Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 53
Offentligt
1418491_0001.png
Statsrets- og Menneskeretskontoret
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
10. november 2014
Statsrets- og
Menneskeretskontoret
Thomas Kloppenburg
2014-629-0450
1319331
Notits om modtagne høringssvar til betænkning nr. 1546/2014 om
inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet
1.
Den 14. august 2014 afgav Udvalget om inkorporering mv. inden for
menneskeretsområdet betænkning nr. 1546/2014. Udvalget har haft til
opgave at overveje og komme med anbefalinger om, hvorvidt Danmark
bør inkorporere flere menneskerettighedsinstrumenter i dansk ret, tilslutte
sig den individuelle klageadgang til yderligere FN-komitéer og tiltræde
den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
(EMRK) om et generelt diskriminationsforbud.
Det skal bemærkes, at udvalget for så vidt angår spørgsmålet om
inkorporering har forholdt sig til syv nærmere opregnede FN-
konventioner, nemlig FN’s konvention om borgerlige og politiske
rettigheder (CCPR), FN’s konvention om økonomiske, sociale og
kulturelle rettigheder (CESCR), FN’s konvention om afskaffelse af alle
former for racediskrimination (CERD), FN’s konvention mod tortur og
anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf
(CAT), FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination
mod kvinder (CEDAW), FN’s konvention om barnets rettigheder (CRC)
og FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap (CRPD).
2.
Seks af udvalgets femten medlemmer
(det sagkyndige medlem fra
Københavns Universitet samt medlemmerne udpeget efter indstilling fra
Advokatrådet, indstilling fra Institut for Menneskerettigheder, indstilling
fra
Ligebehandlingsnævnet,
fælles
indstilling
fra
Danske
Handicaporganisationer og Det Centrale Handicapråd og fælles indstilling
fra Red Barnet og Børnerådet) anbefaler, at Danmark inkorporerer CCPR,
CERD, CAT, CRC, CEDAW og CRPD.
De seks nævnte medlemmer peger bl.a. på, at en inkorporering af
konventionerne vil tydeliggøre myndighedernes pligt til at anvende
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
konventionerne og herved bidrage til en i praksis bedre beskyttelse af
eksisterende rettigheder. En inkorporering vil efter disse medlemmers
opfattelse endvidere mere principielt styrke borgernes retsbeskyttelse ved
at skabe et lovbestemt grundlag for at anvende konventionerne, ligesom
inkorporeringen vil medvirke til at understrege, at Danmark tager
menneskerettighederne alvorligt, hvilket vil sende et positivt signal til
omverdenen. Disse medlemmer finder ikke, at en inkorporering vil
medføre en øget risiko for, at magtfordelingen mellem lovgivningsmagten
og domstolene vil blive ændret.
Samme seks medlemmer anbefaler, at Danmark ikke inkorporerer CESCR,
idet denne konvention efter deres opfattelse ikke indeholder rettigheder,
som der i praksis vil være et tilstrækkelig klart grundlag for at anvende i
konkrete sager. Af samme grund anbefaler disse seks medlemmer desuden,
at Danmark ikke tilslutter sig den individuelle klageadgang til FN’s komité
vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.
Til gengæld anbefaler disse seks medlemmer, at Danmark tilslutter sig den
individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité. De lægger herved bl.a.
vægt på, at Danmark allerede har tilsluttet sig den individuelle
klageadgang til flere andre komitéer, at der ikke er sagligt grundlag for at
undlade at tilslutte sig denne klageadgang og derved give børn en ringere
beskyttelse end andre beskyttede grupper, og at FN’s konvention om
barnets rettigheder indeholder en lang række klare, præcise og ubetingede
rettigheder, som den individuelle klageadgang vil have en væsentlig
betydning i forhold til.
Endelig anbefaler de seks nævnte medlemmer, at Danmark tiltræder den
12. tillægsprotokol til EMRK, bl.a. fordi en tiltrædelse af protokollen vil
medvirke til at sikre borgernes retsbeskyttelse over for diskriminerende
lovgivning ved at udvide adgangen til international domstolsprøvelse.
Fire af udvalgets femten medlemmer
(det sagkyndige medlem fra Aarhus
Universitet, udvalgets formand (højesteretsdommer Hanne Schmidt) og
medlemmerne udpeget efter indstilling fra Dommerforeningen og KL)
bemærker, at der i forhold til såvel inkorporering af FN-konventionerne
som tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol er risiko for, at der sker en
forskydning af kompetence fra Folketinget og regeringen til domstolene og
andre retsanvendende myndigheder. Navnlig denne risiko bør efter disse
medlemmers opfattelse tillægges betydelig vægt og give anledning til
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
generelle og principielle overvejelser, herunder om forholdet mellem de
forskellige statsmagter.
På baggrund af den anførte risiko kan det sagkyndige medlem fra Aarhus
Universitet herefter ikke anbefale, at Danmark inkorporer de pågældende
FN-konventioner eller tiltræder den 12. tillægsprotokol, mens udvalgets
formand og medlemmet udpeget efter indstilling fra Dommerforeningen
bemærker, at der i sidste ende er tale om et valg, som de finder det rigtigst
at overlade til regering og Folketing. Medlemmet udpeget efter indstilling
fra KL tager forbehold for, at KL vil fremkomme med yderligere
bemærkninger til lovforslaget, når de økonomiske og administrative
konsekvenser af et eventuelt forslag om inkorporering eller forslag om
tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol er afdækket.
For så vidt angår spørgsmålet om individuel klageadgang til yderligere
FN-komitéer afstår
tre af udvalgets femten medlemmer
(det sagkyndige
medlem fra Aarhus Universitet, udvalgets formand og medlemmet udpeget
efter indstilling fra Dommerforeningen) fra at komme med udtrykkelige
anbefalinger, da der efter disse medlemmers opfattelse i sidste ende er tale
om et valg, som de finder det rigtigst at overlade til regering og Folketing.
Disse tre medlemmer bemærker dog, at en tilslutning til den individuelle
klageadgang til FN’s Børnekomité kan være nærliggende, når det tages i
betragtning, at der i Danmark allerede gælder eller er taget skridt til at
indføre en klageadgang for andre bestemte befolkningsgrupper, nemlig for
kvinder og for personer med handicap.
Et af udvalgets femten medlemmer
(medlemmet udpeget efter indstilling
fra KL) kan ikke anbefale, at Danmark tilslutter sig den individuelle
klageadgang til yderligere FN-komitéer, idet der efter dette medlems
opfattelse er en betydelig risiko for, at FN-komitéerne kan foretage
vidtgående fortolkninger af de relevante konventioner, som vil kunne føre
til en begrænsning af det kommunale råderum for fastsættelse af
serviceniveauet.
Fem af udvalgets femten medlemmer
(medlemmerne udpeget efter
indstilling fra Finansministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for Børn,
Ligestilling, Integration og Sociale Forhold (tidligere Social-, Børne- og
Integrationsministeriet og Ministeriet for Ligestilling og Kirke) og
Udenrigsministeriet) er afstået fra at komme med anbefalinger.
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
3.
Justitsministeriet sendte den 14. august 2014 betænkning nr. 1546/2014
om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet i høring hos:
Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, Samtlige byretter,
Den
Danske
Dommerforening,
Dommerfuldmægtigforeningen,
Domstolsstyrelsen, Den Uafhængige Politiklagemyndighed, Foreningen af
offentlige
anklagere,
Politidirektørforeningen,
Politiforbundet,
Procesbevillingsnævnet, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Advokatrådet,
Amnesty International, Bedre Psykiatri, Børnerådet, Børnesagens
Fællesråd, Børns Vilkår, Danske Handicaporganisationer, Danske
Regioner, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Folkeoplysnings Samråd, Dansk
Industri, Det Centrale Handicapråd, DIGNITY – Dansk Institut mod
Tortur, Dokumentations- og Rådgivningscenteret om Racediskrimination,
European Anti Poverty Network, FN-Forbundet, Gadejuristen, IBIS,
Institut for Menneskerettigheder, International Rehabilitation Center for
Torture Victims, Kommunernes Landsforening, Kvindernes U-
landsudvalg,
Kvinderådet,
KVINFO,
Københavns
Retshjælp,
Landsforeningen af beskikkede advokater, Landsforeningen af Polio-,
Trafik- og Ulykkesskadede, Landsorganisationen i Danmark, LBGT
Danmark, Ligebehandlingsnævnet, Oasis, Red Barnet, Retspolitisk
Forening, Retssikkerhedsfonden, Røde Kors, Rådet for Socialt Udsatte,
Sammenslutningen af unge med handicap, Ældreforum og Århus
Retshjælp.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra de hørte myndigheder og
organisationer mv. med undtagelse af:
Foreningen
af
offentlige
anklagere,
Politidirektørforeningen,
Politiforbundet, Sø- og Handelsretten, Bedre Psykiatri, Danske Regioner,
Dansk Industri, Det Centrale Handicapråd, Dokumentations- og
Rådgivningscenteret om Racediskrimination, European Anti Poverty
Network, FN-Forbundet, Gadejuristen, IBIS, International Rehabilitation
Center for Torture Victims, Kommunernes Landsforening, Kvindernes U-
landsudvalg, Københavns Retshjælp, Landsforeningen af Polio-, Trafik-
og Ulykkesskadede, LBGT Danmark, Ligebehandlingsnævnet, Rådet for
Socialt Udsatte, Sammenslutningen af unge med handicap og Århus
Retshjælp.
Herudover er der afgivet høringssvar af:
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1418491_0005.png
Bedsteforældre for Asyl, Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Justitia,
Mødrehjælpen,
Rådet
for
Menneskerettigheder,
Unge
for
Menneskerettigheder og Unicef.
Forsikring og Pension har tilkendegivet, at de også ønsker at afgive
høringssvar.
4.
De modtagne høringssvar vedlægges i kopi.
Nedenfor er i kort form gengivet de væsentligste punkter i de modtagne
høringssvar. Der er alene tale om en overordnet gennemgang og ikke alle
tilkendegivelser eller argumenter anført af de hørte myndigheder og
organisationer mv. er således gengivet.
Den Uafhængige Politiklagemyndighed, Domstolsstyrelsen og
Procesbevillingsnævnet
har ingen bemærkninger til betænkningen.
Domstolsstyrelsen anfører dog, at en eventuel inkorporering af de
pågældende konventioner må forventes at medføre visse merudgifter for
domstolene, men at det på nuværende tidspunkt ikke er muligt at opgøre
disse.
Dommerforeningen, Dommerfuldmægtigforeningen, Københavns
Byret
(på vegne af samtlige byretter på nær retterne i Helsingør, Hillerød,
Hjørring og Svendborg),
Rigsadvokaten, Vestre Landsret og Østre
Landsret
anfører, at der er tale om spørgsmål, som man finder det rigtigst
at overlade til lovgivningsmagten at tage stilling til.
Advokatrådet,
Amnesty
International,
Børnerådet,
Dansk
Flygtningehjælp,
Danske
Handicaporganisationer,
Dansk
Folkeoplysnings Samråd, Institut for Menneskerettigheder,
Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Red Barnet, Retterne i
Helsingør, Hillerød og Hjørring, Retspolitisk Forening, Rådet for
Menneskerettigheder og Ældreforum
anbefaler, at Danmark
inkorporerer CCPR, CERD, CAT, CEDAW, CRC og CRPD, tilslutter sig
den individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité og tiltræder den 12.
tillægsprotokol til EMRK. De nævnte høringsparter henviser i den
forbindelse i vidt omfang til eller anvender samme argumentation som de
seks medlemmer af udvalget, som anbefaler inkorporering mv., jf. pkt. 2
ovenfor. Det er navnlig synspunktet om, at en inkorporering af
konventionerne vil indebære en styrkelse af borgernes retsstilling, som
fremhæves, men en række øvrige argumenter anføres ligeledes. Flere af de
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
nævnte høringsparter anfører således bl.a.,
at
en inkorporering vil øge
opmærksomheden og bevidstheden om konventionerne,
at
en
inkorporering vil tydeliggøre borgernes muligheder for at påberåbe sig og
myndighedernes pligt til at anvende konventionerne,
at
der er behov for en
styrkelse af borgernes retsstilling på en række områder, herunder i forhold
til kommunerne,
at
en inkorporering vil sende et vigtigt signal, og
at
en
inkorporering vil give et lovbestemt grundlag for at anvende
konventionerne, der vil styrke konventionernes gennemslagskraft. De
nævnte høringsparter er samtidig generelt enige om, at en inkorporering
ikke vil indebære nogen reel risiko for magtforskydning.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Kvinderådet, KVINFO
og
Unge for Menneskerettigheder
anbefaler, at Danmark inkorporerer
CCPR, CERD, CAT, CEDAW, CRC og CRPD. Disse organisationer
anfører i vidt omfang samme argumenter som de øvrige høringsparter, der
anbefaler en inkorporering af disse seks konventioner, herunder navnlig
at
danske myndigheder ikke synes at tage konventionsforpligtelserne på
menneskeretsområdet tilstrækkeligt alvorligt,
at
en inkorporering vil
indebære en styrkelse af borgernes retsstilling,
at
en inkorporering vil
skabe øget bevidsthed om konventionerne og tydeliggøre muligheden for
at påberåbe sig disse, og
at
en inkorporering vil sende et vigtigt signal.
KVINFO peger desuden på, at en inkorporering af CEDAW vil styrke
opmærksomheden på kvinders rettigheder og betyde, at Danmark vil stå
stærkere internationalt i forhold til arbejdet med kvinders rettigheder.
Oasis
anbefaler, at Danmark inkorporerer alle syv konventioner, dvs.
CCPR, CESCR, CERD, CAT, CEDAW, CRC og CRPD. Organisationen
peger bl.a. på, at en inkorporering vil styrke borgernes retsstilling og
tydeliggøre myndighedernes pligt til at anvende konventionerne.
Retten i Svendborg
anfører, at man er enig med de fire medlemmer af
udvalget, jf. ovenfor under pkt. 2, som finder, at en inkorporering af
konventionerne vil kunne medføre, at en del af regeringens og Folketingets
kompetence til at bestemme, hvordan konventionerne gennemføres i
Danmark, kan ende med i praksis at overgå til domstolene og andre
retsanvendende myndigheder i forbindelse med afgørelsen af konkrete
sager. Det anføres i den forbindelse endvidere, at dette vil indebære en
prøvelse, som domstolene ikke har de fornødne forudsætninger for at
foretage. Retten bemærker desuden, at en betydelig del af bestemmelserne
i navnlig CESCR, CEDAW, CRC og CRPD pålægger medlemsstaterne at
iværksætte tiltag inden for områder, der i Danmark typisk henregnes til
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
velfærdslovgivningen, eller som forudsætter økonomiske ydelser inden for
dette område. Domstolene og andre retsanvendende myndigheder er efter
Retten i Svendborgs opfattelse ikke egnede – og har ikke den
demokratiske legitimitet – til at træffe afgørelse om sådanne spørgsmål,
der forudsætter inddragelse og afvejning af politiske og økonomiske
hensyn ved afgørelsen af, hvordan konventionerne skal udmøntes i dansk
ret. Retten er derfor som udgangspunkt skeptisk over for at inkorporere
CESCR, CEDAW, CRC og CRPD i deres helhed, mens de samme
betænkeligheder efter rettens opfattelse ikke gør sig gældende i forhold til
CCPR, CERD og CAT. Retten vil dog kunne støtte en inkorporering af
også CEDAW, CRC og CRPD, hvis det i inkorporeringsloven eller dennes
forarbejder bliver præciseret, at bestemt opregnede artikler eller
rettigheder (f.eks. de økonomiske og sociale rettigheder) ikke forudsættes
omfattet af domstolenes kompetence, og det samtidig bliver angivet,
hvordan domstolene skal forholde sig, hvis de bliver påberåbt i en konkret
sag. Endelig bemærker retten, at EU i 2010 har tiltrådt CRPD, og at denne
konventions rettigheder – som en del af EU-retten og i overensstemmelse
med EU-rettens almindelige fortolkningsprincipper – har forrang over for
(også senere) dansk ret. Dette forhold kan efter rettens opfattelse siges –
inden for EU-rettens anvendelsesområde – til dels at fjerne
betænkelighederne ved en inkorporering af de økonomiske og sociale
rettigheder i CRPD.
LO
kan tilslutte sig, at Danmark inkorporerer CCPR, CERD, CAT og
CEDAW. Organisationen anfører i den forbindelse, at man er åben over
for inkorporering af vigtige konventioner, men at det er helt afgørende, at
det præcise indhold af konventionerne fremgår. CESCR, CEDAW, CRC
og CRPD indeholder efter organisationens opfattelse en række vagt og
generelt
formulerede
bestemmelser,
herunder
deciderede
programerklæringer, hvorfor de ikke umiddelbart er egnede til at blive
inkorporeret. Organisationen henviser i den forbindelse til udtalelsen fra
fire medlemmer af udvalget, jf. ovenfor under pkt. 2, der advarer om faren
for en forskydning af balancen mellem lovgiver og domstole og andre
retshåndhævende myndigheder, hvis man inkorporer konventioner, der
indeholder upræcist affattede rettigheder og pligter. Der gør sig efter
organisationens opfattelse dog samtidig særlige forhold gældende i relation
til CEDAW, og organisationen henviser i den forbindelse bl.a. til, at denne
konvention efter udvalgets opfattelse umiddelbart næppe går videre end
EU’s ligestillingsdirektiver. Organisationen fremhæver endelig, at det er
en forudsætning for dens anbefaling, at eventuelle sager – i det omfang,
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
der er hjemmel hertil i overenskomster mv. – kan behandles i det fagretlige
system.
Bedsteforældre for Asyl, Børnesagens Fællesråd, Børns Vilkår,
Mødrehjælpen, Røde Kors og Unicef
har haft særlig fokus på børn og
anbefaler derfor, at Danmark inkorporerer CRC og tilslutter sig den
individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité. De nævnte organisationer
peger herved navnlig på, at en inkorporering vil styrke børn retsstilling.
Det fremhæves i den forbindelse bl.a.,
at
en inkorporering vil medføre en
større bevidsthed om ikke blot konventionen, men også børns rettigheder
generelt,
at
en inkorporering vil give børn et ekstra værn mod overgreb
mv., som de – til trods for diverse lovgivningsinitiativer på det sociale
område – har brug for,
at
en inkorporering vil tydeliggøre, hvorledes
Danmark i praksis lever op til internationale forpligtelser over for udsatte
grupper, og
at
en inkorporering vil sende et vigtigt signal til omverdenen.
For så vidt angår klageadgangen til FN’s Børnekomité bemærker
organisationerne bl.a.,
at
et stort flertal i udvalget anbefaler en tilslutning,
idet Danmark allerede har tilsluttet sig individuelle klageadgange under
mange andre af FN’s komitéer,
at
klageadgangen til FN’s Børnekomité vil
give yderligere mulighed for, at børn kan få vurderet en sag, og
at
klageadgangen vil have en væsentlig betydning i forhold til de klare,
præcise og ubetingede rettigheder, som CRC indeholder.
Dignity
anbefaler, at Danmark inkorporerer CAT. Organisationen anfører
herved bl.a., at CAT indeholder en bedre beskyttelse mod tortur end
EMRK, og at en inkorporering vil have en kolossal stor signalværdig både
indenrigs- og udenrigspolitisk. Organisationen giver endvidere udtryk for,
at der findes en righoldig praksis fra FN’s Torturkomité, som indebærer, at
de danske domstole i tilfælde af inkorporering ikke vil være tvunget til at
påtage sig en dynamisk rolle, som vil kunne forskubbe magtbalancen
mellem Folketinget og domstolene. Herudover peger organisationen på en
række forhold, der ifølge organisationen taler for inkorporering. Det
anføres således bl.a.,
at
en inkorporering vil sikre indplaceringen af
torturforbuddet som en jus cogens norm, og
at
en inkorporering vil sikre
klarhed for danske domstole og andre retsanvendende myndigheder om
retsgrundlaget i en given sag, hvor der på nuværende tidspunkt kan være
modstrid mellem CAT og en dansk lovregel.
Justitia
anfører, at vedtagelsen og inkorporeringen af flere
menneskerettigheder indebærer en risiko for duplikation og
”rettighedsinflation”. Tænketanken peger herved bl.a. på, at en række af de
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
relevante
menneskerettighedskonventioner
udgør
såkaldte
specialkonventioner, som har fokus på beskyttelsen af bestemte gruppers
rettigheder (kvinder, børn, personer med handicap, etniske minoriteter
mv.). Hvis Danmark inkorporerer samtlige af disse konventioner, vil
mange af de samme rettigheder optræde i flere forskellige konventioner
med hver sin ordlyd, fokus og fortolkningsgrundlag, hvilket efter
tænketankens opfattelse indebærer en risiko for uklarhed. Tænketanken
peger endvidere på, at en række af konventionerne indeholder uklare og
upræcise bestemmelser og forpligtelser for medlemsstaterne, som mere har
karakter af vage programerklæringer uden klart retligt indhold. Dette øger
efter tænketankens opfattelse risikoen for, at domstolene og internationale
organer vil skulle træffe afgørelser på basis af uklare bestemmelser,
hvilket kan resultere i en magtforskydning mellem domstole og Folketing.
En inkorporering af en række af FN’s menneskerettighedskonventioner og
anerkendelse af individuel klageadgang til disse komitéer risikerer efter
tænketankens opfattelse således at kunne få konsekvenser for Danmarks
muligheder for selv at kunne fastlægge sin udlændingepolitik, foretage
nødvendige fordelingsmæssige prioriteringer, værne om ytringsfriheden og
den frie debat mv. Tænketanken finder dog, at CAT og den 12.
tillægsprotokol til EMRK – i modsætning til de øvrige FN-konventioner –
indeholder bestemmelser af relativ præcis karakter og generelle
definitioner på henholdsvis tortur og diskrimination, som i tilfælde af en
inkorporering ville kunne udgøre et godt supplement til beskyttelsen efter
EMRK, ligesom det ville kunne lukke eksisterende huller i forhold til
denne konvention. Tænketanken anbefaler på den baggrund, at Danmark
inkorporerer CAT samt ratificerer (eller indledningsvist eventuelt alene
underskriver) den 12. tillægsprotokol til EMRK.
9