel og en indsatsdel, samt en mere koordineret indsats i kommunen. Formålet med den
helbredsmæssige vurdering er at forebygge, at helbredsproblemer, som f.eks. traumer, udvikler
sig til væsentlige barrierer for en vellykket integration. Rigsrevisionens undersøgelse viser også
store udfordringer i brugen af integrationsplanen. I 55 pct. af de undersøgte sager har
kommunerne ikke tilbudt en integrationsplan rettidigt indenfor de første 3 måneder. Undersøgelsen
indikerede også, at omkring 40 pct. aldrig fik tilbudt en integrationsplan. Endelig peger
undersøgelsen på, at indholdet i integrationsplanerne i de fleste tilfælde ikke lever op til reglerne
27
.
En del af integrationsplanen er en helbredsmæssig vurdering. Her viser Rigsrevisionens
undersøgelse, at kommunerne kun i ca. 50 pct. af tilfældene har tilbudt en helbredsvurdering
28
, og
at de praktiserende læger, som skal udarbejde helbredsvurderingen, i langt de fleste tilfælde ikke
overholder tidsfristen på 30 dage, før helbredsvurderingen skal foreligge.
Socialstyrelsen har til opgave at udarbejde en vejledning til de praktiserende læger om den
helbredsmæssige vurdering af nyankomne flygtninge og familiesammenførte til flygtninge. Denne
vejledning skulle have været klar i 2013, men er endnu ikke færdiggjort
29
.
BOLIGPLACERING AF FLYGTNINGE
Efter integrationsloven har kommunerne pligt til at anvise en nyankommen flygtning en permanent
bolig snarest muligt efter, at kommunen har overtaget ansvaret for flygtningen. Indtil det er muligt
at anvise en permanent bolig, skal kommunerne anvise flygtninge et midlertidigt opholdssted.
Der er store forskelle på de enkelte kommuners boligmasse. Mens større byer ofte kan have
problemer med hurtigt at finde egnede boliger, kan landkommuner omvendt ofte finde boliger.
Udfordringen i landkommunerne bliver til gengæld ofte mangelfulde transportmuligheder.
Kommunernes Landsforening og regeringen har iværksat en række tiltag, som har til hensigt at
imødekomme kommunernes udfordringer med at modtage og boligplacere de nye borgere
– herunder en boligportal målrettet private. Der er særligt lagt vægt på tiltag, som har til hensigt
at lette kommunernes arbejde med at finde og etablere egnede boliger.
DEN BESKÆFTIGELSESRETTEDE INDSATS FOR FLYGTNINGE
Integrationsområdet er generelt præget af stor omskiftelighed i de regler og rammer, som
kommunerne opererer under. Således er der lanceret hele 22 integrationslovgivninger siden 1999,
og denne omskiftelighed udgør en konstant kilde til forvirring for kommunale
integrationsmedarbejdere. Der har desuden også været en tendens til, at den danske
integrationsindsats er blevet beskæftigelsesrettet, et perspektiv, der har antaget to generelle
former.
Den nuværende SR-regering har eksempelvis foreslået at binde flygtninge, kommuner og
virksomheder tættere sammen gennem såkaldte nyttejobs og virksomhedsrettede forløb. Herunder
foreslås det også, at Udlændingestyrelsen og KL allerede i fordelingen af flygtninge til landets
kommuner forsøger at matche flygtninges kompetencer med lokale muligheder for beskæftigelse.
27
28
29
Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 24.
Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 27.
Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om integrationsindsatsen 2015, side 27.
31
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
Omvendt søgte VK-regeringerne op gennem 2000-tallet at motivere flygtninge til at tage jobs ved
at indføre specielle ydelser for flygtninge, såsom Starthjælpen og Kontanthjælpsloftet, eller ved at
skære i eksisterende sociale ydelser, eksempelvis via 225 timers-reglen.
Effekten af disse politiske tiltag er dog uklar. Dette skyldes bl.a., at det også på dette område
spiller en uforholdsmæssig stor rolle, hvilken kommune flygtninge placeres i. I nogle kommuner er
det således flere end hver anden flygtning, der er selvforsørgende, mens det i andre kommuner er
færre end hver tiende
30
.
Samtidig rejser de politiske tiltag også spørgsmål omkring omkostningerne af en ensporet
beskæftigelsesrettet integrationsindsats. Således er der indikationer på, at mens Starthjælpen fik
beskæftigelsen blandt flygtninge og indvandrere til at stige fra 9 pct. til 14 pct., havde den
samtidig også uhensigtsmæssige konsekvenser for de flygtninge, der ikke fandt jobs, da deres
situation blev præget af fattigdom og dertil knyttede sociale problemer, som f.eks. tab af bolig
31
.
Efter VK-regeringens kommunalreform i 2007 har langt de fleste kommuner organiseret
modtagelsen af flygtninge gennem deres jobcentre. Desuden ændredes finansieringsreglerne for
kommunernes mulighed for at få statslig refusion af forskellige udgifter i 2009 og 2010, således at
refusionen blev opdelt. Hvor kommuner før kunne få 50 pct. statslig refusion på en række
indsatser, blev det i stedet besluttet, at beskæftigelsesrettede kommunale tilbud kunne opnå 65
pct. refusion, mens ikke-beskæftigelsesrettede tilbud kun kunne opnå 35 pct. refusion. Hermed
blev en økonomisk incitamentsstruktur lagt ned over kommunernes integrationsindsats, så det
refusionsmæssigt blev mere rentabelt for kommuner at igangsætte beskæftigelsesrettede tilbud
fremfor eksempelvis sociale tiltag eller traumebehandling.
Trods disse indsatser er der fortsat store udfordringer for beskæftigelsen. Indvandrere og
efterkommere har i dag en markant lavere beskæftigelse end danskere. Fokuseres der
udelukkende på barrierer for flygtninges beskæftigelse, synes der at være fire grundvilkår, der
spiller ind:
1.
For det første er det danske arbejdsmarked meget højtuddannet, sammenlignet med de fleste
andre europæiske lande. Flere nyankomne flygtninge har ikke en uddannelsesgrad på samme
niveau som det danske gennemsnit, og de lider derfor under arbejdsmarkedets høje
konkurrence.
2.
For det andet betyder kulturelle levemønstre fra hjemlandet, at kvinder ikke altid har tradition
for at tage uddannelse, hvilket stiller dem ringere end deres modparter i konkurrencen om job.
3.
For det tredje er der spørgsmålet om, hvorvidt virksomheder i Danmark diskriminerer mellem
jobansøgere på baggrund af etnicitet og navn
32
.
4.
For det fjerde har hovedparten af de nyankomne flygtninge traumatiserende oplevelser med sig
efter krigs- og flugtoplevelser. En specifik udfordring opstår, hvis den enkelte flygtning søger at
undgå berøring med de traumatiserende forhold, samtidig med at kommunen eller andre aktører
gerne vil igangsætte jobforløb så hurtigt som muligt. Hér er der en overhængende risiko for, at
den beskæftigelsesrettede indsats kan tage forrang over de mere helhedsorienterede
integrationstiltag. Kommunale socialrådgivere rapporterer således, at for dårligt matchede
jobforløb kan skubbe sårbare flygtninge for hurtigt ud på arbejdsmarkedet, hvilket øger risikoen
30
31
Ugebrevet A4 og LG Insight. 2015.
Kommuner famler med at få flygtninge i arbejde.
Højsgaard Andersen, L., Hansen, H., Schultz-Nielsen, M. og Tranæs, T. 2012.
Starthjælpens betydning for
flygtninges levevilkår og beskæftigelse.
Rockwool Fonden.
32
Dette er et underbelyst område, men forskning indikerer, at der finder diskrimination sted på det danske
arbejdsmarked, se Vikkelsø Slot, L.. 2008.
Praktikpladser og formidlingspraksis.
Rockwoolfonden og Dansk Institut for
Menneskerettigheder.
32
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0033.png
for retraumatisering 5-6 år efter deres ankomst
33
. I sådanne tilfælde risikerer gennemførslen af
hurtige jobforløb da at tvinge kommuner til senere at igangsætte meget udgiftstunge sociale
indsatser for den retraumatiserede flygtning og for sekundært traumatiserede familiemedlemmer
uden egentlig udsigt til, at flygtningen igen kan tilknyttes arbejdsmarkedet
34
.
TRAUMATISERING
Mennesker ramt af traumatisering udviser ofte følgende symptomer: øget stress,
alarmberedskab, søvnvanskeligheder, hukommelsesproblemer og følsomhed overfor støj.
Samtidig kan de opleve flashbacks, hvor bestemte lyde, lugte eller situationer udløser
intense genoplevelser af de oprindeligt traumatiske begivenheder. De søger derfor ofte at
undgå situationer, der kan bringe sådanne associationer, eksempelvis steder med mange
mennesker eller bestemte aktiviteter, hvilket kan lede til isolation fra andre mennesker
35
.
CIVILSAMFUNDET OG DEN FRIVILLIGE INTEGRATIONSINDSATS
Netværk og venskaber er afgørende for, om mennesker trives og føler tilhørsforhold til det
samfund, de er en del af. For mange flygtninge og indvandrere kan det ofte være en uoverskuelig
opgave at opbygge nye netværk i det danske samfund. Flygtninge og indvandrere har ofte få eller
ingen sociale relationer, når de kommer til Danmark. De taler ikke sproget og er i risiko for at ende
i en isoleret tilværelse. Derudover er kontakt med danskere afgørende for at kunne knække de
mange nye kulturelle koder og løse en masse praktiske dagligdagsting. Ting, vi ofte tager for givet,
men som er afgørende for en vellykket integration. Derfor er den frivillige indsats meget
betydningsfuld for flygtninge og indvandreres møde med Danmark og med danskerne.
Røde Kors, Dansk Flygtningehjælp og en lang række organisationer og foreninger har et stort
netværk af frivillige, der hjælper integrationen på vej rundt omkring i landet. Praktisk talt alle
kommuner øger i disse år deres samarbejde med frivillige, og der synes at være bred enighed om,
at det stigende antal flygtninge kræver en større involvering af civilsamfundet i
integrationsindsatsen.
De frivillige aktiviteter for flygtninge bliver ofte til i samarbejde med kommuner, skoler, asylcentre
og mellem lokale foreninger. De frivillige er lokale borgere, der ser behovet for at støtte flygtninge
og indvandrere i hverdagen. Det er ofte i form af praktisk hjælp, vejledning og viden, samvær og
omsorg. Integrationsaktiviteterne skaber lokale netværk mellem danskere og flygtninge, som er
med til at fremme social progression og aktivt medborgerskab.
Godt samarbejde mellem det offentlige og det frivillige Danmark skaber synergi i opgaveløsningen
og kan ofte give merværdi, når opgavefordelingen mellem den frivillige og offentlige sektor
rammesættes på en god måde. Frivillige oplever desværre ofte, at deres mest naturlige
samarbejdspartner i kommunerne har svært ved at afsætte tilstrækkelig tid og ressourcer til at
vedligeholde og opkvalificere deres samarbejde med frivillige foreninger. Det kan bl.a. have den
33
LG Insight. 2013.
Traumeundersøgelse. Undersøgelse af indsatsen for flygtninge med traumer i Danmark.
LG Insight
for Social-, Børne- og Integrationsministeriet, s. 12.
34
Lemberg-Pedersen, M.2013.
Modtagelse og integration af flygtninge i de danske kommuner.
Dansk Flygtningehjælp,
s. 12.
35
Center for Udsatte Flygtninge (CUF) hjemmeside: http://flygtning.dk/danmark/center-for-udsatte-flygtninge/fakta-
om-flygtninge-med-traumer/
33
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
konsekvens, at det bliver svært for de frivillige foreninger at nå målgruppen fuldt ud med de
frivillige indsatser.
I forhold til frivilliges samarbejde med kommuner og andre professionelle i modtagelsen af
flygtninge ses det nogle gange, at samarbejdet får karakter af en bestiller/udfører-fordeling, hvor
de frivillige anmodes om at levere aktiviteter i overensstemmelse med behov, som kommunerne
ser, hvilket kan være stærkt demotiverende for de frivillige. En udfordring i samarbejdet mellem
frivillige og kommuner er derfor at nå frem til en rollefordeling, som bygger på et ligeværdigt
samspil i modtagelsen af flygtninge. Det betyder som udgangspunkt, at frivillige bør få plads til at
definere deres egen rolle og udviklingen af lokale aktiviteter i forhold til flygtninges behov.
34
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0035.png
ANBEFALINGER: EN BEDRE MODTAGELSE I DANMARK
Anbefaling:
Flere frivillige
skal
engageres i
integration
Flygtninge integreres bedre, hvis de har danskere i deres netværk og viden om
det danske samfund. Det er afgørende for at lære det svære danske sprog,
forstå den danske kultur og normer og få hjælp til alle de små og store
dagligdagsting som NemID, busplaner og kontakt til myndighederne. Det er ting,
som vi alle tager for givet, men som er afgørende for at begå sig og trives og for
at få et arbejde eller en uddannelse.
Røde Kors anbefaler, at alle flygtninge får mulighed for at knytte venskaber til
danskere. Det skal sikres gennem udvidelse af eksisterende frivillige
integrationstiltag som netværksfamilier, integrationscafeer, sprogtræningstilbud
mv.
Mange danskere ønsker at engagere sig frivilligt, og derfor skal det være lettere
at melde sig som frivillig til den type aktivitet, som vedkommende ønsker.
Anbefaling:
Civilsamfund
skal spille en
større rolle
Fordi netværk til danskere er et afgørende element i en vellykket integration,
skal civilsamfundet spille en endnu større rolle i modtagelsen af flygtninge.
Kontinuitet i de frivillige foreningers arbejde er en forudsætning for kvalitet,
effekt og udbredelse, og derfor er adgang til stabil finansiering af den frivillige
sociale indsats helt afgørende.
Røde Kors anbefaler, at der for det frivillige sociale område sikres en
finansiering, der giver kontinuitet og mulighed for langsigtet udvikling og
udbredelse af aktiviteter for de organisationer, som har vist, at de kan levere
kvalitet og bredde i den frivillige opgaveløsning.
Samspillet mellem de frivillige foreninger og kommunerne skal endvidere løftes.
Der er behov for et systematisk samarbejde mellem de frivillige aktører og
kommunerne. Samarbejdet skal ske med respekt for rollefordelingen og
sektorernes forskellige styrker og vilkår.
Anbefaling:
En bedre
fordeling til
kommunerne
En række hensyn omkring boligplacering er afgørende for, at der skabes de
bedst mulige forudsætninger for, at en god integration kan finde sted. Desværre
oplever Røde Kors fortsat, at myndighederne alt for ofte tager hensyn til
kommunekvoter fremfor flygtningenes personlige forhold, når en flygtning
anvises til en kommune.
Røde Kors anbefaler, at hensyn til flygtninges uddannelse, kompetencer og
jobmuligheder bør veje meget tungere ved visitering til kommunerne. Målet bør
være placering i en kommune, hvor den enkelte flygtning rent faktisk har
mulighed for at bruge sine kompetencer. Det kræver også, at den
kompetenceafklaring, som allerede findes i asylsystemet, inddrages i visiteringen
til kommunerne.
Hvis den enkelte flygtning og kommunen ønsker det, bør der kunne ske
placering af flygtninge i samme kommune, som asylcenteret ligger i, eller
eventuelt i en nærliggende kommune. Det vil give flygtninge mulighed for at
35
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0036.png
fastholde deres praktikforløb fra asylperioden i lokale virksomheder, efter at de
er overgået til integrationsperioden, og skabe hurtigere mulighed for at opnå reel
ansættelse.
Anbefaling:
En bedre
overgang fra
asylsystem til
kommuner
God og præcis information om den enkelte flygtning er afgørende for et godt
integrationsprogram. Der bør sikres tilstrækkeligt med informationer til
kommunerne om uddannelsesbaggrund, kompetencer og sundhedsudfordringer
hos de flygtninge, som kommunen skal modtage.
Røde Kors anbefaler derfor, at kommunerne altid engagerer sig aktivt i
modtagelsen af flygtninge ved så tidligt som muligt i overgivelsesfasen at
”møde” den enkelte flygtning. Det kan ske enten via konkret fremmøde i
asylcenter eller via videokonference. Der er desuden behov for initiativer, der
sikrer, at informationerne fra asylsystemet overleveres og i højere grad
anvendes af både kommunale integrationsmedarbejdere og de praktiserende
læger.
Anbefaling:
Kommune-
lotteriet skal
stoppes
I dag er der stor forskel på kommunernes integrationsindsats. For de enkelte
flygtninge kommer meget derfor til at afhænge af, hvilken kommune de placeres
i. Nogle kommuner prioriterer området højt og ser integration som en
investering, andre overholder ikke engang de minimumsstandarder, der er
fastsat i lovgivningen. Der er således et udtalt behov for en mere ensartet
modtagelse i landets kommuner.
Røde Kors anbefaler derfor, at kommuner, der leverer mindre end
minimumsindsatser og ikke overholder lovgivningen på integrationsområdet, skal
have hjælp til at komme op på niveau med landets øvrige kommuner. Det kan
enten ske via en central myndighed eller i partnerskab med andre kommuner,
som har vist, at deres indsats virker.
Integrationskontrakten skal erstattes af en obligatorisk integrationsplan. Dette
vil betyde, at kommunale integrationsmedarbejdere kan fokusere på ét
dokument, der tager højde for både de sociale, sproglige og
beskæftigelsesrettede aspekter af den enkelte flygtnings liv i Danmark. Det er
nødvendigt for at sikre en helhedsorienteret vellykket integrationsindsats.
Det skal sikres, at helbredsscreeningen gennemføres indenfor den fastsatte
tidsramme. Det er vigtigt at få afdækket eventuelle traumer eller andre
sundhedsmæssige udfordringer, da disse kan være afgørende for, hvordan
integrationsprogrammet skal udfærdiges. Endvidere er færdiggørelsen af en
national vejledning til de praktiserende læger om den helbredsmæssige
vurdering af nyankomne flygtninge og familiesammenførte til flygtninge
nødvendig for at dække behovet for traumeudredning.
Anbefaling:
Helhedsorien-
tering i
integrations-
Den beskæftigelsesrettede integration bør ikke realiseres på bekostning af
helhedsorienterede integrationstiltag. For hurtigt igangsatte og dårligt afklarede
jobforløb risikerer at retraumatisere flygtninge og deres familier, hvilket
nødvendiggør udgiftstunge kommunale indsatser uden udsigt til, at flygtninge
36
 SOU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 196: Henvendelse af 22/4-15 fra Røde Kors om deres rapport: "Anbefalinger til en humanitær flygtningepolitik" fra april 2015
1522246_0037.png
program
kan knyttes til arbejdsmarkedet. Flygtninge skal ses som en ressource, som kan
være med til at afhjælpe de strukturelle problemer på arbejdsmarkedet.
Røde Kors anbefaler, at der sker hurtig tilknytning til arbejdsmarked eller
uddannelse gennem en tidlig, men også en grundig screening af flygtninges
kompetencer. Den bør omfatte en vurdering af fysisk og psykisk helbred,
uddannelseskvalifikationer og/eller en realkompetencevurdering, der bygger
videre på de oplysninger, som videregives fra asylsystemet.
I den beskæftigelsesrettede indsats er det afgørende, at der tages højde for
eventuelt behov for traumebehandling, og at beskæftigelsesrettede forløb
tilrettelægges ud fra den enkelte flygtnings fremtidige beskæftigelses- eller
uddannelsesønsker og muligheder. Endelig skal indsatsen understøtte
flygtningens mulighed for at opøve danskkundskaber.
Anbefaling:
En bedre
indsats for
uledsagede
I 2014 ankom over 800 børn og unge uden deres forældre til Danmark for at
søge asyl. Det er det højeste antal uledsagede børn, som Danmark har modtaget
på blot et år. Uledsagede har selvsagt særlig behov og brug for beskyttelse.
Myndighederne bør prioritere visiteringen til kommuner, der har oparbejdet
erfaring eller ekspertise med at modtage uledsagede børn. Røde Kors oplever
stor forskellighed på tilbuddene til børnene, alt efter hvilke kommuner der
modtager dem. Kommuner med faste procedurer for modtagelsen og målrettede
tilbud bør derfor tilgodeses. Børnene bør endvidere få bolig i nærheden af
hinanden og evt. i bosteder med specialisering i børnenes behov. Det skaber
tryghed og modvirker isolation. Uledsagede unge bør endvidere bo centralt med
let adgang til uddannelsessteder, fritidsaktiviteter og foreningsliv.
Uledsagede børn har ret til en forældremyndighedsindehaver, der har til opgave
at varetage barnets interesser uafhængig af barnets kommune og bosted.
Praksis viser desværre, at ikke alle kommuner arbejder lige hurtigt på at opfylde
barnets retskrav på at få en forældremyndighedsindehaver tilknyttet. Der er
derfor behov for, at kommunerne prioriterer ressourcer til at indgå i et
samarbejde med Røde Kors, som siden 2011 har tilbudt kommunerne hjælp til at
finde og rekruttere egnede frivillige personer til denne opgave.
37