REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 323: Straffelovrådets udtalelse om visse spørgsmål vedrørende deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er part i (betænkning nr. 1556/2015), fra justitsministeren

Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 323
Offentligt

Straffelovrådets udtalelse

visse spørgsmål vedrørende deltagelse i

og hvervning til væbnede konflikter i ud-

landet, som den danske stat er part i

Betænkning nr. 1556

København 2015

REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 323: Straffelovrådets udtalelse om visse spørgsmål vedrørende deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er part i (betænkning nr. 1556/2015), fra justitsministeren

Straffelovrådets udtalelse om visse spørgsmål vedrørende deltagelse i og hvervning

til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er part i

Betænkning nr. 1556

Publikationen kan bestilles

via Justitsministeriets hjemmeside (www.jm.dk)

eller hos

Rosendahls - Schultz Grafisk Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 46 63 19 69

[email protected]

ISBN: 978-87-92760-32-6

ISBN: 978-87-92760-36-4 (e-udgave)

Tryk: Rosendahls - Schultz Grafisk A/S

Pris: 80 kr. pr. bog inkl. moms

Indholdsfortegnelse

Straffelovrådets udtalelse

1. Straffelovrådets kommissorium ...............................................................

2. Straffelovrådets sammensætning .............................................................

3. Straffelovrådets overvejelser ....................................................................

3.1. Indledning .................................................................................................

3.2. Gældende regler ........................................................................................

3.2.1. Deltagelse i væbende konflikter .....................................................

3.2.2. Hvervning til væbnede konflikter ...................................................

3.3. Formålet med kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væbnede

konflikter i udlandet ..................................................................................

3.4. Personkredsen for et forbud mod at deltage i væbnet kamp mod Danmark

3.5. Deltagelse i væbnede konflikter ...............................................................

3.6. Hvervning til væbnede konflikter .............................................................

3.7. Behovet for lovændringer .........................................................................

3.8. Strafferammen ..........................................................................................

4. Lovudkast med bemærkninger ................................................................

4.1. Lovudkast .................................................................................................

4.2. Bemærkninger til lovudkastet...................................................................

Bilag til Straffelovrådets udtalelse

Notat om gældende ret og baggrunden herfor ...........................................

1. Straffelovens § 101 ......................................................................................

1.1. Den gældende bestemmelse i § 101 .....................................................

1.2. Bestemmelsens forhistorie ...................................................................

2. Straffelovens § 102 ......................................................................................

2.1. Den gældende bestemmelse i § 102 .....................................................

2.2. Bestemmelsens tidligere indhold og tidligere ændringer af bestem-

melsen ...................................................................................................

2.2.1. Straffeloven af 1866 ...................................................................

2.2.2. Borgerlig straffelov fra 1930 ......................................................

2.2.3. Lovændringen i 1952..................................................................

3. Straffelovens § 128 ......................................................................................

3.1. Den gældende bestemmelse i § 128 .....................................................

3.2. Bestemmelsens tidligere indhold og tidligere ændringer af bestem-

melsen ...................................................................................................

3.2.1. Straffeloven af 1866 ...................................................................

3.2.2. 1914-loven ..................................................................................

3.2.3. Borgerlig straffelov fra 1930 ......................................................

3.2.4. Lovændringen i 1952..................................................................

3.2.5. Lovændringen i 2000..................................................................

4. Straffelovens §§ 114-114 h .........................................................................

4.1. De gældende bestemmelser i §§ 114-114 h .........................................

4.2. Bestemmelsernes tidligere indhold og tidligere ændringer af bestem-

melserne ................................................................................................

4.2.1. Lovændringen i 1952..................................................................

4.2.2. Lovændringen i 2000..................................................................

4.2.3. Lovændringen i 2002..................................................................

4.2.4. Lovændringen i 2004..................................................................

4.2.5. Lovændringen i 2006..................................................................

4.2.6. Lovændringen i 2008..................................................................

4.2.7. Lovændringen i 2009..................................................................

5. Den militære straffelov ................................................................................

100

101

102

Straffelovrådets udtalelse

1. Straffelovrådets kommissorium

Straffelovrådet blev nedsat ved Justitsministeriets brev af 3. oktober 1960 og har

til opgave

efter Justitsministeriets anmodning at afgive indstilling om strafferetlige

lovgivningsspørgsmål og principielle spørgsmål vedrørende fastsættelsen af

administrative bestemmelser af strafferetlig karakter og den praktiske gen-

nemførelse af kriminalpolitiske foranstaltninger og

efter Justitsministeriets nærmere bestemmelse at medvirke i det internatio-

nale strafferetlige samarbejde, herunder navnlig det nordiske strafferetlige

lovsamarbejde.

Justitsministeriet anmodede ved brev af 8. oktober 2014 Straffelovrådet om at

behandle følgende kommissorium om deltagelse i og hvervning til væbnede kon-

flikter i udlandet mv.:

”1.

Det er vigtigt løbende at være opmærksom på, om det danske samfund fortsat

har et effektivt værn mod terrorisme, herunder med tilstrækkelige muligheder for

at sætte ind over for radikalisering og ekstremisme, der kan lede til terrorhandlin-

ger her i landet.

En række sager om vold, brandattentater, terrorplanlægning og det bekymrende

antal unge, som tilslutter sig internationale ekstremistiske organisationer for at

deltage i væbnede konflikter i udlandet, viser, at radikalisering og ekstremisme

fortsat er en udfordring for vores fælles sikkerhed og vores demokratiske sam-

fundsform og værdier.

Regeringen har derfor i september 2014 fremlagt en handlingsplan om forebyg-

gelse af radikalisering og ekstremisme. Formålet med handlingsplanen er først og

fremmest at styrke forebyggelsesindsatsen over for de personer, som er i risiko for

at blive en del af ekstremistiske miljøer. Regeringen vil støtte dem, som allerede

er en del af disse miljøer, til at forlade dem igen, gøre det klart, at ekstremistiske

og fanatiske handlinger har konsekvenser, og minimere indflydelse fra de perso-

ner, som spreder ekstremistisk, ideologisk propaganda, og som udbreder had mod

vores demokratiske fællesskab og intolerance over for andres synspunkter, frihed

og rettigheder.

Det er vigtigt, at vi løbende er opmærksomme på nye tendenser og udvikler og

tilpasser forebyggelsesindsatsen, så vi kan håndtere de aktuelle udfordringer, som

vi står over for både i et dansk og internationalt perspektiv. Det gælder f.eks. i

forhold til udfordringerne med ekstremistiske miljøers anvendelse af internettet til

at sprede deres propaganda og rekruttere nye tilhængere og i forhold til de mange

unge, der vender ryggen til demokratiske værdier og tager til bl.a. Syrien og Irak

for at kæmpe side om side med voldelige ekstremister.

Har det forebyggende arbejde ikke den ønskede effekt, må der skrappere midler

til. Derfor vil regeringen tage initiativ til at stramme lovgivningen, så personer,

der agter at deltage i en udenlandsk væbnet konflikt, oplever, at der er en meget

klar og håndgribelig konsekvens. De skal ikke lovligt kunne rejse ud af Danmark,

og deres pas vil blive inddraget.

Der er i den forbindelse også anledning til mere generelt at overveje mulighederne

for at gribe strafferetligt ind over for deltagelse i eller hvervning til væbnede kon-

flikter i udlandet mv.

Deltagelse i eller hvervning til deltagelse i væbnede konflikter i udlandet er ik-

ke generelt kriminaliseret i dansk ret.

Deltagelse i væbnede konflikter kan imidlertid efter omstændighederne være en

overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af bestemmelser i straffeloven.

Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis en person har begået eller forsøgt

at begå terrorisme (straffelovens § 114), har ydet eller forsøgt at yde støtte til en

terrororganisation (§ 114 b), har ladet sig træne eller forsøgt at lade sig træne til at

begå terrorhandlinger (§ 114 d, stk. 3) eller på anden måde har fremmet eller for-

søgt at fremme virksomheden for en terrororganisation (§ 114 e).

Tilsvarende kan hvervning til deltagelse i væbnede konflikter efter omstændighe-

derne være en overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af bestemmelser i straffe-

loven.

Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis en person har hvervet eller forsøgt

at hverve en person til at begå eller fremme terrorhandlinger eller til at slutte sig

til en terrororganisation med henblik på at fremme, at organisationen begår terror-

handlinger (§ 114 c, stk. 1) eller har hvervet eller forsøgt at hverve en person til at

yde støtte til en terrororganisation eller til at slutte sig til en gruppe med henblik

på at fremme, at gruppen yder terrorstøtte (§ 114 c, stk. 2).

Endvidere forbyder straffelovens § 128 hvervning i den danske stat til fremmed

krigstjeneste.

Endvidere kriminaliserer straffelovens § 101 den, som med krig, besættelse eller

andre fjendtligheder for øje foretager nogen handling, hvorved bistand til fjenden

forberedes, og straffelovens § 102 kriminaliserer den, som under krig eller besæt-

telse yder fjenden bistand ved råd eller dåd eller til fremme af fjendtlig interesse

svækker den danske stats eller dens forbundsfælles kampdygtighed.

Hertil kommer, at f.eks. vold eller drab, der begås som led i kamphandlinger, efter

omstændighederne vil kunne straffes efter de almindelige bestemmelser herom i

straffeloven. Det forudsætter dog, at de pågældende voldshandlinger eller drab ik-

ke kan anses for lovlige kamphandlinger, og at handlingerne er omfattet af dansk

straffemyndighed.

I praksis vil det kunne være meget vanskeligt under en straffesag i Danmark at

bevise, at en person har begået strafbare forhold under deltagelse i væbnede kon-

flikter i udlandet. Hvis den væbnede konflikt stadig er i gang, vil det kunne være

vanskeligt eller umuligt at indsamle beviser på gerningsstedet, og selv efter den

væbnede konflikts ophør vil det kunne være vanskeligt for dansk politi og ankla-

gemyndighed at skaffe tilstrækkelige beviser til en tiltalerejsning og domfældelse.

Folkeretten indeholder både traktatfæstede og sædvaneretlige regler om væbne-

de konflikter. Reglerne er forskellige for internationale og ikke-internationale

væbnede konflikter, og reglerne er i et vist omfang også forskellige for statslige

styrker og oprørsstyrker mv.

Efter folkeretten har lovligt kæmpende i en international væbnet konflikt straffe-

retlig immunitet for lovlige kamphandlinger. Lovligt kæmpende kan altså f.eks.

ikke straffes for vold eller drab i anledning af, at de som led i lovlige kamphand-

linger dræber eller skader fjendtlige styrker.

Som lovligt kæmpende regnes væbnede styrker, der optræder på vegne af en stat,

og i nogle tilfælde endvidere visse væbnede styrker, der ikke optræder på vegne af

en stat, og civile, der spontant gør væbnet modstand mod en fjendtlig invasion.

Der er kun strafferetlig immunitet for lovlige kamphandlinger, herunder navnlig

kamphandlinger rettet mod militære mål. Eventuelle krigsforbrydelser vil således

kunne straffes efter de almindeligt gældende strafbestemmelser.

FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 24. september 2014 resolution nr. 2178 om

”Foreign Terrorist Fighters”. Resolutionen fastslår bl.a. en pligt for alle stater til at

kriminalisere personer, der rejser til et fremmed land for at begå terrorhandlinger

eller yde eller modtage terrortræning, samt økonomisk eller anden støtte hertil.

I Danmark er der grupper, som forsøger at fremme en antidemokratisk dagsor-

den og i visse tilfælde begrænse andre borgeres lige adgang til rettigheder, herun-

der eventuelt ved brug af vold og trusler. Grupperne varierer i størrelse og aktivi-

teter, og nogle benytter sig af voldelige metoder, mens andre bruger deres demo-

kratiske ret til at ytre sig og opfordre andre til at vende sig mod samfundet og tage

afstand fra demokratiske principper.

Flere personer har været i træningslejre i udlandet for at modtage militær træning,

og et større antal personer er rejst fra Danmark til bl.a. Syrien og Irak for at delta-

ge i væbnede konflikter. De hjemvendte kan udgøre en trussel for det danske sam-

fund, fordi de har fået kamperfaring og kontakt til militante ekstremistiske organi-

sationer i udlandet, og nogle har pådraget sig traumer under kamphandlingerne.

Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser er

tilstrækkelige til at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i

udlandet.

Som led i debatten om det danske samfunds værn mod radikalisering og terro-

risme har der endvidere været rejst spørgsmål om terrororganisationers finansie-

ring af virksomhed, der i sig selv er lovlig, eksempelvis hospitaler, moskeer, sko-

ler og daginstitutioner.

Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation til i sig selv lovlige for-

mål er ikke særskilt kriminaliseret i dansk ret.

Efter straffelovens § 290 om hæleri er det imidlertid bl.a. strafbart uberettiget at

modtage eller skaffe sig eller andre del i udbytte, der er opnået ved en strafbar

lovovertrædelse. Straf kan dog ikke pålægges den, som modtager udbytte til sæd-

vanligt underhold fra familiemedlemmer eller samlever, eller den, der modtager

udbytte som normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjene-

ster. Strafferammen er bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder, og straffen kan

stige til fængsel i 6 år, når hæleriet er af særlig grov beskaffenhed.

Modtagelse af donationer eller tilskud fra en terrororganisation vil derfor kunne

straffes, i det omfang midlerne er opnået ved en strafbar lovovertrædelse. Dette

gælder i forhold til alle strafbare lovovertrædelser, herunder f.eks. afpresning, rø-

veri, salg af euforiserende stoffer, menneskehandel, menneskesmugling og rufferi.

I praksis vil det efter omstændighederne kunne være vanskeligt under en straffe-

sag at bevise, at en person, der har modtaget en donation eller et tilskud til byggeri

eller drift af f.eks. et hospital, en moske, en skole eller en daginstitution, havde

forsæt med hensyn til, at midlerne var opnået ved en strafbar lovovertrædelse.

Dette gælder, selv om forsætskravet bl.a. vil være opfyldt, når blot den pågælden-

de anså det for overvejende sandsynligt, at midlerne hidrørte fra kriminalitet. Det

indgår således ikke i forsætskravet, at den pågældende har nogen viden eller for-

modning med hensyn til arten, tiden og stedet for den pågældende kriminalitet.

Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser er

tilstrækkelige til at modvirke, at en terrororganisation finansierer byggeri eller

drift af i sig selv lovlige institutioner og organisationer, eksempelvis af social eller

religiøs art eller inden for sundheds- eller undervisningsområdet.

Det bør i den forbindelse tages i betragtning, at terrorfinansiering er strafbar og ef-

ter omstændighederne vil kunne udgøre en relevant førforbrydelse i forhold til hæ-

leri.

Der er endvidere behov for at få nærmere belyst, om der eventuelt er behov for til-

lige at kriminalisere modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for

sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.

Justitsministeriet skal på denne baggrund anmode Straffelovrådet om at vurde-

re, om de gældende regler i straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til

at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, samt fo-

reslå eventuelle strafferetlige tiltag, som kan styrke indsatsen på området.

Straffelovrådet anmodes i den forbindelse om at overveje, om FN’s Sikkerheds-

råds resolution nr.

2178 om ”Foreign Terrorist Fighters” giver anledning til at fo-

reslå ændringer eller præciseringer af straffelovens bestemmelser om terrorisme

mv.

Straffelovrådet anmodes endvidere om at vurdere, om de gældende regler i straf-

feloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og organisationer mv., der

driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, helt eller delvis fi-

nansieres af bidrag fra terrororganisationer. Rådet anmodes i den forbindelse om

tillige at overveje, om der er behov for at kriminalisere modtagelse fra en terror-

organisation af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tje-

nester.

I det omfang Straffelovrådet finder, at der er behov for lovændringer, anmodes rå-

det om at udarbejde et lovudkast.

Straffelovrådet vil kunne tilrettelægge sit arbejde således, at der afgives deludta-

lelser.

Straffelovrådet anmodes om at inddrage Udenrigsministeriet i arbejdet med dette

kommissorium.”

Ved brev af 12. januar 2015 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om at

afgive en deludtalelse om spørgsmålet om deltagelse i og hvervning til væbnede

konflikter i udlandet, som den danske stat er part i. Brevet er sålydende:

”Ved brev af 8. oktober 2014 anmodede Justitsminsteriet Straffelovrådet om at

behandle et kommissorium om deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i

udlandet mv.

I dette kommissorium anmodede Justitsministeriet bl.a. Straffelovrådet om at vur-

dere, om de gældende regler i straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til

at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, samt fo-

reslå eventuelle strafferetlige tiltag, som kan styrke indsatsen på området.

Heri indgår også spørgsmålet om deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter,

som den danske stat er part i og har udsendt danske soldater til.

Danmark deltager for tiden aktivt i kampen mod ISIL i Irak, og spørgsmålet om

den strafferetlige behandling af en deltagelse i en væbnet konflikt mod danske

styrker kan derfor blive aktuelt.

Justitsministeriet skal på denne baggrund anmode Straffelovrådet om en deludta-

lelse om spørgsmålet om deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlan-

det, som den danske stat er part i.

Justitsministeriet skal anmode om at modtage deludtalelsen så vidt muligt inden

sommeren

2015.”

Straffelovrådet har behandlet kommissoriet i 6 møder.

Udenrigsministeriet har været inddraget i Straffelovrådets arbejde med kommis-

soriet og herunder deltaget i rådets møder vedrørende kommissoriet.

2. Straffelovrådets sammensætning

Straffelovrådet havde ved afgivelsen af denne udtalelse følgende sammensæt-

ning:

Landsretspræsident Bent Carlsen (formand)

Politidirektør Elsemette Cassøe

Rigsadvokat Ole Hasselgaard

Højesteretsdommer Poul Dahl Jensen

Professor, lic.jur. Gorm Toftegaard Nielsen

Advokat Jakob Lund Poulsen

Direktør Johan Reimann

Kommitteret Freja Sine Thorsboe

Som sekretær for Straffelovrådet under arbejdet med denne udtalelse har fungeret

konsulent Ketilbjørn Hertz.

3. Straffelovrådets overvejelser

3.1. Indledning

Straffelovrådet er anmodet om at vurdere, om de gældende regler i straffeloven

udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at modvirke deltagelse i og hvervning til

væbnede konflikter i udlandet. Afgrænsningen til ”væbnede konflikter” betyder,

at f.eks. bandevirksomhed og optøjer falder uden for rådets overvejelser.

Straffelovrådet afgiver hermed en deludtalelse om visse spørgsmål vedrørende

deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat

er part i.

Straffelovrådet har bl.a. under hensyn til, at deludtalelsen så vidt muligt skal væ-

re færdig inden sommeren 2015, koncentreret sine overvejelser om deltagelse i

væbnet kamp mod den danske stat. Overvejelser vedrørende deltagelse i en væb-

net konflikt, hvor den danske stat er part, men hvor deltageren ikke kæmper for

en modstander af den danske stat, vil således indgå i de kommende overvejelser

om de øvrige dele af kommissoriet.

Straffelovrådet har endvidere koncentreret sine overvejelser om tilfælde, hvor

hovedbegrundelsen for at forbyde en persons deltagelse i væbnet kamp mod den

danske stat er personens tilknytning til Danmark. Overvejelser om at forbyde en

persons deltagelse i væbnet kamp ud fra hensyn, som gør sig gældende, hvad en-

ten den danske stat er part i konflikten eller ej, vil således indgå i de kommende

overvejelser om de øvrige dele af kommissoriet.

I det følgende beskriver Straffelovrådet først de gældende regler vedrørende del-

tagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet (pkt. 3.2). Dernæst be-

handler Straffelovrådet formålet med en kriminalisering heraf under særlig hen-

syntagen til, at nærværende deludtalelse som nævnt angår personer med tilknyt-

ning til Danmark, som deltager i væbnet kamp mod danske styrker (pkt. 3.3).

Herefter følger Straffelovrådets overvejelser om, hvilken tilknytning til Danmark

der kan begrunde et særligt forbud mod at deltage i væbnet kamp mod danske

styrker (pkt. 3.4), om udformningen af et forbud mod deltagelse (pkt. 3.5) og om

behovet for et forbud mod hvervning (pkt. 3.6). Endelig følger Straffelovrådets

overvejelser om behovet for lovændringer (pkt. 3.7) og om strafferammen (pkt.

3.8), mens pkt. 4 indeholder Straffelovrådets lovudkast med bemærkninger.

3.2. Gældende regler

Straffeloven indeholder forskellige bestemmelser, som kan finde anvendelse på

visse former for deltagelse i eller hvervning til væbnede konflikter i udlandet.

Nedenfor i pkt. 3.2.1 og 3.2.2 gives en overordnet beskrivelse af de mest relevan-

te regler. Som

bilag

til udtalelsen er medtaget en mere udførlig beskrivelse af de

gældende regler og baggrunden herfor.

3.2.1. Deltagelse i væbnede konflikter

Med hensyn til deltagelse i væbnede konflikter er navnlig terrorbestemmelserne

relevante. Det gælder, hvis den pågældende begår terrorisme (§ 114). Det gælder

endvidere (hvis den pågældende ikke begår (eller medvirker til) konkrete terror-

handlinger), hvis den pågældende lader sig træne, instruere eller på anden måde

oplære til at begå terrorhandlinger (eller terrorlignende handlinger, jf. § 114 a)

(§ 114 d, stk. 3). Endvidere er det strafbart at

lade sig hverve

til at begå terror-

handlinger (eller terrorlignende handlinger) (§ 114 c, stk. 3) (selv om der ikke er

tale om forsøg på at begå konkrete terrorhandlinger).

Endvidere kan straffelovens § 102 om bistand til fjenden under bl.a. krig efter

omstændighederne være relevant. Som bistand til fjenden anses bl.a. tjenstgøring

i fjendtlig krigsmagts væbnede styrker.

Udtrykket ”krig” er ikke nærmere defineret i straffeloven

eller forarbejderne.

Hurwitz antager, at man (i mangel af krigserklæring) som regel, men ikke ube-

tinget, vil betragte iværksættelse af kamphandlinger mellem militært organisere-

de styrker som det afgørende for indledning af krig (Den danske kriminalret,

Speciel del, 1955, side 18). Ophør af en påbegyndt krig vil ifølge Hurwitz som

regel kræve en særlig tilkendegivelse.

Militær straffelov § 10, stk. 2, fastsætter, at forsvarsministeren under truende ud-

sigt til væbnet konflikt kan offentliggøre meddelelse om, at den militære straffe-

lovs bestemmelser for væbnet konflikt finder anvendelse. Hurwitz omtaler en

noget tilsvarende bestemmelse i en tidligere militær straffelov, hvorefter de for

krigstid givne regler også fandt anvendelse, når krigsmagten var sat på krigsfod

og forsvarsministeren havde offentliggjort en meddelelse herom. Hurwitz anfører

i den forbindelse, at der næppe er tilstrækkelig hjemmel til at anvende bestem-

melsen i den tidligere militære straffelov til udvidelse af straffelovens bestem-

melser om handlinger foretaget under krig (anf.st.).

Efter den samlede forhistorie til straffelovens § 102, som viser, at bestemmelsen i

høj grad er udformet på baggrund af erfaringerne fra den tyske besættelse af

Danmark under anden verdenskrig, kan der være en vis tvivl om, om bestemmel-

sen finder anvendelse på en krig, i hvilken Danmark deltager som én blandt en

række allierede, og som foregår på et sådant sted og på en sådan måde, at det

fremstår som helt usandsynligt, at krigen vil kunne komme til at berøre dansk ter-

ritorium.

Endvidere kan det give anledning til tvivl, om en væbnet konflikt mellem Dan-

mark (og eventuelt andre stater) på den ene side og en ikke-statslig gruppe på den

anden side er en ”krig” i straffelovens § 102’s forstand. Tvivlen angår i første

række, om det overhovedet kan forekomme, at en væbnet konflikt med en ikke-

statslig gruppe kan være en ”krig”, men hvis svaret på det spørgsmål er ja, kan

der yderligere være tvivl om, om ”krig” er sammenfaldende med det nutidige

folkeretlige begreb ”væbnet konflikt”, eller om ”krig” kun er en delmængde her-

af.

Ifølge forarbejderne til straffelovens § 102 var det dengang opfattelsen, at det

følger af folkeretten bl.a., at personer, der på grund af deres statslige tilhørsfor-

hold til et fjendtligt land indkaldes til tjeneste i dette, ikke kan straffes efter be-

stemmelsen, ligesom de normalt heller ikke kan straffes for frivillig tjeneste.

I forarbejderne til den tidligere gældende § 101, der med visse ændringer er vide-

reført som § 102, anføres yderligere, at det uden begrænsning er folkeretligt an-

erkendt, at en neutral stats undersåtter, der frivilligt gør krigstjeneste for en anden

stat, ikke må behandles ringere end den krigsførende stats til den væbnede magt

hørende egne undersåtter. Derimod hjemler folkeretten ifølge disse forarbejder

ingenlunde i almindelighed ansvarsfrihed, når personer, der

ikke

hører til en stats

krigsmagt, yder denne bistand eller skader den anden parts krigsmagt.

Selv om straffelovens § 102 er formuleret generelt, og selv om der efter straffe-

lovens § 8, nr. 1, er fastsat universel dansk straffemyndighed for bl.a. overtrædel-

se af § 102, gælder forbuddet mod tjenstgøring i fjendtlig krigsmagts væbnede

styrker således

–

hvis disse udsagn i forarbejderne lægges til grund

–

reelt kun

danske statsborgere.

Det fremgår ikke af forarbejderne, hvad der gælder for personer, som ud over at

have dansk indfødsret også er statsborger i en anden stat. Hvis en person er stats-

borger i to stater, der er i krig mod hinanden, vil personen i sagens natur kun

kunne opfylde et eventuelt i begge stater fastsat forbud mod at gøre tjeneste i en

fjendtlig krigsmagts væbnede styrker ved ikke at gøre tjeneste i nogen af stater-

nes væbnede styrker. Hvis en eller begge stater har fastsat værnepligt, vil perso-

nen endvidere umuligt kunne undgå at overtræde mindst ét af landenes lovgiv-

ning, hvis der ikke i enten reglerne om forbud mod fremmed krigstjeneste eller i

reglerne om værnepligt tages højde for sådanne personers særlige situation.

Med hensyn til den folkeretlige vurdering i dag henvises til pkt. 3.4.7 nedenfor.

Det bemærkes, at i det omfang straffelovens § 102 finder anvendelse, må det an-

tages, at tjenstgøring i væbnede styrker omfatter enhver tjeneste i sådanne styr-

ker, altså ikke alene som kæmpende soldat, men også som tjenstgørende i støtte-

funktioner og også medicinsk og religiøs tjeneste.

Man kan inspireret af forarbejderne til straffeloven af 1866 spørge, om straffelo-

vens § 102 gælder, hvis man nok gør tjeneste i en fjendtlig krigsmagts væbnede

styrker, men i en del af verden, hvor man ikke bistår fjenden med råd eller dåd i

dens krig mod Danmark eller en af Danmarks allierede.

Endvidere findes lov nr. 149 af 2. august 1914, som forbyder fra dansk territori-

um at understøtte krigsførende magter i tilfælde af krig, i hvilken den danske stat

er neutral. Lovens § 1, nr. 2, giver regeringen mulighed for at forbyde nogen at

”tage tjeneste i” de krigsførende magters hær eller om bord i deres regeringsski-

be.

Et sådant forbud vil i givet fald kun gælde på dansk territorium og vil altså ikke

gælde i tilfælde, hvor en person rejser fra Danmark til udlandet for at slutte sig til

en krigsførende magts væbnede styrker, men først efter at have forladt dansk ter-

ritorium indgår aftale om at tage tjeneste heri. Bestemmelsens formulering bærer

præg af sin tid (luftvåbenet er ikke nævnt, medmindre det regnes under udtrykket

”hær”), og det kan give anledning til en vis tvivl, om der er tilstrækkelig klar

hjemmel til at straffe tjenstgøring i enhver del af en krigsførende magts væbnede

styrker.

Straffelovens § 102 og 1914-loven gør ikke udtømmende op med alle krige.

1914-loven må ud fra sin baggrund antages at bygge på det folkeretlige neutrali-

tetsbegreb, hvorefter en stat er neutral, f.eks. hvis den har afgivet en udtrykkelig

erklæring herom. Der vil imidlertid kunne forekomme krige, hvor Danmark ikke

deltager i den væbnede indsats på en af siderne, men heller ikke er neutral i fol-

keretlig forstand. En sådan krig vil ikke være omfattet af hverken § 102 eller

1914-loven. Eftersom det folkeretlige neutralitetsbegreb alene angår internationa-

le væbnede konflikter, må det endvidere antages, at 1914-loven ikke er relevant i

ikke-internationale væbnede konflikter.

3.2.2. Hvervning til væbnede konflikter

Hvervning af en person til at begå eller fremme terrorhandlinger (§ 114) eller ter-

rorlignende handlinger (§ 114 a) eller til at slutte sig til en gruppe eller sammen-

slutning for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen begår handlinger af

denne karakter, er omfattet af straffelovens § 114 c, stk. 1.

Hvervning til fjendtlig krigsmagts væbnede styrker under krig er omfattet af

straffelovens § 102.

Der gælder her som udgangspunkt det, som er anført ovenfor i pkt. 3.2.1 med

hensyn til

tjenstgøring

i fjendtlig krigsmagt under krig. Det vil sige, at der kan

være den samme tvivl med hensyn til, om ”krig” omfatter væbnet konflikt mod

en ikke-statslig

gruppe, og om ”krig” omfatter væbnet konflikt, som ikke i prak-

sis vil kunne komme til at berøre dansk territorium. Det vil endvidere sige, at og-

så hvervning til støttefunktioner og til medicinsk og religiøs tjeneste i en fjendtlig

krigsmagts væbnede styrker er omfattet.

Derimod er det muligt, at den begrænsning til danske statsborgere, som er omtalt

ovenfor, ikke gælder for den, der hverver til fjendtlig krigsmagts væbnede styr-

ker.

I tilfælde, der ikke er omfattet af § 114 c, stk. 1, eller § 102, forbyder straffelo-

vens § 128 generelt hvervning i den danske stat til fremmed krigstjeneste.

Hvervning i udlandet er altså ikke omfattet, men hvervning i Danmark er forbudt,

også når der f.eks. er tale om hvervning af egne statsborgere til krigstjeneste i en

stat, som er allieret med Danmark. Det kan diskuteres, hvad der nærmere ligger i

”fremmed krigstjeneste”. Det antages i den kommenterede straffelov,

at udtryk-

ket omfatter tjeneste i fremmede militære styrker, herunder tjeneste i et ”oprørs-

partis” militære styrker. Det bemærkes herved, at hvervningen er forbudt, uanset

om de pågældende fremmede militære styrker aktuelt er involveret i en væbnet

konflikt eller ej.

De nævnte forbud mod hvervning gælder, uanset på hvilken måde hvervningen

foregår. Hvervning via sociale medier vil således også kunne være omfattet.

Endvidere findes lov nr. 149 af 2. august 1914, som forbyder fra dansk territori-

um at understøtte krigsførende magter i tilfælde af krig, i hvilken den danske stat

er neutral. Lovens § 1, nr. 1, forbyder bl.a. offentlig opfordring til at indtræde i

de krigsførende magters krigsmagt til lands eller til vands. Her er en offentlig op-

fordring altså nok, uden at der behøver at være tale om hvervning, men også her

gælder, at offentlig opfordring i udlandet ikke er omfattet.

Som nævnt i pkt. 3.2.1 ovenfor gør straffelovens § 102 og 1914-loven ikke ud-

tømmende op med alle krige, idet der vil kunne forekomme krige, hvor Danmark

ikke deltager i den væbnede indsats på en af siderne, men heller ikke er neutral i

folkeretlig forstand. Desuden er 1914-loven ikke relevant i ikke-internationale

væbnede konflikter.

3.3. Formålet med kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væb-

nede konflikter i udlandet

Behovet for kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i

udlandet og ikke mindst den nærmere udformning af en sådan kriminalisering af-

hænger af, hvad formålet med en sådan kriminalisering er. Med andre ord er

spørgsmålet, hvilke hensyn det skal tjene, at man gennem straffeloven dels tager

afstand herfra, dels søger at begrænse, at det finder sted.

Af kommissoriet fremgår bl.a. følgende:

”Flere personer har været i træningslejre i

udlandet for at modtage militær træ-

ning, og et større antal personer er rejst fra Danmark til bl.a. Syrien og Irak for at

deltage i væbnede konflikter. De hjemvendte kan udgøre en trussel for det danske

samfund, fordi de har fået kamperfaring og kontakt til militante ekstremistiske or-

ganisationer i udlandet, og nogle har pådraget sig traumer under kamphandlinger-

ne.

Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser er

tilstrækkelige til at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i

udlandet.”

Det hensyn, som der her henvises til, er, at personer, der har deltaget i væbnede

konflikter i udlandet (de såkaldte fremmedkrigere), kan udgøre en trussel mod

det danske samfund, efter at de er vendt tilbage til Danmark. Der henvises i den

forbindelse til kamperfaring, kontakt til militante ekstremistiske organisationer i

udlandet og risiko for pådragelse af traumer under kamphandlinger.

To af disse forhold

–

kamperfaring og risiko for pådragelse af traumer under

kamphandlinger

–

kan være en følge af en hvilken som helst deltagelse i væbnet

kamp, herunder som dansk soldat udsendt til en væbnet konflikt i udlandet. Det

anføres dog i forarbejderne til lov nr. 176 af 24. februar 2015 om ændring af

pasloven mv. i den forbindelse

bl.a., ”at udsendte for Forsvaret ikke kan antages

at blive påvirket i en sådan grad, at deres evne eller vilje til at begå alvorlige for-

brydelser, når de vender tilbage, forøges. Udsendte modtager således intensiv

træning, herunder af psykisk karakter, før udsendelsen, ligesom soldater, der

vender hjem fra hårdt belastede missioner, deltager i et møde med en psykolog

med henblik på at afklare et eventuelt støttebehov” (pkt. 2.3.1.4 i de almindelige

bemærkninger til lovforslag nr. L 99 (Folketinget 2014-15) og bemærkningerne

til § 1, nr. 4). For så vidt angår det tredje forhold

–

kontakt til militante ekstremi-

stiske organisationer

–

gælder generelt, at det vil være relevant i nogle situatio-

ner, men ikke i andre.

Efter Straffelovrådets opfattelse må kommissoriets fremhævelse af den trussel for

det danske samfund, en deltager i en væbnet konflikter kan udgøre,

efter

at den

pågældende er vendt tilbage til Danmark, ses i lyset af, at kommissoriet omfatter

væbnede konflikter i udlandet generelt.

Straffelovrådet er som anført anmodet om at vurdere, om de gældende regler i

straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at modvirke deltagelse i og

hvervning til væbnede konflikter i udlandet.

Et ønske om at begrænse eller generelt at kriminalisere herboende personers del-

tagelse i væbnede konflikter i udlandet kan begrundes i andre forhold end hensy-

net til at mindske risikoen for, at herboende vender radikaliserede og/eller trau-

matiserede tilbage fra væbnede konflikter i udlandet. Man kan således bl.a. be-

grunde en sådan begrænsning i herboendes mulighed for aktivt at tage del i væb-

nede konflikter i udlandet i et ønske om fra dansk side at søge at begrænse om-

fanget eller alvoren af sådanne konflikter ved at forbyde dansk deltagelse i form

af for eksempel at kriminalisere udrejse af Danmark med dette formål, indrejse i

lande/områder, hvor konflikten finder sted, eller generelt forbud mod deltagelse i

væbnede konflikter i udlandet.

Et ønske om at kriminalisere deltagelse i og/eller hvervning til væbnede konflik-

ter i udlandet, som den danske stat er part i, vil i mindre grad være begrundet i ri-

sikoen for, at deltagere vender traumatiserede og/eller radikaliserede tilbage til

Danmark, men i stedet finde sin hovedbegrundelse i, at personer med tilknytning

til Danmark har en særlig loyalitetsforpligtelse over for Danmark og dermed dan-

ske styrker i udlandet.

I forhold til nærværende deludtalelse om væbnede konflikter, i hvilken den dan-

ske stat er part, vægter hensynet til

under

konflikten at beskytte danske styrker,

som kæmper i udlandet, således efter Straffelovrådets opfattelse tungest.

Straffelovrådet har overvejet, om en deludtalelse, der i forhold til kommissoriet

har et snævrere sigte og en særlig begrundelse for en kriminalisering, vil kunne

være uhensigtsmæssig i betragtning af, at den afsluttende udtalelse også vil om-

fatte konflikter af den type, som deludtalelsen vedrører, og deltagelse i sådanne

konflikter dermed vil kunne blive omfattet af et forslag om en bredere bestem-

melse om kriminalisering af deltagelse i eller hvervning til væbnede konflikter i

udlandet. Man kunne således forestille sig et forslag om generelt forbud mod at

deltage i væbnede konflikter, som i så fald også ville omfatte konflikter, hvori

den danske stat er part.

Straffelovrådet finder imidlertid, at da begrundelsen for i givet fald at kriminali-

sere deltagelse i eller hvervning til konflikter, hvori den danske stat er part, er det

beskrevne særlige loyalitetshensyn til den danske stat, vil overvejelserne herom

have en så selvstændig karakter, at de ikke vil få en negativ virkning på de efter-

følgende bredere overvejelser, som kommissoriet i sin helhed giver anledning til.

Et eventuelt senere forslag fra rådets side om at kriminalisere enhver deltagelse i

udenlandske væbnede konflikter vil således som udgangspunkt også omfatte kon-

flikter, som den danske stat er part i, men en tilsidesættelse af det særlige loyali-

tetshensyn til den danske stat vil som nedenfor anført kunne betragtes som selv-

stændig og særlig alvorlig forbrydelse med en strafferamme, som afspejler alvo-

ren af forbrydelsen.

Straffelovrådet er opmærksom på, at nogle af dem, der rejser til udlandet for at

deltage i en væbnet konflikt, ikke vil lade sig afskrække af en trussel om straf.

Hvis de f.eks. er parat til at ofre livet for den sag, de overvejer at kæmpe for, vil

en straftrussel næppe have stor betydning for deres beslutning om at deltage eller

ikke deltage i kampen.

Rådet er i den forbindelse også opmærksom på lov nr. 176 af 24. februar 2015

om ændring af pasloven mv., som med indførelse af hjemmel til i anledning af

mulig deltagelse i visse sikkerhedstruende aktiviteter i udlandet bl.a. at inddrage

pas, nægte at udstede pas, udstede forbud mod udrejse og inddrage opholdstilla-

delser ifølge forarbejderne tilsigter at have en forebyggende karakter, idet det

ifølge lovforslagets bemærkninger må forventes, at de anførte midler i samspil

med de øvrige radikaliseringsforbyggende initiativer, som regeringen har iværk-

sat, vil kunne få den virkning, at den pågældende opgiver sin intention om at del-

tage i en væbnet konflikt i udlandet (pkt. 2.3.1.1 i de almindelige bemærkninger

til lovforslag nr. L 99 (Folketinget 2014-15)).

En videregående kriminalisering, som den Straffelovrådet senere vil overveje, vil

under alle omstændigheder markere samfundets afstandtagen fra handlingen, og i

forhold til udlandet vil en kriminalisering også markere, at Danmark som stat ta-

ger afstand fra fremmedkrigere. Det kan heller ikke udelukkes, at en kriminalise-

ring i forhold til nogle personer og nogle konflikter vil kunne have en afskræk-

kende virkning. Og en kriminalisering vil kunne give mulighed for at gribe ind

før

afrejsen og dermed i nogle tilfælde forhindre en deltagelse. En kriminalise-

ring af hvervning vil også kunne begrænse den faktiske deltagelse.

3.4. Personkredsen for et forbud mod at deltage i væbnet kamp mod

Danmark

3.4.1.

Efter Straffelovrådets opfattelse kan der ikke være tvivl om, at danskere

skylder Danmark loyalitet, og at det generelt er uacceptabelt, at danskere deltager

i væbnet kamp mod den danske stat.

Danskeres deltagelse i en væbnet konflikt mod Danmark bør derfor generelt være

kriminaliseret. En sådan deltagelse på fjendtlig side bør endvidere betragtes som

en alvorlig forbrydelse, og strafferammen bør afspejle dette. Hvad angår den

konkrete straf, bør den afhænge bl.a. af konfliktens karakter og deltagelsens ka-

rakter og varighed.

Straffelovrådet har overvejet, hvor vidt loyalitetskravet bør strækkes i personel

henseende.

3.4.2.

Efter Straffelovrådets opfattelse er det åbenbart, at danske statsborgere

med bopæl i Danmark generelt bør være omfattet af et forbud mod at deltage i

væbnet kamp mod den danske stat.

Straffelovrådet har i forhold til internationale væbnede konflikter (dvs. væbnede

konflikter mellem to eller flere stater) overvejet, om forbuddet også ubetinget bør

omfatte danske statsborgere med bopæl i Danmark, der samtidig er statsborger i

den pågældende fjendtlige stat. Under hensyn til den loyalitet, som naturligt må

kræves af danske statsborgere med bopæl i Danmark, finder Straffelovrådet, at

forbuddet også bør gælde i sådanne tilfælde. Det bør heller ikke gælde som und-

skyldning, at den pågældende eventuelt risikerer straf for unddragelse af værne-

pligt i den fremmede stat, hvor den pågældende også er statsborger. Så længe den

pågældende har bopæl i Danmark, må tilknytningen til Danmark og det heraf

følgende loyalitetskrav veje tungere. Det bemærkes herved, at såfremt den på-

gældende opgiver sin bopæl i Danmark og tager fast ophold i udlandet, vil den

pågældende i givet fald kunne blive løst fra sit danske statsborgerskab. Dette føl-

ger af, at en dansk statsborger, der samtidig er statsborger i et andet land, og som

har fast bopæl i udlandet, efter indfødsretslovens § 9, stk. 2, har retskrav på efter

anmodning at blive løst fra sit danske statsborgerskab. Den pågældende vil der-

med også ad denne vej i givet fald kunne vælge at kæmpe på den pågældende

fjendtlige stats side mod Danmark, når blot den pågældende forinden har opgivet

sin såvel statsborgerlige som bopælsmæssige tilknytning til Danmark.

Straffelovrådet finder, at også danske statsborgere med bopæl uden for Danmark

bør være omfattet af et forbud mod at deltage i væbnet kamp mod den danske

stat. Straffelovrådet lægger bl.a. vægt på, at også sådanne danske statsborgere til

enhver tid vil have ubetinget ret til indrejse og ophold i Danmark og derefter alle

øvrige rettigheder, som tilkommer danske statsborgere uafhængig af tidligere bo-

pæl eller ophold i Danmark, herunder f.eks. valgret og valgbarhed til Folketinget.

Det må således anses for berettiget, at den danske stat også pålægger danske

statsborgere med bopæl uden for Danmark den loyalitet, at de ikke griber til vå-

ben mod Danmark. Det bemærkes herved også, at en dansk statsborger, der sam-

tidig er statsborger i et andet land, og som har fast bopæl i udlandet, efter ind-

fødsretslovens § 9, stk. 2, har retskrav på efter anmodning at blive løst fra sit

danske statsborgerskab. I lyset heraf bør det heller ikke i denne sammenhæng

gælde som undskyldning, at den pågældende eventuelt risikerer straf for unddra-

gelse af værnepligt i den fremmede stat, hvor den pågældende også er statsbor-

ger.

3.4.3.

Efter Straffelovrådets opfattelse bør statsløse, der har bopæl i Danmark, li-

geledes generelt være omfattet af et forbud mod at deltage i væbnet kamp mod

den danske stat. Når en person ikke har noget statsborgerskab, må den pågælden-

des bopælsstat således kunne kræve samme loyalitet af den pågældende som af

sine statsborgere. Det bemærkes herved også, at statsløse

–

i modsætning til

udenlandske statsborgere

–

ikke vil kunne være i en loyalitetskonflikt mellem de-

res bopælsstat og statsborgerskabsstat.

3.4.4.

Efter Straffelovrådets opfattelse er der også grund til at overveje at lade

udenlandske statsborgere, der har bopæl i Danmark, være omfattet af et forbud

mod at deltage i væbnet kamp mod den danske stat. En tilknytning til Danmark i

form af bopæl må anses som en stærk tilknytning, og det er naturligt, at personer

med bopæl i Danmark

–

så længe de bevarer deres bopæl her i landet

–

pålægges

en sådan loyalitet, at de ikke griber til våben mod Danmark.

Dette må i hvert fald være uproblematisk i forhold til ikke-internationale væbne-

de konflikter, som Danmark er part i, dvs. væbnede konflikter, hvor Danmarks

modpart eller modparter er en eller flere ikke-statslige aktører. I disse tilfælde

kan en udenlandsk statsborger nemlig efter Straffelovrådets opfattelse ikke beret-

tiget siges at være i en loyalitetskonflikt, uanset om den pågældende væbnede

konflikt eventuelt udkæmpes helt eller delvis på den stats territorium, hvor den

pågældende er statsborger.

Det må endvidere være uproblematisk i forhold til internationale væbnede kon-

flikter, som den stat, hvor den pågældende er statsborger, ikke er part i. Heller

ikke i sådanne tilfælde kan den pågældende nemlig efter Straffelovrådets opfat-

telse berettiget siges at være i en loyalitetskonflikt.

Tilbage står tilfælde, hvor Danmark er i væbnet konflikt mod en stat, hvor en

herboende udlænding er statsborger. Her foreligger utvivlsomt en loyalitetskon-

flikt i og med, at den pågældendes bopælsland og statsborgerskabsland er i væb-

net konflikt med hinanden. Det er imidlertid Straffelovrådets opfattelse, at det

selv i dette tilfælde er berettiget at lade den pågældende være omfattet af et for-

bud mod at deltage i væbnet kamp mod den danske stat. Den pågældende vil

nemlig have mulighed for at forholde sig neutralt i den væbnede konflikt, eller

hvis en sådan neutral holdning ikke forekommer den pågældende realistisk f.eks.

på grund af regler om værnepligt i den pågældendes statsborgerskabsland, da at

opgive sin danske bopæl, før den pågældende griber til våben mod Danmark.

3.4.5.

Straffelovrådet har overvejet, om en kriminalisering af denne karakter, så-

fremt den blev gennemført af andre stater, ville være problematisk for danske

statsborgere, der også er statsborgere i en fremmed stat og/eller har bopæl i en

fremmed stat.

Straffelovrådet finder, at dette ikke ville være tilfældet. Straffelovrådet lægger

navnlig vægt på, at det er den statslige tilknytning på gerningstidspunktet, dvs. på

det tidspunkt, hvor den pågældende deltager i væbnet kamp, der er afgørende for,

om det skitserede forbud finder anvendelse. En person

–

herunder en dansk stats-

borger med bopæl i udlandet

–

vil således altid have mulighed for at opgive sin

bopæl i en given stat og først derefter begynde at kæmpe mod den pågældende

stat. Hvis en person af retlige eller faktiske grunde ikke aktuelt har mulighed for

at forlade en given stat og dermed opgive sin bopæl i den pågældende stat, er det

endvidere efter Straffelovrådets opfattelse kun rimeligt, at den pågældende

–

der

altså befinder sig på den givne stats territorium

–

ikke kan deltage i væbnet kamp

mod denne stat uden at risikere at blive straffet. Dette gælder også danske stats-

borgere i udlandet. Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at der heri ikke

ligger nogen stillingtagen til rimeligheden af en eventuel tilbageholdelse af en

dansk statsborger i udlandet, men alene til, at en dansk statsborger, der befinder

sig på en fremmed stats territorium, ikke berettiget kan påregne ustraffet at kunne

deltage i væbnet kamp mod den pågældende fremmede stat.

Med hensyn til danske statsborgere, der også er statsborgere i en fremmed stat,

bemærkes, at Straffelovrådet i sine overvejelser om den fremtidige udformning af

et dansk forbud mod at kæmpe mod Danmark bl.a. har lagt vægt på, at den dan-

ske indfødsretslov giver danske statsborgere, der også er statsborgere i en frem-

med stat og har fast bopæl i udlandet, retskrav på at blive løst fra deres danske

statsborgerskab. Straffelovrådets forslag og en eventuel lovgivning på grundlag

heraf kan altså ikke tages til indtægt for en accept af, at en fremmed stat, som ik-

ke giver sine statsborgere mulighed for i mindst samme omfang at blive løst fra

deres statsborgerskab til den pågældende stat, forbyder en person, der både er

dansk statsborger og statsborger i den pågældende stat, og som ønsker at frasige

sig sit udenlandske statsborgerskab, at kæmpe

for

Danmark

mod

den pågældende

fremmede stat.

3.4.6.

Sammenfattende er det således Straffelovrådets opfattelse, at danske stats-

borgere uanset deres bopæl og uanset eventuelt dobbelt statsborgerskab og stats-

løse og udenlandske statsborgere med bopæl i Danmark bør være omfattet af et

forbud mod at deltage i væbnet kamp mod den danske stat.

3.4.7.

Straffelovrådet har drøftet med Udenrigsministeriet, om en håndhævelse af

en sådan kriminalisering vil være i strid med Danmarks forpligtelser i henhold til

den humanitære folkeret.

Udenrigsministeriet har ved vurderingen af dette spørgsmål taget udgangspunkt i

ovenstående tilkendegivelse, hvorefter personkredsen, der søges omfattet af kri-

minaliseringen, udgøres af danske statsborgere, personer med dobbelt statsbor-

gerskab samt personer med bopæl i Danmark. Det må lægges til grund, at det for

Danmark er en væsentlig og beskyttelsesværdig national interesse, at statsborgere

og personer med bopæl i landet ikke støtter Danmarks modstandere i væbnet

konflikt og dermed truer landets sikkerhed. Det er vurderingen, at der i relation

til de omtalte persongrupper kan siges at eksistere et sådant loyalitetsbånd, at

Danmark i henhold til folkeretten legitimt kan stille krav om, at disse personer

ikke kæmper for modparten i en væbnet konflikt, hvori Danmark er part. Gen-

nem dansk statsborgerskab og/eller bopæl står disse personer under dansk juris-

diktion og beskyttelse, der modsvares af en adgang for Danmark til at strafsank-

tionere bistand til stater og ikke-statslige aktører, som bekæmper Danmark.

Det skal dog samtidig bemærkes, at jo stærkere en given persons tilknytning er til

en stat, som Danmark er i væbnet konflikt med (og jo svagere denne persons til-

knytning er til Danmark), desto større er risikoen for, at dansk jurisdiktionsud-

øvelse i sådanne sager risikerer at møde kritik fra andre stater. En sådan kritik vil

kunne have en politisk karakter, men kan også formuleres i folkeretlige termer

som dansk indblanding i en anden stats suveræne anliggender, herunder forholdet

til egne statsborgere. Det er imidlertid ikke Udenrigsministeriets vurdering, at

eventuel kritik af denne karakter vil kunne finde den fornødne støtte i folkeretlige

sædvaner eller regelsæt til generelt at udgøre en folkeretlig hindring for dansk ju-

risdiktionsudøvelse. Den foreslåede model vurderes således at være forenelig

med principperne, der ligger til grund for den humanitære folkeret, om end der,

som det fremgår nedenfor, konkret bør udvises påpasselighed med håndhævelsen

i visse situationer.

For så vidt angår den strafferetlige regulering af personer under væbnet konflikt

og forholdet til den humanitære folkeret er det ud fra et folkeretligt perspektiv

væsentligt at sondre mellem internationale væbnede konflikter og ikke-

internationale væbnede konflikter. Internationale væbnede konflikter behandles

indledningsvis og derefter ikke-internationale konflikter.

international væbnet konflikt

eksisterer, hvor en stat bruger væbnet magt mod

eller erklærer krig mod en anden stat. Det er generelt antaget, at selv enkeltståen-

de tilfælde af magtanvendelse mellem stater kan etablere eksistensen af en inter-

national væbnet konflikt mellem disse stater, omend eksempelvis en ubetydelig

grænsehændelse mellem to staters væbnede styrker formentlig må anses at falde

under tærsklen for væbnet konflikt. Den beskyttelse mod retsforfølgning for lov-

lige krigshandlinger, som den humanitære folkeret giver, det såkaldte kombat-

tantprivilegium, finder kun anvendelse i internationale væbnede konflikter.

Kombattantprivilegiet indebærer som anført ovenfor generelt et forbud mod, at

en part i en væbnet konflikt strafforfølger modpartens kombattanter for lovlige

krigshandlinger, hvorved generelt forstås almindelige kamphandlinger, der gen-

nemføres i overensstemmelse med den humanitære folkerets regler. Dette forbud

må antages at gælde, uanset hvilken nationalitet eller bopæl kombattanten har,

herunder om vedkommende er statsborger i den stat, kombattanten har kæmpet

imod, og som tilbageholder kombattanten.

Kombattantprivilegiet indebærer imidlertid ikke et forbud mod retsforfølgning

for andre handlinger, selv om de måtte have nær tilknytning til de faktiske kamp-

handlinger, såsom eksempelvis tilslutning til modpartens væbnede styrker. Der er

endvidere så vidt ses ikke noget til hinder for, at en strafbestemmelse om tilslut-

ning til fjendtlige væbnede styrker bl.a. anses overtrådt gennem den faktiske del-

tagelse i kamphandlinger, der i sig selv ville være omfattet af kombattantprivile-

giet. I relation til en person, der i henhold til den humanitære folkeret nyder

kombattantstatus, vil en sådan anvendelse af en strafbestemmelse om tilslutning

til fjendtlige væbnede styrker således ikke være at anse som en kriminalisering af

en lovlig krigshandling, men som en kriminalisering af denne persons bistand til

Danmarks modpart i en væbnet konflikt. Kombattantprivilegiet er således i al-

mindelighed ikke til hinder for, at en person, der står i et særligt pligtforhold til

Danmark, kan straffes for handlinger vendt mod Danmark.

Kombattanter har efter omstændighederne ret til krigsfangestatus i henhold til

Genève-konvention af 12. august 1949 om behandling af krigsfanger (tredje Ge-

nève-konvention), og den humanitære folkeret indeholder en række regler for be-

handlingen af krigsfanger, herunder processuelle mindstestandarder for strafpro-

cesser mod krigsfanger, der vil skulle iagttages. Det må dog antages, at de straf-

feprocessuelle garantier, der gælder i dansk straffeproces, lever op til kravene i

den humanitære folkeret.

Skulle Danmark befinde sig i en konflikt, hvor den i denne udtalelse beskrevne

kriminalisering vil kunne komme i anvendelse over for modpartens kombattan-

ter, bør relevante myndigheder dog inddrages med henblik på at sikre, at håndte-

ringen af sådanne personer konkret lever op til Danmarks forpligtelser i henhold

til den humanitære folkeret. Der bør udvises særlig påpasselighed, hvor sådanne

personer er udenlandske statsborgere.

Tilsvarende fastlægger den humanitære folkeret, særligt Genève-konvention af

12. august 1949 om beskyttelsen af civile personer i krigstid (fjerde Genève-

konvention), visse

rammer for behandlingen af beskyttede personer (”civile”),

der i tilfælde af en strid eller besættelse befinder sig i hænderne på en stridende

part eller besættelsesmagt, i hvilken de ikke er statsborger. Beskyttede personer

er nærmere defineret i konventionens artikel 4, der også indeholder visse ind-

skrænkninger baseret på nationalitet. Også dette regelsæt gælder alene i interna-

tionale væbnede konflikter, og kategorien omfatter som udgangspunkt ikke egne

statsborgere.

Den fjerde Genève-konvention indeholder regler, der under visse omstændighe-

der tillader parterne at sikkerhedsinternere civile, der er i deres varetægt. Men

denne adgang udelukker ikke, at der kan tages strafferetlige skridt mod disse. Li-

gesom det er tilfældet med kombattanter, indeholder den humanitære folkeret så-

ledes ikke et forbud mod, at civile, uanset at de måtte falde under den fjerde Ge-

nève-konvention, straffes eksempelvis for forsøg på tilslutning til modpartens

væbnede styrker.

Den humanitære folkeret indeholder imidlertid også i relation til strafforfølgning

af civile visse processuelle krav til gennemførelsen af sådanne straffesager. Det

må generelt antages, at de straffeprocessuelle garantier, der indeholdes i dansk

ret, lever op til de processuelle garantier, som civile er sikret i henhold til den

humanitære folkeret.

I relation til fjerde Genève-konvention skal også dennes artikel 35 nævnes. Be-

stemmelsen fastslår, at de stridende parter skal tillade beskyttede personer at for-

lade territoriet ved begyndelsen af eller under en strid, medmindre afrejsen strider

mod statens interesser. Denne bestemmelse gælder således pligt til at tillade ud-

rejse fra de stridende parters territorium. Bestemmelsen fordrer derimod ikke en

adgang for beskyttede personer til indrejse til

–

og deltagelse i konflikt på

–

deres

egen eller fremmed stats territorium. Som anført gælder denne forpligtelse til at

tillade udrejse, alene hvor en sådan udrejse ikke strider mod statens interesser. En

beviselig hensigt om at tilslutte sig modstanderens væbnede styrker kan generelt

karakteriseres som værende i strid med statens interesser.

Som det fremgår af ovenstående, er det

–

særligt i relation til tilstedeværelsen af

modpartens statsborgere på dansk territorium ved en international væbnet kon-

flikts udbrud

–

nødvendigt at være opmærksom på, at tvangsforanstaltninger over

for disse personer gennemføres under iagttagelse af relevante regler i den huma-

nitære folkeret.

Henset til de ovenfor beskrevne forskelle i reglerne for henholdsvis civile og

kombattanter er det endvidere væsentligt at afklare personens status som civil el-

ler kombattant, herunder på hvilket tidspunkt en person, der eksempelvis søger at

tilslutte sig en fremmed magts væbnede styrker, overgår til at være medlem af en

stats væbnede styrker og dermed falder under den tredje snarere end den fjerde

Genève-konvention. Det bemærkes i den sammenhæng, at kombattantbegrebet

først og fremmest omfatter medlemmer af en stats væbnede styrker. Fastlæggel-

sen af, om et sådant medlemskab eksisterer, afhænger af en række faktorer, her-

under primært den pågældende stats egne regler herfor. Der vil således i tvivlstil-

fælde skulle foretages en konkret vurdering af den pågældendes status.

Betegnelsen

ikke-international væbnet konflikt

anvendes om en væbnet konflikt,

der finder sted på en stats territorium mellem på den ene side en eller flere stater

og på den anden side en eller flere ikke-statslige aktører som eksempelvis en op-

rørsgruppe, eller mellem to eller flere ikke-statslige aktører.

I denne sammenhæng, der angår væbnede konflikter, hvori Danmark er part, kan

der således fokuseres på personer, der tilslutter sig ikke-statslige aktørers militæ-

re styrker. Den humanitære folkeret regulerer kun i meget begrænset omfang na-

tionale strafferetlige tiltag mod personer, der tilslutter sig en ikke-statslig aktør

for at kæmpe mod en stat. I lyset heraf er det generelt vurderingen, at en hånd-

hævelse af en kriminalisering af danske statsborgeres og herboende udlændinges

deltagelse i ikke-internationale væbnede konflikter mod den danske stat ikke vil

være uforenelig med den humanitære folkeret.

Der skal for god ordens skyld henvises til Tillægsprotokol af 18. juni 1977 til

Genève-konventionerne af 12. august 1949 vedrørende beskyttelsen af ofre i ik-

ke-internationale væbnede konflikter (Tillægsprotokol II) artikel 6, stk. 5, der an-

giver, at myndigheden, der har magten, ved fjendtlighedernes ophør i videst mu-

ligt omfang skal søge at give amnestier bl.a. til personer, der har deltaget i den

væbnede konflikt. Der er alene tale om en hensigtserklæring, der herudover må

antages i hovedsagen at være rettet mod den territoriale statsmagt, hvor den ikke-

internationale konflikt måtte finde sted, snarere end stater, der måtte have bistået

denne stat i nedkæmpelsen af eksempelvis et oprør.

Endelig skal gøres en mere generel bemærkning om sanitetspersonel, hvor der på

traktatretligt og formentlig også sædvaneretligt grundlag, såvel i internationale

som ikke-internationale konflikter, gælder et forbud mod at straffe personer for

det at have plejet syge eller sårede. Denne regel gælder såvel sanitetspersonel til-

knyttet en stats væbnede styrker som civile, der udfører sådanne opgaver. Dette

forbud indebærer formentlig ikke en begrænsning i adgangen til strafforfølgning

for sådanne personers tilslutning og øvrige bistand til væbnede styrker, der be-

kæmper Danmark.

I denne sammenhæng skal endvidere fremhæves, at hjælpeorganisationer såsom

Røde Kors/Røde Halvmåne-selskaber nyder en særlig adgang til at tilbyde deres

bistand med henblik på udførelsen af deres traditionelle opgaver over for ofrene i

den væbnede konflikt, jf. således eksempelvis Tillægsprotokol II artikel 18.

Afslutningsvis skal det bemærkes, at også andre folkeretlige regler kan indeholde

begrænsninger på adgangen til at retsforfølge personer, der ellers måtte være om-

fattet af den i denne udtalelse beskrevne kriminalisering. Det gælder bl.a. regler

om strafferetlig immunitet for statsrepræsentanter for handlinger udført i officiel

kapacitet. Disse regler er i hovedsagen sædvaneretsbaserede og deres nærmere

indhold omtvistet. Også regler om diplomatisk immunitet kan efter omstændig-

hederne være relevante, ligesom konkrete aftaler om eksempelvis status for

fremmede styrkers tilstedeværelse på dansk territorium kan indeholde relevante

immunitetsregler. Samspillet mellem sådanne regelsæt, den humanitære folkeret

og den i denne udtalelse beskrevne kriminalisering vil, såfremt spørgsmålene ak-

tualiseres, skulle afklares konkret.

Det er samlet set vurderingen, at den humanitære folkeret samt de ovenfor nævn-

te retsregler vedrørende immunitet ikke rejser folkeretlige problemstillinger af en

sådan karakter, at det stiller sig til hinder for den i denne udtalelse beskrevne

kriminalisering. Der vil dog kunne tænkes særlige tilfælde, hvor der er behov for,

at de retsanvendende myndigheder ved håndhævelsen af de pågældende regler

udviser den fornødne opmærksomhed på de her nævnte folkeretlige regler.

I den forbindelse bemærkes, at i henhold til straffelovens § 12 begrænses udøvel-

sen af dansk jurisdiktion i henhold til §§ 6-11 af de i folkeretten anerkendte und-

tagelser. Det er vurderingen, at denne bestemmelse sammen med andre relevante

regelsæt, herunder opportunitetsprincippet, muliggør en håndhævelse af de her

foreslåede regler, der ligger inden for de ovenfor skitserede folkeretlige regler.

Straffelovrådet bemærker i øvrigt, at gennemførelse af en straffesag i Danmark i

almindelighed forudsætter, at tiltalte er til stede i Danmark i det mindste på det

tidspunkt, hvor anklageskriftet forkyndes for den pågældende. En håndhævelse af

et forbud mod deltagelse i væbnede konflikter i udlandet vil dermed (for fuldbyr-

dede forbrydelsers vedkommende) i praksis forudsætte, at gerningsmanden enten

frivilligt vender tilbage til Danmark eller udleveres eller overføres til retsforfølg-

ning i Danmark.

3.4.8.

Straffelovrådet har overvejet, om forbuddet mod at deltage i væbnet kamp

mod Danmark burde udstrækkes til at omfatte udenlandske statsborgere, der blot

opholder sig i her i landet uden dog at have bopæl her. Efter Straffelovrådets op-

fattelse ville dette imidlertid være for vidtgående.

Straffelovrådet bemærker herved for det første, at ”ophold” i sin rene form inde-

bærer, at personen er fysisk til stede i Danmark, mens ”bopæl” nogenlunde sva-

rer til ”sædvanligt opholdssted”, dvs. det sted, hvor personen normalt opholder

sig, hvis den pågældende ikke af særlige grunde midlertidigt opholder sig et an-

det sted. En person kan således have bopæl i Danmark uden aktuelt at være til

stede her, hvorimod et ophold i Danmark i sin rene form ophører samtidig med,

at personen i givet fald forlader dansk territorium.

Eftersom det foreslåede forbud angår personer, der på gerningstidspunktet har en

nærmere angiven tilknytning til Danmark, vil det ikke give mening at udstrække

forbuddet til personer, der blot har ophold i Danmark. En person, der kæmper

mod danske styrker i udlandet, vil således i sagens natur på gerningstidspunktet

have forladt Danmark og dermed ikke længere have ophold her.

Straffelovrådet er opmærksom på, at der i praksis kan være en glidende overgang

mellem det blotte ophold i Danmark og en tilknytning til Danmark, der gør, at

personen har sædvanligt opholdssted eller bopæl i Danmark. Formålet med for-

buddet er imidlertid at ramme dem, der har en sådan tilknytning til Danmark, at

det vil stride mod deres loyalitetspligt over for Danmark at deltage i væbnet

kamp mod danske styrker. Der bør derfor være tale om en vis fastere tilknytning.

Endvidere er det sådan, at jo løsere tilknytningen er, jo mindre vil der skulle til,

for at tilknytningen ophører igen. Og eftersom det er forudsat, at tilknytningen

skal bestå på gerningstidspunktet, vil en svag tilknytning i praksis ofte være op-

hørt på gerningstidspunktet, eftersom det i sagens natur er en ganske markant af-

standtagen fra Danmark

–

og dermed fra en tidligere opholdsmæssig tilknytning

til Danmark

–

hvis man deltager i kamp mod danske styrker.

Straffelovrådet er på denne baggrund af den opfattelse, at det er rigtigst at blive

stående ved, at forbuddet omfatter personer, der på gerningstidspunktet har til-

knytning til Danmark i form af statsborgerskab eller bopæl.

Straffelovrådet bemærker herved, at selv om begrebet ”bopæl” i almindelighed

svarer til ”sædvanligt opholdssted”, har ”bopæl” ikke nødvendigvis præcis sam-

me betydning forskellige steder i lovgivningen. Den nærmere afgrænsning af,

hvad der i en given sammenhæng skal forstås ved ”bopæl”, afhænger således og-

så af formålet med den pågældende regulering og de hensyn, der gør sig gælden-

de på det pågældende retsområde.

3.4.9.

Straffelovrådet har overvejet, om et alternativ eller supplement til kriteriet

”bopæl” kunne være at lægge vægt på en persons opholdstilladelse og eventuelt

tillige en persons opholdsret. Straffelovrådet finder imidlertid, at dette ikke vil

føre til en hensigtsmæssig afgrænsning.

Hvis man alene lægger vægt på, om en person har opholdstilladelse, vil udlæn-

dinge, som kan opholde sig i Danmark uden opholdstilladelse, falde udenfor. Det

gælder f.eks. nordiske statsborgere og EU-borgere, der opholder sig i Danmark i

kraft af EU-rettens adgang til fri bevægelighed.

Hvis man både lægger vægt på opholdstilladelse og opholdsret, vil også udlæn-

dinge, som i overensstemmelse med reglerne herom opholder sig kortvarigt i

Danmark, f.eks. som turister eller forretningsrejsende, falde indenfor.

3.4.10.

Med hensyn til, hvad der nærmere skal forstås ved bopæl, finder Straffe-

lovrådet, at der bør tages udgangspunkt i begrebet sædvanligt opholdssted, dvs.

det sted, hvor en person sædvanligvis opholder sig, hvis den pågældende ikke af

særlige grunde opholder sig et andet sted. Dette vil navnlig skulle afgøres ud fra

de faktiske omstændigheder, men der er tale om en samlet vurdering, hvori også

den pågældendes hensigt med et ophold og adkomst til ophold kan indgå.

En person har dermed som udgangspunkt bopæl der, hvor den pågældende bor,

eventuelt sammen med sin familie, og normalt opholder sig. Begrebsmæssigt er

der ikke noget til hinder for, at en person samtidig har bopæl i to forskellige lan-

de. I praksis er det dog normalt sådan, at når en person har etableret en bopæl i

den beskrevne forstand i en given stat, er det, der derefter skal vurderes, om der

er indtrådt sådanne ændringer i de faktiske forhold eller den pågældendes intenti-

oner, at bopælen er opgivet, eventuelt, men ikke nødvendigvis, sådan at der er

etableret en ny bopæl i en anden stat.

Et midlertidigt ophold uden for bopælslandet medfører normalt ikke en opgivelse

af den eksisterende bopæl eller etablering af en ny bopæl. Dette gælder, uanset

om formålet med det midlertidige ophold uden for bopælslandet er ferie, studier

eller arbejde. I vurderingen af, om et ophold er midlertidigt, indgår både ophol-

dets hidtidige og planlagte længde. Det har også betydning for bopælsspørgsmå-

let, om den pågældende fortsat råder over en bolig i sit bopælsland, om den på-

gældendes familie fortsat bor i bopælslandet, og i hvilket omfang den pågælden-

de opholder sig i bopælslandet.

Af det anførte følger, at en person, der har bopæl i udlandet, som udgangspunkt

ikke får bopæl i Danmark ved at opholde sig her midlertidigt for at studere eller

arbejde. Hvis en person opgiver sin bopæl i udlandet i forbindelse med, at perso-

nen tager midlertidigt ophold i Danmark for at studere eller arbejde, må den på-

gældende imidlertid anses for at have bopæl i Danmark, hvis det faktiske eller

planlagte ophold i Danmark ikke er helt kortvarigt. Det samme gælder, hvis den

pågældende under opholdet i Danmark opgiver sin bopæl i udlandet.

En person, der ansøger om opholdstilladelse som flygtning, jf. udlændingelovens

§ 7, vil i praksis normalt kunne anses for at have opgivet sin bopæl i den stat,

som den pågældende er flygtet fra. En sådan asylansøger vil på den baggrund

normalt kunne anses for at have bopæl i Danmark, når opholdet i Danmark fak-

tisk har haft en varighed, der gør, at det ikke er helt kortvarigt. Dette gælder, uan-

set om ansøgningen imødekommes eller ej, jf. også straks nedenfor om udlæn-

dinge på tålt ophold og udlændinge, der opholder sig ulovligt i Danmark.

Personer, der opholder sig i Danmark uden at have bopæl i udlandet, og som er

udvist eller af andre grunde ikke må opholde sig her, men som efter udlændinge-

lovens § 31 ikke kan udsendes (udlændinge ”på tålt ophold”), og personer, der

opholder sig ulovligt i Danmark uden at have bopæl i udlandet, må anses for at

have bopæl i Danmark, hvis det faktiske ophold i Danmark ikke er helt kortva-

rigt.

3.4.11.

Som nævnt er det afgørende efter Straffelovrådets forslag tilknytningen til

Danmark på gerningstidspunktet. Det er derfor væsentligt, hvad der skal til, for at

en bopæl i Danmark ophører, idet en udenlandsk statsborger, som ikke længere

har bopæl i Danmark, ikke er omfattet af det foreslåede forbud mod at kæmpe

mod den danske stat.

Dette spørgsmål afgøres efter de samme principper, som er beskrevet ovenfor

med hensyn til at erhverve bopæl i Danmark. Af særlig praktisk betydning i for-

hold til den foreslåede forbudsbestemmelse vil det være, under hvilke omstæn-

digheder en udrejse med henblik at tilslutte sig en fjende af Danmark i en væbnet

konflikt indebærer, at den pågældende må anses for at have opgivet sin bopæl i

Danmark.

I praksis vil dette ofte afhænge af grundlaget for bopælen i Danmark. Hvis den

pågældende f.eks. har en bolig i Danmark, hvor den pågældende bor med sin fa-

milie, vil en udrejse for at kæmpe mod Danmark ikke i sig selv medføre, at bo-

pælen er opgivet. Hvis en sådan person skal anses for at have opgivet sin bopæl,

må der kræves et sikkert grundlag for at fastslå, at den pågældende har opgivet

sin bopæl i Danmark. Heri ligger i det mindste, at den pågældende endegyldigt er

fraflyttet sin hidtidige bolig, dvs. har brudt med sin familie i det mindste i bolig-

mæssig henseende. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at

bopælen

i Danmark

er opgivet, at den pågældende beviseligt har opgivet sin hidtidige

bolig.

I en situ-

ation, hvor en person har haft fast bopæl i Danmark, må det yderligere kræves,

enten at den pågældende har etableret en ny bopæl i et andet land eller i det

mindste endegyldigt er udvandret fra Danmark.

Hvis den pågældendes bopæl i Danmark er etableret gennem et midlertidigt op-

hold f.eks. med henblik på studier eller arbejde (fordi den pågældende ikke har

en bopæl i noget andet land, jf. ovenfor), skal der mindre til, for at bopælen i

Danmark kan anses for ophørt. I princippet er det afgørende personens hensigt,

altså om den pågældende har til hensigt at afbryde opholdet i Danmark midlerti-

digt eller har til hensigt endegyldigt at forlade Danmark. I praksis må der imid-

lertid også lægges vægt på mere objektivt konstaterbare forhold, såsom boligfor-

hold, familiemæssige forhold, studie- og arbejdsmæssige forhold, de konkrete

rejseforanstaltningers karakter mv.

Tilsvarende gælder i princippet for asylansøgere, udlændinge på tålt ophold og

udlændinge, der opholder sig ulovligt i Danmark. Også her vil det principielle

udgangspunkt være den pågældendes hensigt, altså om den pågældende har til

hensigt senere at vende tilbage til Danmark og forsøge at videreføre sin opholds-

status som asylansøger, udlænding på tålt ophold eller udlænding uden lovligt

ophold (om nødvendigt ved at søge at hemmeligholde udrejsen for de danske

myndigheder), eller om den pågældende har til hensigt endegyldigt at forlade

Danmark. Og også her må der i praksis også lægges vægt på mere objektivt kon-

staterbare forhold, såsom boligforhold, familiemæssige forhold, studie- og ar-

bejdsmæssige forhold, de konkrete rejseforanstaltningers karakter mv.

I mangel af konkrete holdepunkter må vurderingen nødvendigvis blive mere

skønsmæssig. Forestiller man sig f.eks., at en enlig asylansøger, der bor på et

asylcenter, udrejser af Danmark for at kæmpe mod danske styrker og senere ven-

der tilbage til Danmark, vil det bero på et samlet skøn, om den pågældende kan

anses for at have bevaret sin bopæl i Danmark under opholdet i udlandet. Der må

herved bl.a. lægges vægt på længden af det tidligere ophold i Danmark, den på-

gældendes tilknytning i øvrigt til Danmark og til andre lande og længden og ka-

rakteren af den pågældendes ophold i udlandet, før den pågældende vendte tilba-

ge til Danmark.

3.5. Deltagelse i væbnede konflikter

I overensstemmelse med kommissoriet og anmodningen om en deludtalelse an-

går Straffelovrådets overvejelser deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter.

Som nævnt indledningsvis betyder det, at f.eks. bandevirksomhed og optøjer fal-

der uden for rådets overvejelser.

Det er til gengæld Straffelovrådets opfattelse, at et forbud mod danske statsbor-

geres og herboende udlændinges deltagelse i væbnet kamp mod danske styrker

bør omfatte alle væbnede konflikter, som den danske stat er part i.

Forbuddet bør således omfatte såvel internationale væbnede konflikter som ikke-

internationale væbnede konflikter. Det bør heller ikke gøre nogen forskel, om

den væbnede konflikt finder sted tæt ved eller fjernt fra dansk territorium, eller

om den væbnede konflikt indebærer en trussel mod dansk territorium.

Når den danske stat er part i en væbnet konflikt, må det således altid anses for il-

loyalt, at en dansk statsborger eller person med bopæl i Danmark kæmper for

modparten.

Dette gælder, både når den pågældende kæmper direkte mod den danske stat, og

når den pågældende kæmper mod en stat, som den danske stat er allieret med i

den pågældende væbnede konflikt.

Den særlige kriminalisering, som bygger på den pågældendes loyalitet mod

Danmark, bør imidlertid ikke udstrækkes til tilfælde af deltagelse i en væbnet

konflikt, som en af Danmarks allierede

–

f.eks. et andet Natoland

–

er part i, men

som Danmark ikke (eller endnu ikke eller ikke længere) selv er part i.

Straffelovrådet finder, at en sådan kriminalisering bør omfatte ikke alene danske

statsborgeres og herboende udlændinges deltagelse i den væbnede konflikt mod

danske eller allierede styrker, men også sådanne personers blotte tilslutning til de

væbnede styrker for en part, der kæmper mod danske styrker i den pågældende

væbnede konflikt. Strafbarheden vil dermed ikke afhænge af, om en person har

deltaget i egentlige kamphandlinger, har bistået på anden vis som medlem af en

sådan parts væbnede styrker eller foreløbig ikke har foretaget sig andet end slet

og ret at tilslutte sig sådanne væbnede styrker.

Hvis fjendens væbnede styrker opererer i forskellige dele af verden, bør strafbar-

heden ikke være afhængig af, hvilken enhed i de væbnede styrker en dansk stats-

borger eller herboende udlænding i givet fald tilslutter sig. Kriminaliseringen bør

således også omfatte tilfælde, hvor Danmark ét sted i verden er i væbnet konflikt

mod en given stat eller ikke-statslig aktør, og hvor denne stat eller ikke-statslige

aktør samtidig er part i en anden væbnet konflikt et andet sted i verden, som

Danmark ikke er part i, og hvor en dansk statsborger eller herboende udlænding

tilslutter sig den væbnede styrke dér.

Grundlæggende kan det siges, at så længe der verserer en væbnet konflikt mel-

lem Danmark og en given stat eller ikke-statslig aktør noget sted i verden, så er

denne stat eller ikke-statslige aktør Danmarks fjende, og det bør generelt være

kriminaliseret at tilslutte sig en sådan fjendes væbnede styrker, uanset om tilslut-

ningen sker for at deltage i eller understøtte væbnet kamp mod Danmark eller

alene for at kæmpe i en væbnet konflikt et andet sted i verden, som Danmark ik-

ke er part i. Tilslutning til en sådan fjende vil således, uanset til hvilken enhed el-

ler hvor i verden det sker, direkte eller indirekte betyde en styrkelse af den fjendt-

lige væbnede styrke. Det må bero på en konkret vurdering, om der er en sådan

organisatorisk sammenhæng mellem de pågældende enheder, at de bør betragtes

som tilhørende samme stats eller ikke-statslige aktørs væbnede styrker. Dette bør

principielt også gælde i den

–

måske mere teoretiske situation

–

at Danmark på

samme tid er i væbnet konflikt mod to forskellige parter, som samtidig er i væb-

net konflikt mod hinanden. Her bør det altså være strafbart for danske statsborge-

re og herboende udlændinge at tilslutte sig nogen af Danmarks modparters væb-

nede styrker, herunder hvor tilslutningen sker for at kæmpe mod den anden af

Danmarks modparter.

Derimod bør kriminaliseringen som berørt ovenfor ikke udstrækkes til tilslutning

til en part i en væbnet konflikt, hvori alene en af Danmarks allierede

–

men ikke

Danmark selv

–

er part. Hvis Danmark er part i den væbnede konflikt, bør krimi-

naliseringen dække alle tilfælde af tilslutning til de væbnede styrker for en part,

som i den pågældende væbnede konflikt kæmper mod Danmark

–

uanset om den,

der tilslutter sig de fjendtlige væbnede styrker, selv deltager i kamphandlinger

mod Danmark, mod en af Danmarks allierede eller mod en tredjepart eller slet

ikke deltager i kamphandlinger. Det bør således ikke være et krav, at tilslutnin-

gen sker med henblik på at deltage i kamphandlinger, og også tilslutning med

henblik på at fungere som f.eks. sanitetspersonale eller feltpræst bør være omfat-

tet, når disse organisatorisk er en del af den væbnede styrke. Hvis Danmark ikke

er part i den væbnede konflikt, bør en strafbestemmelse, som bygger på loyalitet

til Danmark, derimod ikke finde anvendelse på tilslutning til fremmede væbnede

styrker, heller ikke i tilfælde hvor de pågældende væbnede styrker er i væbnet

konflikt med en af Danmarks allierede.

Det bemærkes, at selv om strafbarheden ikke bør afhænge af, hvad gerningsman-

den nærmere har foretaget sig ud over at tilslutte sig fjendens væbnede styrker,

vil dette i almindelighed have betydning for strafudmålingen. Eksempelvis vil

straffen i almindelighed skulle fastsættes højere i tilfælde, hvor gerningsmanden

har deltaget i kamphandlinger mod danske styrker. Der erindres i den forbindelse

om, at det er illoyaliteten

–

forræderiet

–

mod Danmark, der straffes, og ikke

kamphandlingerne som sådanne.

Efter Straffelovrådets opfattelse er det i samme grad illoyalt og bebrejdelsesvær-

digt, hvis en dansk statsborger eller herboende udlænding, der har tilsluttet sig en

fremmed væbnet styrke på et tidspunkt, hvor Danmark ikke var i væbnet konflikt

med den pågældende part, opretholder sin tilknytning til den væbnede styrke, ef-

ter at Danmark er kommet i væbnet konflikt med den pågældende part. En dansk

statsborger eller herboende udlænding, der er tilknyttet en fremmed væbnet styr-

ke, bør således i tilfælde af, at den pågældende part kommer i væbnet konflikt

med Danmark, have pligt til at bringe enten sin tilslutning til den væbnede styrke

eller sin statsborgerlige eller bopælsmæssige tilknytning til Danmark til ophør.

Pligten til i givet fald at bringe sin tilslutning til den væbnede styrke til ophør bør

anses for opfyldt, hvis den pågældende har foretaget sig, hvad der i situationen er

muligt for at bringe tilslutningen til ophør i faktisk og retlig henseende.

Straffelovrådet foreslår derfor, at kriminaliseringen skal omfatte det forhold at

være tilknyttet en fjendtlig fremmed væbnet styrke under en væbnet konflikt, i

hvilken den danske stat er part. Dette vil omfatte både personer, der under kon-

flikten tilslutter sig den fjendtlige væbnede styrke, og personer, der før konflik-

tens begyndelse har tilsluttet sig den pågældende væbnede styrke, og som opret-

holder sin tilknytning til den væbnede styrke, efter at den pågældende part er

kommet i væbnet konflikt med Danmark. Kun forsætlige overtrædelser bør være

strafbare, og det bør derfor bl.a. være en forudsætning for straf, at den pågælden-

de person har forsæt med hensyn til, at Danmark er kommet i væbnet konflikt

med den pågældende part.

Kriminaliseringen bør kun omfatte tilslutning til en væbnet styrke. Tilslutning af

anden karakter til en modpart til Danmark i en væbnet konflikt, eksempelvis an-

sættelse i en fjendtlig stats civile administration, bør ikke være omfattet.

3.6. Hvervning til væbnede konflikter

3.6.1.

Kommissoriet og anmodningen om en deludtalelse omfatter også spørgs-

målet om hvervning til væbnede konflikter.

Hvervning må naturligt forstås som det forhold, at en person rekrutterer en anden

person til en vis aktivitet, her at deltage i væbnede konflikter, som den danske

stat er part i.

Hvervning foreligger dermed først på det tidspunkt, hvor en person er blevet re-

krutteret, altså hvor den pågældende over for nogen, der repræsenterer modpar-

tens væbnede styrker, på dennes opfordring har tilkendegivet at ville tilslutte sig

disse væbnede styrker. Hvervning foreligger, uanset om den rekrutterede senere

fortryder eller bliver forhindret, og uanset om den pågældende deltager i den

væbnede konflikt.

Hvervning foreligger derimod (endnu) ikke, hvis en sådan repræsentant alene har

opfordret en person til at tilslutte sig modpartens væbnede styrker, men denne ik-

ke har svaret på opfordringen. En opfordring til en bestemt person eller en af-

grænset personkreds om at tilslutte sig modpartens væbnede styrker vil imidlertid

i praksis normalt udgøre forsøg på hvervning. En offentlig opfordring til en ube-

stemt kreds af personer vil derimod ofte ikke være tilstrækkelig konkretiseret til

at kunne straffes som forsøg på hvervning.

3.6.2.

Som det fremgår af pkt. 3.4 og 3.5 ovenfor, er det Straffelovrådets opfat-

telse, at der bør gælde et generelt forbud mod, at danske statsborgere og personer

med bopæl i Danmark er tilsluttet de væbnede styrker for en part, der deltager i

væbnet kamp mod den danske stat.

Med et sådant forbud kriminaliseres i kraft af de almindelige medvirkensregler

også hvervning af sådanne personer til sådanne væbnede styrker.

Tilskyndelse til, at en dansk statsborger eller person med bopæl i Danmark til-

slutter sig de væbnede styrker for Danmarks modpart i en verserende væbnet

konflikt, vil således kunne straffes som medvirken.

Og medvirken i form af råd eller dåd til en sådan tilslutning vil kunne straffes på

samme måde. Det gælder eksempelvis råd med hensyn til, hvor og hvordan den

pågældende kan tilslutte sig de pågældende væbnede styrker, eller med hensyn til

rejseruter, finansiering mv. Det gælder også eksempelvis bistand bestående i

konkret hjælp til tilslutningen.

Dette gælder, uanset på hvilken måde tilskyndelse, råd eller dåd foregår. Vejled-

ning og bistand, som gives via sociale medier, vil således også kunne være om-

fattet. Det samme gælder tilskyndelse mv., som finder sted i forbindelse med

møder, herunder møder i tilknytning til gudstjeneste, fredagsbøn mv.

Det vil være et krav, at den, som tilskyndes til eller i øvrigt bistås med at tilslutte

sig de væbnede styrker for Danmarks modpart, er dansk statsborger eller har bo-

pæl i den danske stat. Dette tilknytningskrav vil derimod ikke gælde for den

medvirkende.

Sådan tilskyndelse, råd eller dåd vil kunne være strafbar som forsøg, hvis den

person, som tilskyndes eller modtager råd eller dåd, ikke tilslutter sig den pågæl-

dende væbnede styrke. Straf for forsøg forudsætter et tilstrækkeligt konkretiseret

forsæt til den fuldbyrdede handling. Det må imidlertid antages, at dette krav i

praksis vil være opfyldt, hvis det kan bevises, at en person har tilskyndet en eller

flere bestemte personer til at tilslutte sig en bestemt væbnet styrke, som kæmper

mod danske styrker i en verserende væbnet konflikt.

Det bemærkes, at en række af de folkeretlige betragtninger, der er anført ovenfor

under pkt. 3.4.7, ligeledes gør sig gældende i relation til en kriminalisering af

hvervning til væbnet konflikt. Det forhold, at personkredsen af mulige gernings-

mænd for så vidt angår hvervning ikke er begrænset til danske statsborgere eller

personer med bopæl i Danmark, indebærer herudover, at der i relation til ger-

ningsmanden og dennes handlingers tilknytning til Danmark i særlige tilfælde

kan tænkes at opstå situationer, hvor retsforfølgning ville være folkeretlig betæn-

kelig. Det gælder, uanset at der kan peges på den danske stats legitime interesse i

at kriminalisere handlinger med virkning på dansk territorium, for danske stats-

borgere og for den danske stats sikkerhed.

Særligt i relation til internationale væbnede konflikter kan nævnes tilfælde, hvor

en privat borger, der befinder sig i og er statsborger i en stat i væbnet konflikt

med Danmark, opfordrer egne statsborgere med bopæl i Danmark til at kæmpe

for denne anden stat. Udøvelse af dansk straffemyndighed i sådanne tilfælde ville

kunne anses at udgøre en uberettiget indblanding i denne anden stats indre anlig-

gender og være uforenelig med almene folkeretlige jurisdiktions- og suveræni-

tetsprincipper. Samme betragtninger gør sig gældende, hvor eksempelvis statsre-

præsentanter fra en stat i væbnet konflikt med Danmark foretager sådan hverv-

ningsvirksomhed af herboende udlændinge. For denne sidste gruppe vil også

spørgsmål om statsimmunitet skulle overvejes af danske retsanvendende myn-

digheder, dvs. spørgsmålet om danske domstole lovligt under folkeretten kan

strafforfølge andre staters repræsentanter for officielle handlinger udført på veg-

ne af staten.

Det bemærkes i den sammenhæng, at hvor sådanne personer, hvis handlinger

måtte være omfattet af gerningsindholdet i den foreslåede kriminalisering, ikke

gøres til genstand for dansk strafforfølgning, men befinder sig i danske myndig-

heders varetægt under en international væbnet konflikt, vil man under den huma-

nitære folkeret, såfremt betingelserne i øvrigt er opfyldt, kunne benytte regelsæt-

tene vedrørende krigsfanger og internering af civile, jf. henholdsvis den tredje og

fjerde Genève-konvention.

3.6.3.

I tilknytning til overvejelserne om en persons hvervning af en anden per-

son til de væbnede styrker for Danmarks modpart i en væbnet konflikt har Straf-

felovrådet overvejet spørgsmålet om mere generelle opfordringer til at tilslutte

sig sådanne væbnede styrker.

Det vil altid bero på en samlet vurdering af de foreliggende oplysninger, om op-

fordringer og eventuel vejledning med hensyn til, at danske statsborgere eller

herboende udlændinge tilslutter sig de væbnede styrker for Danmarks modpart i

en verserende væbnet konflikt, er tilstrækkeligt konkretiserede til, at den, der er

fremkommet med sådanne opfordringer og eventuel vejledning, kan straffes for

medvirken til tilslutning til sådanne væbnede styrker. Dette gælder, uanset på

hvilken måde opfordringer og eventuel vejledning gives, herunder i tilfælde, hvor

det sker via sociale medier eller i forbindelse med møder, herunder møder i til-

knytning til gudstjeneste, fredagsbøn mv.

Hvis en opfordring til at tilslutte sig de væbnede styrker for Danmarks modpart i

en verserende væbnet konflikt ikke er tilstrækkeligt konkretiseret til, at der kan

straffes for medvirken, vil en offentlig opfordring af denne karakter imidlertid i

givet fald udgøre en overtrædelse af straffelovens § 136, stk. 1, om offentlig at

tilskynde til forbrydelse. Dette gælder også, hvis opfordringen offentliggøres via

sociale medier eller fremsættes på et offentligt møde.

3.6.4.

På denne baggrund er der for så vidt ikke ved siden af den foreslåede kri-

minalisering af at være tilsluttet fjendtlige væbnede styrker sammenholdt med de

almindelige medvirkensregler behov for en særskilt kriminalisering af hvervning

til fjendtlige styrker. Hvervning vil nemlig i praksis altid kunne straffes som

medvirken til tilslutning til fjendens væbnede styrker.

Straffelovrådet har overvejet, om hvervning til fjendtlige styrker får tilstrækkelig

opmærksomhed ved at blive betragtet som medvirken til tilslutning. Netop til-

skyndelse til at blive fremmedkriger må anses som en så vigtig medvirkende fak-

tor i radikaliseringsprocessen for navnlig unge, at der kan være særlig grund til at

fremhæve hvervningen ved at medtage den i lovteksten, navnlig hvis man samti-

dig medtager offentlig opfordring til deltagelse i væbnede konflikter, i hvilke den

danske stat er part.

Medtagelse af offentlig tilskyndelse til at tilslutte sig fjendens væbnede styrker

vil understrege den betydning i radikaliseringsprocessen, som sådanne offentlige

tilskyndelser må tillægges. En særskilt bestemmelse herom

–

fremfor at henholde

sig til den generelle bestemmelse om offentlig tilskyndelse til forbrydelse i straf-

felovens § 136, stk. 1

–

vil samtidig give mulighed for at fastsætte et højere

strafmaksimum end efter § 136, stk. 1.

Straffelovrådet foreslår på denne baggrund, at det i tilknytning til kriminaliserin-

gen af under en væbnet konflikt, i hvilken Danmark er part, at være tilknyttet en

væbnet styrke for en part, som kæmper mod Danmark, særskilt kriminaliseres at

hverve danske statsborgere eller herboende udlændinge til en sådan væbnet styr-

ke eller offentligt at tilskynde sådanne personer til at tilslutte sig en sådan væbnet

styrke.

3.7. Behovet for lovændringer

3.7.1.

Som nærmere beskrevet i pkt. 3.4 og 3.5 ovenfor er det Straffelovrådets

opfattelse, at det bør være strafbart for danske statsborgere og personer med bo-

pæl i Danmark at være tilsluttet de væbnede styrker for en part, som deltager i

væbnet kamp mod den danske stat. Det bør endvidere være strafbart at hverve

danske statsborgere og personer med bopæl i Danmark til en sådan væbnet styrke

eller offentligt at tilskynde sådanne personer til at tilslutte sig en sådan væbnet

styrke, jf. pkt. 3.6 ovenfor.

3.7.2.

Straffelovens § 102, stk. 1, om bistand til fjenden under krig eller besættel-

se omfatter bl.a. hvervning til eller tjenstgøring i en fjendtlig krigs- eller besæt-

telsesmagts væbnede styrker, jf. stk. 2, nr. 1. Strafferammen er fængsel indtil 16

år. Selv om bestemmelsen er generelt formuleret, følger det af forarbejderne, at

denne del af bestemmelsen under hensyn til den daværende forståelse af folkeret-

ten i praksis især vil angå hvervning af danske statsborgere til og disses tjenstgø-

ring i en fjendtlig krigs- eller besættelsesmagts væbnede styrker.

Denne del af straffelovens § 102 varetager dermed netop hensynet til at modvirke

og straffe hvervning af danskere til og danskeres deltagelse i væbnede konflikter

mod Danmark.

Som anført i pkt. 3.2.1 ovenfor kan den nærmere rækkevidde af straffelovens

§ 102 imidlertid give anledning til tvivl bl.a. med hensyn til forståelsen af ordene

”krig” og ”krigsmagt”. Tvivlen angår både, om bestemmelsen omfatter væbnede

konflikter, der ikke truer med at berøre dansk territorium, og om bestemmelsen

omfatter ikke-internationale væbnede konflikter mellem en eller flere stater på

den ene side og en eller flere ikke-statslige aktører på den anden side.

3.7.3.

Efter Straffelovrådets opfattelse er der på denne baggrund behov for en

lovændring med henblik på at fastslå, at hvervning af danske statsborgere og her-

boende udlændinge og disses tilslutning til væbnede styrker, der deltager i væb-

net kamp mod Danmark, udgør en alvorlig forbrydelse.

Straffelovrådet har overvejet, om dette mest hensigtsmæssigt kan ske ved en æn-

dring af straffelovens § 102 eller ved at indsætte en ny bestemmelse i straffelo-

ven herom.

Straffelovens § 102 omfatter ikke alene hvervning til og tjenstgøring i fjendtlige

væbnede styrker, men også anden bistand til fjenden ved råd eller dåd under krig

eller besættelse.

Straffelovrådets kommissorium omfatter alene deltagelse i og hvervning til væb-

nede konflikter, og rådet har ikke nærmere overvejet andre former for bistand til

en part i en væbnet konflikt.

Straffelovens § 102 omfatter efter ordlyden enhver gerningsmand, men ifølge

forarbejderne omfatter kriminaliseringen dog formentlig i visse henseender kun

danske statsborgere eller i det mindste ikke statsborgere i en fremmed fjendtlig

stat.

Efter Straffelovrådets opfattelse vil det på den baggrund kræve nærmere overve-

jelser at indarbejde et generelt forbud mod, at danske statsborgere og personer

med bopæl i Danmark tilslutter sig en væbnet styrke for en part, som deltager i

væbnet kamp mod Danmark, i straffelovens § 102.

Straffelovrådet foreslår på den baggrund, at der indsættes en ny bestemmelse i

straffeloven, som særskilt kriminaliserer de handlinger, der er beskrevet i pkt.

3.7.1 ovenfor.

Der bør i den forbindelse foretages en ændring af straffelovens § 102, så det

fremgår, at § 102 fremover finder anvendelse, i det omfang spørgsmålet ikke er

reguleret af den foreslåede nye bestemmelse.

3.7.4.

I lyset af den offentlige debat, der har været med hensyn til danskeres og

danskbosattes eventuelle deltagelse i væbnet kamp mod danske styrker i den ak-

tuelle væbnede konflikt mod ISIL i Irak, har Straffelovrådet overvejet, om det vil

være hensigtsmæssigt at give den forbrydelse, som foreslås med den nye be-

stemmelse i straffeloven, en særlig betegnelse. Straffelovrådet har i den forbin-

delse

navnlig overvejet betegnelserne ”landssvig” og ”landsforræderi”.

Straffelovrådet finder imidlertid, at det vil være uhensigtsmæssigt at give den fo-

reslåede forbrydelse en af disse betegnelser.

Baggrunden herfor er, at straffelovens kapitel 12 om forbrydelser mod statens

selvstændighed og sikkerhed kriminaliserer andre forhold, der med lige så stor

ret kunne betegnes som ”landssvig” eller ”landsforræderi”.

Om terminologien bemærkes i øvrigt, at man tidligere har anvendt udtrykket

”forræderi” som sammenfattende betegnelse for adskillige af forbrydelserne i

straffelovens kapitel 12. ”Forræderi” kunne så antage forskellige former, således

har både ”landsforræderi i snævrere betydning”, ”landsforræderi i videre betyd-

ning”, ”diplomatisk landsforræderi”, ”egentligt landsforræderi” og ”simpelt

landsforræderi” været anvendt, og ”højforræderi” har været anvendt i forskellige

betydninger.

I den lovgivning, der dannede baggrund for retsopgøret efter Besættelsen, an-

vendtes i lovteksten (lovens titel) udtrykket ”forræderi og anden landsskadelig

virksomhed”, mens det i den almindelige juridiske sprogbrug blev almindeligt at

sammenfatte alle de pågældende forbrydelser under betegnelsen ”landssvig”.

Endvidere bemærkes, at den militære straffelov bl.a. kriminaliserer ”krigsforræ-

deri”, der omfatter en række nærmere opregnede handlinger med henblik på un-

der væbnet konflikt eller truende udsigt hertil at gavne fjenden eller skade det

danske militære forsvar (§ 28). Bestemmelsen nævner 1) at søge at opnå, at trop-

per, materiel, territorium eller infrastruktur bringes under fjendens kontrol eller

ikke kommer dansk militært forsvar til nytte, 2) at forlede til mytteri, overgivelse

eller overløben til fjenden eller udbrede oprørske eller fjendtlige opråb i det dan-

ske militære forsvar, 3) at ødelægge infrastruktur eller på anden måde søge at

skade det danske militære forsvars kommunikationsmuligheder, 4) at give fjen-

den underretning om det danske militære forsvars forhold, herunder forhold ved-

rørende kommunikations- eller informationssikkerhed, 5) at vejlede fjenden eller

vildlede nogen del af dansk militært forsvar, 6) at undlade at udføre en ordre, 7)

at give falsk melding, og 8) at hjælpe krigsfanger til flugt. Endvidere omfattes 9)

”forhold, der må sidestilles med et af de nævnte”.

Endelig bemærkes, at ”landsforræderi” i den grønlandske kriminallov betegner

de forbrydelser, som modsvarer bestemmelserne i §§ 98-106 i den danske straffe-

lov.

På denne baggrund er det Straffelovrådets opfattelse, at den foreslåede nye be-

stemmelse ikke i lovens tekst bør betegnes ”landsforræderi” eller ”landssvig” el-

ler lignende. Den foreslåede nye bestemmelse vil imidlertid naturligt høre til

blandt de forbrydelser, der samlet kan

betegnes med udtryk som ”landsforræderi”

eller ”landssvig”.

Straffelovrådet finder, at det for at tydeliggøre, at en række af bestemmelserne i

straffelovens kapitel 12

–

herunder den foreslåede nye bestemmelse om at være

tilsluttet en fjendtlig væbnet styrke, som er i væbnet konflikt med Danmark

–

na-

turligt kan betegnes som ”landsforræderi” eller ”landssvig”, vil være hensigts-

mæssigt at ændre kapitlets overskrift.

Straffelovrådet finder i den forbindelse, at det vil være mest nærliggende at med-

tage ”landsforræderi” i overskriften. Rådet lægger i den forbindelse bl.a. vægt på,

at udtrykket ”forræderi” allerede anvendes flere steder i lovgivningen (grundlo-

vens § 34, militær straffelov § 28 og den grønlandske kriminallov § 23), hvor-

imod ”landssvig” ikke anvendes

i lovgivningen og i øvrigt kan siges at være et

lidt bredere begreb end ”forræderi”.

Straffelovens kapitel 12 indeholder forbrydelser af temmelig forskellig karakter,

der også varierer meget i alvor, og det vil efter Straffelovrådets opfattelse ikke

være hensigtsmæssigt at betegne alle disse forbrydelser som ”landsforræderi”.

”Landsforræderi” betegner naturligt meget alvorlige forbrydelser, og en for bred

anvendelse af udtrykket vil kunne udvande begrebet. Det vil derfor efter Straffe-

lovrådets opfattelse

ikke være hensigtsmæssigt at anvende ”Landsforræderi” ale-

ne som kapiteloverskrift.

På denne baggrund foreslår Straffelovrådet, at overskriften til straffelovens kapi-

tel 12 ændres til ”Landsforræderi og andre forbrydelser mod statens selvstændig-

hed og

sikkerhed”. Hermed markeres tydeligt, at de alvorligste forbrydelser i ka-

pitlet er udtryk for landsforræderi

–

herunder den foreslåede nye bestemmelse om

at være tilsluttet en fjendtlig væbnet styrke, som er i væbnet konflikt med Dan-

mark.

3.8. Strafferammen

3.8.1.

Strafferammen i den gældende bestemmelse i straffelovens § 102 om bi-

stand til fjenden under krig og besættelse er fængsel indtil 16 år. Denne straffe-

ramme finder således f.eks. anvendelse på en dansk statsborger, der under krig

gør tjeneste i en fjendtlig stats væbnede styrker. Dette gælder også i tilfælde,

hvor den danske statsborger som led i tjenesten har foretaget lovlige kamphand-

linger, der har ført til f.eks. en eller flere danske soldaters død. En sådan dansk

statsborger, der under en international væbnet konflikt som medlem af en statslig

væbnet styrke foretager lovlige kamphandlinger, vil således efter den humanitære

folkeret have strafferetlig immunitet for kamphandlingerne som sådanne og vil

derfor bl.a. ikke kunne dømmes for drab begået ved en lovlig kamphandling.

Straffelovens § 102, stk. 3, indeholder en strafforhøjelsesregel, hvorefter straffen

under visse omstændigheder kan stige til fængsel indtil på livstid. Dette gælder

ved angiveri under sådanne omstændigheder, at gerningsmanden har indset, at

nogen derved blev udsat for overhængende fare for at miste livet, lide alvorlig

skade på legeme eller helbred, blive ført ud af landet eller blive berøvet friheden i

længere tiden. Det gælder endvidere ved grov vold, jf. straffelovens §§ 245 og

246, eller hensættelse i hjælpeløs tilstand, jf. straffelovens § 250, for derved at

fremtvinge forklaring eller i øvrigt som led i mishandling af fanger. Sidstnævnte

–

når handlingen begås i offentlig tjeneste

–

i folkeretlig henseende tortur og

kan ikke være en lovlig kamphandling, for hvilken kombattanter har strafferetlig

immunitet. En dansk statsborger, der under krig gør tjeneste i en fjendtlig stats

væbnede styrker og i den forbindelse deltager i sådan tortur mod fanger, vil der-

for kunne straffes med fængsel indtil på livstid.

Det er som tidligere nævnt tvivlsomt, om straffelovens § 102 gælder for ikke-

internationale væbnede konflikter. Uanset om § 102 finder anvendelse, vil en

dansk statsborger, der under krig gør tjeneste i en fjendtlig ikke-statslig væbnet

styrke og i den forbindelse f.eks. forsætligt dræber en eller flere danske soldater,

kunne straffes for manddrab med fængsel indtil på livstid, jf. straffelovens § 237.

Da de folkeretlige regler om kombattanters strafferetlige immunitet for lovlige

kamphandlinger ikke gælder for ikke-internationale væbnede konflikter, kan straf

for manddrab idømmes også i tilfælde, hvor drabene sker i kamp ved en hand-

ling, der i en international væbnet konflikt ville have været en lovlig kamphand-

ling.

3.8.2.

Straffelovrådet foreslår, at der indsættes en ny bestemmelse i straffeloven,

som særskilt kriminaliserer danske statsborgeres og herboende udlændinges til-

slutning til en fjendtlig væbnet styrke under en væbnet konflikt samt at hverve

danske statsborgere eller herboende udlændinge til en sådan væbnet styrke eller

offentligt at tilskynde sådanne personer til at tilslutte sig en sådan væbnet styrke.

Den foreslåede bestemmelse viderefører i moderniseret form en del af gernings-

indholdet i den gældende § 102 om bistand til fjenden under krig eller besættelse,

idet det samtidig fastslås, at kriminaliseringen af sådanne handlinger omfatter al-

le væbnede konflikter.

Straffelovrådet foreslår samtidig en ændring af § 102, så det fremgår, at § 102

fremover finder anvendelse, i det omfang spørgsmålet ikke er reguleret af den fo-

reslåede nye bestemmelse.

3.8.3.

Ved fastsættelsen af strafferammen i den foreslåede nye bestemmelse bør

der efter Straffelovrådets opfattelse tages udgangspunkt i, at bestemmelsen i vidt

omfang svarer til (en del af) den gældende § 102, som efter forslaget fortsat vil

gælde i situationer, der falder uden for den foreslåede nye bestemmelse.

Der er endvidere efter Straffelovrådets opfattelse tale om forbrydelser, hvor

strafværdigheden er sammenlignelig, og rådet har som udgangspunkt ikke grund-

lag for at anlægge en anden vurdering end tidligere med hensyn til strafferam-

men.

Strafmaksimum blev i 1952 forhøjet fra fængsel i 12 år til fængsel i 16 år, og ved

Straffelovrådets gennemgang af reglerne om straffastsættelse og strafferammer i

betænkning nr. 1424/2002 var der enighed om, at bl.a. § 102 burde forblive

uændret (jf. betænkningen side 508).

Efter Straffelovrådets opfattelse bør strafmaksimum i den foreslåede nye be-

stemmelse om danske statsborgeres og herboende udlændinges tilslutning til en

fjendtlig væbnet styrke under en væbnet konflikt på denne baggrund i det mind-

ste fastsættes til fængsel i 16 år for de alvorligste overtrædelser af bestemmelsen.

3.8.4.

Straffelovrådet har overvejet, om et sådant strafmaksimum på fængsel i 16

år for de alvorligste overtrædelser af bestemmelsen i alle tilfælde vil være til-

strækkeligt.

Det må i den forbindelse haves for øje, at hvis nogen ved en eller flere handlinger

har begået flere lovovertrædelser, fastsættes der en fælles straf inden for den

strengeste af de relevante strafferammer, jf. straffelovens § 88, stk. 1.

Hvis en dansk statsborger eller herboende udlænding under en væbnet konflikt

har tilsluttet sig en fjendtlig væbnet styrke og i den forbindelse har medvirket til

at begå en eller flere terrorhandlinger, vil den pågældende således kunne straffes

både efter den foreslåede nye bestemmelse og efter bestemmelsen om terrorisme

i straffelovens § 114, hvor strafferammen er fængsel indtil på livstid.

Hvis en dansk statsborger eller herboende udlænding under en væbnet konflikt

har tilsluttet sig en fjendtlig væbnet styrke og i den forbindelse har medvirket til

at begå et eller flere forsætlige drab, vil den pågældende tilsvarende kunne straf-

fes dels efter den foreslåede nye bestemmelse og

–

hvis drabet eller drabene ikke

er begået som led i lovlige kamphandlinger

–

dels efter straffelovens § 237 om

manddrab, hvor strafmaksimum ligeledes er fængsel på livstid.

Ligesom efter gældende ret vil en dansk statsborger eller herboende udlænding,

der under en

international

væbnet konflikt tilslutter sig en fjendtlig

statslig

væb-

net styrke og i den forbindelse som led i

lovlige kamphandlinger

begår et eller

flere forsætlige drab, eksempelvis på danske soldater, som følge af den folkeret-

lige immunitet for kombattanter

ikke

kunne straffes for manddrab, men vil kunne

straffes efter den foreslåede nye bestemmelse for selve tilslutningen til den

fjendtlige væbnede styrke. Straffen vil i almindelighed også skulle fastsætte høje-

re i tilfælde, hvor den pågældende har deltaget i kamphandlinger mod danske

styrker.

Den strafferetlige immunitet i disse tilfælde gælder kun for

lovlige

kamphandlin-

ger

–

og altså f.eks. ikke i tilfælde af, at den pågældende deltager i krigsforbry-

delser eller tortur af fanger. Under væbnet konflikt kan enhver straffes for over-

trædelse af den militære straffelovs § 36, stk. 2, om brug af krigsmiddel eller

fremgangsmåde, hvis anvendelse er i strid med en af Danmark tiltrådt mellem-

folkelig overenskomst eller med folkeretlig sædvaneret. Strafferammen efter den

militære straffelovs § 36 er fængsel indtil på livstid.

Sammenfattende vil der dermed i

internationale

væbnede konflikter kunne tæn-

kes tilfælde, hvor en dansk statsborger eller herboende udlænding, som i kamp

har dræbt en eller flere danske soldater, alene vil kunne straffes for overtrædelse

af den foreslåede nye bestemmelse, og hvor denne bestemmelses strafmaksimum

dermed også vil udgøre den maksimale straf, som kan idømmes.

Det er på denne baggrund Straffelovrådets opfattelse, at mest taler for, at de al-

vorligste overtrædelser af den del af den foreslåede bestemmelse, som angår

til-

slutning

til en fjendtlig væbnet styrke, bør kunne straffes med fængsel indtil på

livstid. Derimod bør de alvorligste overtrædelser af den del af den foreslåede be-

stemmelse, som angår hvervning til eller offentlig tilskyndelse til tilslutning til en

fjendtlig væbnet styrke, alene kunne straffes med fængsel indtil 16 år.

3.8.5.

Straffelovrådet har overvejet, om der for hver af de nævnte to dele af be-

stemmelsen alene skal fastsættes én samlet strafferamme på fængsel indtil på

livstid henholdsvis fængsel indtil 16 år, eller om der for den ene eller begge dele

af bestemmelsen bør anvendes en delt strafferamme, således at det højeste straf-

maksimum på fængsel på livstid henholdsvis fængsel i 16 år forbeholdes tilfælde,

hvor der foreligger særligt skærpende omstændigheder.

Straffelovrådet har i den forbindelse navnlig lagt vægt på, at den foreslåede be-

stemmelse spænder meget vidt med hensyn til forholdenes grovhed.

Som det ene yderpunkt ligger tilfælde af den karakter, som er nævnt ovenfor,

hvor en dansk statsborger i kamp dræber

–

måske mange

–

danske soldater. Den

foreslåede bestemmelse omfatter imidlertid eksempelvis også den, der har indgå-

et aftale om at virke som læge eller feltpræst i en fjendtlig væbnet styrke, men

som aldrig opfylder aftalen, hvad enten dette skyldes, at den pågældende fortry-

der eller bliver forhindret, herunder eventuelt på grund af pågribelse, eller den

væbnede konflikts ophør.

Også den del af bestemmelsen, der angår hvervning til eller offentlig tilskyndelse

til tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke spænder vidt med hensyn til forholde-

nes grovhed. Der kan eksempelvis være tale om, at en person systematisk har re-

krutteret et større antal danskere, som herefter aktivt deltager i kamp mod danske

soldater. Men bestemmelsen omfatter også den, der eksempelvis én gang på et

socialt medium har opfordret danskere til at tilslutte sig en nærmere angiven

fjendtlig styrke, uden at nogen har fulgt opfordringen.

Straffelovrådet finder på denne baggrund, at det vil være mest hensigtsmæssigt

–

for begge dele af bestemmelsen

–

at anvende en delt strafferamme, således at de

nævnte strafmaksima på henholdsvis fængsel på livstid og fængsel i 16 år forbe-

holdes tilfælde, hvor der foreligger særligt skærpende omstændigheder.

Straffelovrådet foreslår, at navnlig deltagelse i kamphandlinger skal anses for

særligt skærpende omstændigheder i forhold til den del af den foreslåede be-

stemmelse, som angår tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke. Rådet er opmærk-

som på, at de mest alvorlige tilfælde

–

som også illustreret ved de eksempler, der

er beskrevet ovenfor

–

vil være, hvor den pågældende ikke alene har deltaget i

kamphandlinger, men desuden som led heri har dræbt eller såret danske soldater.

Rådet finder det imidlertid ikke hensigtsmæssigt at anvende et så snævert kriteri-

um for den skærpede strafferamme. Rådet lægger herved bl.a. vægt på, at det

uanset hvilken andel den enkelte har haft i en kampsituation, hvor danske solda-

ter eventuelt er blevet dræbt eller såret, må anses for særdeles groft som dansker

eller herboende udlænding aktivt at deltage i kamphandlinger mod danske solda-

ter.

Straffelovrådet foreslår endvidere, at navnlig overtrædelser af systematisk eller

organiseret karakter skal anses for særligt skærpende omstændigheder i forhold

til den del af den foreslåede bestemmelse, som angår hvervning til og tilskyndel-

se til tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke. Dette svarer til, hvad der gælder

med hensyn til hvervning til terrorisme, jf. straffelovens § 114 c, stk. 1.

Straffelovrådet foreslår endelig, at normalstrafferammen, som anvendes, når der

ikke foreligger særligt skærpende omstændigheder som beskrevet ovenfor, fast-

sættes til fængsel indtil 10 år for begge dele af den foreslåede bestemmelse. For

så vidt angår hvervning og offentlig tilskyndelse lægger rådet navnlig vægt på, at

en tilsvarende normalstrafferamme gælder for hvervning til terrorisme, jf. straffe-

lovens § 114 c, stk. 1. For så vidt angår tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke

lægger rådet bl.a. vægt på, at med et så forholdsvis bredt kriterium for, hvad der

navnlig skal anses som særligt skærpende omstændigheder

–

deltagelse i kamp-

handlinger

–

vil en strafferamme på fængsel indtil 10 år være fuldt tilstrækkelig

til at give mulighed for at udmåle en passende straf også for de groveste af de

overtrædelser, hvor der ikke har været tale om deltagelse i kamphandlinger.

Straffelovrådet har overvejet, om bøde bør medtages i strafferammen for den del

af bestemmelsen, som angår hvervning og offentlig tilskyndelse, men har ikke

fundet fuldt tilstrækkeligt grundlag herfor. Rådet bemærker herved, at bøde ind-

går i strafferammen for offentlig tilskyndelse til forbrydelse, jf. straffelovens

§ 136, stk. 1, men ikke i strafferammen for hvervning til terrorisme, jf. straffelo-

vens § 114 c, stk. 1. Rådet bemærker samtidig, at navnlig ved mindre alvorlige

tilfælde af offentlig tilskyndelse til at tilslutte sig en fjendtlig væbnet styrke vil

betinget fængsel formentlig jævnligt kunne komme på tale, ligesom straffen i

særlige tilfælde eventuelt vil kunne gå ned til bøde, jf. straffelovens §§ 82 og 83.

4. Lovudkast med bemærkninger

4.1. Lovudkast

§1

I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. …, foretages følgende ændringer:

Overskriften til

12. kapitel

affattes således:

”12.

kapitel

Landsforræderi og andre forbrydelser mod statens selvstændighed og sikker-

hed”.

Efter § 101 indsættes:

”§ 101 a.

Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som

under en væbnet konflikt, i hvilken den danske stat er part, er tilsluttet en væbnet

styrke for en part, som kæmper mod den danske stat, straffes med fængsel indtil

10 år. Under særligt skærpende omstændigheder er straffen fængsel indtil på livs-

tid. Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor den på-

gældende har deltaget i kamphandlinger.

Stk. 2.

Med fængsel indtil 10 år straffes den, der hverver en person med dansk

indfødsret eller bopæl i den danske stat til en væbnet styrke under de i stk. 1 be-

skrevne omstændigheder, eller som offentligt tilskynder en sådan person til at til-

slutte sig fjendtlige styrker i sådanne konflikter. Under særligt skærpende om-

stændigheder kan straffen stige til fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende

omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser af sy-

stematisk eller organiseret karakter.”

§ 102, stk. 1,

ændres ”Den, som” til: ”Den, som uden for de tilfælde, der er

nævnt i § 101 a,”.

§2

Loven træder i kraft den …

§3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

4.2. Bemærkninger til lovudkastet

Til § 1

(Straffeloven)

Til nr. 1 (overskriften til kapitel 12)

Det

foreslås at medtage ordet ”landsforræderi” i overskriften til straffelovens ka-

pitel 12, således at

kapiteloverskriften bliver ”Landsforræderi og andre forbrydel-

ser mod statens selvstændighed og sikkerhed”.

Hermed markeres tydeligt, at de

alvorligste forbrydelser i kapitlet er udtryk for landsforræderi. Under landsforræ-

deri vil også høre den foreslåede nye bestemmelse om at være tilsluttet en fjendt-

lig væbnet styrke, som er i væbnet konflikt med Danmark (lovforslagets § 1, nr.

2).

Til nr. 2 (§ 101 a)

Det foreslås at indsætte en ny bestemmelse om danskeres og danskbosattes til-

slutning til en væbnet styrke for en part, som kæmper mod den danske stat, om

hvervning hertil og om offentlig tilskyndelse til sådan tilslutning.

Bestemmelsen viderefører i moderniseret form en del af gerningsindholdet i den

gældende § 102 om bistand til fjenden under krig eller besættelse. Samtidig fast-

slås det, at kriminaliseringen af sådanne handlinger omfatter alle væbnede kon-

flikter.

Bestemmelsens

stk. 1

angår danskere og danskbosattes tilslutning til væbnede

styrker, mens

stk. 2

angår hvervning af eller offentlig tilskyndelse til danskere og

danskbosatte om at tilslutte sig.

Bestemmelsens stk. 1 omfatter personer med dansk indfødsret, herunder personer

med dansk indfødsret, der også har fremmed statsborgerskab, uanset deres bo-

pælsforhold. Stk. 1 omfatter endvidere personer uden dansk indfødsret, herunder

statsløse, der har bopæl i den danske stat. Bestemmelsens stk. 2 omfatter hverv-

ning af og offentlig tilskyndelse til sådanne personer og kan overtrædes af en-

hver, herunder udenlandske statsborgere bosat i udlandet. Folkeretten vil dog i

særlige tilfælde kunne begrænse adgangen til at håndhæve bestemmelsen i for-

hold til udenlandske statsborgere, jf. nærmere nedenfor.

Forståelsen af udtrykket ”bopæl” beskrives i det følgende, idet det bemærkes, at

udtrykket i mange situationer vil

omfatte det samme som ”fast ophold” i straffe-

lovens §§ 7, 7 a, 8 a, 8 b og 11 om dansk straffemyndighed, men at der dog kan

være nuanceforskelle.

Bopæl vil som udgangspunkt skulle forstås som sædvanligt opholdssted, dvs. det

sted, hvor en person sædvanligvis opholder sig, hvis den pågældende ikke af sær-

lige grunde opholder sig et andet sted. Dette vil navnlig skulle afgøres ud fra de

faktiske omstændigheder, men der er tale om en samlet vurdering, hvori også den

pågældendes hensigt med et ophold og adkomst til ophold kan indgå.