Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 290
Offentligt
1526887_0001.png
Lovafdelingen
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
29. april 2015
Statsrets- og
Menneskeretskontoret
Thomas Kloppenburg
2014-750-0153
1494093
NOTAT
om
hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter
anvendelse af proceduren i grundlovens § 20
Sammenfatning
Justitsministeriet har i samarbejde med Udenrigsministeriet og Erhvervs-
og Vækstministeriet overvejet nogle forfatningsretlige spørgsmål, som
dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde kan give anledning til.
Overvejelserne har i det væsentlige vedrørt dansk deltagelse i den fælles
tilsynsmekanisme.
Formålet med disse overvejelser har været at afklare, hvorvidt deltagelse i
det styrkede banksamarbejde indebærer overladelse af beføjelser som
omtalt i grundlovens § 20.
Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at der for Danmarks
vedkommende ikke med en deltagelse i det styrkede banksamarbejde
overlades beføjelser som omtalt i grundlovens § 20.
På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at Danmark kan
deltage i det styrkede banksamarbejde efter den almindelige bestemmelse i
grundlovens § 19, og at Danmarks deltagelse i det styrkede
banksamarbejde ikke forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens
§ 20.
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1. Indledning
1.1.
Der er rejst spørgsmål om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede
banksamarbejde vil indebære overladelse af beføjelser som omtalt i
grundlovens § 20, således at den særlige procedure i grundlovens § 20, stk.
2, skal følges.
Det styrkede banksamarbejde består af to hovedelementer. Det drejer sig
om
den fælles tilsynsmekanisme,
jf. Rådets forordning nr. 1024/2013 af 15.
oktober 2013 (SSM-forordningen) om overdragelse af specifikke opgaver
til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende
tilsyn
med
kreditinstitutter.
Hertil
kommer
den
fælles
afviklingsmekanisme,
jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr.
806/2014 af 15. juli 2014 (SRM-forordningen) om ensartede regler og en
ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse
investeringsselskaber
inden
for
rammerne
af
en
fælles
afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af
forordning (EU) nr. 1093/2010.
Med SSM-forordningen overdrages Den Europæiske Centralbank (ECB)
særlige opgaver i forbindelse med tilsyn med kreditinstitutter med henblik
på at bidrage til kreditinstitutternes sikkerhed og soliditet og det finansielle
systems stabilitet inden for Unionen og de enkelte medlemsstater.
Forordningen skaber mulighed for, at medlemsstater, der ikke har euroen
som valuta, kan indgå et såkaldt tæt samarbejde med ECB. I den
forbindelse har ECB vedtaget afgørelse af 31. januar 2014 om et tæt
samarbejde med de kompetente nationale myndigheder i deltagende
medlemsstater, der ikke har euroen som valuta (ECB/2014/5).
Europa-Parlamentet og Rådet har endvidere vedtaget forordning nr.
1022/2013 af 22. oktober 2013 om ændring af forordningen om Den
Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA). Formålet med denne
forordning er bl.a. at tilpasse EBA’s procedureregler for at tage hensyn til
overdragelsen af tilsynsopgaver til ECB og at sikre, at EBA fortsat kan
varetage sine funktioner med at beskytte det indre finansielle markeds
integritet, effektivitet og ordnede funktion og opretholde det finansielle
systems stabilitet i det indre marked. Denne forordning gælder for
Danmark, uanset om Danmark vælger at deltage i det styrkede
banksamarbejde eller ej.
2
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1526887_0003.png
Med SRM-forordningen oprettes en fælles europæisk afviklingsmyndighed
(afviklingsinstansen) og en fælles sektorfinansieret afviklingsfond med
henblik på at sikre ensartet anvendelse af fælles afviklingsregler for
genopretning og afvikling af Unionens kreditinstitutter.
Forordningen suppleres af en mellemstatslig aftale af 14. maj 2014 om
overførelse og gensidiggørelse af bidrag til Den Fælles Afviklingsfond.
Den mellemstatslige aftale fastlægger en gradvis overgang fra et system af
nationale afdelinger i den fælles fond til én egentlig fælles fond i løbet af
en overgangsperiode på højst 8 år.
Nedenfor i pkt. 1.2 – 1.4 behandles spørgsmålet om, hvilke af de
beskrevne elementer i det styrkede banksamarbejde, der er grund til at
vurdere i forhold til grundlovens § 20.
1.2.
SRM-forordningen er vedtaget med hjemmel i TEUF artikel 114 om
harmonisering af lovgivning vedrørende det indre markeds oprettelse og
funktion, der gælder for Danmark og er gennemført i henhold til
proceduren i grundlovens § 20 i forbindelse med Danmarks tilslutning til
EF (nu EU) i 1972.
Da forordningen er vedtaget inden for rammerne af artikel 114 i TEUF,
kræver dansk deltagelse i forordningen allerede af den grund ikke, at
proceduren i grundlovens § 20 (igen) følges.
1.3.
Den mellemstatslige aftale vedrører som nævnt overførelse og
gensidiggørelse af bidrag fra de deltagende medlemsstater til Den Fælles
Afviklingsfond. De forpligtelser, som følger af aftalens bestemmelser for
de deltagende stater, har alene karakter af almindelige folkeretlige
forpligtelser, som ikke rejser spørgsmål i forhold til grundlovens § 20.
1.4.
SSM-forordningen er vedtaget med hjemmel i TEUF artikel 127, stk.
6. Denne bestemmelse gælder for Danmark, da den ikke er nævnt i
opregningen i TEUF artikel 139, stk. 2, af traktatbestemmelser, som ikke
gælder for de lande, der som bl.a. Danmark ikke har euroen som valuta.
Danmark tiltrådte i 1993 bestemmelsen i artikel 127, stk. 6, (dagældende
TEF artikel 105, stk. 6) ved tilslutningen til Maastricht-traktaten på
baggrund af Edinburgh-afgørelsen.
3
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
Justitsministeriet gav ikke i ministeriets notat af 3. marts 1992 om visse
statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af Traktaten om Den
Europæiske Union (Maastricht-traktaten) udtryk for, om bestemmelsen i
artikel 105, stk. 6, indebar overladelse til EU af beføjelser omfattet af
grundlovens § 20.
Proceduren i grundlovens § 20 blev imidlertid fulgt i forhold til
Maastricht-traktaten med undtagelse af visse nærmere opregnede dele af
traktaten, jf. lov nr. 281 af 28. april 1993. Den dagældende TEF artikel
105, stk. 6, blev ikke i den forbindelse undtaget, og bestemmelsen har
således været omfattet af proceduren efter grundlovens § 20.
Da SSM-forordningen er vedtaget inden for rammerne af en
traktatbestemmelse, der i 1993 har været omfattet af en procedure efter
grundlovens § 20, kan det på den ene side gøres gældende, at dansk
deltagelse i tæt samarbejde med ECB i henhold til forordningen ikke
kræver anvendelse af proceduren i § 20, allerede fordi denne procedure er
gennemført tidligere i forhold til den relevante traktatbestemmelse.
På den anden side kan der henvises til, at den grundlæggende bestemmelse
for så vidt angår de foranstaltninger, som ECB kan anvende ved løsningen
af sine opgaver, er TEUF artikel 132. Det giver anledning til at overveje,
om ECB også kan anvende de foranstaltninger, der er omfattet af denne
bestemmelse, i forhold til de opgaver, som ECB vil have som led i tæt
samarbejde med medlemsstater, der ikke har euroen som valuta, i henhold
til SSM-forordningen.
TEUF artikel 132 gælder således ikke for Danmark, da bestemmelsen kun
gælder for lande med euroen som valuta, jf. TEUF artikel 139, stk. 2, litra
e. Justitsministeriet har endvidere lagt til grund bl.a. i ministeriets notat af
3. marts 1992, at det vil indebære overladelse af beføjelser omfattet af
grundlovens § 20, hvis Danmark tilslutter sig TEUF artikel 132
(dagældende TEF artikel 108a).
Da Danmark i 1993 tilsluttede sig Maastricht-traktaten på baggrund af
Edinburgh-afgørelsen, omfattede dette derfor bl.a. ikke TEUF artikel 132
(dagældende TEF artikel 108a). Der er således hverken ved lov nr. 281 af
28. april 1993 eller efterfølgende gennemført en § 20-procedure i forhold
til bestemmelsen i artikel 132.
4
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1526887_0005.png
Samlet set finder Justitsministeriet på den anførte baggrund, at der bør
foretages en vurdering af, om ECB som led i et tæt samarbejde med
Danmark i henhold til SSM-forordningen vil kunne udøve beføjelser
omfattet af grundlovens § 20, eventuelt i form af foranstaltninger som
omhandlet i TEUF artikel 132.
Denne vurdering foretages i det følgende.
Pkt. 2 indeholder en redegørelse for grundlovens §§ 19, 20 og 88, og i pkt.
3 er ordningen for tæt samarbejde i henhold til SSM-forordningen
nærmere omtalt. Rådets Juridiske Tjenestes udtalelse af 15. marts 2013 er
gengivet i pkt. 4, og Justitsministeriets vurdering af det rejste spørgsmål
fremgår af pkt. 5.
Danmarks euroforbehold indebærer, at Danmark ikke deltager i Den Økonomiske
og Monetære Unions 3. fase med den fælles valuta. Virkningen af Danmarks
forbehold er, at alle artikler og bestemmelser i traktaterne og Statutten for Det
Europæiske System af Centralbanken (ESCB-statutten), hvori der henvises til en
dispensation, vil gælde for Danmark. Danmark deltager derfor ikke i ordningen
med den fælles valuta og vil ikke være bundet af de regler vedrørende økonomisk
politik, som kun gælder for medlemsstater, der deltager i 3. fase med den fælles
valuta. Danmark bevarer sine beføjelser med hensyn til pengepolitik i henhold til
danske love og forskrifter, herunder Danmarks Nationalbanks beføjelser i
pengepolitiske anliggender.
En dansk deltagelse i tæt samarbejde med ECB i henhold til SSM-forordningen
vil ikke være omfattet af det danske euroforbehold, da deltagelsen ikke
indebærer, at Danmark kommer til at deltage i Den Økonomiske og Monetære
Unions 3. fase med den fælles valuta.
2. Grundlovens §§ 19, 20 og 88
2.1.
I det følgende redegøres kortfattet for bestemmelserne i grundlovens
§§ 19, 20 og 88.
For en mere indgående beskrivelse af bestemmelserne kan der bl.a.
henvises til Justitsministeriets redegørelse af 4. december 2007 for visse
forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af
Lissabon-traktaten.
Fra den forfatningsretlige litteratur henvises navnlig til Poul Andersen,
Dansk Statsforfatningsret (1954), side 478 ff., Ole Espersen, Indgåelse og
Opfyldelse af Traktater (1970), Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udg.
ved Peter Germer, 1973), side 271 ff. og 307 ff., Alf Ross, Dansk
Statsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980), side 377 ff., Peter
5
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
Germer, Statsforfatningsret (2. udg., 1995), side 183 ff., Henrik Zahle,
Dansk Forfatningsret 2 (2. udg., 1996), side 267 ff., og Jens Hartig
Danielsen, Suverænitetsafgivelse (1999).
Der kan endvidere henvises til Max Sørensen, Juristen 1963, side 57 ff., og
1971, side 434 ff.
2.2.
Grundlovens almindelige bestemmelse om indgåelse af traktater mv.
findes i grundlovens § 19, stk. 1. Efter bestemmelsen handler kongen
(regeringen) på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Visse traktater
kan kun indgås med Folketingets samtykke. Det gælder f.eks. traktater, til
hvis opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig. Folketingets
samtykke kan meddeles ved lov eller folketingsbeslutning, jf. bl.a. Alf
Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udg. Ved Ole Espersen, 1980), side
396 og Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret (1. udgave, 2012), side
193. Der kræves alene simpelt flertal.
Danmark er tilknyttet en række internationale organisationer, som har
kompetence til at træffe generelle eller konkrete beslutninger, der er rettet
til medlemsstaterne, herunder f.eks. FN og Europarådet.
Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse
organisationer, er, at de kun tilsigter at gælde for staterne som folkeretlige
forpligtelser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte stats
interne retsorden. Hvis en sådan beslutning går ud på at regulere de enkelte
individers adfærd, må den derfor gøres til en del af national ret.
Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark
tilslutte sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om
organisationen f.eks. uden alle medlemsstaters tilslutning (og dermed
eventuelt uden eller imod Danmarks stemme) kan træffe beslutninger, der
er bindende for alle medlemsstater. Også her kan der siges at være tale om
suverænitetsindskrænkning, jf. bl.a. Claus Gulmann m.fl., Folkeret (1989),
side 39 ff., men suverænitetsindskrænkninger af denne karakter falder
uden for grundlovens § 20 og er derfor alene underlagt proceduren i § 19,
jf. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980),
side 409.
Grundloven indeholder i § 20 en særlig bestemmelse om Danmarks
tilslutning til såkaldte overstatslige (supranationale) organisationer.
Bestemmelsen indebærer, at beføjelser, som efter grundloven tilkommer
rigets myndigheder, ved lov i nærmere bestemt omfang kan overlades til
6
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
en supranational organisation, der er oprettet ved gensidig overenskomst
med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.
Vedtagelse af en sådan lov kræver enten et flertal på fem sjettedele af
Folketingets medlemmer eller et almindeligt flertal i Folketinget og
godkendelse af det vedtagne lovforslag ved en efterfølgende
folkeafstemning, jf. reglerne i grundlovens § 42.
Under pkt. 9.1 i Højesterets dom af 6. april 1998 i Maastricht-sagen
(Ugeskrift for Retsvæsen 1998, s. 800 H) anføres følgende om, hvornår
bestemmelsen i grundlovens § 20 skal anvendes:
”Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens
§ 20 er nødvendig i det omfang, det overlades til en
international organisation at udøve lovgivende, administrativ
eller dømmende myndighed med direkte virkning her i landet
eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloven
tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå
traktater med andre stater.”
Højesteret har i pkt. 2.a i dommen af 20. februar 2013 i Lissabon-sagen
(Ugeskrift for Retsvæsen 2013, s. 1451 H) citeret denne udtalelse.
Det afgørende for, om dansk tilslutning til en traktat forudsætter
anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, er således i første række, om
den indebærer overladelse af beføjelser til en international organisation til
at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med
direkte virkning her i landet for f.eks. private personer og virksomheder.
At der er adgang til at udøve myndighed med direkte virkning vil sige, at
en international organisations retsakter efter deres karakter kan virke
umiddelbart i medlemsstaterne. Hvis den internationale organisations
retsakter derimod virker umiddelbart i medlemsstaterne som følge af regler
i national (dansk) ret og ikke som en følge af selve karakteren af den
mellemfolkelige myndigheds retsakter, er der ikke tale om direkte virkning
i forfatningsretlig forstand, jf. Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 2, (3.
udg. 2001), side 258.
Også overladelse af beføjelser, der ved grundloven er henlagt til
regeringen som prærogativer, f.eks. kompetencen efter § 19 til at handle på
rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, forudsætter anvendelse af §
20.
7
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1526887_0008.png
Det er i almindelighed ikke relevant for spørgsmålet om anvendelse af
proceduren i grundlovens § 20, om den mellemfolkelige myndigheds
kompetence til at udøve beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets
myndigheder, er en enekompetence, eller om medlemsstaterne helt eller
delvist bevarer deres kompetence, jf. bl.a. Henrik Zahle, Juristen 1992,
Suverænitets-overladelse: Tidspunktet for overladelsen, side 243 ff.
Grundlovens § 20 må herudover afgrænses over for traktater mv., som
Danmark ikke kan tilslutte sig efter § 20, men kun efter en
grundlovsændring, jf. grundlovens § 88.
Af § 20 følger bl.a., at beføjelser kun kan overlades til mellemfolkelige
myndigheder ”i nærmere bestemt omfang”. Om denne betingelse henvises
nærmere til Højesterets dom i Maastricht-sagen (Ugeskrift for Retsvæsen
1998, side 800) pkt. 9.2 – 9.4 og Lissabon-sagen (Ugeskrift for Retsvæsen
2013, side 1451) pkt. 2.a.
En yderligere betingelse for, at § 20 kan anvendes, følger af kravet i
grundlovens § 20, stk. 1, om, at der kun kan overlades beføjelser til
mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ”ved gensidig
overenskomst” med andre stater. Grundlovens § 20
indeholder efter sin
ordlyd ikke krav om, at der ved overladelsen af beføjelser skal ske en
nærmere angivelse af den mellemfolkelige myndigheds interne
organisering og arbejdsmåde, af sammensætningen af og
opgavefordelingen mellem dens institutioner, af afstemningsregler eller af
regler i øvrigt om dens forvaltning af de overladte beføjelser. Det er
endvidere ikke omtalt i forarbejderne, at der skulle gælde et sådant krav, jf.
Højestesterets dom i Lissabon-sagen
(Ugeskrift for Retsvæsen 2013, side
1451) pkt. 2.a.
Grundlovens § 20 har i forhold til EF/EU været anvendt i forbindelse med
Danmarks tilslutning til EF i 1972, Danmarks tilslutning til Maastricht-
traktaten og Edinburgh-afgørelsen i 1993, Danmarks tilslutning til
Amsterdam-traktaten i 1998 og Danmarks tilslutning til aftalen om en
fælles europæisk patentdomstol i 2014.
2.2.1.
Jens Hartig Danielsen har i sin ph.d-afhandling
”Suverænitetsafgivelse” fra 1999 givet udtryk for den opfattelse, at
tiltrædelse af traktater, hvorved der sker en kompetenceændring mellem en
dansk myndighed og et mellemfolkeligt organ, også forudsætter
anvendelse af grundlovens § 20.
8
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
Hvis danske myndigheder indplaceres i et underordnelsesforhold i forhold
til en mellemfolkelig myndighed, som har instruktionsbeføjelse i forhold
til den konkrete danske myndighed, forudsætter det ifølge denne opfattelse
derfor anvendelse af grundlovens § 20.
Jens Hartig Danielsen giver således i ”Suverænitetsafgivelse” (1999), side
66, udtryk for følgende opfattelse om anvendelsesområdet for grundlovens
§ 20:
”Kerneeksemplet for § 20’s anvendelsesområde er herefter nok
tilfælde, hvor et mellemfolkeligt organ beføjes til direkte i
forhold til danske borgere at pålægge disse forpligtelser og
tildele dem rettigheder. Men lige så sikkert falder også andre
tilfælde indenfor § 20, hvor der ikke er et sådant umiddelbart
forhold mellem det mellemfolkelige organ og danske borgere
og virksomheder, men hvor der kan konstateres en
kompetenceændring mellem den danske myndighed og det
mellemfolkelige organ. Tiltrædelse af traktater, hvorved
konkrete
danske
myndigheder
indplaceres
i
et
underordnelsesforhold i forhold til en mellemfolkelig
myndighed, som har instruksbeføjelse i forhold til den
konkrete danske myndighed, forudsætter derfor anvendelse af
§ 20.”
I tilknytning til denne opfattelse om kompetenceændring anlægger Jens
Hartig Danielsen en anden vurdering end Justitsministeriet gjorde i 1992
af, om den dagældende TEF artikel 105a (nu TEUF artikel 128) indebar
overladelse af beføjelser omfattet af grundlovens § 20, hvis Danmark
skulle deltage i Den Økonomiske og Monetære Unions 3. fase med den
fælles valuta, jf. pkt. 2.3 nedenfor.
Det anføres således side 287 ff.:
”Ved at sammenholde det i afsnit 3.5.1, 3.5.2 og 3.5.3
udviklede ses det, at en dansk deltagelse i tredje fase med
artikel 105a (106) vil indebære, at beføjelser, som tilkommer
rigets myndigheder, vil blive overladt til en mellemfolkelig
myndighed.
[…]
En deltagelse i tredje fase med artikel 105a (106) vil imidlertid
indebære, at nogle af lovgivningsmagtens beføjelser til at
bestemme og regulere forhold vedrørende mønter og
pengesedler vil blive overladt til nogle af Fællesskabets
9
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
myndigheder, henholdsvis Den europæiske Centralbank og
Rådet. Efter den ovenfor i kapitel 2, afsnit 3.2.5 hævdede
fortolkning af anvendelsesområdet for grundlovens § 20, må §
20 herefter finde anvendelse, eftersom artikel 105a (106) vil
indebære en kompetenceændring. Beføjelsen til at bemyndige
udstedelse af pengesedler vil ligge hos Den europæiske
Centralbank og ikke hos den danske lovgivningsmagt.
Danmark vil ikke kun være undergivet en forpligtelse af en
rent folkeretlig karakter, idet selve den beføjelse, der før var
hos den danske lovgivningsmagt, nu vil befinde sig hos den
mellemfolkelige organisations myndigheder. For eksempel
påtager Danmark sig ved en deltagelse i tredje fase med artikel
105a (106) ikke alene en forpligtelse til uden bemyndigelse fra
Den europæiske Centralbank at undlade at udstede pengesedler
med status af lovligt betalingsmiddel. Ved deltagelsen
overlades beføjelsen til at bemyndige udstedelse af
pengesedler, der før var hos den danske lovgivningsmagt, til et
organ under en mellemfolkelig myndighed, Den europæiske
Centralbank.
Det fremgår også af konsekvenserne for møntområdet, at en
deltagelse i tredje fase med artikel 105a (106) vil indebære en
ændring af den kompetencefordeling, som grundloven
instituerer. Lovgivningsmagten har ved møntloven tildelt
økonomiministeren beføjelser vedrørende udstedelse af
mønter. Såfremt økonomiministeren i henhold til denne
bemyndigelse udstedte en anordning vedrørende for eksempel
danske mønters tekniske specifikationer, og denne beslutning
viste sig uheldig, ville ministeren kunne omgøre sin beslutning
ved udstedelse af en ny anordning. En deltagelse i tredje fase
med artikel 105a (106) vil indebære, at økonomiministeren
ikke længere vil have en tilsvarende beføjelse. Såfremt
økonomiministeren i Rådet tilslutter sig en foranstaltning
vedrørende for eksempel mønters tekniske specifikationer, og
denne foranstaltning efterfølgende viser sig at have skadelige
virkninger for Danmark, har økonomiministeren ingen
mulighed for ensidigt at omgøre Rådets foranstaltning. ”Bordet
fanger i internationale organisationer”,
både hvor
beslutningerne kun kan træffes ved enstemmighed, og hvor
beslutningerne træffes ved flertal efter komplicerede høringer
af andre organer.
At en deltagelse i tredje fase med artikel 105a (106) fordrer
anvendelse af grundlovens § 20, fordi dette vil indebære en
kompetenceændring i forhold til grundlovens system, ses
yderligere af den ændring af ansvarsfordelingen, en deltagelse
vil medføre. Et eksempel kan tjene til illustration. Inden for
meget brede rammer bestemmer Danmarks Nationalbank
størrelsen af det beløb, for hvilket der udstedes pengesedler, jf.
nationalbanklovens § 9, stk. 1, jf. § 1. Hvis Danmarks
Nationalbank skulle overskride disse brede rammer, ville dette
10
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
afhængigt af de øvrige omstændigheder kunne have
vidtrækkende økonomiske konsekvenser. Økonomiministeren
er kongelig bankkommissær og fører i denne egenskab tilsyn
med, at Danmarks Nationalbank opfylder de forpligtelser, som
følger af nationalbankloven med tilhørende bestemmelser, jf.
nationalbanklovens § 7. Såfremt økonomiministeren i denne
egenskab blev vidende om uhensigtsmæssige dispositioner
eller undladelser af Danmarks Nationalbank vedrørende
pengeseddelmængden, men forholdt sig passiv, ville et ansvar
for økonomiministeren efter ministeransvarlighedsloven kunne
komme på tale, jf. ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1.
Dansk deltagelse i tredje fase med artikel 105a (106) vil
indebære, at Den europæiske Centralbank er eneberettiget til at
bemyndige udstedelse af pengesedler, og at Den europæiske
Centralbank og de nationale centralbanker er eneberettigede til
at udstede pengesedler. Såfremt Den Europæiske Centralbank
besluttede gennem egen udstedelse at mangedoble
pengeseddelbeløbet eller bemyndigede et eller flere landes
centralbanker til at foretage omfattende udstedelser med
skadevirkninger for også dansk samfundsøkonomi, ville intet
ansvar efter dansk ret kunne gøres gældende over for Den
europæiske Centralbanks ledelse eller hertil knyttede personer
i øvrigt. Eksemplet anskueliggør, at en dansk deltagelse i tredje
fase med artikel 105 a (106) vil indebære, at det ansvar, som
grundloven og loven i dag pålægger ministeren, vil blive
overført fra ministeren til den mellemfolkelige myndighed,
Den europæiske Centralbank, hvorved muligheden for at gøre
dette ansvar gældende over for ministeren ophører.
Såfremt der i forhold til artikel 105a (106) alene skulle være
tale om, at en dansk deltagelse i tredje fase ville indebære
påtagelse af en folkeretlig forpligtelse, måtte det være en
forudsætning, at de af den mellemfolkelige organisations
myndigheder trufne beslutninger skulle transformeres gennem
danske myndigheder for at få virkning i dansk ret. Det er
imidlertid ikke tilfældet med artikel 105a (106).
Foranstaltninger besluttet af den europæiske Centralbank
vedrørende monetære forhold har umiddelbar virkning i dansk
ret. I henseende til udstedelse af pengesedler vil det efter
deltagelse i tredje fase med artikel 105a (106) være det
mellemfolkelige organ, Den europæiske Centralbank, der ved
en retsakt i form af en bemyndigelse til at udstede pengesedler
rettet til en dansk myndighed, Danmarks Nationalbank, der
skaber den retlige forudsætning for, at den danske myndighed
kan iværksætte udstedelse af pengesedler. Det er i denne
sammenhæng uden betydning, at der ikke hersker fuld enighed
om, hvilken retlig status Danmarks Nationalbank har i forhold
til staten. I forhold til § 20 er det alene afgørende, om
beføjelsen efter grundloven tilkommer en dansk myndighed.
At den danske myndighed har delegeret sin beføjelse til et
andet dansk retssubjekt, ændrer intet i forhold til § 20.
11
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
Det er blevet gjort gældende, at artikel 105a (106) kun
indebærer påtagelse af en folkeretlig forpligtelse og dermed
ikke fordrer anvendelse af § 20, fordi en dansk tilsidesættelse
af artikel 105a (106) eller retsakter udstedt med hjemmel heri
alene vil have karakter af folkeretsbrud.
Rent bortset fra, at der herved intet egentligt siges om, hvorfor
der er tale om en folkeretlig forpligtelse, kan det formentlig
herudover yderligere anføres, at hvor den danske
lovgivningsmagt med åbne øjne lovgiver i strid med
umiddelbart anvendelige fællesskabsretlige regler begår
Danmark også traktatbrud og krænker dermed også
traktatretlige regler. Det europæiske Fællesskab har oplevet
sådanne helt bevidste og erklærede tilsidesættelser af
fællesskabsretten, […].”
Jens Hartig Danielsens opfattelse om kompetencebegrænsning har også
betydning for hans vurdering af forholdet mellem grundlovens § 20 og de
såkaldte præjudicielle ordninger. Side 162 anføres således bl.a. følgende:
”Den ovenfor i afsnit 3.12.4.1 anførte argumentation for, at
artikel 177 (234) ikke er omfattet af grundlovens § 20, finder
sit grundlag i, at der ved en præjudiciel dom ikke skabes
pligter og rettigheder, der umiddelbart kan påberåbes i dansk
ret. Herved tages der imidlertid ikke direkte stilling til det
ovenfor i kapitel 2, afsnit 3.2.5, anførte, hvorefter § 20 også
finder anvendelse, hvor der ikke er et umiddelbart forhold
mellem det mellemfolkelige organ og danske borgere, men
hvor der kan konstateres en kompetenceændring mellem den
danske myndighed og det mellemfolkelige organ.
Ved udøvelsen af sin beføjelse i henhold til artikel 177 (234)
kan EF-domstolen kun tage stilling til fortolkningen og
gyldigheden af fællesskabsretten. EF-domstolens afgørelse i en
præjudiciel dom er imidlertid bindende for den nationale
domstol. Såfremt en national domstol med hjemmel i artikel
177 (234) anmoder EF-domstolen om at fortolke en
fællesskabsretlig regel, er EF-domstolens fortolkning i den
præjudicielle dom bindende for den nationale domstol. Dette
under forudsætning af, at den nationale domstol endeligt finder
at måtte subsumere den konkrete sags faktum på en sådan
måde, at den af EF-domstolen i den præjudiciel dom fortolkede
fællesskabsretlig regel finder anvendelse i den konkrete sag.
Hvor den nationale domstol anmoder EF-domstolen om en
præjudiciel dom vedrørende en fortolkning af for eksempel en
umiddelbart anvendelig fællesskabsretlig regel, og den
nationale domstol finder den pågældende regel anvendelig i
forhold til faktum i den konkrete sag, ligger kompetencen til at
fortolke retsreglen ikke hos den nationale domstol, men hos
12
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
EF-domstolen. Der er sket en kompetenceændring. Den
kompetence, den danske domstol havde til at fortolke alle
retsregler med virkning i dansk ret, ligger nu i det beskrevne
tilfælde hos den mellemfolkelige myndighed.
Som nævnt ovenfor i afsnit 3.12.2 er det i lovgivningsmagtens
praksis lagt til grund, at artikel 177 (234) ikke er omfattet af §
20. Der er herved med det umiddelbart ovenfor anførte påvist
en spænding i mellem teori og praksis. § 20 må derfor nok
fortolkes, som omfattende tilfælde, hvor en mellemfolkelig
myndighed kan give en konkret dansk myndighed bindende
instruktioner, men som en særegen undtagelse til denne
fortolkning må med henvisning til lovgivningsmagtens faste
praksis anføres præjudicielle
ordninger, hvor en
mellemfolkelig myndighed under visse betingelser er
enekompetent til at fortolke den mellemfolkelige traktat og de
ved denne traktat oprettede myndigheders retsakter. I dette
tilfælde indgår lovgivningsmagtens praksis som en
fortolkningsfaktor med særligt vægt.
2.2.2.
Ole Spiermann har ikke tilsluttet sig Jens Hartig Danielsens
opfattelse om kompetenceændring, hvorefter tiltrædelse af traktater,
hvorved
konkrete
danske
myndigheder
indplaceres
i
et
underordnelsesforhold i forhold til en mellemfolkelig myndighed, som har
instruktionsbeføjelse i forhold til den konkrete danske myndighed,
forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.
Ole Spiermann anfører således i artiklen ”Anvendelsesområdet for
grundlovens § 20 i lyset af nyere lovgivningspraksis” i Festskrift til Ole
Espersen, 2004, bl.a. følgende på side 280 f.:
”I sin afhandling om suverænitetsafgivelse har Jens Hartig
Danielsen gjort sig til talsmand for, at ”§ 20 må [...] nok
fortolkes som omfattende tilfælde, hvor en mellemfolkelig
myndighed kan give en konkret dansk myndighed bindende
instruktion”. Synspunktet vækker minder om Max Sørensens
kvalifikation af NATO’s enhedskommando som et
grænsetilfælde, ligesom Alf Ross karakteriserede den
”supranationale” retsakt ved dens ”virkning umiddelbart
overfor borgere og underordnede myndigheder”. Danielsen
trækker store veksler på sit synspunkt, hvis praktiske relevans i
de senere år er blevet aktualiseret med udvidelse af EF-
Domstolens præjudicielle kompetence. En national domstol
kan og efter omstændighederne skal for EF-Domstolen
forelægge spørgsmål om navnlig fortolkningen af EF-traktaten
eller retsakter udstedt med hjemmel i traktaten. EF-Domstolens
svar skal lægges til grund i den nationale domstols
efterfølgende afgørelse af den konkrete sag. Henrik Zahle var
13
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
først til at betvivle betydningen af, at en præjudiciel afgørelse
er rettet til en dansk myndighed i stedet for ”en national person
eller virksomhed”, og havde det ikke været for en særegen
”retstradition”, ville den præjudicielle kompetence derfor efter
Zahles opfattelse have været omfattet af grundlovens § 20. På
trods af parternes anbringender undlod Højesteret at tage
stilling til spørgsmålet i UFR 1998.800H, muligvis på grund af
uenighed dommerne imellem. Justitsministeriet har imidlertid
fastholdt følgende vurdering: ”EF-domstolens afgørelse
vedrørende fortolkning […] vil være bindende, men den
endelige dom i sagen skal afsiges af de danske domstole. EF-
domstolens afgørelse vil således ikke indebære en umiddelbar
normering af parternes retsstilling og vil derfor ikke have den
virkning i det interne danske retssystem, som er en
forudsætning for, at grundlovens § 20 finder anvendelse”.
Siddes en præjudiciel afgørelse overhørig, er det den danske
stat – ikke den enkelte danske domstol – som ifalder ansvar.
Danske domstole er specificerede, men som gerningssubjekter
rettere end som ansvarssubjekter; det er domstolens gerning,
som begrunder traktatbrud, men ansvaret påtales over for
staten. Enhver af statens folkeretlige forpligtelser binder som
udgangspunkt ethvert statsorgan som gerningssubjekt. […]
Bringer specificering af en dansk myndighed som
gerningssubjekt § 20 i anvendelse, vil bestemmelsen enten
omfatte en stor del af Danmarks folkeretlige forpligtelser, eller
der skal anlægges en rent formel sondring ud fra, om
specificeringen er fastsat konkret i traktatgrundlaget eller blot
følger af almindelige principper for statsansvar som gengivet
af Den Internationale Lovkommission. Ingen af mulighederne
er tiltrækkende, og det bør med Justitsministeriet antages, at en
traktats specificering af gerningssubjektet inden for staten –
statsorganerne iblandt – ikke i sig selv nødvendiggør brug af
grundlovens § 20. Selve specificeringen kan ikke siges at
anfægte forståelsen af staten som national suveræn. (…)”
I sine afsluttende betragtninger anfører Ole Spiermann endvidere bl.a.
følgende (a.st., side 289):
”Som anført i afsnit 3 har Justitsministeriet ved flere
lejligheder afgrænset § 20 i lyset af det uskrevne
grundlovsforbud og bestemmelsens formål, som var at udvide
– ikke begrænse – Danmarks muligheder for at deltage i
internationalt samarbejde. Traktatpraksis før 1953 tilsiger, at
gennemførelse af traktater, som selv ikke ved samtidig
anvendelse af folkeretlige og nationalretlige synspunkter
anfægter forståelsen af staten som national suveræn, ikke er
omfattet af § 20. Uden for står derfor i henhold til
lovgivningspraksis en række tilfælde, som i territorial eller
personel forstand har tilknytning til udlandet. Samme princip
bør og vil kunne anvendes i fremtidig lovgivningspraksis. En
14
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1526887_0015.png
international myndighed med beføjelser til at udstede retsakter
med virkning for specifikke danske myndigheder falder da
udenfor, […]”
2.3.1.
Justitsministeriet har tidligere i 1992 og 2000 overvejet, om dansk
deltagelse i Den Økonomiske og Monetære Unions 3. fase med den fælles
valuta ville indebære overladelse af beføjelser efter grundlovens § 20.
2.3.2.
I et notat af 3. marts 1992 om visse statsretlige spørgsmål ved
Danmarks tiltrædelse af Traktaten om Den Europæiske Union anføres
således bl.a. følgende om forholdet mellem grundlovens § 20 og den
dagældende traktats artikel 105a (nu TEUF artikel 128):
”[…]
Bestemmelsen i traktatens artikel 105 A får virkning fra tredje
fase og indebærer, at ECB i forhold til Nationalbanken kan
bestemme, om Nationalbanken må udstede sedler, i givet fald
hvor mange sedler, der må udstedes, og hvilken udformning og
pålydende sedlerne skal have.
Etableringen af den monetære union indebærer på disse
områder med andre ord, at Danmark påtager sig en forpligtelse
til ikke uden bemyndigelse fra ECB at udstede sedler med
status af lovligt betalingsmiddel i Danmark. Giver
lovgivningsmagten Nationalbanken eller andre en sådan
adgang uden ECBs bemyndigelse, foreligger der et brud på
Danmarks folkeretlige forpligtelse.
Ved vurderingen af, om dansk tilslutning til art. 105 A, stk. 1,
forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, må det, som
fremhævet ovenfor i afsnit I, indgå, hvilken karakter
forpligtelserne har, herunder om forpligtelserne er almindelige
internationale forpligtelser, der påhviler Danmark som
folkeretssubjekt, eller om de skaber umiddelbare rettigheder og
pligter for borgerne i et omfang, der fastlægges af
Fællesskabets myndigheder.
Traktatens bestemmelser om eneret til at autorisere udstedelsen
af pengesedler og retten til at bestemme seddelmængden og
udformningen af sedlerne, herunder fastsættelsen af pålydende
værdi, pålægger som nævnt efter traktatens ordlyd og
udformningen af reglerne for etableringen af den monetære
union efter Justitsministeriets opfattelse alene forpligtelser af
folkeretlig karakter, som Danmark derfor kan påtage sig uden
at anvende den procedure, der er indeholdt i grundlovens § 20.
[…]
15
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1526887_0016.png
På denne baggrund må Justitsministeriet sammenfattende
konkludere, at tilslutning til Unionstraktatens art. 105 A, ikke
forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.”
2.3.3.
Justitsministeriet har desuden i et notat af 25. april 2000 om visse
forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af Den
Økonomiske og Monetære Unions 3. fase med den fælles valuta anført
bl.a. følgende:
”3.2. De Centrale traktatbestemmelser.
Af særlig betydning for spørgsmålet om forholdet mellem
ØMUens 3. fase med den fælles valuta og grundloven er
følgende bestemmelser:
Artikel 106 (tidligere artikel 105 A). Efter denne bestemmelses
stk. 1 har Den Europæiske Centralbank eneret til at bemyndige
udstedelse af pengesedler i Fællesskabet. Disse pengesedler –
der kan udstedes både af centralbanken og af de nationale
centralbanker – er de eneste, der har status som lovlige
betalingsmidler i Fællesskabet. Efter bestemmelsens stk. 2 kan
medlemsstaterne udstede mønter med forbehold af
centralbankens godkendelse af omfanget heraf. I modsætning
til, hvad der gælder for sedlerne, får Centralbanken således
ikke selv adgang til at udstede mønter. Bestemmelsen giver
herudover Rådet adgang til at vedtage foranstaltninger med
henblik på at harmonisere den pålydende værdi og de tekniske
specifikationer for mønterne.
Artikel 110 (tidligere artikel 108 A). Bestemmelsen giver –
sammenholdt med ESCB-statutten – Den Europæiske
Centralbank adgang til at udstede forordninger til opfyldelse af
nærmere angive formål. Centralbanken kan desuden vedtage
forskellige beslutninger, herunder kræve, at kreditinstitutter,
der er etableret i medlemsstaterne, holder mindstereserver på
konti i banken. Centralbanken kan i den forbindelse – inden for
rammer fastsat af Rådet – pålægge foretagender bøder eller
tvangsbøder i tilfælde af manglende opfyldelse af forpligtelser
i henhold til de forordninger og beslutninger, som
centralbanken udsteder.
Artikel 111 (tidligere artikel 109). Bestemmelsen giver Rådet
adgang til at indgå aftaler om monetære spørgsmål eller
spørgsmål vedrørende valutakursordninger med tredjelande
eller internationale organisationer. Aftalerne er bindende for
Rådet, Den Europæiske Centralbank og medlemsstaterne.
4. Kræver dansk tilslutning til den fælles valuta anvendelse af
grundlovens § 20?
16
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
4.1. Som anført ovenfor under pkt. 3.2 følger det af EF-
Traktatens artikel 110 – sammenholdt med ESCB-statutten – at
Den Europæiske Centralbank kan udstede forordninger og
beslutninger, der skaber umiddelbare rettigheder og pligter for
borgere og virksomheder. Disse kompetencer går videre, end
hvad der følger af de dele af traktaten, som Danmark allerede
har tilsluttet sig. Efter Justitsministeriets opfattelse indebærer
artikel 110 derfor overladelse af lovgivende og udøvende
magt, jf. grundlovens § 3.
[…]
Det anførte svarer til, hvad der er anført i 1992-notatet, jf. […]
4.2. […]
4.3. Det bemærkes endelig, at spørgsmålet om anvendelse af
grundlovens § 20 i den forfatningsretlige litteratur siden 1992
er drøftet også i forhold til andre led i artikel 106. Det drejer
sig om bestemmelsens stk. 1, 1. pkt., om Den Europæiske
Centralbanks eneret til at bemyndige udstedelse af
pengesedler, stk. 1, 3. pkt., om pengesedlers status som lovlige
betalingsmidler og stk. 2, 2. pkt., om Rådets adgang til at
vedtage foranstaltninger med henblik på at harmonisere den
pålydende værdi og de tekniske specifikationer for mønterne.
Der henvises til Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse
(1999), side 287 ff.
Disse spørgsmål har ikke selvstændig betydning for valget af
den procedure, der skal følges ved en dansk tiltrædelse af
ØMUens 3. fase med den fælles valuta. Det følger således af
det, der er anført ovenfor under pkt. 4.1, at proceduren efter §
20 under alle omstændigheder skal anvendes på grund af
bestemmelserne i artikel 110 og 111. Denne procedure vil
blive anvendt i forhold til ØMUens 3. fase som helhed, og den
korrekte fremgangsmåde efter grundloven vil derfor i alle
tilfælde blive fulgt, jf. herved pkt. 2.3 ovenfor og pkt. 5.2
nedenfor.
4.4. Som det fremgår, er det fortsat Justitsministeriets
opfattelse, at dansk tiltrædelse af ØMUens 3. fase med den
fælles valuta forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.”
3. Ordningen for tæt samarbejde i henhold til SSM-forordningen
3.1.
Ordningen for tæt samarbejde mellem ECB og de kompetente
myndigheder i medlemsstater, der ikke har euroen som valuta, er fastsat i
SSM-forordningens artikel 7.
17
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1526887_0018.png
Der er desuden i den såkaldte SSM-rammeforordning udstedt af
Styrelsesrådet for ECB bl.a. fastsat regler, der præciserer elementer i det
tætte samarbejde, jf. ECB/2014/17.
Hvis der er etableret et tæt samarbejde, udfører ECB sine opgaver inden
for rammerne af artikel 7 på de områder, der er omhandlet i forordningens
artikel 4, stk. 1 og 2, samt artikel 5 i forbindelse med kreditinstitutter, som
er etableret i den pågældende medlemsstat. ECB kan med henblik herpå
udstede instrukser til den kompetente nationale myndighed eller den
kompetente udpegede myndighed i den deltagende medlemsstat, der ikke
har euroen som valuta.
Artikel 4, stk. 1, opstiller en række opgaver, der overdrages til ECB, i
forhold til kreditinstitutter, der er etableret i en deltagende medlemsstat.
Det omfatter bl.a. at meddele og inddrage kreditinstitutters tilladelser med
forbehold for forordningens artikel 14 (litra a), at sikre overholdelse af
visse retsakter, som pålægger kreditinstitutter tilsynskrav i forbindelse med
f.eks. kapitalgrundlag og likviditet (litra d), at udføre tilsynskontrol og
eventuelt pålægge kreditinstitutter yderligere krav til f.eks. kapitalgrundlag
og likviditet (litra f) og at udføre tilsynsopgaver i forbindelse med
genopretningsplaner og tidlig indgriben (litra i).
For så vidt angår kreditinstitutter, som er etableret i en medlemsstat, der
ikke deltager, og som opretter en filial eller leverer tjenesteydelser på
tværs af grænserne i en deltagende medlemsstat, bestemmer artikel 4, stk.
2, at ECB med udgangspunkt i opgaverne efter stk. 1 udfører de opgaver,
for hvilke de relevante nationale myndigheder er kompetente i henhold til
den relevante EU-ret.
Artikel 5 handler om såkaldte makroprudentielle opgaver og redskaber.
Det følger bl.a. af bestemmelsen, at ECB skal inddrages, når de relevante
myndigheder i de deltagende medlemsstater stiller krav om kapitalbuffere
hos kreditinstitutter på det relevante niveau samt andre foranstaltninger,
der har til formål at tage højde for de systemiske eller makroprudentielle
risici, jf. artikel 5, stk. 1.
ECB kan endvidere, hvis det anses for nødvendigt, i henhold til artikel 5,
stk. 2, stille højere krav om kapitalbuffere eller anvende strengere
foranstaltninger end det, som er fastsat af vedkommende nationale
myndighed. Dette skal ske med forbehold for de procedurer, der er fastsat i
forordning nr. 575/2013 og direktiv 2013/36/EU i de tilfælde, der
18
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1526887_0019.png
udtrykkeligt er fastsat i den relevante EU-ret. Endvidere skal det ske i
samarbejde med de udpegede myndigheder i de berørte medlemsstater, jf.
artikel 5, stk. 4.
3.2.
Det følger af artikel 7, stk. 2, at Danmark ved en meddelelse til bl.a.
de øvrige medlemsstater og ECB kan anmode om, at der indledes et tæt
samarbejde mellem ECB og den kompetente nationale myndighed i
Danmark (i praksis Finanstilsynet) i forbindelse med udførelsen af de
opgaver, som er omhandlet i artikel 4 og 5, for så vidt angår alle de
kreditinstitutter, der er etableret i den berørte medlemsstat.
Samarbejdet etableres ved en afgørelse vedtaget af ECB, hvis nærmere
fastsatte betingelser er opfyldt, jf. artikel 7, stk. 2, der har følgende ordlyd:
”2. Tæt samarbejde mellem ECB og den kompetente nationale
myndighed i en deltagende medlemsstat, der ikke har euroen
som valuta, etableres ved en afgørelse vedtaget af ECB, hvis
følgende betingelser er opfyldt:
a) den berørte medlemsstat meddeler de øvrige medlemsstater,
Kommissionen, ECB og EBA anmodningen om at indlede et
tæt samarbejde med ECB i forbindelse med udførelsen af de
opgaver, som er omhandlet i artikel 4 og 5, for så vidt angår
alle de kreditinstitutter, der er etableret i den berørte
medlemsstat, i overensstemmelse med artikel 6
b) i meddelelsen forpligter den pågældende medlemsstat sig til:
- at sikre, at dens kompetente eller udpegede nationale
myndighed retter sig efter alle retningslinjer eller anmodninger
fra ECB, og
- at tilvejebringe alle de oplysninger om kreditinstitutter i den
pågældende medlemsstat, som ECB måtte kræve med henblik
på at foretage en omfattende vurdering af disse kreditinstitutter
c) den berørte medlemsstat har vedtaget relevant national
lovgivning med henblik på at sikre, at dens kompetente
nationale myndighed er forpligtet til at vedtage enhver form
for foranstaltning i forbindelse med kreditinstitutter, som ECB
måtte anmode om, jf. stk. 4.”
Som det fremgår, er det i henhold til artikel 7, stk. 2, litra b, en betingelse,
at Danmark i meddelelsen forpligter sig til at sikre, at den kompetente eller
udpegede danske myndighed retter sig efter alle retningslinjer eller
anmodninger fra ECB, og til at tilvejebringe alle de oplysninger om
kreditinstitutter i Danmark, som ECB måtte kræve med henblik på at
foretage en omfattende vurdering af disse kreditinstitutter.
Efter artikel 7, stk. 2, litra c, er det endvidere en betingelse, at der i
Danmark er vedtaget relevant dansk lovgivning med henblik på at sikre, at
19
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
den kompetente danske myndighed er forpligtet til at vedtage enhver form
for foranstaltning i forbindelse med kreditinstitutter, som ECB måtte
anmode om i henhold til artikel 7, stk. 4.
Artikel 7, stk. 4, har følgende ordlyd:
”4. Hvis ECB er af den opfattelse, at den kompetente nationale
myndighed i en berørt medlemsstat bør vedtage en
foranstaltning i forbindelse med de opgaver, der er omhandlet i
stk. 1, for så vidt angår et kreditinstitut, et finansielt
holdingselskab eller et blandet finansielt holdingselskab, giver
den instrukser til den pågældende myndighed og angiver en
relevant tidsramme.
Tidsrammen skal være på mindst 48 timer, medmindre
tidligere vedtagelse er absolut nødvendig for at hindre
uoprettelig skade. Den kompetente nationale myndighed i den
pågældende
medlemsstat
træffer
alle
nødvendige
foranstaltninger i overensstemmelse med den forpligtelse, der
er omhandlet i stk. 2, litra c).”
Det følger således af artikel 7, stk. 4, at hvis ECB mener, at en national
kompetent myndighed bør vedtage en foranstaltning for så vidt angår et
kreditinstitut, giver ECB instruks til myndigheden. ECB har i et referat af
en telefonkonference, som blev afholdt mellem ECB og repræsentanter fra
Erhvervs- og Vækstministeriet, Justitsministeriet og Udenrigsministeriet
den 15. december 2014, skriftligt tilkendegivet, at en sådan instruks ofte
kun vil overlade et lille eller slet intet skøn til den nationale myndighed i
forhold til, hvordan instruksen nærmere udmøntes i en national
foranstaltning. Referatet er modtaget den 26. januar 2015.
Det ligger bl.a. i artikel 7, stk. 1 og 4, at det for Danmarks vedkommende
vil være Finanstilsynet (eller Erhvervs- og Vækstministeriet i forhold til
visse makroprudentielle værktøjer), der over for det enkelte kreditinstitut
mv. meddeler f.eks. påbud eller andre tilsynsbeslutninger, herunder om
skærpede krav til kapitalbuffere mv. vedtaget af ECB efter artikel 5, stk. 2.
Dette har ECB skriftligt bekræftet i ovennævnte referat modtaget den 26.
januar 2015.
3.3.
Forordningens kapitel III (artikel 9 – 18) indeholder nærmere regler
om tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser, der tilkommer ECB.
Artikel 9, stk. 1, 1. afsnit, fastslår, at ECB alene er at betragte som den
kompetente eller udpegede myndighed med det formål at udføre
20
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
tilsynsopgaver, jf. artikel 4, stk. 1 og 2, eller at udføre makroprudentielle
opgaver, jf. 5, stk. 2. Det følger endvidere af artikel 9, stk. 1, 2. afsnit, at
ECB udelukkende med dette formål har beføjelser og forpligtigelser, som
fastsat i forordningen, dvs. at ECB f.eks. ikke kan regulere spørgsmål i
forhold til forbrugerbeskyttelse eller hvidvask i institutterne, da ECB ikke
har kompetencer på disse områder. ECB har efter artikel 9, stk. 1, 2. afsnit,
alle de beføjelser og forpligtigelser, som de kompetente og nationale
myndigheder har i medfør af den relevante EU-ret, medmindre andet er
fastsat i forordningen. Af artikel 9, stk. 1, 3. afsnit, følger det, at ECB –
med henblik på at udføre de opgaver, som ECB tildeles med forordningen
– via instrukser kan pålægge de nationale myndigheder at anvende de
beføjelser, de er tildelt i national lovgivning.
Samtidig følger det af artikel 9, stk. 3, at uanset bestemmelserne i artikel 9,
stk. 1, så udfører ECB sine beføjelser i overensstemmelse med artikel 7
med hensyn til kreditinstitutter, der er etableret i deltagende
medlemsstater, som ikke har euroen som valuta. For medlemsstater, som
har indledt et tæt samarbejde med ECB i overensstemmelse med artikel 7,
indebærer dette, at alle de beføjelser, som ECB tildeles i kapitel III, vil
skulle gennemføres via de nationale myndigheder.
Med artikel 10 – 13 gives ECB en række undersøgelsesbeføjelser, mens
artikel 14 – 18 indeholder nogle særlige tilsynsbeføjelser for ECB. Det kan
i den forbindelse nævnes, at det f.eks. er fastsat i artikel 12, at ECB efter
nærmere regler kan foretage kontrol på stedet hos bl.a. visse
kreditinstitutter i de deltagende medlemsstater. Som et andet eksempel kan
nævnes artikel 14, hvorefter ECB på eget initiativ kan inddrage en
tilladelse. Det kan også nævnes, at ECB med henblik på at udføre de
opgaver, som overdrages til den i henhold til forordningen, kan pålægge
f.eks. kreditinstitutter administrative sanktioner, jf. artikel 18.
For medlemsstater, der indgår i et tæt samarbejde, vil det i
overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, sammenholdt med artikel 7, jf.
ovenfor, imidlertid ikke være ECB, som udøver beføjelserne i artikel 10 –
18, men derimod de relevante nationale myndigheder i den pågældende
medlemsstat. Dette har ECB bekræftet i referatet modtaget den 26. januar
2015, der er omtalt ovenfor. Det betyder i forhold til Danmark, at det f.eks.
vil være en dansk myndighed, der foretager kontrol på stedet i henhold til
artikel 12. Det bemærkes i den forbindelse desuden, at ansatte ved ECB vil
kunne deltage i kontrollen som observatører, jf. rammeforordningens
artikel 115, stk. 4. Det vil også være en dansk myndighed, som efter
21
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
instruks fra ECB inddrager et kreditinstituts tilladelse efter artikel 14, stk.
5.
3.4.
Hvis Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, vil
beslutningsprocessen for de større kreditinstitutter, der er under tilsyn fra
ECB, involvere et fælles tilsynsteam, styringsudvalget og de to besluttende
organer i ECB samt Finanstilsynet (eller Erhvervs- og Vækstministeriet i
forhold til visse makroprudentielle værktøjer), der skal gennemføre ECB’s
afgørelser.
Der vil for hvert enkelt kreditinstitut under ECB-tilsyn blive nedsat et
fælles tilsynsteam. Tilsynsteamet vil bestå af medarbejdere fra ECB,
hvoraf én vil være ”ECB-koordinator”, og medarbejdere fra det nationale
tilsyn (i praksis Finanstilsynet), hvoraf én vil være underkoordinator. For
Danmark vil det gælde, at det er den nationale underkoordinator fra
Finanstilsynet, der har kontakten med instituttet under tilsyn. Dette skal
ske i overensstemmelse med ECB-koordinatorens instrukser.
Tilsynsteamet vil kunne indstille til Tilsynsrådet, at der træffes en
tilsynsafgørelse, f.eks. om kontrol på stedet hos et kreditinstitut.
Tilsynsrådet udfører alt forberedende arbejde vedrørende de
tilsynsopgaver, der er overført til ECB. Tilsynsrådet består af en formand,
en næstformand, fire repræsentanter fra ECB samt en repræsentant fra
hvert af de deltagende medlemslandes tilsynsmyndigheder, herunder
eventuelle deltagende ikke-eurolande, jf. artikel 26, stk. 1. Formanden og
næstformanden udpeges af Rådet efter indstilling fra ECB og godkendelse
af Europa-Parlamentet, jf. artikel 26, stk. 3. Tilsynsrådets afgørelser
træffes som udgangspunkt med simpelt flertal, hvor hvert medlem har én
stemme, jf. artikel 26, stk. 6.
Styringsudvalget vil herefter bistå Tilsynsrådet med at forberede en
eventuel tilsynsafgørelse, som Tilsynsrådet efterfølgende behandler. Dette
udvalg, som nedsættes af Tilsynsrådet og forbereder møderne i
Tilsynsrådet, herunder udkast til tilsynsafgørelser, kan højest bestå af 10
medlemmer af Tilsynsrådet og skal være sammensat, så der sikres rimelig
balance og rotation mellem de deltagende nationale myndigheder.
Styringsudvalget har ingen beslutningskompetence, jf. artikel 26, stk. 10.
Hvis Tilsynsrådet vedtager et udkast til afgørelse, skal det forelægges
Styrelsesrådet. Styrelsesrådet er det øverste beslutningsorgan i ECB og
består af ECB’s direktion, der har seks medlemmer udpeget af Det
22
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
Europæiske Råd, samt centralbankcheferne fra eurolandene. Danmark har
som ikke-euroland ikke plads i Styrelsesrådet – heller ikke ved eventuel
deltagelse i det styrkede banksamarbejde. Styrelsesrådet har den endelige
beslutningskompetence i forhold til alle afgørelser, der træffes i ECB.
Der gælder som udgangspunkt en ikke-indsigelsesprocedure for
afgørelserne. Det betyder, at Tilsynsrådets udkast til afgørelser anses for
vedtaget, medmindre Styrelsesrådet modsætter sig afgørelserne inden for
en frist på ti arbejdsdage (eller 48 timer i nødsituationer), jf. artikel 26, stk.
8. Hvis Styrelsesrådet ikke modsætter sig, er afgørelsen godkendt.
Styrelsesrådet kan som udgangspunkt alene afvise – og dvs. ikke ændre i –
de konkrete udkast til afgørelser, som Tilsynsrådet har vedtaget, ligesom
Styrelsesrådet ikke selv kan træffe afgørelser uden et udkast fra
Tilsynsrådet.
I forhold til forslag om makroprudentielle foranstaltninger, jf. artikel 5,
stk. 2, vil Styrelsesrådet dog også kunne ændre Tilsynsrådets forslag til
afgørelse, ligesom Styrelsesrådet vil kunne træffe afgørelser uden forslag
fra Tilsynsrådet, hvis Styrelsesrådet anmoder Tilsynsrådet om at
fremlægge et forslag, og Tilsynsrådet ikke imødekommer denne
efterspørgsel, jf. artikel 13h, stk. 3, sammenholdt med artikel 13h, stk. 2, i
Den Europæiske Centralbanks afgørelse af 22. januar 2014 om ændring af
afgørelse ECB/2004/2 om vedtagelse af forretningsordenen for Den
Europæiske Centralbank (ECB/2014/1).
3.5.
Ordningen for tæt samarbejde bygger på, at den kompetente nationale
myndighed i kraft af national lovgivning skal være forpligtet til at vedtage
enhver form for foranstaltning i forbindelse med kreditinstitutter, som
ECB måtte anmode om, jf. artikel 7, stk. 2, litra c, og stk. 4. Det er også en
betingelse for ordningen, at medlemsstaten sikrer, at den kompetente eller
udpegede nationale myndighed retter sig efter alle retningslinjer og
anmodninger fra ECB, jf. artikel 7, stk. 2, litra b.
Imidlertid er det også en del af ordningen for tæt samarbejde, at en
deltagende medlemsstat under visse betingelser kan meddele ECB, at
medlemsstaten ikke vil være bundet af en konkret afgørelse, jf. de
nærmere regler i artikel 7, stk. 7 og 8.
Artikel 7, stk. 7 og 8, har følgende ordlyd:
23
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
”7. Hvis en deltagende medlemsstat, der ikke har euroen som
valuta, i overensstemmelse med artikel 26, stk. 8, meddeler
ECB sin begrundede uenighed i en indsigelse fra Styrelsesrådet
mod et udkast til afgørelse fra tilsynsrådet, afgiver
Styrelsesrådet inden for en periode på 30 dage udtalelse om
medlemsstatens begrundede uenighed og bekræfter sin
indsigelse eller trækker den tilbage med angivelse af årsagerne
hertil.
Hvis Styrelsesrådet bekræfter sin indsigelse, kan den
deltagende medlemsstat, der ikke har euroen som valuta,
meddele ECB, at den ikke vil være bundet af den potentielle
afgørelse i forbindelse med tilsynsrådets mulige ændrede
udkast til afgørelse.
ECB overvejer herefter muligheden for at suspendere eller
afslutte det tætte samarbejde med den pågældende medlemsstat
under behørigt hensyn til et effektivt tilsyn og træffer afgørelse
herom.
ECB tager navnlig hensyn til følgende overvejelser:
a) hvorvidt en sådan manglende suspension eller afslutning vil
kunne skade den fælles tilsynsmekanismes integritet eller have
betydelige negative følger med hensyn til medlemsstaternes
finanspolitiske ansvar
b) hvorvidt en sådan suspension eller afslutning vil kunne have
betydelige negative følger med hensyn til det finanspolitiske
ansvar i den medlemsstat, som har givet underretning om sin
begrundede uenighed i overensstemmelse med artikel 26, stk.
8,
c) hvorvidt den finder det godtgjort, at den berørte kompetente
nationale myndighed har truffet foranstaltninger, som efter
ECB's opfattelse:
- sikrer, at kreditinstitutterne i den medlemsstat, der i medfør af
foregående afsnit gav underretning om sin begrundede
uenighed, ikke behandles gunstigere end kreditinstitutterne i de
andre deltagende medlemsstater, og
- er lige så virkningsfulde som Styrelsesrådets afgørelse i
henhold til andet afsnit i dette stykke med hensyn til at opnå de
mål, der er omhandlet i artikel 1, og sikrer overholdelse af den
relevante EU-ret.
ECB medtager disse overvejelser i sin afgørelse og meddeler
dem til den pågældende medlemsstat.
8. Hvis en deltagende medlemsstat, der ikke har euroen som
valuta, er uenig i et udkast til afgørelse fra tilsynsrådet,
underretter den senest fem arbejdsdage efter modtagelsen af
udkastet til afgørelse Styrelsesrådet om sin begrundede
uenighed. Styrelsesrådet træffer herefter afgørelse om
spørgsmålet i løbet af senest fem arbejdsdage under fuld
hensyntagen til denne begrundelse, og det forklarer skriftligt
den pågældende medlemsstat sin afgørelse. Den pågældende
24
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
medlemsstat kan anmode ECB om at afslutte det tætte
samarbejde med umiddelbar virkning og vil ikke være bundet
af den efterfølgende afgørelse.”
Som det fremgår af artikel 7, stk. 7, vil en medlemsstat, der har indledt et
tæt samarbejde med ECB, kunne meddele ECB sin begrundede uenighed i
tilfælde, hvor Styrelsesrådet gør indsigelse mod et udkast til afgørelse fra
Tilsynsrådet. Hvis Styrelsesrådet fastholder sin indsigelse, vil
medlemsstaten kunne meddele ECB, at man ikke vil være bundet af en
eventuelt ændret afgørelse, og det vil derefter være op til ECB at vurdere,
om dette skal medføre, at det tætte samarbejde suspenderes eller afsluttes.
En medlemsstat i tæt samarbejde vil efter artikel 7, stk. 8, også kunne
meddele sin begrundede uenighed i et udkast til afgørelse fra Tilsynsrådet.
I dette tilfælde vil det dog være en forudsætning for, at medlemsstaten ikke
bliver bundet af en afgørelse, at medlemsstaten selv anmoder ECB om, at
det tætte samarbejde afsluttes.
Muligheden for i henhold til artikel 7, stk. 7 og 8, at afvise at følge en
konkret afgørelse kan i forhold til Danmark f.eks. betyde, at den
kompetente danske myndighed ikke skal rette sig efter en instruks fra ECB
om at inddrage et konkret kreditinstituts tilladelse.
Det skal samtidig bemærkes, at der vil kunne være afgørelser, som træffes
i medfør af artikel 5, stk. 2, hvor Tilsynsrådet ikke har udarbejdet et udkast
til afgørelse, og som derfor ikke er omfattet af artikel 7, stk. 7 og 8, jf. pkt.
3.4 ovenfor. Disse afgørelser vil medlemsstaten i tæt samarbejde dermed
ikke kunne vælge ikke at følge. Dette ændrer dog ikke ved, at det vil være
den relevante danske myndighed, som vil udmønte afgørelsen i forhold til
danske kreditinstitutter, jf. pkt. 3.2 ovenfor.
3.6.
Hvis der efter anmodning fra Danmark etableres et tæt samarbejde
mellem ECB og den kompetente danske myndighed (i praksis
Finanstilsynet), vil Danmark være underlagt en forpligtelse til løbende at
opfylde de betingelser, som er fastsat i artikel 7, stk. 2, jf. herved artikel 7,
stk. 5, litra a og b.
Det betyder, at Danmark f.eks. vil være forpligtet til at opretholde den
danske lovgivning, som sikrer, at den kompetente danske myndighed har
pligt til at vedtage enhver form for foranstaltning i forbindelse med
kreditinstitutter, som ECB måtte anmode om.
25
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
Hvis Danmark ikke opfylder en eller flere af de omhandlede betingelser,
vil ECB i sidste ende kunne suspendere eller afslutte det tætte samarbejde
med Danmark, jf. nærmere artikel 7, stk. 5. Danmark vil derimod ikke
kunne blive dømt ved EU-Domstolen for overtrædelse af sin forpligtelse.
Bestemmelsen i artikel 7, stk. 5, har følgende ordlyd:
”5. ECB kan beslutte at udstede en advarsel til den pågældende
medlemsstat om, at det tætte samarbejde vil blive suspenderet
eller afsluttet, såfremt der ikke træffes afgørende korrigerende
foranstaltninger i følgende tilfælde:
a) hvis de betingelser, der er fastsat i stk. 2, litra a)-c), efter
ECB's opfattelse ikke længere er opfyldt af den pågældende
medlemsstat, eller
b) hvis den kompetente nationale myndighed i en medlemsstat
efter ECB's opfattelse ikke handler i overensstemmelse med
den forpligtelse, der er omhandlet i stk. 2, litra c).
Såfremt sådanne korrigerende foranstaltninger ikke er blevet
iværksat inden for 15 dage efter udstedelsen af en sådan
advarsel, kan ECB suspendere eller afslutte det tætte
samarbejde med den pågældende medlemsstat.
Afgørelsen om at suspendere eller afslutte det tætte samarbejde
meddeles den berørte medlemsstat og offentliggøres i
Den
Europæiske Unions Tidende.
I afgørelsen præciseres, fra
hvilken dato den finder anvendelse, under behørig hensyntagen
til tilsynets effektivitet og kreditinstitutternes legitime
interesser.”
Danmark vil kunne anmode ECB om at afslutte det tætte samarbejde på et
hvilket som helst tidspunkt efter udløbet af tre år fra datoen for
offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende af ECB’s afgørelse om
at etablere det tætte samarbejde, jf. de nærmere regler i artikel 7, stk. 6.
4. Rådets Juridiske Tjenestes udtalelse af 15. marts 2013 vedrørende
ordningen for tæt samarbejde i henhold til SSM-forordningen
Rådets Juridiske Tjeneste har i en skriftlig udtalelse af 15. marts 2013
under forhandlingerne af SSM-forordningen forholdt sig til forskellige
spørgsmål stillet af den danske regering om karakteren og indholdet af det
tætte samarbejde.
I udtalelsen, der alene findes på engelsk, anføres følgende:
“I.
The legal nature of the close cooperation mechanism set
out in Article 6 [7] of the proposed ECB Regulation
26
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
1. The close cooperation will be established on the basis of a
notification by the Member State concerned and a decision by
the ECB that the requisite conditions are met. Thus, the legal
foundation of the close cooperation is the willingness of the
Member State concerned to enter into close cooperation and, to
that effect, its commitment to adapt its internal legal order to
make sure that ECB instructions will be followed and
translated into its internal law.
2. From this perspective, entering into a close cooperation
cannot be analysed as an agreement implying a transfer of
sovereignty but as juxtaposition of unilateral acts (the initial
request by a Member State and the resulting modification of its
internal legal order
and
the unilateral decision by the ECB
acknowledging that fact and enlarging the scope of the SSM to
the requesting non-euro Member State).
II. Powers of the ECB to take any decisions that are legally
binding on a participating non-euro Member State,
including possible infringement procedures and sanctions
3. The powers of the ECB as regards the enforcement of the
close cooperation mechanism are a self-contained system,
regulated in its entirety by the relevant provisions of Article 6
[Article 7], and in particular its paragraphs 6 to 6b [Article 7].
Under these, the non-compliance with ECB decisions may lead
ultimately to the suspension or to the termination of the close
cooperation. Decisions of the ECB are binding on a
participating non-euro Member State insofar as the latter has
originally accepted to comply with them when requesting to
participate in the mechanism, and has thereupon been admitted
to participate in it.
4. Since the legal basis for the application of an ECB decision
by a non-euro Member State would be only the close
cooperation mechanism, a non-compliance cannot be qualified
as a failure to fulfil an obligation under the Treaties, in the
sense of Article 258 TFEU and cannot lead to a possible action
by the Commission in this respect.
5. Thus, since the non-observance of an ECB decision could
only lead to the removal of the legal basis for its application to
a non-euro Member State, and since this cannot be addressed
by the system of sanctions devised in the Treaties, such a
decision cannot be qualified as "legally binding" in the
classical sense of the term, but rather as "contractually
binding."
27
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
III. Powers of the ECB to take any decisions vis-à-vis credit
institutions or other entities in participating non-euro
Member States
6. With regard to the powers of the ECB, Article 8(2b) [Article
9(3)] states that
"[b]y derogation from paragraph 1, with
regard to credit institutions established in Member States
which have entered into a close cooperation in accordance
with Article 6 [Article 7], the ECB shall exercise its powers in
accordance with Article 6 [Article 7]."
7. In turn, Article 6(5) [Article 7(4)] specifies that, in relation
to a credit institution, financial holding company or a mixed-
financial holding company, the ECB shall act through
instructions addressed to the competent national authority.
8. National competent authorities have to comply with such
instructions by virtue of the relevant national legislation, which
they will have adopted in application of Article 6(2)(c) [Article
7(2)(c), as a condition to be admitted to a close cooperation
(failing which they could not even be admitted to participate
therein). The non-application (or the repeal) of said legislation
could lead to the suspension or the termination of the
participation of the Member State concerned in the single
supervisory mechanism.
9. Consequently, the ECB will not be given direct powers to
take any decisions/make recommendations vis-à-vis credit
institutions or other persons or entities in a participating non-
Euro Member State.”
5. Justitsministeriets vurdering
5.1.
I det følgende skal det vurderes, om ordningen for tæt samarbejde med
ECB i henhold til SSM-forordningen indebærer, at der i forhold til
Danmark overlades ECB beføjelser, som er omfattet af grundlovens § 20.
Ordningen for tæt samarbejde betyder, at Danmark skal sikre ved relevant
dansk lovgivning, at den kompetente danske myndighed har pligt til at
vedtage enhver form for foranstaltning i forbindelse med kreditinstitutter,
som ECB måtte anmode om, jf. artikel 7, stk. 2, litra c, og stk. 4. Danmark
skal også sikre, at den kompetente eller udpegede danske myndighed retter
sig efter alle retningslinjer og anmodninger fra ECB, jf. artikel 7, stk. 2,
litra b.
Rådets Juridiske Tjeneste har, som det fremgår af pkt. 4 ovenfor, i
udtalelsen af 15. marts 2013 givet udtryk for, at forpligtelsen til at følge en
28
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
beslutning fra ECB for en medlemsstat, der indgår i et tæt samarbejde med
ECB, ikke kan anses for retligt bindende i sædvanlig forstand, men snarere
skal betragtes som ”contractually binding”. Rådets Juridiske Tjeneste har
som begrundelse bl.a. peget på, at manglende efterlevelse af en beslutning
fra ECB ikke vil kunne føre til sanktioner i henhold til EU-
traktatgrundlagets sanktionssystem, men alene vil kunne føre til, at ECB
suspenderer eller afslutter det tætte samarbejde.
Det er Justitsministeriets opfattelse, at det ikke i sig selv er afgørende for
vurderingen af, om dansk deltagelse i tæt samarbejde betyder, at ECB får
beføjelser som omfattet af grundlovens § 20, om den forpligtelse, som
Danmark herved påtager sig, mest nærliggende betegnes som
”contractually binding”, eller om Danmark uden at begå folkeretsbrud kan
undlade at følge en beslutning fra ECB.
Vurderingen må baseres på karakteren og det nærmere indhold af den
forpligtelse, som vil gælde for Danmark, så længe Danmark deltager i tæt
samarbejde, sammenholdt med anvendelsesområdet for grundlovens § 20.
5.2.
Der kan herefter anføres følgende vedrørende spørgsmålet om,
hvorvidt den kompetence i forhold til Danmark, som det tætte samarbejde i
henhold til SSM-forordningen vil skabe for ECB, indebærer, at der
overlades beføjelser i grundlovens § 20’s forstand:
De beslutninger, som ECB vil kunne træffe inden for rammerne af det
tætte samarbejde, vil have som formål, at de relevante myndigheder i
Danmark (i praksis Finanstilsynet eller Erhvervs- og Vækstministeriet i
forhold til visse makroprudentielle værktøjer) skal vedtage en given
foranstaltning over for et kreditinstitut mv. ECB’s beslutning vil således
være en instruks rettet til de relevante nationale myndigheder og ikke til
vedkommende kreditinstitut.
Den fastsatte ordning for tæt samarbejde bygger i overensstemmelse
hermed ikke på, at ECB’s beslutninger skal virke umiddelbart i den danske
retsorden i forhold til de enkelte kreditinstitutter mv., jf. herved udtalelsen
af 15. marts 2013 fra Rådets Juridiske Tjeneste og SSM-
rammeforordningens artikel 107, stk. 2. Ordningen bygger derimod på, at
ECB’s beslutninger får virkning i den danske retsorden i kraft af nationale
foranstaltninger.
29
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
Det følger således bl.a. af forordningens artikel 7, stk. 1 og 4, at det for
Danmarks vedkommende i givet fald vil være de relevante danske
myndigheder, der over for det enkelte kreditinstitut mv. meddeler f.eks.
påbud eller andre tilsynsbeslutninger. Der er dermed ikke tale om, at
Danmark i henhold til SSM-forordningen vil være forpligtet til ved lov at
forhåndsinkorporere ECB’s beslutninger i dansk ret, så de får virkning
direkte i forhold til de enkelte kreditinstitutter.
For medlemsstater, der indgår i et tæt samarbejde, vil det desuden ikke
være ECB, som udøver de undersøgelses- og tilsynsbeføjelser, der ifølge
ordlyden af artikel 10 – 18 tilkommer ECB, men derimod de relevante
nationale myndigheder i den pågældende medlemsstat. Dette følger
således af artikel 9, stk. 3, sammenholdt med artikel 7, jf. pkt. 3.3 ovenfor.
Det betyder i forhold til Danmark, at det vil være danske myndigheder, der
f.eks. foretager kontrol på stedet i henhold til artikel 12, og ansatte ved
ECB vil alene kunne deltage som observatører, jf. rammeforordningens
artikel 115, stk. 4. ECB vil på baggrund af artikel 7 kunne give instruks til
Finanstilsynet – f.eks. om at afkræve et kreditinstitut oplysninger inden for
rammerne af forordningens artikel 10 – men det vil være Finanstilsynet,
der pålægger kreditinstituttet at udlevere oplysningerne. Det vil også f.eks.
være en dansk myndighed, som efter instruks fra ECB inddrager et
kreditinstituts tilladelse efter artikel 14, stk. 5.
Det bemærkes, at de beskrevne kendetegn for den kompetence, som et tæt
samarbejde vil skabe for ECB, afspejler, at ordningen på en
forfatningsretlig relevant måde adskiller sig fra ECB’s kompetence i
henhold til TEUF artikel 132.
Der kan herved bl.a. peges på, at ECB i henhold til TEUF artikel 132
(tidligere TEF artikel 110) ville kunne udstede forordninger og
beslutninger, der skaber umiddelbare rettigheder og pligter for borgere og
virksomheder her i landet, herunder for kreditinstitutter. Ordningen efter
artikel 132 er således ikke – som den er i det tætte samarbejde – at ECB’s
retsakter ville få virkning i den danske retsorden i kraft af nationale
foranstaltninger.
Det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at ECB ikke som led
i det tætte samarbejde får beføjelse til at udstede retsakter med direkte
virkning i forfatningsretlig (eller EU-retlig) forstand her i landet, eller til i
øvrigt at udøve beføjelser med direkte virkning her i landet i forhold til
30
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
kreditinstitutter mv. En sådan beføjelse vil ECB efter SSM-forordningen
kun have i forhold til medlemsstater, der har euroen som valuta.
Der er således ikke tale om, at ECB i forhold til Danmark vil kunne
anvende foranstaltninger som omfattet af TEUF artikel 132.
5.3.
Det skal dernæst overvejes, om det forhold, der i et tæt samarbejde i
henhold til SSM-forordningen vil gælde mellem ECB og de relevante
danske myndigheder, betyder, at ECB får beføjelser omfattet af
grundlovens § 20.
Behovet for at overveje dette spørgsmål skal ses i lyset af, at der som
omtalt i pkt. 2.2.1 i den statsretlige litteratur af Jens Hartig Danielsen er
givet udtryk for den opfattelse, at en kompetenceændring i form af, at
danske myndigheder indplaceres i et underordnelsesforhold i forhold til en
mellemfolkelig myndighed, som har instruktionsbeføjelse i forhold til den
konkrete danske myndighed, forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.
I det lys har Jens Hartig Danielsen i sin afhandling fra 1999 anlagt en
anden vurdering end Justitsministeriet gjorde i 1992 af, om den
dagældende TEF artikel 105a (nu TEUF artikel 128) indebar overladelse af
beføjelser omfattet af grundlovens § 20, hvis Danmark skulle deltage i Den
Økonomiske og Monetære Unions 3. fase med den fælles valuta, jf. pkt.
2.2.1 ovenfor.
Jens Hartig Danielsens opfattelse om kompetencebegrænsning har også
betydning for hans vurdering af forholdet mellem grundlovens § 20 og de
såkaldte præjudicielle ordninger, jf. pkt. 2.2.1.
Der kan om det rejste spørgsmål efter Justitsministeriets opfattelse anføres
følgende:
a.
Justitsministeriet har ikke hidtil i forbindelse med vurderinger af, om
dansk tilslutning til en traktat mv., herunder de forskellige ændringer af
EU’s traktatgrundlag, som er gennemført siden Danmarks tiltrædelse af EF
i 1973, givet udtryk for, at det er nødvendigt at følge proceduren i
grundlovens § 20, hvis der sker en kompetenceændring i form af, at danske
myndigheder ved traktaten mv. indplaceres i et underordnelsesforhold i
forhold til en mellemfolkelig myndighed, som har instruktionsbeføjelse i
forhold til den konkrete danske myndighed.
31
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
Det bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet, som det fremgår af
pkt. 2.3, i 2000 ikke fandt det nødvendigt at forholde sig til Jens Hartig
Danielsens opfattelse vedrørende den dagældende TEF artikel 105a (nu
TEUF artikel 128), fordi proceduren efter § 20 – på grund af bl.a. TEUF
artikel 132 (tidligere TEF artikel 110) – under alle omstændigheder vil
skulle følges ved en dansk tiltrædelse af ØMUens 3. fase med den fælles
valuta.
Der ses heller ikke i lovgivningspraksis at være eksempler på, at den
beskrevne opfattelse af anvendelsesområdet for grundlovens § 20 er lagt til
grund af lovgivningsmagten.
Omvendt kan der peges på, at det i lovgivningspraksis – som også
behandlet af Jens Hartig Danielsen – er lagt til grund, at EU-Domstolens
kompetence til at træffe præjudicielle afgørelser i sager forelagt af
nationale domstole ikke indebærer en overladelse af beføjelser i
grundlovens forstand. Der kan herved f.eks. henvises til lov nr. 415 af 10.
juni 1997 om gennemførelse af Europol-konventionen og omtalen heraf i
Justitsministeriets notat af 7. maj 2013 om, hvorvidt dansk tilslutning til
aftale om en fælles europæisk patentdomstol forudsætter anvendelse af
proceduren i grundlovens § 20.
Den præjudicielle ordning kan ellers siges at indebære en
kompetenceændring, eftersom danske domstole ifølge EU-retten efter
omstændighederne har pligt til at forelægge præjudicielle spørgsmål for
EU-domstolen og har pligt til at lægge EU-Domstolens besvarelse til
grund i den pågældende danske retssag.
Lovgivningspraksis i forhold til præjudicielle ordninger er endvidere
videreført efter Jens Hartig Danielsens afhandling fra 1999, jf. f.eks. lov
nr. 482 af 7. juni 2001 om Danmarks tiltrædelse af konventionen om
gensidig bistand og samarbejde mellem toldmyndighederne (Napoli II-
konventionen). I det lovforslag, der lå til grund for loven, er det
udtrykkeligt anført, at den fastsatte ordning, hvorefter EU-Domstolen fik
kompetence til at træffe præjudicielle afgørelser om fortolkningen af
konventionen, ikke indebærer en overladelse af beføjelser i grundlovens
forstand.
Endvidere har Ole Spiermann i artiklen ”Anvendelsesområdet for
grundlovens § 20 i lyset af nyere lovgivningspraksis” bl.a. givet udtryk for,
at ”En international myndighed med beføjelser til at udstede retsakter med
32
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
virkning for specifikke danske myndigheder falder da udenfor
[grundlovens § 20]”, jf. pkt. 2.2.2 ovenfor. Ole Spiermann anfører i
artiklen endvidere bl.a., at ”Bringer specificering af en dansk myndighed
som gerningssubjekt § 20 i anvendelse, vil bestemmelsen enten omfatte en
stor del af Danmarks folkeretlige forpligtelser, eller der skal anlægges en
rent formel sondring ud fra, om specificeringen er fastsat konkret i
traktatgrundlaget eller blot følger af almindelige principper for statsansvar
som gengivet af Den Internationale Lovkommission. Ingen af
mulighederne er tiltrækkende, og det bør med Justitsministeriet antages, at
en traktats specificering af gerningssubjektet inden for staten –
statsorganerne iblandt – ikke i sig selv nødvendiggør brug af grundlovens
§ 20”, jf. pkt. 2.2.2 ovenfor.
Justitsministeriet kan på den anførte baggrund ikke tilslutte sig Jens Hartig
Danielsens generelle opfattelse, hvorefter det er nødvendigt at følge
proceduren i grundlovens § 20, hvis der sker en kompetenceændring i form
af, at danske myndigheder ved traktaten mv. indplaceres i et
underordnelsesforhold i forhold til en mellemfolkelig myndighed, som har
instruktionsbeføjelse i forhold til den konkrete danske myndighed.
b.
Herudover kan der henvises til, at Jens Hartig Danielsen i sin afhandling
har opstillet en forudsætning for sin opfattelse af anvendelsesområdet for
grundlovens § 20, som i forhold til ordningen for det tætte samarbejde vil
kunne udlægges sådan, at der i alle tilfælde ikke er tale om overladelse af
beføjelser i § 20’s forstand.
Jens Hartig Danielsen giver således i forhold til den dagældende TEF
artikel 105a (nu TEUF artikel 128) bl.a. udtryk for, at hvis der ”alene
skulle være tale om, at en dansk deltagelse i tredje fase ville indebære
påtagelse af en folkeretlig forpligtelse, måtte det være en forudsætning, at
de af den mellemfolkelige organisations myndigheder trufne beslutninger
skulle transformeres gennem danske myndigheder for at få virkning i
dansk ret”.
Det anførte vil kunne udlægges således, at den beskrevne forudsætning er
opfyldt i forhold til ECB’s beslutninger i henhold til det tætte samarbejde.
Den fastsatte ordning for tæt samarbejde bygger således ikke på, at ECB’s
beslutninger skal virke umiddelbart i den danske retsorden i forhold til de
enkelte kreditinstitutter, men derimod på, at ECB’s beslutninger først får
virkning i den danske retsorden i kraft af nationale foranstaltninger, jf.
bl.a. ovenfor i pkt. 3.2 og 3.3. Det vil således for Danmarks vedkommende
33
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 290: Notat om, hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fra justitsministere
være de relevante nationale myndigheder, der over for det enkelte
kreditinstitut mv. meddeler f.eks. påbud eller andre tilsynsbeslutninger.
Baseret på denne forståelse kan det gøres gældende, at dansk deltagelse i
det tætte samarbejde heller ikke efter Jens Hartig Danielsens opfattelse om
kompetenceændring vil betyde, at der overlades beføjelser omfattet af
grundlovens § 20.
c.
På baggrund af det, der er anført ovenfor under litra a og b, er det
sammenfattende Justitsministeriets opfattelse, at det forhold, der i et tæt
samarbejde i henhold til SSM-forordningen vil gælde mellem ECB og de
relevante danske myndigheder, ikke betyder, at ECB får beføjelser
omfattet af grundlovens § 20.
5.4.
Som det fremgår af pkt. 5.2, er det Justitsministeriets opfattelse, at
ECB ikke som led i det tætte samarbejde får beføjelse til at udstede
retsakter med direkte virkning i forfatningsretlig forstand her i landet, eller
til i øvrigt at udøve beføjelser med direkte virkning her i landet i forhold til
kreditinstitutter mv.
Det er endvidere Justitsministeriets opfattelse, at heller ikke det forhold,
der i et tæt samarbejde vil gælde mellem ECB og de relevante danske
myndigheder, betyder, at der overlades beføjelser omfattet af grundlovens
§ 20, jf. pkt. 5.3.
Det er samlet set Justitsministeriets opfattelse, at dansk deltagelse i den
ordning for tæt samarbejde mellem ECB og de kompetente myndigheder i
medlemsstater, der ikke har euroen som valuta, som er fastsat i SSM-
forordningen, ikke forudsætter anvendelse af den særlige procedure i
grundlovens § 20, jf. herved også pkt. 1.4 ovenfor.
De forpligtelser, der vil følge for Danmark af et tæt samarbejde med ECB,
herunder for de relevante danske myndigheder, vil regeringen – med
samtykke fra Folketinget – således kunne påtage sig alene i medfør af
bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1.
34