Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 257
Offentligt
1517311_0001.png
Politi- og Strafferetsafdelingen
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
10. april 2015
Sikkerheds- og
Forebyggelseskontoret
Thomas Klyver
2015-731-0047
1564152
UDKAST
Forslag
til
Lov om ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste
(PET) og toldloven
(Politiets Efterretningstjenestes adgang til oplysninger om flypassagerer i
terrorsager og SKATs håndtering af oplysninger om flypassagerer i
forbindelse med toldkontrol)
§1
I lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET), jf. lovbekendtgørelse nr.
1600 af 19. december 2014, foretages følgende ændring:
1.
I
§ 4
indsættes som
stk. 2
og
3:
»Stk. 2.
Told- og skatteforvaltningen skal videregive oplysninger om
passagerer og besætning på fly til Politiets Efterretningstjeneste, hvis
tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have betydning for varetagelse af
tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Stk. 3.
Justitsministeren kan efter forhandling med skatteministeren
fastsætte nærmere regler om, hvordan de i stk. 2 omhandlede oplysninger
stilles til rådighed for Politiets Efterretningstjeneste.«
§2
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
I toldloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 867 af 13. september 2005, som
ændret senest ved § 8 i lov nr. 1637 af 26. december 2013, foretages følgende
ændringer:
1.
I
§ 17
indsættes som nyt
stk. 4:
”Stk. 4.
Virksomheder, der driver trafik med fly, har pligt til at give
oplysninger om passagerer og besætning, som virksomhederne er i besiddelse
af, til told- og skatteforvaltningen til brug for udøvelse af toldkontrol og
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og
13.
Stk. 4 bliver herefter stk. 5.
2.
I
§ 17
indsættes som nyt
stk. 6:
Stk. 6.
Skatteministeren fastsætter efter forhandling med justitsministeren
nærmere regler om omfanget af oplysningsforpligtelsen i henhold til stk. 4, og
hvordan de omhandlede oplysninger stilles til rådighed for told- og
skatteforvaltningen, herunder med hvilke intervaller oplysningerne skal
meddeles, og om told- og skatteforvaltningens behandling af de oplysninger,
der modtages.
3.
I
§ 79, nr. 1
og
2,
ændres: ”§ 17, stk. 1” til: ”§ 17, stk. 1 og 4”.
§3
Loven træder i kraft den […].
§4
Stk. 1.
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Stk. 2.
Lovens § 1 kan ved kongelig anordning helt eller delvis sættes i
kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer, som de færøske eller
grønlandske forhold tilsiger.
2
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
Indholdsfortegnelse
1. Indledning.........................................................................................................................................4
2. Nærmere om baggrunden for lovforslaget .......................................................................................8
2.1. Et dansk PNR-system – luftfartslovens § 148 a ............................................................................8
2.2. Arbejdet med det europæiske PNR-system.................................................................................10
2.3. Det hidtidige samarbejde med SKAT .........................................................................................14
2.4. Formålet med lovforslaget...........................................................................................................15
3. Gældende ret...................................................................................................................................16
3.1. Generelt om PETs indsamling af oplysninger.............................................................................16
3.2. PETs indsamling af oplysninger hos private...............................................................................17
3.2.1. Retsplejelovens regler om edition mv. .....................................................................................17
3.3. PETs indhentning af oplysninger hos andre forvaltningsmyndigheder ......................................19
3.4. Tilsynet med PETs behandling af oplysninger............................................................................21
3.5. SKATs adgang til PNR-oplysninger ...........................................................................................22
4. Regeringens overvejelser og den foreslåede ordning.....................................................................24
4.1. Behov for PETs adgang til PNR-oplysninger .............................................................................24
4.2. Behov for SKATs adgang til PNR-oplysninger ..........................................................................26
4.3. Valg af lovmodel .........................................................................................................................27
4.4. Den foreslåede ordning ...............................................................................................................29
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige....................................................37
6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv. .............................................37
7. Administrative konsekvenser for borgerne ....................................................................................37
8. Miljømæssige konsekvenser...........................................................................................................37
9. Forholdet til EU-retten og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention................................38
10. Hørte myndigheder og organisationer mv....................................................................................42
11. Sammenfattende skema ................................................................................................................42
3
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
1. Indledning
1.1.
Det er af afgørende betydning for Politiets Efterretningstjenestes (PETs)
forebyggende og efterforskningsmæssige indsats mod bl.a. terrorisme, at
tjenesten har hurtig og effektiv adgang til oplysninger om, at personer med
mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til eller fra Danmark.
Siden tegningesagen i 2006 har terrortruslen mod Danmark været stigende.
Center for Terroranalyse (CTA) vurderer, at terrortruslen mod Danmark er
alvorlig. Det vil sige, at der i Danmark og i udlandet er personer, der har
intention om og kapacitet til at udføre terrorangreb i Danmark.
Trusselsniveauet har ikke ændret sig de seneste år. Men truslen har ændret
karakter. Bl.a. udgør konflikten i Syrien og Irak nu den væsentligste faktor i
trusselsbilledet. Mindst 115 personer er eller har været udrejst fra Danmark.
Ca. halvdelen befinder sig nu igen i Danmark. Konfliktområdet tiltrækker
fortsat både nye rejsende og personer, der tidligere har været udrejst. De
personer, der udrejser, tilslutter sig nu i altovervejende grad Islamisk Stat i
Irak og Levanten (ISIL).
De såkaldte udenlandske krigere (”foreign fighters”) har ofte været i militante
træningslejre og deltaget i kamphandlinger. I nogle tilfælde har det yderligere
radikaliseret dem og givet dem færdigheder og en parathed til vold, der sætter
dem i stand til at gennemføre terrorangreb i Danmark. Det kan være
terrorangreb, der kan iværksættes med kort planlægningshorisont og med
lettilgængelige midler, enten på eget initiativ eller efter instruktion fra
grupper i udlandet.
1.2.
Regeringen vil til enhver tid forsvare Danmark og sikre borgernes
tryghed. Regeringen er derfor vedblivende optaget af at sikre de nødvendige
redskaber og ressourcer til de myndigheder, som står vagt om danskernes
sikkerhed.
Regeringen har med henblik på at imødegå truslen fra ”foreign fighters” i
februar 2015 fremlagt udspillet ”Et stærk værn mod terror”, der indeholder
tolv nye initiativer mod terror.
4
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Som et af de tolv initiativer ønsker regeringen at sikre, at PET får adgang til
relevante oplysninger, som flyselskaberne har om deres passagerer. Det vil
styrke PETs overvågning af, om personer med mulig tilknytning til
terrorvirksomhed er på vej til og fra Danmark. Det vil gøre PETs
forebyggende og efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme mere
effektiv.
Luftfartslovens § 148 a, der blev indført med anti-terrorpakke II (lov nr. 542
af 8. juni 2006), tog sigte på at give PET adgang til at indhente oplysninger
om passagerer og besætning på fly fra flyselskaberne (PNR-oplysninger).
Indretningen af et dansk PNR-system på grundlag af luftfartslovens § 148 a
har imidlertid vist sig mere teknisk kompliceret end forudsat i forbindelse
med indførslen af bestemmelsen. Det har derfor hidtil været vurderingen, at
det videre arbejde med et nationalt PNR-system af praktiske grunde og
ressourcemæssige hensyn bør afvente udfaldet af forhandlingerne om det
europæiske PNR-system.
Det forhold, at luftfartslovens § 148 a ikke er blevet anvendt til at etablere en
direkte adgang for PET til oplysninger om passagerer og besætning på fly, er
hidtil blevet opvejet af, at PET via et samarbejde med told- og
skatteforvaltningen (SKAT) har haft adgang til relevante oplysninger herom,
som SKAT har indhentet i henhold til toldloven.
Dette samarbejde er imidlertid nu indstillet som følge af usikkerhed om
hjemmelsgrundlaget, og PET har således – uden for de tilfælde, der er
omfattet af retsplejelovens regler om edition og andre relevante
straffeprocessuelle
tvangsindgreb
–
ikke
længere
adgang
til
passageroplysninger mv.
Regeringen lægger derfor med lovforslaget op til at sikre, at PET (igen) får
adgang til relevante oplysninger, som flyselskaberne har om deres passagerer.
Sigtet er af således hurtigst muligt at genetablere samarbejdet mellem SKAT
og PET, som indtil for nylig effektivt og smidigt har givet PET adgang til
oplysninger om flypassagerer mv.
1.3.
Med lovforslaget lægges der op til, at PET får adgang til
passageroplysninger via SKAT. For at etablere en sådan adgang via SKAT
taler, at der ved at etablere én kobling fra flyselskaberne til myndighederne
undgås, at flyselskaberne skal give samme eller delvist samme data til flere
myndigheder. For en sådan ”via SKAT-løsning” taler også, at PET vil kunne
5
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
få gavn af de fordele, som SKAT søger at opnå ved det iværksatte projekt
med at etablere den elektroniske løsning, der er omtalt nærmere nedenfor
under pkt. 4.2.
Lovforslaget vil således styrke PETs mulighed for overvågning af, om
personer med mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til og fra
Danmark. Det vil gøre tjenestens forebyggende og efterforskningsmæssige
indsats mod terrorisme mere effektiv.
Den foreslåede model indebærer, at PET vil kunne få adgang til
oplysningerne uden retskendelse. Det svarer til den model, der følger af både
luftfartslovens § 148 a og PNR-direktivforslaget. SKATs indhentning af
oplysninger til brug for toldkontrol vil – lige som tilfældet er i dag – ligeledes
ske uden retskendelse.
Lovforslaget indebærer nærmere en ændring af toldloven så flyselskaberne
får pligt til at give told- og skatteforvaltningen oplysninger om passagerer og
besætning mv., som virksomhederne er i besiddelse af.
Lovforslaget indebærer endvidere en ændring af PET-loven, således at told-
og skatteforvaltningen skal videregive oplysninger om passagerer og
besætning på fly til PET, hvis tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have
betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
De foreslåede ændringer af Lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET-
loven), jf. lovbekendtgørelse nr. 1600 af 19. december 2014, og toldloven vil
således indebære, at SKAT får særskilt hjemmel til at modtage og videregive
oplysninger om passagerer og besætning på fly, som flyselskaberne er i
besiddelse af, til PET også i de situationer, hvor SKAT ikke har nogen
selvstændig interesse i at få oplysningerne til brug for toldkontrol.
Lovforslaget vil således skabe et klart lovgrundlag for at reetablere det
hidtidige samarbejde mellem SKAT og PET.
Med lovforslaget vil PET således kunne få adgang til de oplysninger, som
flyselskaber registrerer om passagerer og besætningsmedlemmer i forbindelse
med rejser til og fra Danmark (såkaldte PNR-oplysninger). PET vil – hvis
oplysningerne findes – kunne få adgang til oplysninger såsom navn, køn,
fødedato, nationalitet, pasnummer, pasudstedelsesland og udløbsdato af
passet, booking- og reservationsnummer, reservations- og udstedelsesdato,
rejsebureau, rejsedato, rejseplan, herunder forudgående og efterfølgende
6
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
flyvninger (connecting flights), tidligere reservationer, eventuelle oplysninger
om medrejsende, kontaktoplysninger, oplysninger om betaling, pladsnummer,
bagage, kreditkort mv.
Samtidig etableres der med lovforslaget særskilt hjemmel til, at PNR-
oplysninger fra flyselskaberne løbende overføres elektronisk til SKAT til
brug for toldkontrol. Disse data vil kombineret med en af SKAT planlagt it-
løsning kunne danne grundlag for gennemførelse af en mere effektiv og
intelligent risikoanalyse på basis af erfaringer, efterretninger og andre
informationer. Dermed vil der kunne ske en hurtigere, bedre og mere
systematisk vurdering af, hvilke passagerer der skal udvælges til egentlig
toldkontrol. Toldkontrollen vil dermed blive mere effektiv.
Forslaget understøtter endvidere en så administrativ smidig løsning som
muligt. Det gælder også for flyselskaberne, der vil kunne give oplysninger, i
de formater, som allerede anvendes af flyselskaberne. IT-løsningen vil blive
opbygget, så den baserer sig på de eksisterende aftalte internationale
standarder og definitioner, som International Air Transport Association
(IATA), International Civil Aviation Organization (ICAO) og World Customs
Organization (WCO) har udarbejdet, og som flyselskaberne er bekendt med
fra andre lande.
1.4.
Hensynene til, at PET skal have adgang til PNR-oplysninger, må med
henvisning til den meget alvorlige kriminalitet, som PET har til opgave at
forebygge, efterforske og modvirke, anses for at være mindst lige så stærke,
som de hensyn, der begrunder SKATs (fortsatte) adgang til oplysninger om
passagerer og besætning til brug for toldkontrol.
Lovforslaget er i den forbindelse udformet således, at oplysningerne
opbevares og håndteres på forsvarlig måde og i overensstemmelse med
reglerne i persondataloven, forvaltningsloven og PET-loven. SKATs
medarbejdere vil således alene have adgang til de oplysninger, der er
nødvendige for toldkontrollens udførelse, ligesom PET alene har adgang til
de oplysninger, som kan have betydning for varetagelsen af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelse af
straffelovens kapitel 12 og 13.
1.5.
Med lovforslaget genetableres samarbejdet mellem SKAT og PET om
udveksling af oplysninger mv. Den foreslåede adgang for PET til via SKAT
at få adgang til PNR-oplysninger vil imidlertid ikke på sigt fuldt ud
7
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
imødekomme behovet for en hurtig og effektiv adgang til PNR-oplysninger
for PET og det øvrige politi.
Parallelt med den model, der foreslås etableret med dette lovforslag, har
regeringen derfor også igangsat et arbejde, der skal lede frem mod etablering
af et egentligt nationalt system for håndteringen af luftfartsselskabernes
passagerlisteoplysninger (PNR-system). Etableringen af omtalte elektroniske
løsning hos SKAT for håndtering af PNR-oplysninger vil i den forbindelse
være et væsentligt skridt i retning af etablering af et egentligt dansk PNR-
system. Sigtet med et egentligt dansk PNR-system er at give både PET og det
øvrige politi adgang til PNR-oplysninger med henblik på bekæmpelse af
terrorisme og grov kriminalitet. Et sådant system bør i videst muligt omfang
flugte med det forventede kommende europæiske PNR-system. Etablering af
et europæisk PNR-system – og i den forbindelse fastlæggelse af de tekniske
krav til luftfartsselskaber mv. vil bl.a. forenkle arbejdet med etablering af et
PNR-system i Danmark.
Regeringen vil derfor også arbejde aktivt for at få vedtaget direktivforslaget
om oprettelse af et europæisk PNR-system, som vedrører EU-
medlemsstaternes indsamling og udveksling af PNR-oplysninger med henblik
på at bekæmpe terrorisme og grov kriminalitet.
Direktivforslaget er omfattet af det danske retsforbehold. En eventuel
gennemførelse af direktivforslaget vil derfor ikke være bindende for eller
finde anvendelse i Danmark. Oprettelse af et europæisk PNR-system vurderes
ikke desto mindre væsentlig for at kunne styrke indsatsen mod terrorisme i
Europa. Og det understreger vigtigheden af at få omdannet det nuværende
retsforbehold til en tilvalgsordning.
2. Nærmere om baggrunden for lovforslaget
2.1. Et dansk PNR-system – luftfartslovens § 148 a
2.1.1.
Med anti-terrorpakke II (lov nr. 542 af 8. juni 2006) indførtes § 148 a i
luftfartsloven med henblik på at give PET en hurtigere og mere effektiv
adgang til oplysninger om passagerer og besætningsmedlemmer på
luftfartøjer, der ankommer eller afgår fra Danmark. Sigtet med luftfartslovens
§ 148 a var at danne grundlag for etablering af et dansk PNR-system.
Bestemmelsen er ikke sat i kraft, jf. nærmere herom nedenfor.
Luftfartslovens § 148 a indebærer en forpligtelse for luftfartsselskaber til at
registrere og opbevare nærmere angivne passageroplysninger i 1 år og en
8
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
pligt til på begæring fra PET – uden retskendelse (editionspålæg) – at
udlevere de omhandlede passageroplysninger til brug for forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Efter bestemmelsen bemyndiges transportministeren til – efter forhandling
med justitsministeren – at fastsætte nærmere regler om flyselskabernes
registrering og opbevaring af passageroplysninger samt om den praktiske
bistand til PET ved udlevering af disse oplysninger. Bestemmelsen giver
endvidere mulighed for at fastsætte regler om efterretningstjenestens
onlineadgang
(såkaldt
terminaladgang)
til
luftfartsselskabernes
bookingsystemer.
2.1.2.
Om baggrunden for indførelsen af bestemmelsen anføres i lovforslag
nr. L 217 af 31. marts 2006 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og
forskellige andre love (lovforslaget til anti-terrorlovpakke II), pkt. 8.3, bl.a.,
at det er af afgørende betydning for PETs forebyggende og
efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme, at tjenesten har hurtig og
effektiv adgang til oplysninger om, at personer med mulig tilknytning til
terrorvirksomhed er på vej til Danmark. Hvis PET modtager efterretninger af
denne karakter – f.eks. fra en udenlandsk samarbejdspartner eller i
forbindelse med overvågning af mistænkte personer her i landet – vil det
typisk være helt centralt, at tjenesten kan følge op på sådanne oplysninger
straks. Det er derfor vigtigt, at PET hurtigst muligt kan få udleveret de
oplysninger fra luftfartsselskaberne, som er nødvendige for at identificere
flypassagerer, der kan være relevante i terrormæssig sammenhæng.
Det anføres endvidere, at det tilsvarende er væsentligt, at PET som led i det
internationale samarbejde på terrorbekæmpelsesområdet kan orientere
udenlandske samarbejdspartnere, hvis der fremkommer oplysninger om, at en
terrormistænkt er på vej fra Danmark til et andet land. I sådanne tilfælde vil
det ligeledes være nødvendigt, at tjenesten hurtigst muligt kan få adgang til
oplysninger fra luftfartsselskaberne om, på hvilket luftfartøj den pågældende
person er registreret som passager.
2.1.3.
Med luftfartslovens § 148 a vil PET få adgang til luftfartsselskabernes
aktuelle og historiske passageroplysninger.
Udgangspunktet efter luftfartslovens § 148 a vil være, at PET anvender
adgangen til passageroplysninger, når der i en konkret situation er behov for
at indhente sådanne oplysninger.
9
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Bestemmelsen er imidlertid ikke begrænset til sådanne tilfælde, idet inden- og
udenlandske erfaringer viser, at der i forbindelse med rekruttering og
radikalisering af potentielle terrorister ofte indgår rejser til visse lande og
områder – herunder til egentlige ”træningslejre”.
På den baggrund vil bestemmelsen også give PET mulighed for løbende at
følge passageroplysninger vedrørende særlige destinationer og rejsemønstre,
som vurderes at være relevante i en terrormæssig sammenhæng.
2.1.4.
Luftfartslovens § 148 a skulle efter den oprindelige plan først sættes i
kraft, når det var afklaret, hvordan det danske PNR-system rent teknisk skulle
opbygges. Under Folketingets behandling af anti-terrorlovpakke II blev det
tilkendegivet, at den nærmere tekniske udformning af systemet skulle ske
efter forhandlinger med flyselskaberne og under hensyntagen til tekniske og
økonomiske forhold, således at der ville blive tale om en løsning, der ikke
indebar uforholdsmæssigt store udgifter for luftfartsselskaberne.
Drøftelserne med flyselskaberne tydeliggjorde, at etableringen af et dansk
PNR-system af den forudsatte art, på en række punkter ville være mere
teknisk kompliceret end forudsat i forbindelse med vedtagelsen af
luftfartslovens § 148 a. Dette skyldes bl.a., at luftfartsselskabernes
bookingsystemer er mere teknisk komplicerede og uensartede end oprindeligt
antaget. Endvidere viste erfaringerne fra PETs efterforskninger og fra andre
lande, at det formentlig var nødvendigt at fastsætte regler om opbevaring af
passageroplysninger i en længere periode end 1 år. PET vurderede bl.a. på
denne baggrund, at luftfartslovens § 148 a ikke bør sættes i kraft uændret.
Sideløbende med drøftelserne om etablering af et dansk PNR-system
fremsatte EU-Kommissionen forslag om etablering af et europæisk PNR-
system, se nærmere herom i pkt. 2.2 nedenfor. Etablering af et europæisk
PNR-system – og i den forbindelse fastlæggelse af de tekniske krav til
luftfartsselskaber mv. – vil forenkle arbejdet med etablering af et PNR-system
i Danmark.
Det videre arbejde med et nationalt PNR-system blev på den baggrund –
uanset at Danmark grundet retsforbeholdet som udgangspunkt ikke omfattes
af det europæiske PNR-system – af praktiske og ressourcemæssige grunde sat
i bero for at afvente det endelige udfald af forhandlingerne i EU.
10
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
2.2. Arbejdet med det europæiske PNR-system
2.2.1.
EU-Kommissionen fremsatte den 6. november 2007 et forslag til
rammeafgørelse om anvendelse af passagerlister (PNR-oplysninger) med
henblik på retshåndhævelse. Forslaget blev efterfølgende forhandlet i
Ministerrådet, men bortfaldt med Lissabon-Traktatens ikrafttræden den 1.
december 2009.
Til erstatning for det bortfaldne forslag fremsatte Kommissionen den 2.
februar 2011 et direktivforslag om anvendelse af PNR-oplysninger til at
forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov
kriminalitet. Direktivforslaget er fortsat under forhandling, men vil ikke blive
bindende for Danmark på grund af retsforbeholdet.
Direktivforslaget har til formål at harmonisere medlemsstaternes lovgivning
om luftfartsselskabers videregivelse af PNR-oplysninger i forbindelse med
internationale flyvninger til og fra medlemsstaterne og om behandlingen af
disse oplysninger med henblik på at bekæmpe terrorhandlinger og grov
kriminalitet.
Forslaget indeholder således bestemmelser om luftfartselskabernes
forpligtelser til elektronisk at videregive PNR-oplysninger til en særlig
udpeget national myndighed i medlemsstaterne (et såkaldt PNR-
kontor/passageroplysningsenhed), der skal være ansvarligt for indsamling af
PNR-oplysninger fra luftfartselskaber og for opbevaring, analyse samt
eventuel videregivelse og udveksling af de indsamlede oplysninger.
Luftfartselskaberne vil efter forslaget skulle videregive oplysningerne til
PNR-kontoret/passageroplysningsenheden uden retskendelse.
2.2.2.
PNR-oplysninger defineres i forslaget som oplysninger om den enkelte
passagers rejse og omfatter alle de oplysninger, der er nødvendige for, at
luftfartsselskaberne kan behandle og kontrollere reservationer. Dette gælder
uanset,
om
oplysningerne
findes
i
reservationssystemerne,
afgangskontrolsystemerne eller andre tilsvarende systemer.
Luftfartselskabernes forpligtelser i henhold til direktivforslaget gælder dog
alene i forhold til de typer af PNR-oplysninger, som er nævnt i et bilag til
direktivforslaget. Det drejer sig om følgende oplysninger:
1.
PNR-nummer
11
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
Dato for reservationen/udstedelsen af billetten
Planlagt(e) rejsedato(er)
Navn(e)
Adresse og kontaktoplysninger (telefonnummer, e-mailadresse)
Alle oplysninger om betaling, herunder faktureringsadresse
Hele rejseruten for hvert sæt PNR-oplysninger
Oplysninger om faste passagerer (frequent flyer-oplysninger)
Rejsebureau/rejsekonsulent
Rejsestatus for passagerer, herunder bekræftelser, indcheckningsstatus,
no show- og go show-oplysninger
Delte PNR-dataelementer (man taler om delte PNR-dataelementer, hvis
der i en passagers PNR-oplysninger er henvisninger til en anden
passagers PNR-oplysninger)
Generelle bemærkninger (herunder alle tilgængelige oplysninger om
uledsagede mindreårige under 18 år såsom den mindreåriges navn og
køn, alder og sprog, navnet på og kontaktoplysninger for den ansvarlige
voksne ved afrejsen, og dennes forhold til den mindreårige, navnet på
og kontaktoplysninger for den ansvarlige voksne ved ankomsten, og
dennes
forhold
til
den
mindreårige,
og
ledsagende
lufthavnsmedarbejder ved afgang og ankomst)
Oplysninger i billetrubrikkerne, herunder billetnummer, datoen for
udstedelsen af billetten, enkeltbilletter og automatisk billetprisangivelse
(Automated Ticket Fare Quote)
Sædenummer og andre pladsoplysninger
Oplysninger om code-sharing (code-sharing anvendes, når to eller flere
flyselskaber har indgået en aftale om, at de kan udbyde billetter til den
samme flyvning)
Fuldstændige bagageoplysninger
Antal medrejsende og disses navne i forbindelse med en reservation
Alle indsamlede forhåndsoplysninger om passagerer (API-oplysninger
(Advanced Passenger Information))
Oversigt over alle ændringer af oplysningerne under punkt 1-18
Luftfartselskabernes forpligtelser til at videregive sådanne oplysninger gælder
kun, i det omfang luftfartselskaberne allerede som led i deres virksomhed har
indsamlet disse oplysninger. Direktivforslaget pålægger således ikke
luftfartselskaberne at indsamle eller opbevare yderligere oplysninger fra
passagererne end de oplysninger, som luftfartsselskaberne allerede indsamler
til deres egen forretningsmæssige brug.
12
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Direktivforslaget indeholder desuden nærmere regler for, hvordan og til
hvilke formål de nationale PNR-kontorer må opbevare, behandle, videregive
og udveksle de indsamlede PNR-oplysninger.
Det oprindelige direktivforslag, som Kommissionen fremsatte, lagde op til, at
medlemsstaterne skal sikre, at de indsamlede PNR-oplysninger opbevares i en
database hos det nationale PNR-kontor i 30 dage. Ved udløbet af de 30 dage
skal PNR-oplysningerne opbevares i yderligere 5 år. I dette tidsrum skal alle
”dataelementer”, der kan tjene til at identificere de passagerer, som PNR-
oplysningerne vedrører, imidlertid maskeres. Adgang til de fuldstændige
PNR-oplysninger kræver en særlig tilladelse, der kun kan meddeles i nærmere
bestemte tilfælde. Ved udløbet af de 5 år skal de indsamlede PNR-
oplysninger slettes.
Rådet vedtog i april 2012 en generel indstilling til direktivforslaget. I den
generelle indstilling lægges der op til, at den indledende opbevaringsperiode
for oplysninger fastsættes til 2 år i stedet for 30 dage. Samtidig lægges der i
indstillingen op til, at adgang til maskerede oplysninger (fuldstændige PNR-
oplysninger) efter udløbet af 2 års-perioden kun kan ske, når en judiciel
myndighed eller en anden national myndighed, der i henhold til national
lovgivning er kompetent til at kontrollere, om betingelserne for videregivelse
er opfyldt, har godkendt adgangen.
Det fremgår af direktivforslaget, at PNR-oplysningerne alene må anvendes
med henblik på
- identificering af personer, der kan være involveret i en terrorhandling og
grov kriminalitet, og som det er nødvendigt, at de kompetente nationale
retshåndhævende myndigheder undersøger nærmere,
- besvarelse af behørigt begrundede anmodninger fra kompetente
retshåndhævende myndigheder i forbindelse med konkrete sager
vedrørende forebyggelse, opdagelse, efterforskning og retsforfølgning af
en terrorhandling eller grov kriminalitet og
- analyse og uformning af generelle vurderingskriterier, der vil kunne
anvendes i forbindelse med vurderingen af passagerer forud for deres
afrejse eller ankomst og dermed bidrage til at identificere personer, der kan
være involveret i en terrorhandling eller grov international kriminalitet.
13
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Hvis en medlemsstats PNR-kontor som led i behandlingen af de indsamlede
PNR-oplysninger identificerer personer, der kan være involveret i en
terrorhandling eller i anden grov kriminalitet, og som det er nødvendigt, at de
kompetente nationale retshåndhævende myndigheder undersøger nærmere,
videresendes oplysningerne eller analyseresultaterne til den pågældende
medlemsstats kompetente myndighed(er) med henblik på videre behandling.
Det følger af direktivforslaget, at medlemsstaterne under visse betingelser kan
udveksle oplysninger og eventuelle analyseresultater. Udvekslingen skal som
udgangspunkt finde sted via de nationale passageroplysningsenheder. Det
følger endvidere af direktivforslaget, at medlemsstaterne i meget begrænset
omfang må videregive de indsamlede PNR-oplysninger til et tredjeland.
Direktivforslaget indeholder desuden en række bestemmelser, der har til
formål at sikre beskyttelse af personoplysninger. Der fremgår således bl.a. af
direktivforslaget,
- at det er forbudt at opbevare og behandle følsomme personoplysninger –
dvs. oplysninger om en persons racemæssige eller etniske oprindelse,
religiøse eller filosofiske overbevisning, politiske meninger, medlemskab
af fagforening, eller oplysninger som vedrører den pågældende persons
sundhed eller seksualitet,
- at alle behandlinger af PNR-oplysninger skal logges med henblik på
kontrol af behandlingens lovlighed,
- at alle passagerer i forbindelse med reservation og køb af flybilletter klart
og præcist skal informeres om indsamlingen og mulighederne for
behandling af oplysningerne,
- at passagerne skal have ret til at få indsigt i oplysningerne, ret til at få
oplysninger berigtiget eller slettet samt ret til kompensation og
klageadgang, og
- at en uafhængig national tilsynsmyndighed skal vejlede om og føre tilsyn
med, hvordan de indsamlede oplysninger behandles.
2.2.3.
Rådet, som vedtog en generel indstilling til direktivforslaget i 2012, har
et stærkt ønske om at få vedtaget det hurtigst muligt. Forhandlingerne herom
har dog siden 2013 været blokeret af Europa-Parlamentet. Europa-
Parlamentet har imidlertid for nylig besluttet, at man vil arbejde for at få
vedtaget direktivforslaget inden udgangen af 2015.
14
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Fra regeringens side støtter man etableringen af et europæisk PNR-system og
forholder sig overordnet positivt til direktivforslaget, og man ser meget gerne,
at EU snart kommer videre med sagen.
2.3. Det hidtidige samarbejde med SKAT
2.3.1.
SKAT og PET har – i lyset af, at PET ikke selv har direkte adgang til
PNR-oplysninger hos flyselskaberne – hidtil haft et samarbejde, der bl.a.
indebar, at SKAT på foranledning af PET indhentede PNR-oplysninger i
henhold til toldloven, som herefter blev videregivet til PET.
PET og SKAT er imidlertid blevet opmærksom på, at der ikke i alle tilfælde
kan antages at være hjemmel for SKAT til at indhente oplysninger med
efterfølgende videregivelse til PET. Dette har sammenhæng med, at SKATs
adgang til at indhente oplysninger i henhold til toldloven må antages at være
begrænset til tilfælde, hvor oplysningerne indhentes til brug for SKATs
toldkontrol. Bestemmelsen kan derimod ikke antages at gælde i tilfælde, hvor
SKAT på foranledning af en anden myndighed (i det konkrete tilfælde PET)
og alene til varetagelse af denne anden myndigheds opgaver indhenter
oplysninger fra flyselskaber og lufthavne mv. Om SKATs adgang til at
indhente oplysninger i henhold til toldloven henvises i øvrigt til pkt. 3.5
nedenfor.
PET-loven kan endvidere ikke antages at kunne udgøre et tilstrækkeligt
hjemmelsgrundlag for et sådan samarbejde. PET-lovens § 4 omhandler – som
nærmere beskrevet i pkt. 3.3 nedenfor – først og fremmest tjenestens
mulighed for at indhente allerede foreliggende oplysninger hos den
pågældende anden forvaltningsmyndighed. Videregivelsespligten efter
bestemmelsen kan imidlertid ikke antages at gælde tilfælde, hvor andre
forvaltningsmyndigheder på PETs foranledning indhenter oplysninger fra
tredjepart, som den pågældende myndighed – i konkrete tilfælde SKAT –
ikke i øvrigt ville indhente.
På denne baggrund vil SKAT i de anførte tilfælde være nødsaget til at afslå
en anmodning fra PET om at indhente oplysninger, og samarbejdet mellem
PET og SKAT er således i disse tilfælde afbrudt. PET vil endvidere, ikke i
fornødent omfang have tilstrækkelig sikker mulighed for at indhente de
pågældende oplysninger efter retsplejelovens regler om edition eller andre
straffeprocessuelle tvangsindgreb.
15
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
2.4. Formålet med lovforslaget
2.4.1.
Formålet med lovforslaget er navnlig hurtigst muligt at genetablere
samarbejdet mellem SKAT og PET, som indtil for nylig effektivt og smidigt
har givet PET adgang til oplysninger om flypassagerer mv.
Lovforslaget vil således indføre et nyt særskilt hjemmelsgrundlag, så SKAT
og PET igen kan samarbejde om udlevering af PNR-oplysninger til PET til
brug for varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. PET vil med
lovforslaget via SKAT umiddelbart få adgang til PNR-oplysninger om de
personer, der rejser til eller fra Danmark med fly.
Lovforslaget har herudover til formål at sikre, at flyselskaberne løbende
(automatisk) meddeler SKAT de oplysninger om passagerer og besætning,
der er nødvendige for udøvelsen af toldkontrol, som virksomhederne er i
besiddelse af, og dermed skabe grundlag for, at flyselskaber mv. giver
oplysningerne til den it-løsning, som SKAT er ved at etablere, så
håndteringen af oplysningerne kan ske digitalt.
Toldkontrollen vil dermed blive mere effektiv, idet en sådan it-løsning vil
kunne danne grundlag for en mere effektiv og intelligent risikoanalyse på
basis af erfaringer, efterretninger og andre informationer. Dermed vil der
kunne ske en bedre og mere systematisk vurdering af, hvilke passagerer der
skal udvælges til egentlig toldkontrol, og hvilke passagerer der ikke skal
foretages kontrol af.
Samtidig vil etableringen af sådan it-løsning være et væsentligt skridt i
retning af etablering af et egentligt dansk PNR-system. Et sådant system vil
kunne sikre PET en umiddelbar adgang til de senest tilgængelige PNR-
oplysninger, som kan have relevans for tjenestens varetagelse af sine opgaver.
Når forhandlingerne om det forventede kommende europæiske PNR-system –
og i den forbindelse fastlæggelse af de tekniske krav til luftfartsselskaber mv.
– er afsluttet, forventes den etablerede it-løsning at kunne være en platform
for etablering af et egentligt dansk PNR-system, som i videst muligt omfang
flugter med det europæiske PNR-system.
16
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
3. Gældende ret
3.1. Generelt om PETs indsamling af oplysninger
3.1.1.
Lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET-loven), jf.
lovbekendtgørelse nr. 1600 af 19. december 2014, regulerer PETs adgang til
at indhente oplysninger til brug for varetagelsen af tjenestens opgaver.
For PETs efterforskning og tvangsindgreb inden for strafferetsplejen gælder
reglerne i retsplejeloven.
Herudover er der i indfødsrets- og udlændingelovgivningen en regulering af
PETs adgang til at indhente oplysninger fra sager efter denne lovgivning.
Endvidere er der i luftfartslovens § 148 a en regulering af PETs adgang til
PNR-oplysninger, der dog som nævnt ikke er trådt i kraft.
3.1.2.
Efter PET-lovens § 3 kan PET til varetagelse af de opgaver, der er
anført i lovens § 1, som udgangspunkt indsamle og indhente enhver
oplysning, der kan have betydning for tjenestens virksomhed.
PETs arbejde er i vidt omfang forebyggende, og bestemmelsen giver således
mulighed for, at PET kan indhente oplysninger, selv om det er forbundet med
usikkerhed, om de personer, der undersøges, reelt har til hensigt at begå
strafbare forhold. Det bemærkes i den forbindelse, at efterretningsarbejde ofte
har karakter af ”at lægge et puslespil”, hvor enkeltoplysninger ikke
nødvendigvis har et belastende indhold, men hvor oplysningen, når den
sammenkædes med andre oplysninger, kan have afgørende betydning for det
terrorforebyggende arbejde.
Kriteriet
”kan have betydning”
indebærer, at tjenestens indsamling og
indhentning af oplysninger alene skal opfylde en (generel) relevansbetingelse,
dvs. at det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for
tjenesten, jf. forarbejderne til PET-lovens § 3 (lovforslag nr. L 161 af 27.
februar 2013).
PET-lovens § 3 pålægger ikke tredjepart – f.eks. en offentlig myndighed eller
privat virksomhed – at videregive oplysninger til PET, men fastslår alene, at
PET ”kan indsamle eller indhente” enhver oplysning, som kan have
betydning for tjenestens virksomhed.
17
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Hvis en offentlig eller privat tredjepart, f.eks. et flyselskab, ikke ønsker –
eller ikke efter lovgivningen har mulighed for – at videregive oplysninger til
PET, kan PET-lovens § 3 således ikke danne grundlag for at kræve
oplysninger udleveret til PET, jf. herved nedenfor om PETs mulighed for at
indsamle oplysninger på andet grundlag end PET-lovens § 3.
3.2. PETs indsamling af oplysninger hos private
3.2.1. Retsplejelovens regler om edition mv.
3.2.1.1.
Hvis foreninger, organisationer, virksomheder eller privatpersoner
ikke (frivilligt) ønsker – eller ifølge lovgivningen ikke har mulighed for – at
videregive oplysninger til PET, kan videregivelse dog ske, hvis
retsplejelovens betingelser for edition er opfyldt.
Efter retsplejelovens § 804 kan der som led i efterforskningen af en
lovovertrædelse, der er undergivet offentlig påtale, meddeles en person, der
ikke er mistænkt, pålæg om at forevise eller udlevere genstande (edition),
hvis der er grund til at antage, at en genstand, som den pågældende har
rådighed over, kan tjene som bevis, bør konfiskeres eller ved
lovovertrædelsen er fravendt nogen, som kan kræve den tilbage.
Udtrykket ”genstand” omfatter også dokumenter og oplysninger, herunder
elektronisk lagrede dokumenter og oplysninger – f.eks. i flyselskabers
bookingsystemer mv.
3.2.1.2.
Et editionspålæg forudsætter, at der er rimelig formodning for, at et
strafbart forhold, som forfølges af det offentlige, er begået. Handlinger, der
sigter til at fremme eller bevirke udførelsen af et strafbart forhold, vil også
anses som et strafbart forhold, forudsat at der foreligger den fornødne
mistanke herom.
Det er ikke muligt efter bestemmelsen at indhente oplysninger om personer
på et stadie, hvor der ikke er grundlag for en egentlig mistanke, herunder
grundlag for at iværksætte en efterforskning efter retsplejelovens regler eller
rejse sigtelse. Det er således efter omstændighederne ikke tilstrækkeligt for at
opnå et editionspålæg, at PET har en formodning bestyrket af konkrete
omstændigheder om, at oplysninger om en person eller kreds af personer må
antages at have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende
forebyggelse og efterforskning af forbrydelser omfattet af straffelovens
kapitel 12 og 13 (spionage, terrorisme mv.). Betingelserne for edition er
således mere skærpede end de betingelser, der gælder for PETs adgang
18
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
til at indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder som f.eks.
SKAT, jf. nærmere herom under pkt. 3.3 nedenfor.
Beføjelsen til edition gælder for al efterforskning af strafbare forhold, som
forfølges af det offentlige, og er således ikke forbeholdt de sager, som PET
efterforsker.
3.2.1.3.
Afgørelse om edition træffes som udgangspunkt af retten ved
kendelse på politiets begæring, jf. retsplejelovens § 806, stk. 1 og 2. Politiet
har dog mulighed for selv at træffe beslutning om edition, hvor indgrebets
øjemed ville forspildes, hvis retskendelse skulle afventes, jf. § 806, stk. 3.
PET vil endvidere efter omstændighederne kunne anvende andre af
retsplejelovens bestemmelser om straffeprocessuelle tvangsindgreb til at
tilvejebringe oplysninger fra mistænkte såvel som ikke mistænkte personer.
Disse indgreb kræver også, at der er en egentlig mistanke om et strafbart
forhold.
Hvis luftfartslovens § 148 a havde kunnet sættes i kraft, ville der have været
hjemmel til, at PET uden retskendelse og uden egentlig mistanke om et
strafbart forhold ville have kunnet få adgang til luftfartsselskabernes aktuelle
og historiske passageroplysninger til for forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
3.3. PETs indhentning af oplysninger hos andre
forvaltningsmyndigheder
3.3.1.
Persondataloven gælder som udgangspunkt for danske
forvaltningsmyndigheders videregivelse af personoplysninger til PET, jf.
persondatalovens § 1, stk. 1 og 3. Dette indebærer, at bl.a. persondatalovens §
5, der indeholder en række grundlæggende principper for behandling af
personoplysninger, og persondatalovens §§ 6-8, der indeholder betingelser for
adgangen til at behandle, herunder videregive, personoplysninger, finder
anvendelse.
Videregivelse af oplysninger til PET kan således bl.a. ske, hvis videregivelsen
er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave, der henhører under
offentlig myndighedsudøvelse, som forvaltningsmyndigheden eller PET har
fået pålagt, jf. persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 6. Videregivelse af følsomme
personoplysninger kan dog alene ske, hvis betingelserne herfor i
persondatalovens §§ 7 og 8 er opfyldt.
19
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Persondatalovens §§ 5-8 regulerer alene, hvornår en anden
forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive personoplysninger til
PET. Det følger imidlertid af forvaltningslovens § 31, stk. 1, at i det omfang
en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive en oplysning til PET,
skal myndigheden på begæring af PET videregive oplysningen, hvis den er af
betydning for PETs virksomhed eller for en afgørelse, som PET skal træffe.
Dette gælder dog ikke, hvis videregivelsen påfører forvaltningsmyndigheden
et merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, PET har i at få
oplysningen, jf. § 31, stk. 2.
Det er forvaltningsmyndigheden, der modtager anmodningen fra PET om
udlevering af oplysninger efter forvaltningslovens § 31, som skal vurdere, om
betingelserne for videregivelsen er opfyldt. En sådan vurdering kan efter
omstændighederne nødvendiggøre, at PET over for den pågældende
myndighed redegør nærmere for behovet for at få oplysningerne udleveret.
3.3.2.
For videregivelse af oplysninger til PET til brug for tjenestens opgaver
vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens
kapitel 12 og 13 (spionage, terrorisme mv.) er der i PET-lovens § 4 fastsat
særlige regler.
Det fremgår af bestemmelsen, at andre forvaltningsmyndigheder efter
anmodning fra PET skal videregive oplysninger til tjenesten, hvis tjenesten
vurderer, at oplysningerne må antages at have betydning for varetagelse af
tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Bestemmelsen viderefører den retsstilling, der blev indført ved lov nr. 542 af
8. juni 2006 (anti-terrorlovpakke II), men er af informative grunde omskrevet
i PET-loven, så det tydeligere fremgår, at bestemmelsen indebærer pligt for
andre forvaltningsmyndigheder til at videregive oplysninger til PET, jf.
forarbejderne til PET-lovens § 4.
PET-lovens § 4 indebærer en fravigelse af de almindelige regler for
forvaltningsmyndigheders videregivelse af oplysninger til PET, herunder
persondatalovens §§ 6-8, ved dels at fastsætte mere lempelige betingelser for
at videregive oplysninger til PET, dels ved, at det er PET – og ikke den
videregivende forvaltningsmyndighed – der skal vurdere, om
videregivelsesbetingelserne er opfyldt (og den pågældende anden
forvaltningsmyndighed skal lægge PETs vurdering heraf til grund).
20
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Bestemmelsen vedrører alene PETs indhentning af oplysninger fra
andre
(danske) forvaltningsmyndigheder
og ikke PETs indhentning af oplysninger
fra private eller udenlandske myndigheder. Bestemmelsen kan således ikke
anvendes til at indhente oplysninger fra flyselskaber og private lufthavne.
3.3.3.
I betingelsen om, at oplysningerne
”må antages at have betydning”
for
PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13, ligger, at der skal være en mere konkret
formodning for, at de oplysninger, som PET ønsker at indhente, vil have
betydning for PETs varetagelse af disse opgaver (et konkret
relevanskriterium), jf. forarbejderne til PET-lovens § 4.
Betingelsen ”må antages at have betydning” gør det således muligt for PET at
behandle oplysninger om personer på et stadie, hvor der ikke er grundlag for
en egentlig mistanke, herunder grundlag for at iværksætte en efterforskning
efter retsplejelovens regler eller rejse sigtelse. Det er tilstrækkeligt, at PET
har en formodning bestyrket af konkrete omstændigheder om, at oplysninger
om personen må antages at have betydning for varetagelsen af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af forbrydelser omfattet
af straffelovens kapitel 12 og 13, jf. forarbejderne til PET-lovens § 4.
I betingelsen ”må antages at have betydning” ligger imidlertid, at der skal
foreligge en vis sandsynlighed for, at oplysningen kan bidrage til PETs
varetagelse af sine opgaver efter straffelovens kapitel 12 og 13. Vurderingen
skal baseres på objektive holdepunkter, og det må ikke fremstå som en fjern
mulighed, at oplysningerne kan have betydning for varetagelsen af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af forbrydelser omfattet
af straffelovens kapitel 12 og 13, jf. forarbejderne til PET-lovens § 4.
3.2.4.
PET-lovens § 4 giver først og fremmest PET mulighed for at indhente
allerede
foreliggende
oplysninger
hos
den
pågældende
forvaltningsmyndighed, men tjenesten kan i medfør af bestemmelsen også
anmode om løbende at modtage oplysninger – f.eks. i en situation, hvor PET
overvåger en person og i den forbindelse har behov for løbende oplysninger
med henblik på nærmere at fastlægge vedkommendes opholdssted,
aktiviteter, kontakter mv. samt ændringer heri, jf. forarbejderne til PET-
lovens § 4. Bestemmelsen kan derimod ikke antages at indeholde hjemmel til,
at andre forvaltningsmyndigheder på PETs foranledning indhenter
oplysninger fra tredjeparter, som den pågældende myndighed ikke i øvrigt
ville have anledning til at indhente, jf. nærmere herom pkt. 4 nedenfor.
21
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Efter bestemmelsen kan PET endvidere indhente oplysninger om en kreds af
personer, der har rettet henvendelse til en offentlig myndighed inden for et
givet tidsrum, som den efterretningsmæssige interesse knytter sig til, f.eks. en
hændelse eller en begivenhed. Det forudsættes i bemærkningerne til forslaget
til PET-loven, at PET i sådanne tilfælde – hvor der vil kunne blive tale om
videregivelse af oplysninger om en række personer, som viser sig ikke at have
relevans for tjenesten – så vidt muligt afgrænser sin forespørgsel til den
pågældende forvaltningsmyndighed, således at der ikke i videre omfang end
nødvendigt bliver tale om videregivelse af oplysninger af den omhandlede
karakter. Det forudsættes endvidere i det pågældende lovforslag, at PET i
sådanne tilfælde inden for en rimelig tid træffer afgørelse om, hvorvidt de
personer, som tjenesten har indhentet oplysninger om, har relevans for
tjenesten. Hvis det viser sig ikke at være tilfældet, skal oplysningerne
vedrørende de pågældende slettes.
3.4. Tilsynet med PETs behandling af oplysninger
3.4.1.
Tilsynet med Efterretningstjenesterne blev oprettet den 1. januar 2014.
Tilsynet er et særligt uafhængigt kontrolorgan, der fører tilsyn med, at PET
(og Forsvarets Efterretningstjeneste (FE)) behandler oplysninger om fysiske
og juridiske personer i overensstemmelse med lovgivningen.
I forhold til PET påser tilsynet bl.a., om tjenesten overholder PET-lovens
regler om tilvejebringelse af oplysninger, herunder om indsamling og
indhentning, intern behandling af oplysninger, herunder om frister for
sletning af oplysninger, videregivelse af oplysninger, herunder tjenesterne
imellem samt videregivelse til andre forvaltningsmyndigheder, private,
udenlandske myndigheder og internationale organisationer, og forbud mod at
behandle oplysninger om personer alene på baggrund af lovlig politisk
virksomhed.
Efter anmodning fra en fysisk eller juridisk person skal tilsynet tillige
undersøge, om PET uberettiget behandler oplysninger om den pågældende.
Tilsynet sikrer, at dette ikke er tilfældet, og giver herefter den pågældende
meddelelse herom (den indirekte indsigtsordning).
Tilsynet kan hos PET kræve enhver oplysning og alt materiale, der er af
betydning for tilsynets virksomhed, og tilsynet har til enhver tid adgang til
alle lokaler, hvorfra der er adgang til de oplysninger som behandles, eller
hvor tekniske hjælpemidler anvendes. Tilsynet kan endvidere afkræve PET
22
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
skriftlige udtalelser om faktiske og retlige forhold af betydning for tilsynets
kontrolvirksomhed.
3.5. SKATs adgang til PNR-oplysninger
3.5.1.
Efter toldlovens § 17, stk. 1, har virksomheder, der driver trafik med fly
og skibe, eller befordringsmidlets fører, pligt til at give og dokumentere de
oplysninger, der er nødvendige for udførelsen af told- og skatteforvaltningens
kontrol, herunder oplysninger om befordringsmiddel, besætning, passagerer
og disses registrerede bagage.
SKAT har således efter toldlovens § 17 adgang til oplysninger om bl.a.
passagerer og besætning på fly og skibe til brug for toldkontrol, og disse
oplysninger skal gives og dokumenteres af flyselskaber, rederier, havne og
lufthavne eller fra fartøjets fører.
3.5.2.
SKAT får – i relation til flytrafik - i praksis information om 18
dataelementer, der er nødvendige til brug for kontrollens udøvelse, hvis
flyselskaberne er i besiddelse af disse oplysninger.
De oplysninger, der skønnes nødvendige for toldkontrollen, omfatter
hovedparten (18 ud af 19) af de oplysningstyper, der i almindelighed
går under betegnelsen PNR-oplysninger, og omfatter oplysning om
følgende i det omfang flyselskabet er i besiddelse af dem:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
PNR-nummer
Dato for reservationen/udstedelsen af billetten
Planlagt(e) rejsedato(er)
Navn(e)
Adresse og kontaktoplysninger (telefonnummer, e-mailadresse)
Alle oplysninger om betaling, herunder faktureringsadresse
Hele rejseruten for hvert sæt PNR-oplysninger
Oplysninger om faste passagerer (frequent flyer-oplysninger)
Rejsebureau/rejsekonsulent
Rejsestatus for passagerer, herunder bekræftelser, indcheckningsstatus,
no show- og go show-oplysninger
Delte PNR-dataelementer (man taler om delte PNR-dataelementer, hvis
der i en passagers PNR-oplysninger er henvisninger til en anden
passagers PNR-oplysninger)
Generelle bemærkninger (herunder alle tilgængelige oplysninger om
uledsagede mindreårige under 18 år såsom den mindreåriges navn og
23
12.
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
13.
14.
15.
16.
17.
19.
køn, alder og sprog, navnet på og kontaktoplysninger for den ansvarlige
voksne ved afrejsen, og dennes forhold til den mindreårige, navnet på
og kontaktoplysninger for den ansvarlige voksne ved ankomsten, og
dennes
forhold
til
den
mindreårige,
og
ledsagende
lufthavnsmedarbejder ved afgang og ankomst)
Oplysninger i billetrubrikkerne, herunder billetnummer, datoen for
udstedelsen af billetten, enkeltbilletter og automatisk billetprisangivelse
(Automated Ticket Fare Quote)
Sædenummer og andre pladsoplysninger
Oplysninger om code-sharing (code-sharing anvendes, når to eller flere
flyselskaber har indgået en aftale om, at de kan udbyde billetter til den
samme flyvning)
Fuldstændige bagageoplysninger
Antal medrejsende og disses navne i forbindelse med en reservation
–
Oversigt over alle ændringer af oplysningerne under punkt 1-17
Det bemærkes, at SKAT har brug for information om de ændringer, der sker i
PNR-oplysningerne, for at kunne udføre en så præcis risikoanalyse som
muligt.
Det er ikke nødvendigt for toldkontrollen, at SKAT får information om
indsamlede forhåndsoplysninger om passagerer (API-oplysninger (Advanced
Passenger Information)) – PNR-dataelement nr. 18, jf. nærmere herom pkt.
2.2.2.
SKAT får i dag de anførte oplysninger på flere forskellige måder alt efter,
hvad der er aftalt med flyselskaberne. I nogle tilfælde fås oplysningerne ved,
at SKAT har direkte adgang til flyselskabernes database; SKAT har her
adgang til alle oplysninger, men må, jf. persondataloven og SKATs interne
arbejdsinstrukser, alene se og anvende de oplysninger, der er nødvendige for
kontrollen. I andre tilfælde er der indgået aftaler med selskaberne om levering
af oplysninger til SKAT manuelt på papir mv.
De oplysninger, som SKAT har fået i henhold til toldloven, vil kunne stilles
til rådighed for PET i overensstemmelse med de regler, der er beskrevet
ovenfor under pkt. 3.3 om PETs adgang til at indhente oplysninger fra andre
forvaltningsmyndigheder. SKAT kan derimod ikke indhente oplysninger fra
luftfartselskaber, der ikke konkret er behov for til brug for toldkontrol.
24
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
4. Regeringens overvejelser og den foreslåede ordning
4.1. Behov for PETs adgang til PNR-oplysninger
4.1.1.
Som det blev anført i forarbejderne til anti-terrorlovpakke II fra 2006,
jf. ovenfor pkt. 2.1.2, er det af afgørende betydning for PETs forebyggende
og efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme, at tjenesten har hurtig og
effektiv adgang til oplysninger fra flyselskaberne om, at personer med mulig
tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til eller fra Danmark.
I lyset af udviklingen i terrortruslen mod Danmark siden 2006 – herunder
bl.a. i forhold til foreign fighters – er dette behov ikke blevet mindre, snarere
tværtimod.
Det er således også i dag af afgørende betydning for PETs forebyggende og
efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme, at tjenesten har hurtig og
effektiv adgang til oplysninger om, at personer med mulig tilknytning til
terrorvirksomhed er på vej til Danmark. Hvis PET modtager efterretninger af
denne karakter – f.eks. fra en udenlandsk samarbejdspartner eller i
forbindelse med overvågning af mistænkte personer her i landet – vil det
typisk være helt centralt, at tjenesten kan følge op på sådanne oplysninger
straks. Det er derfor vigtigt, at PET hurtigst muligt kan få udleveret de
oplysninger fra luftfartsselskaberne, som er nødvendige for at identificere
flypassagerer, der kan være relevante i terrormæssig sammenhæng.
Tilsvarende er det væsentligt, at PET som led i det internationale samarbejde
på terrorbekæmpelsesområdet kan orientere udenlandske samarbejdspartnere,
hvis der fremkommer oplysninger om, at en terrormistænkt er på vej fra
Danmark til et andet land. I sådanne tilfælde vil det ligeledes være
nødvendigt, at tjenesten hurtigst muligt kan få adgang til oplysninger fra
luftfartsselskaberne om, på hvilket luftfartøj den pågældende person er
registreret som passager.
Inden- og udenlandske erfaringer viser, at der i forbindelse med rekruttering
og radikalisering af potentielle terrorister ofte indgår rejser til visse lande og
områder – herunder til egentlige ”træningslejre”. Bl.a. udgør konflikten i
Syrien og Irak aktuelt den væsentligste faktor i trusselsbilledet i forhold til
terror mod Danmark. Mindst 115 personer er eller har været udrejst fra
Danmark. Ca. halvdelen befinder sig nu igen i Danmark. Konfliktområdet
tiltrækker fortsat både nye rejsende og personer, der tidligere har været
25
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
udrejst. De personer, der udrejser, tilslutter sig nu i altovervejende grad
Islamisk Stat i Irak og Levanten (ISIL).
PET har således også behov for løbende at have adgang til
passageroplysninger vedrørende særlige destinationer og rejsemønstre, som
vurderes at være relevante i en terrormæssig sammenhæng.
Det bemærkes i den forbindelse, at PETs arbejde i vidt omfang er
forebyggende, hvilket nødvendiggør, at PET kan indhente oplysninger, selv
om det er forbundet med usikkerhed, om de personer, der undersøges, reelt
har til hensigt at begå strafbare forhold. Efterretningsarbejde har ofte karakter
af ”at lægge et puslespil”, hvor enkeltoplysninger ikke nødvendigvis har et
belastende indhold, men hvor oplysningen, når den sammenkædes med andre
oplysninger, kan have afgørende betydning for det terrorforebyggende
arbejde.
Som et af de 12 initiativer i regeringens terrorudspil ”Et stærkt værn mod
terror” ønsker regeringen at sikre, at PET får adgang til relevante oplysninger,
som flyselskaberne har om deres passagerer. Det vil styrke PETs overvågning
af, om personer med mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til og fra
Danmark, herunder ”foreign fighters”. Det vil gøre PETs forebyggende og
efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme mere effektiv.
4.2 Behov for SKATs adgang til PNR-oplysninger
4.2.1.
SKAT har allerede efter toldlovens § 17 adgang til oplysninger om bl.a.
passagerer og besætning på fly og skibe til brug for toldkontrol.
SKAT anvender passageroplysninger som et væsentligt element i at afgøre,
hvilken bagage og hvilke personer der skal udtages til toldkontrol.
Oplysningerne medvirker således til, at SKAT kan udpege, hvilke passagerer
og bagage der skal kontrolleres nærmere med henblik på at sikre, at varer der
medbringes bliver angivet til SKAT og toldbehandlet korrekt.
Passageroplysninger anvendes i den sammenhæng ikke mindst i SKATs
forsøg på at opdage tilfælde af ulovlig indførsel af f.eks. narkotika, og andre
ulovlige produkter, som personer i nogle tilfælde medbringer til Danmark.
SKAT får i relation til flytrafik allerede i dag i praksis information om 18
PNR-dataelementer, der er nødvendige til brug for toldkontrollens udøvelse,
hvis flyselskaberne er i besiddelse af disse oplysninger, jf. nærmere herom
pkt. 3.5.2.
26
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Det er nødvendigt for, at der kan ske udvælgelse af de passagerer, der skal
kontrolleres i forbindelse med toldkontrol, at der kan ske indsamling af de
pågældende data for alle passagerer og besætningsmedlemmer ombord på fly,
der kommer til eller forlader Danmark. Kun derved kan der via risikoanalyse
mv. ske en faglig målrettet udvælgelse af de passagerer, der skal kontrolleres,
mens øvrige passagerer vil kunne forlade flyet uden videre forsinkelse mv.
Den omstændighed, at tilgangen til passageroplysninger i dag sker på
forskellig vis afhængig af de aftaler, der er indgået med de enkelte
flyselskaber mv., og der som følge heraf ikke sker en ensartet og elektronisk
behandling af dataene i dag, indebærer, at der heller ikke kan udføres en
elektronisk risikoanalyse på disse data.
SKAT arbejder i lyset heraf på at etablere en it-løsning, som flyselskaber
overfører PNR-oplysningerne til, med henblik på, at håndteringen af
oplysningerne kan ske ensartet og digitalt. Herfra vil SKAT kunne anvende
de oplysninger, som er defineret som værende nødvendige for toldkontrollen.
For at skabe grundlag for etableringen af en sådan it-løsning er der behov for
en udtrykkelig hjemmel til, at PNR-oplysninger fra flyselskaberne løbende
overføres til SKAT til brug for toldkontrol. Disse oplysninger vil kombineret
med SKATs planlagte it-løsning kunne danne grundlag for gennemførelse af
en mere effektiv og intelligent risikoanalyse på basis af erfaringer,
efterretninger og andre informationer. Dermed vil der kunne ske en hurtigere,
bedre og mere systematisk vurdering af, hvilke passagerer der skal udvælges
til egentlig toldkontrol, og hvilke passagerer der ikke skal foretages kontrol
af. Toldkontrollen vil dermed blive mere effektiv.
4.3. Valg af lovmodel
4.3.1.
PET har som anført ovenfor under pkt. 2.3 indtil for nyligt haft et
samarbejde med SKAT, der bl.a. indebar, at SKAT på foranledning af PET
indhentede PNR-oplysninger i henhold til toldloven, som herefter blev
videregivet til PET.
I forhold til at lovfæste en ny model for samarbejdet mellem PET og SKAT
kan det på den baggrund overvejes, om PETs adgang til PNR-oplysninger
skal være baseret på en selvstændig adgang til oplysninger fra flyselskaberne,
eller om adgangen bør ske via SKATs adgang til sådanne oplysninger i
henhold til toldloven.
27
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
For at etablere en selvstændig adgang taler bl.a., at PET ikke vil være
afhængig af – og SKAT ikke belastet af – at SKAT skal fungere som
mellemled for PETs indhentning af PNR-oplysninger. Efter
omstændighederne kan det være nødvendigt for PET at indhente PNR-
oplysninger meget hurtigt og på alle tider af døgnet. Ifølge det oplyste har det
hidtidige samarbejde med SKAT dog ikke i almindelighed givet anledning til
problemer i forhold til at opfylde PETs behov for PNR-oplysninger.
Tværtimod har SKAT gennem årene opbygget en særlig kompetence til
hurtigt og effektivt at indhente PNR-oplysninger. PET har derfor draget stor
nytte af SKATs kompetence på området.
For i stedet at etablere en adgang via SKAT taler bl.a., at der ved at etablere
én kobling fra flyselskaberne til myndighederne undgås, at flyselskaberne
skal give samme eller delvist samme data til flere myndigheder. Løsningen
har endvidere vist sig at fungere i praksis, jf. det tidligere samarbejde mellem
PET og SKAT. Løsningen vil således i praksis kunne anvendes fra det
tidspunkt, hvor hjemmelsgrundlaget er på plads. En sådan ”via SKAT-
løsning” har endvidere den fordel, at det i vidt omfang ikke er muligt for
flyselskaber mv., der er private – og ofte udenlandske virksomheder, herunder
fra lande uden for EU – at vide, om PET viser interesse for en given person
eller flyafgang. For ”via SKAT-løsningen” taler også, at PET vil kunne få
gavn af de fordele, som SKAT søger at opnå ved det iværksatte projekt med
at etablere den elektroniske løsning, der er omtalt nedenfor under pkt. 4.4.3.
4.3.2.
På den anførte baggrund finder regeringen det mest hensigtsmæssigt at
etablere en løsning baseret på SKATs adgang til PNR-oplysninger (”via
SKAT-løsningen”).
En sådan løsning vil indebære, at der etableres særskilt hjemmel til, at SKAT
kan modtage de oplysninger, som SKAT tidligere har indhentet og
videregivet til PET, i de situationer, hvor SKAT ikke har nogen selvstændig
interesse i at indhente oplysningerne til brug for toldkontrol, og videregive
oplysninger til PET.
Hensynene til, at PET skal have adgang til sådanne oplysninger, må med
henvisning til den meget alvorlige kriminalitet, som PET har til opgave at
forebygge, efterforske og modvirke, anses for at være mindst lige så stærke,
som de hensyn, der begrunder SKATs adgang til visse af oplysningerne til
brug for toldkontrol.
28
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
4.3.3.
Samtidig finder regeringen, at det, for at gøre opgaven så administrativ
let som muligt for såvel flyselskaberne som SKAT, er mest hensigtsmæssigt,
at SKAT får en særskilt hjemmel til at få alle de data, der er nødvendige til
brug for udøvelse af toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 – i det omfang flyselskaberne
er i besiddelse af dem – og behandle og opbevare disse elektronisk.
SKAT arbejder som anført ovenfor under pkt. 4.2 på at etablere en
elektronisk løsning, som flyselskaber kan overføre oplysninger til. Herfra vil
SKAT kunne anvende de oplysninger, som er defineret som værende
nødvendige for toldkontrollen. Denne løsning kan danne grundlag for en mere
effektiv og intelligent risikoanalyse på basis af erfaringer, efterretninger og
andre informationer. Dermed vil der kunne ske en bedre og mere systematisk
vurdering af, hvilke passagerer der skal udvælges til egentlig toldkontrol.
Toldkontrollen vil dermed blive mere effektiv.
Der bør efter regeringens opfattelse skabes mulighed for, at PET – når denne
it-løsning etableres hos SKAT – får adgang til at indhente oplysninger direkte
fra SKATs elektroniske løsning. Dette vil fritage SKAT for det arbejde, der er
forbundet med konkret at skulle fremsøge og videregive oplysninger til PET.
Samtidig vil det sikre, at PET i alle tilfælde hurtigt kan få adgang til PNR-
oplysninger. En sådan adgang vil være et væsentligt skridt i forhold til at
etablere et dansk PNR-system.
Ordningen bør endelig udformes, så det sikres, at oplysningerne opbevares og
håndteres på en forsvarlig måde og i overensstemmelse med de almindelige
regler i persondataloven, forvaltningsloven og PET-loven. Med lovforslaget
indføres således en model, der bl.a. sikrer, at SKATs medarbejdere alene har
adgang til de oplysninger, der er nødvendige for toldkontrollens udførelse, og
at PET alene har adgang til de oplysninger, som kan betydning for
varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning
af overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13.
4.4. Den foreslåede ordning
4.4.1.
Den foreslåede ordning indebærer, at der indsættes en bestemmelse i
toldloven om, at virksomheder, der driver trafik med fly (flyselskaber mv.),
skal give oplysninger om passagerer og besætning mv., som virksomhederne
er af besiddelse af, til told- og skatteforvaltningen til brug for udøvelse af
toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13.
29
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Samtidig indsættes der i PET-loven en hjemmel til, at SKAT videregiver
oplysninger om passagerer og besætning på fly til PET, hvis tjenesten
vurderer, at oplysningerne kan have betydning for varetagelse af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13.
Disse ændringer af PET-loven og toldloven indebærer nærmere, at SKAT
(told- og skatteforvaltningen) fra de virksomheder, som SKAT i dag får
oplysninger fra til brug for toldkontrol, skal modtage oplysninger om
passagerer og besætning på fly til brug for både toldkontrol og forebyggelse
og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. SKAT
skal videregive de oplysninger til PET, som tjenesten vurderer, kan have
betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
SKAT vil således blive berettiget til at indhente oplysninger om flypassagerer
og videregive oplysningerne til PET også i de situationer, hvor SKAT ikke
har nogen selvstændig interesse i at indhente oplysningerne til brug for
toldkontrol.
Lovforslaget vil dermed skabe grundlag for at genetablere det hidtidige
samarbejde mellem SKAT og PET. Lovforslaget vil således indføre et nyt
særskilt hjemmelsgrundlag, så SKAT og PET også kan samarbejde om
udlevering af PNR-oplysninger til PET til brug for varetagelsen af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13.
Luftfartselskabernes forpligtelser til at give oplysninger til SKAT gælder efter
lovforslaget udtrykkeligt kun, i det omfang luftfartselskaberne allerede som
led i deres virksomhed har indsamlet disse oplysninger. Lovforslaget
pålægger således ikke luftfartselskaberne at indsamle eller opbevare
yderligere oplysninger fra passagererne end de oplysninger, som
luftfartsselskaberne allerede indsamler til deres egen forretningsmæssige
brug.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 1 (forslag til § 4, stk. 2, i PET-
loven) og § 2, nr. 1 (forslag til § 17, stk. 4, i toldloven), og bemærkningerne
hertil.
30
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
4.4.2.
De foreslåede ændringer af toldloven omhandler nærmere, at der
etableres særskilt hjemmel til, at flyselskaberne mv. skal give PNR-
oplysninger (inklusiv API informationer) – i det omfang de er i besiddelse af
sådanne oplysninger – til SKAT.
SKAT vil således for det første skulle modtage oplysninger om PNR-
nummer, dato for reservation/udstedelse af billetten, planlagt(e) rejsedato(er),
navn(e), adresse og kontaktoplysninger, oplysninger om betaling, rejserute,
oplysninger om frequentflyer og lign., rejsebureau mv., rejsestatus for
passagerer, delte PNR-dataelementer (f.eks. henvisninger til tidligere PNR for
den rejsende), generelle bemærkninger, (eksempelvis personalets
bemærkninger om mindreårige og kontaktinformationer på voksne
kontaktpersoner til disse), billetnummer, dato for udstedelse af billet,
sædenummer og andre pladsoplysninger, oplysninger om ”code share”, dvs.
samflyvninger og lign., bagageoplysninger samt medrejsende og deres navne
mv., jf. listen anført i pkt. 3.5.2.
Der er tale om de typer af oplysninger, som SKAT i dag kan indhente til brug
for toldkontrol i henhold til toldlovens § 17, stk. 1, jf. nærmere herom under
pkt. 3.5.2.
Det bemærkes i den forbindelse, at det er nødvendigt for, at der kan ske
udvælgelse af de passagerer, der skal kontrolleres i forbindelse med
toldkontrol, at der kan ske indsamling af de pågældende data for alle
passagerer og besætningsmedlemmer ombord på fly, der kommer til eller
forlader Danmark. Kun derved kan der via risikoanalyse mv. ske en faglig
målrettet udvælgelse af de passagerer, der skal kontrolleres, mens øvrige
passagerer vil kunne forlade flyet uden videre forsinkelse mv.
Herudover vil SKAT for det andet skulle modtage forhåndsoplysninger om
passagererne (PNR-dataelement nr. 18), de såkaldte API (Advance Passenger
Information), der ikke er relevante for toldkontrollen og derfor ikke må
anvendes af SKAT til udøvelse af toldkontrol eller anden kontrol i SKATs
regi. Disse data er derimod af væsentlig betydning for PETs virke, og vil
derfor ofte indgå som en del af de oplysninger, som PET vil bede om at få
stillet til rådighed. API-oplysningerne omfatter bl.a. navn, fødselsdato,
nationalitet og rejsedokumenttype og dokumentnummer.
Det foreslås således samlet, at SKAT får overført alle de 19 PNR-
dataelementer, jf. nærmere herom pkt. 2.2.2. Overførslen af dataelement nr.
18 (API-oplysningerne) vil alene ske til brug for PETs opgavevaretagelse,
31
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
idet SKAT som anført ikke har behov for disse oplysninger til brug for
toldkontrol.
Det foreslås i den forbindelse, at skatteministeren efter forhandling med
justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om omfanget af
oplysningsforpligtelsen. Bestemmelsen indebærer bl.a., at der vil kunne
fastsættes regler for, hvilke nærmere typer af oplysninger, der vil være
omfattet af den foreslåede ordning. En sådan bemyndigelse vurderes
hensigtsmæssig for, at det løbende kan sikres, at SKAT og PET får adgang til
de typer af oplysninger, som der er behov for, men samtidig ikke får adgang
til typer af oplysninger, som der ikke er behov for. Udnyttelsen af
bemyndigelsen vil også kunne medvirke til at skabe yderligere klarhed om,
hvilke nærmere typer af oplysninger, som der stilles til rådighed for SKAT og
PET.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 2, (forslag til toldlovens § 17,
stk. 6), og bemærkningerne hertil.
4.4.3.
Det foreslås endvidere, at skatteministeren i en bekendtgørelse
fastlægger,
hvordan
de omhandlede oplysninger stilles til rådighed for SKAT,
herunder fastlægger såvel formatet for afgivelsen af de ovenfor nævnte
oplysninger som intervallerne for deres afgivelse.
De omhandlede oplysninger, der allerede findes elektronisk hos
flyselskaberne, forudsættes i den forbindelse overført med faste intervaller til
den elektroniske løsning, som SKAT er ved at etablere, jf. herom under pkt.
3.5.3 ovenfor.
SKAT vil med etableringen af en elektronisk løsning til håndtering af PNR-
oplysninger kunne foretage en mere effektiv og intelligent risikoanalyse på
basis af erfaringer, efterretninger og andre informationer. Dermed vil der
kunne ske en bedre og mere systematisk vurdering af, hvilke passagerer der
skal udvælges til egentlig toldkontrol, og hvilke passagerer der ikke skal
foretages kontrol af.
Den elektroniske løsning vil kunne modtage data i de formater, der allerede
anvendes af flyselskaberne. Uanset hvilket af de gængse systemer/formater
det enkelte flyselskab i dag anvender, vil data således let kunne overføres til
SKATs kommende it-løsning. Derved vil omkostningerne for flyselskaberne
blive minimale. Via en komponent i it-løsningen skabes ensartethed i
opsætning af oplysningerne, således at der kan ske søgning, risikovurdering
32
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
mv. på indhentede oplysninger inden for de lovgivningsmæssigt fastsætte
rammer og regler.
Det fremgår af de internationale standarder på området, at der er flere
”modeller” for, hvor tit oplysninger overføres fra flyselskaberne til
myndighedernes it-løsning. Det forudsættes i den forbindelse, at SKAT
udnytter den foreslåede hjemmel til at fastsætte administrative regler sådan, at
den frekvens, der skal følges, afpasses efter de behov, der er for retvisende
information samtidig med, at frekvensen lægger sig op ad tilsvarende
frekvenser anvendt i andre lande.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 2, (forslag til toldlovens § 17,
stk. 6), og bemærkningerne hertil.
4.4.4.
Indtil SKAT har etableret den elektroniske løsning, som flyselskaberne
vil skulle overføre oplysningerne til, vil SKAT aftale med hver enkelt
virksomhed, i hvilken form og med hvilken frekvens mv. de pågældende data
skal leveres til SKAT til brug for kontrollens udøvelse og til brug for PETs
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13.
Som anført ovenfor under pkt. 3.5.2 får SKAT i dag de oplysninger om
passagerer og besætning mv. på fly, der er nødvendige til brug for
toldkontrol, på flere forskellige måder alt efter, hvad der er aftalt med
flyselskaberne. I nogle tilfælde fås oplysningerne ved, at SKAT har direkte
adgang til flyselskabernes database. SKAT har her adgang til alle
oplysninger, men må, jf. interne arbejdsinstrukser, alene se og anvende de
oplysninger, der er nødvendige for kontrollen. I andre tilfælde er der indgået
aftaler med selskaberne om levering af oplysninger til SKAT manuelt på
papir mv.
Det er således sigtet med lovforslaget, at flyselskaberne – indtil den
elektroniske løsning er etableret – vil skulle levere de oplysninger, der er
omfattet af lovforslaget, inden for rammerne af det samarbejde, som SKAT
hidtil har haft med flyselskaberne om levering af oplysninger til brug for
toldkontrol.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2, nr. 2 (forslag til toldlovens § 17,
stk. 6), og bemærkningerne hertil.
33
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
4.4.5.
Det foreslås endvidere, at skatteministeren fastsætter regler om SKATs
behandling,
herunder opbevaring, af de oplysninger, der modtages.
Der vil således i bekendtgørelsesform bl.a. skulle fastsættes frister for, hvor
længe oplysningerne vil kunne opbevares i den elektroniske løsning
(slettefrister). Slettefristerne vil afhænge af, hvor længe det er nødvendig at
opbevare oplysningerne til brug for toldkontrol og forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Disse regler
vil skulle efterleve reglerne i persondataloven og PET-loven og vil blive
implementeret og kontrolleret som en fast intern kontrol. Skatteministeriet vil
i dialog med Datatilsynet fastlægge de endelige slettefrister for opbevaring,
sletning mv., og bekendtgørelsen herom vil først blive udstedt efter
forudgående offentlig høring. Det forudsættes, at sådanne slettefrister ikke vil
overstige 2 år.
Der vil desuden blive fastsat regler om adgangen for SKATs medarbejdere til
de indhentede oplysninger. Disse regler vil bl.a. omfatte, at den påtænkte it-
løsning alene vil kunne anvendes af et begrænset antal personer, der får særlig
tilladelse hertil, at brugen af systemet vil skulle registreres (logges) mv., og at
der vil skulle foretages løbende kontrol af, at der ikke foretages unødvendige
opslag eller anden unødvendig brug af systemet.
4.4.6.
Den foreslåede ændring af PET-loven indebærer nærmere, at SKAT
videregiver oplysninger om passagerer og besætning på fly til PET, hvis
tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have betydning for varetagelse af
tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Den foreslåede ordning vil indebære, at PET via SKAT kan indhente
oplysninger efter et generelt relevanskriterium svarende til PET-lovens § 3,
dvs. at det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for
tjenestens varetagelse af de pågældende opgaver. Det vil endvidere være PET
– og ikke SKAT – der skal vurdere, om videregivelsesbetingelserne er
opfyldt.
PET kan anvende adgangen til passageroplysninger mv., når der i en konkret
situation er behov for at indhente sådanne oplysninger.
Den foreslåede ordning er imidlertid ikke begrænset til sådanne tilfælde, idet
inden- og udenlandske erfaringer viser, at der i forbindelse med rekruttering
34
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
og radikalisering af potentielle terrorister ofte indgår rejser til visse lande og
områder – herunder til egentlige ”træningslejre”.
Ordningen giver således også PET mulighed for løbende via SKAT at følge
passageroplysninger vedrørende særlige destinationer og rejsemønstre, som
vurderes at være relevante bl.a. i en terrormæssig sammenhæng. Dette vil
bl.a. styrke PETs muligheder for at identificere danskere og herboende
udlændinge, som rejser til konfliktzoner for at kæmpe med
terrororganisationer (foreign fighters).
Tilsynet med Efterretningstjenesterne vil kunne efterprøve PETs vurdering af,
om oplysningerne kan have betydning for tjenestens opgaver vedrørende
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og
13, jf. PET-lovens § 18.
For at sikre Tilsynet med Efterretningstjenesterne de bedste muligheder for at
tilrettelægge sin kontrol med PETs anvendelse af den foreslåede lovhjemmel
forudsættes det, at PET med passende mellemrum orienterer tilsynet om
anvendelsen af den foreslåede bestemmelse om adgangen til PNR-
oplysninger.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1 (forslag til PET-lovens § 4, stk. 2),
og bemærkningerne hertil.
4.4.7.
PET-lovens regler for behandling af personoplysninger vil finde
anvendelse for PETs behandling af de oplysninger, som indhentes efter den
foreslåede ordning.
Personoplysninger modtaget efter den foreslåede ordning kan således kun
viderebehandles af PET, hvis der foreligger et samtykke, oplysningerne må
antages at have betydning for tjenestens opgaver vedrørende straffelovens
kapitel 12 og 13 eller er nødvendige for tjenestens øvrige arbejdsopgaver, jf.
PET-lovens § 7, stk. 2, nr. 1-3.
Det forudsættes, at PET – hvor der er tale om, at tjenesten i medfør af den
foreslåede ordning modtager oplysninger om en række personer, som vil
kunne vise sig ikke at have relevans for tjenesten – inden for en rimelig tid
træffer afgørelse om, hvorvidt de oplysninger, som tjenesten har modtaget,
har relevans for tjenesten, dvs. at betingelserne i PET-lovens § 7 for PETs
interne behandling af oplysningerne er opfyldt. I forbindelse med denne
relevansvurdering vil PET kunne sammenholde de indsamlede oplysninger
35
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
med andre oplysninger med henblik på at identificere de oplysninger, som
PET i overensstemmelse med PET-lovens § 7 herefter vil kunne behandle
internt.
Hvis relevansvurderingen viser, at oplysningerne ikke er relevante, skal
oplysningerne vedrørende de pågældende slettes eller anonymiseres, jf.
herved PET-lovens § 7, stk. 1, som bl.a. indebærer, at PET ikke må opbevare
personoplysninger i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn
til de formål, hvortil oplysningerne behandles.
Tilsynet med Efterretningstjenesterne vil kunne prøve PETs efterfølgende
interne behandling af de indhentede oplysninger. Tilsynet kan således påse, at
PETs videre interne behandling af personoplysninger, som SKAT har
indhentet efter den foreslåede bestemmelse i toldlovens § 17, stk. 4, og
videregivet til PET efter den foreslåede bestemmelse i PET-lovens § 4, stk. 2,
opfylder betingelserne i PET-lovens § 7, stk. 2, nr. 1-3.
4.4.8.
Der foreslås endvidere med forslaget en bemyndigelsesbestemmelse til,
at justitsministeren efter forhandling med skatteministeren kan fastsætte
nærmere regler om, hvordan de omhandlede oplysninger stilles til rådighed
for PET.
Forslaget indebærer, at der kan fastsættes regler for, hvordan de omhandlede
oplysninger stilles til rådighed for PET. Dette tager navnlig sigte på, at der vil
kunne etableres en selvstændig adgang for PET til de oplysninger, som SKAT
har modtaget i den elektroniske løsning (når den er etableret).
It-løsningen påtænkes indrettet således, at PET får adgang til de data, der er
relevante for PET til brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædelser
af straffelovens kapitel 12 og 13, i deres egen ”del af løsningen”, og således
at disse data kun vil kunne tilgås via bruger-login og kun af medarbejdere, der
som led i deres arbejde har behov for adgang hertil. It-løsningen vil endvidere
blive indrettet med bruger/rollestyret, logning mv. og at det sker til en
afgrænset database, hvor PETs udsøgninger og risikoprofilering mv. sker.
Det forudsættes, at Justitsministeriet drøfter regler udstedt i medfør af
bemyndigelsen med Tilsynet med Efterretningstjenesterne, inden de udstedes.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1 (forslag til PET-lovens § 4, stk. 3),
og bemærkningerne hertil.
36
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
4.4.9.
Den foreslåede ordning indebærer, at spørgsmålet om, hvorvidt det er
berettiget for SKAT at indhente oplysninger om passagerer og besætning mv.
på fly (til brug for udøvelse af toldkontrol og forebyggelse og efterforskning
af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13) og at videregive disse
oplysninger til PET (til brug for forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13), fremover skal bedømmes
efter de foreslåede bestemmelser og de regler, der udstedes i medfør af disse
bestemmelser, og ikke efter de generelle regler i persondataloven.
Persondatalovens øvrige regler om f.eks. de registreredes rettigheder,
behandlingssikkerhed og anmeldelse gælder dog fortsat i forhold til SKATs
behandling af de pågældende oplysninger.
Lovforslaget berører i øvrigt ikke udveksling af oplysninger mellem PET og
SKAT i andre sammenhænge. En sådan udveksling af oplysninger vil således
fortsat skulle ske i overensstemmelse med de almindelige regler i
persondataloven, PET-loven, forvaltningsloven og retsplejeloven, jf. nærmere
herom under pkt. 3.1 og 3.3 ovenfor.
Ligeledes vil spørgsmålet om, hvorvidt det er berettiget for virksomheder, der
driver trafik med fly, at videregive oplysninger om passagerer og besætning
mv. på fly til brug for udøvelse af toldkontrol og forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, skulle
bedømmes efter den foreslåede bestemmelse i toldlovens § 17, stk. 4, og ikke
efter de generelle regler i persondataloven.
De oplysninger, som med den foreslåede ordning vil skulle gives til SKAT, er
alene oplysninger, som enten er nødvendige for udførelsen af toldkontrol,
eller som PET vurderer kan have betydning for varetagelse af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13.
4.4.10.
Af databeskyttelsesdirektivets (direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995)
artikel 3, stk. 2, følger, at direktivet bl.a. ikke gælder for behandling af
personoplysninger, der vedrører den offentlige sikkerhed, forsvar, statens
sikkerhed (herunder statens økonomiske interesser, når behandlingen er
forbundet med spørgsmål vedrørende statens sikkerhed) og statens aktiviteter
på det strafferetlige område.
Det er Justitsministeriets opfattelse, at den indsamling og videregivelse af
oplysninger, som SKAT ifølge den foreslåede ordning skal foretage på vegne
37
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
af PET, i medfør af ovennævnte bestemmelse ikke vil være omfattet af
databeskyttelsesdirektivet.
Derimod må såvel flyselskabernes videregivelse af oplysninger til SKAT som
SKAT’s indsamling af oplysninger fra flyselskaberne til brug for udøvelse af
toldkontrol anses for omfattet af databeskyttelsesdirektivet.
Det bemærkes i den forbindelse, at den foreslåede ordning efter
Justitsministeriets
opfattelse
ligger
inden
for
rammerne
af
databeskyttelsesdirektivet. Det henvises herved til direktivets artikel 7, litra e,
hvoraf følger, at medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at behandling
af personoplysninger bl.a. må finde sted, hvis behandlingen er nødvendig af
hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse eller henhørende
under offentlig myndighedsudøvelse, som den registeransvarlige eller en
tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt.
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
[…]
6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.
[...]
7. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.
8. Miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.
9.
Forholdet
til
EU-retten
Menneskerettighedskonvention
og
Den
Europæiske
Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 8,
stk. 1, har enhver ret til respekt for bl.a. sit privatliv og familieliv. Det
følger endvidere af artikel 8, stk. 2, at ingen offentlig myndighed må gøre
indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse
med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den
nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske
38
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden
eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.
Offentlige myndigheders opbevaring af data, der har forbindelse til
enkeltpersoners privatliv, er omfattet af retten til respekt for privatliv, jf.
bl.a. Leander mod Sverige, dom af 26. marts 1987 (præmis 48).
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har udtalt, at begrebet
privatliv ikke skal fortolkes indskrænkende, idet en bred fortolkning er
bedst stemmende med artikel 1 og 2 i Europarådets konvention af 28.
januar 1981 om beskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med
databehandling af personoplysninger, der omfatter enhver information
med forbindelse til et identificeret eller identificerbart individ, jf. bl.a.
Amann mod Schweiz, dom af 16. februar 2000 (præmis 65).
Selv offentligt tilgængelige oplysninger om en person kan være omfattet af
retten til privatliv, når sådanne indsamles og opbevares systematisk i
offentlige myndigheders registre. Dette er navnlig tilfældet, når der er tale
om oplysninger, der vedrører forhold, som ligger langt tilbage i tiden, jf.
bl.a. Rotaru mod Rumænien, dom af 4. maj 2000 (præmis 43-44).
Det følger endvidere af artikel 51, stk. 1, i EU’s Charter om
grundlæggende rettigheder (Charteret), at bestemmelserne heri også finder
anvendelse på medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten.
Formuleringen ”kun når de gennemfører EU-retten” betyder, at Charteret
kun finder anvendelse på nationale regler, der falder inden for EU-rettens
saglige anvendelsesområde. Den forklarende rapport til Charteret angiver
således, at det følger utvetydigt af EU-Domstolens praksis, at forpligtelsen
til at respektere de grundlæggende rettigheder, der er fastlagt inden for
rammerne af EU, kun påhviler medlemsstaterne, når de handlerne inden
for rammerne af EU-retten, jf. f.eks. sag 5/88, Wachauf.
Efter Justitsministeriets opfattelse falder lovforslaget inden for EU-rettens
saglige anvendelsesområde, idet det bl.a. giver PET adgang til oplysninger
om passagerer og besætningsmedlemmer på fly til og fra Danmark og
dermed dermed regulering af forhold for den fri udveksling af
tjenesteydelser, jf. EUF-Traktatens artikel 56. Charteret finder derfor
anvendelse i forhold til lovforslaget.
Af Charterets artikel 7 følger det, at enhver har ret til respekt for sit
privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation. Den forklarende
39
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
rapport til Charteret angiver, at de rettigheder, der sikres ved artikel 7,
svarer til dem, der er sikret ved EMRK artikel 8. For at tage hensyn til den
tekniske udvikling er korrespondance dog ændret til ”kommunikation”.
Det følger endvidere af den forklarende rapport, at retten efter Charterets
artikel 7 har samme betydning og omfang som den tilsvarende ret i
EMRK, jf. også Charterets artikel 52, stk. 3. Heraf følger det samtidig, at
de begrænsninger, der lovligt kan foretages i rettighederne efter Charterets
artikel 7, er de samme, som dem, der accepteres inden for rammerne af
EMRK artikel 8.
Charterets artikel 8 indeholder en beskyttelse af personoplysninger. Det
følger af artikel 8, stk. 1, at enhver har ret til beskyttelse af
personoplysninger, der vedrører den pågældende. Af artikel 8, stk. 2,
følger det, at disse oplysninger skal behandles rimeligt, til udtrykkeligt
angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et
andet berettiget ved lov fastsat grundlag, og at enhver har ret til adgang til
indsamlede oplysninger, der vedrører den pågældende, og til berigtigelse
heraf. Artikel 8, stk. 3, fastslår, at overholdelsen af disse regler er
underlagt en uafhængig myndigheds kontrol.
I den forklarende rapport til Charterets artikel 8 anføres det bl.a., at
bestemmelsen er baseret på artikel 16 i EUF-Traktaten, artikel 39 i EU-
Traktaten og Rådets direktiv 95/46/EF (persondatadirektivet) samt på
EMRK artikel 8 og Europarådets konvention af 28. januar 1981 om
beskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med databehandling af
personoplysninger.
Ved dom af 8. april 2014 i de forenede sager C-293/12 og C-594/12,
Digital Rights Ireland Ltd., foretog EU-Domstolen en samlet vurdering af,
om det indgreb i EU-borgernes rettigheder efter Charterets artikel 7 og 8,
som
Europa-Parlamentets
og
Rådets
direktiv
2006/24/EF
(logningsdirektivet) indebar, var begrænset til det strengt nødvendige.
Domstolen fandt – med henvisning til samtlige i dommen angivne
betragtninger – at EU-lovgiver ved ikke at have fastsat klare og præcise
regler for medlemsstaterne havde overskredet de grænser, som
overholdelsen af proportionalitetsprincippet kræver, henset til Charterets
artikel 7, 8 og 52, stk. 1, jf. dommens præmis 65 og 69.
Med lovforslaget lægges der op til, at PET via SKAT vil kunne få adgang
til de oplysninger, som flyselskaber registrerer om passagerer og
40
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
besætningsmedlemmer i forbindelse med rejser til og fra Danmark (PNR-
oplysninger). PET vil – hvis oplysningerne findes – kunne få adgang til
oplysninger så som navn, køn, fødedato, nationalitet, pasnummer,
pasudstedelsesland
og udløbsdato af passet,
booking- og
reservationsnummer, reservations- og udstedelsesdato, rejsebureau,
rejsedato, rejseplan, herunder forudgående og efterfølgende flyvninger
(connecting flights), tidligere reservationer, eventuelle oplysninger om
medrejsende, kontaktoplysninger, oplysninger om betaling, pladsnummer,
bagage, kreditkort mv.
Den foreslåede adgang til videregivelse af oplysninger fra SKAT til PET
vil efter Justitsministeriets opfattelse udgøre et indgreb i retten til privatliv
efter EMRK artikel 8 og Charterets artikel 7. Et sådant indgreb skal kunne
retfærdiggøres efter EMRK artikel 8, stk. 2, og Chartrets artikel 52, stk. 1,
hvilket indebærer, at det skal være foreskrevet ved lov, at det skal varetage
et eller flere anerkendelsesværdige formål, og at det skal være nødvendigt
i et demokratisk samfund for at opnå det eller de omhandlede formål.
Den foreslåede adgang til videregivelse af oplysninger fra SKAT til PET
sker af hensyn til PETs forebyggende og efterforskningsmæssige indsats
mod overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, hvor det bl.a. er af
afgørende betydning, at tjenesten har hurtig og effektiv adgang til
oplysninger fra flyselskaberne om, at personer med mulig tilknytning til
terrorvirksomhed er på vej til eller fra Danmark. Videregivelsen vil
således ske af hensyn til den nationale sikkerhed og offentlige tryghed, jf.
EMRK artikel 8, stk. 2, og Chartrets artikel 52, stk. 1.
Videregivelsen må endvidere – på baggrund af det under pkt. 4.1 anførte –
efter Justitsministeriets opfattelse anses for nødvendigt i et demokratisk
samfund for at forfølge de angivne hensyn. Heri ligger, at videregivelsen
skal opfylde proportionalitetsprincippet, således som fortolket af EU-
Domstolen i den ovenfor anførte dom i Digital Rights-sagen.
I den forbindelse skal det for det første bemærkes, at videregivelsen af de
pågældende oplysninger til PET er begrænset til forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, og
således er ”strengt begrænset til forebyggelse og afsløring af præcist
afgrænsede strafbare handlinger eller strafferetlig forfølgning vedrørende
sådanne”, jf. præmis 61 i dommen i Digital Rights-sagen.
For det andet har de oplysninger, som efter lovforslaget vil skulle
41
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
videregives fra SKAT til PET, efter Justitsministeriets opfattelse en helt
anden karakter end de trafikdata vedrørende brug af fastnettelefoni,
mobiltelefoni, internetadgang, e-mail og telefoni via internettet, der blev
logget i henhold til logningsdirektivet, og som omfattede alle abonnenter
og registrerede brugere og dermed praktisk talt hele den europæiske
befolkning. I Digital Rights-sagen fandt EU-Domstolen, at lagringen af de
pågældende trafikdata var ”meget vidtrækkende og må anses for at være af
særligt alvorlig karakter”, og at lagringen var ”egnet til at skabe en følelse
hos de berørte personer af, at deres privatliv er genstand for konstant
overvågning”, jf. dommens præmis 37. Indholdet af kommunikationen
imellem de pågældende blev dog ikke logget. I modsætning hertil står, at
de oplysninger, som efter lovforslaget vil skulle videregives fra SKAT til
PET, i vidt omfang er de samme, som passagerer og
besætningsmedlemmer i forvejen skal aflevere i forbindelse med en
grænsepassage. De pågældende oplysninger svarer således i vidt omfang
til dem, som flyselskaberne allerede i dag har pligt til at videregive til
SKAT til brug for toldkontrol. Da passagerer ved bestilling og køb af
flybilletter i almindelighed må være klar over, at sådanne oplysninger
efterfølgende vil blive videregivet til SKAT med henblik på toldkontrol, er
der efter Justitsministeriets opfattelse tale om et meget begrænset indgreb i
rettighederne efter Charterets artikel 7 og 8 samt EMRK artikel 8.
For det tredje omfatter lovforslaget en mere begrænset personkreds, end
der var tale om i ovennævnte dom vedrørende logningsdirektivet. Med
lovforslaget omfattes således alene de oplysninger, som flyselskaber
registrerer om passagerer og besætningsmedlemmer i forbindelse med
rejser til og fra Danmark, hvorimod der i dommen i Digital Rights-sagen
som nævnt var tale om registrering af oplysninger om tele- og
internettrafik, som stort set omfattede hele den europæiske befolkning.
Ved vurderingen af, om proportionalitetsprincippet er opfyldt, tillægger
Justitsministeriet det for det fjerde betydelig vægt, at det i lovforslagets
pkt. 4.4.5 er forudsat, at skatteministeren ved en bekendtgørelse vil
fastsætte en frist for opbevaring af de pågældende oplysninger, der ikke vil
overstige 2 år, og som således må anses for ikke at være længere end
nødvendigt for at varetage hensynet til den nationale sikkerhed og
offentlige tryghed, jf. EMRK artikel 8, stk. 2.
Der vil således i bekendtgørelsesform bl.a. skulle fastsættes slettefrister
for, hvor længe oplysningerne vil kunne opbevares i den elektroniske
løsning. Slettefristerne vil afhænge af, hvor længe det er nødvendigt at
42
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
1517311_0043.png
opbevare oplysningerne til brug for toldkontrol og forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Disse
regler vil skulle efterleve reglerne i persondataloven og PET-loven og vil
blive implementeret og kontrolleret som en fast intern kontrol.
Skatteministeriet vil i dialog med Datatilsynet fastlægge de endelige
slettefrister for opbevaring, sletning mv., og bekendtgørelsen herom vil
først blive udstedt efter forudgående offentlig høring.
Der vil desuden blive fastsat regler om adgangen for SKATs medarbejdere
til de indhentede oplysninger, således at den påtænkte it-løsning alene vil
kunne anvendes af et begrænset antal personer, der får særlig tilladelse
hertil, at brugen af systemet vil skulle registreres (logges) mv., og at der
vil skulle foretages løbende kontrol af, at der ikke foretages unødvendige
opslag eller anden unødvendig brug af systemet. Det tilføjes, at PET’s
indhentning og behandling af de pågældende personoplysninger vil være
underlagt Tilsynet med Efterretningstjenesterne, jf. kapitel 9 i PET-loven.
10. Hørte myndigheder og organisationer mv.
[…]
11. Sammenfattende skema
Positive
Negative
konsekvenser/min konsekvenser/merud
dre udgifter
gifter
Økonomiske konsekvenser for […]
stat, kommuner og regioner
Administrative konsekvenser […]
for stat, kommuner og
regioner
Økonomiske konsekvenser for […]
erhvervslivet mv.
Administrative konsekvenser […]
for erhvervslivet mv.
Miljømæssige konsekvenser
Ingen
Administrative konsekvenser Ingen
for borgerne
Forholdet til EU-retten
[…]
[…]
[…]
[…]
Ingen
Ingen
Der henvises til punkt 9
43
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Den foreslåede ændring indebærer, at der indsættes et nyt stk. 2 og 3 i PET-
lovens § 4, som bl.a. indebærer, at SKAT får hjemmel til at stille oplysninger
om passagerer og besætning på fly til rådighed for PET.
Det foreslåede
stk. 2
indebærer nærmere, at told- og skatteforvaltningen
(SKAT) skal videregive oplysninger om passagerer og besætning på fly til
PET, hvis tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have betydning for
varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning
af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
I overensstemmelse med de almindelige regler for videregivelse af
oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder vil oplysningerne kunne
videregives uden retskendelse. Oplysningerne vil endvidere kunne
videregives uden samtykke fra de personer, som oplysningerne vedrører.
De oplysninger om passagerer og besætning, som PET via SKAT vil kunne få
adgang til, er de typer af oplysninger, som SKAT indhenter fra flyselskaberne
efter den foreslåede bestemmelse i toldlovens § 17, stk. 4 (jf. lovforslagets §
2, nr. 1). PET vil således få adgang til de 19 typer PNR-oplysninger, der er
oplistet i pkt. 2.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
PET vil kun kunne få oplysninger, som kan have betydning for varetagelsen
af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Med PETs opgaver vedrørende straffelovens kapitel 12 og 13 sigtes til PET-
lovens § 1, stk. 1, nr. 1 (som ikke foreslås ændret), hvorefter PET har til
opgave at forebygge, efterforske og modvirke forbrydelser mod statens
selvstændighed og sikkerhed og forbrydelser mod statsforfatningen og de
øverste statsmyndigheder mv., jf. straffelovens kapitel 12 og 13, herunder
44
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
terrorisme,
ekstremisme,
spionage,
ikke-spredning
af
masseødelæggelsesvåben mv. PET kan således anvende den foreslåede
adgang til at indhente oplysninger til brug for tjenestens opgaver med at
forebygge, efterforske og modvirke handlinger og foretagender, der udgør
eller vil kunne udgøre en fare for bevarelsen af Danmark som et frit,
demokratisk og sikkert samfund, for rigets selvstændighed og sikkerhed samt
for den lovlige samfundsorden.
Det vil alene være i forhold til PETs opgaver på dette område, at den
foreslåede bestemmelse i PET-lovens § 4, stk. 2, vil kunne anvendes.
Udveksling af oplysninger i andre sammenhænge vil derimod fortsat skulle
ske i overensstemmelse med de almindelige regler i persondataloven,
forvaltningsloven, PET-loven og retsplejeloven, jf. nærmere herom pkt. 3.1-
3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Den foreslåede bestemmelse indebærer, at oplysningerne vil kunne indhentes
af PET efter et generelt relevanskriterium svarende til PET-lovens § 3 (som
ikke foreslås ændret), dvs. at det ikke på forhånd kan udelukkes, at
oplysningen har relevans for tjenestens varetagelse af de pågældende
opgaver. Det vil endvidere være PET – og ikke SKAT – der skal vurdere, om
betingelserne er opfyldt.
PET kan således anvende adgangen til passageroplysninger, når der i en
konkret situation er behov for at indhente sådanne oplysninger.
Den foreslåede bestemmelse giver også PET mulighed for via SKAT at have
adgang til passageroplysninger vedrørende særlige destinationer og
rejsemønstre, som vurderes at være relevante i en terrormæssig sammenhæng.
PET kan dog i medfør af den foreslåede bestemmelse også anmode om
løbende at modtage oplysninger – f.eks. i en situation, hvor PET overvåger en
person og i den forbindelse har behov for løbende oplysninger med henblik
på nærmere at fastlægge vedkommendes opholdssted, aktiviteter, kontakter
mv. samt ændringer heri.
Tilsynet med Efterretningstjenesterne vil kunne efterprøve PETs vurdering af,
om oplysningerne kan have betydning for tjenestens opgaver vedrørende
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og
13, jf. PET-lovens § 18 (som ikke foreslås ændret). Det forudsættes i den
forbindelse, at PET med passende mellemrum orienterer Tilsynet med
Efterretningstjenesterne om anvendelsen af bestemmelsen.
45
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
PET-lovens regler for behandling af personoplysninger vil finde anvendelse
for PETs behandling af de oplysninger, som indhentes efter den foreslåede
ordning.
Om samspillet mellem den foreslåede ordning og PET-lovens regler for
behandling af personoplysninger gælder således følgende:
Den foreslående ændring indebærer, at PET efter kriterier, der svarer til PET-
lovens § 3 via SKAT kan modtage oplysninger om flypassagerer. Ud over de
tilfælde, hvor der er konkret anledning til indhentning af sådanne oplysninger,
vil PET også løbende kunne følge passageroplysninger vedrørende særlige
destinationer og rejsemønstre, som vurderes at være relevante i en
terrormæssig sammenhæng.
PETs interne behandling af personoplysninger, som PET har modtaget efter
den foreslåede bestemmelse, skal bl.a. opfylde betingelserne i PET-lovens §
7, stk. 2, nr. 1-3 (som ikke foreslås ændret). Personoplysninger modtaget efter
den foreslåede bestemmelse kan således kun behandles af PET, hvis der
foreligger et samtykke, hvis oplysningerne må antages at have betydning for
tjenestens opgaver vedrørende straffelovens kapitel 12 og 13, eller hvis
oplysningerne er nødvendige for tjenestens øvrige arbejdsopgaver.
Det forudsættes, at PET – hvor der er tale om, at tjenesten i medfør af den
foreslåede ordning modtager oplysninger om en række personer, som vil
kunne vise sig ikke at have relevans for tjenesten – inden for en rimelig tid
træffer afgørelse om, hvorvidt de oplysninger, som tjenesten har modtaget,
har relevans for tjenesten, dvs. at betingelserne i PET-lovens § 7 for PETs
interne behandling af oplysningerne er opfyldt. I forbindelse med denne
relevansvurdering vil PET kunne sammenholde de indsamlede oplysninger
med andre oplysninger med henblik på at identificere de oplysninger, som
PET i overensstemmelsen med PET-lovens § 7 herefter vil kunne behandle
internt.
Hvis relevansvurderingen viser, at oplysningerne ikke er relevante, skal
oplysningerne vedrørende de pågældende slettes eller anonymiseres, jf.
herved PET-lovens § 7, stk. 1, som bl.a. indebærer, at PET ikke må opbevare
personoplysninger i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn
til de formål, hvortil oplysningerne behandles.
46
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Tilsynet med Efterretningstjenesterne vil kunne prøve PETs efterfølgende
interne behandling af de indhentede oplysninger. Tilsynet kan således påse, at
PETs videre interne behandling af personoplysninger, som SKAT har
indhentet og videregivet til PET efter den foreslåede bestemmelse, opfylder
betingelserne i PET-lovens § 7, stk. 2, nr. 1-3.
Oplysninger modtaget i medfør af den foreslåede bestemmelse vil endvidere
være omfattet af den indirekte indsigtsordning, der er etableret med PET-
lovens § 13 (som ikke foreslås ændret). Tilsynet med Efterretningstjenesterne
skal således efter anmodning fra en borger undersøge, om PET behandler
oplysninger om den pågældende, herunder om PET uberettiget har indhentet
og efterfølgende behandlet oplysninger indhentet i medfør af den foreslåede
bestemmelse. Tilsynet vil således være borgerens garant for, at PET ikke
uberettiget behandler oplysninger om borgeren. Som led i denne
indsigtsordning kan tilsynet bl.a. pålægge PET at slette oplysninger, som PET
efter tilsynsmyndighedens opfattelse behandler med urette.
Der henvises i øvrigt til pkt. 4.4.6 og 4.4.7 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Det foreslås i stk. 3, at justitsministeren efter forhandling med
skatteministeren kan fastsætte regler om, hvordan de omhandlede oplysninger
stilles til rådighed for PET.
Den foreslåede bestemmelse indebærer, at der kan fastsættes regler for,
hvordan de omhandlede oplysninger stilles til rådighed for PET. Der vil i den
forbindelse kunne fastsættes regler om terminaladgang (onlineadgang) for
PET til de it-systemer, hvor SKAT lagrer oplysninger modtaget fra
flyselskaberne mv. i henhold til toldloven.
Bestemmelsen tager navnlig sigte på – når SKAT etablerer en it-løsning – at
der vil kunne etableres en selvstændig adgang for PET til de oplysninger, som
SKAT har modtaget til it-løsningen. Hvis der måtte være typer af oplysninger
i SKATs it-løsning, som PET generelt ikke har behov for at kunne indhente,
vil der i medfør af bestemmelsen kunne fastsættes regler om, at PETs adgang
til sådanne typer af oplysninger afskæres, f.eks. ved at indlægge filtre i PETs
adgang til IT-systemerne.
It-løsningen vil skulle indrettes således, at PET fra it-løsningen får adgang til
de relevante data i tjenestens egen ”del af løsningen”, og således at disse data
kan tilgås på en sikkerhedsmæssig forsvarlig vis (via bruger login, der er
47
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
bruger/rollestyret, logning mv.), og at det sker til en afgrænset database, hvor
den pågældende myndigheds udsøgninger og risikoprofilering mv. sker.
PETs søgning efter oplysninger i de it-løsninger, som tjenesten i henhold til
bemyndigelserne vil kunne få adgang til, vil være begrænset til tilfælde, hvor
de oplysninger, som der søges efter, kan have betydning for varetagelse af
tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. I øvrigt gælder de almindelige
forvaltningsretlige principper om saglig forvaltning og proportionalitet.
Der henvises i øvrigt til pkt. 4.4.8 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til § 2
Til nr. 1
Den foreslåede bestemmelse indebærer, at virksomheder, der driver trafik
med fly, har pligt til at give oplysninger om passagerer og besætning mv.,
som virksomhederne er af besiddelse af, til told- og skatteforvaltningen til
brug for udøvelse af toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
De oplysninger, der for det første er omfattet af den foreslåede bestemmelse,
er de såkaldte PNR-oplysninger, som bl.a. flyselskaber registrerer om
passagerer og besætningsmedlemmer i forbindelse med rejser til og fra
Danmark. Det vil sige oplysninger om PNR-nummer, dato for
reservation/udstedelse af billetten, planlagt(e) rejsedato(er), navn(e), adresse
– og kontaktoplysninger, oplysninger omkring betaling, rejserute, oplysninger
om frequentflyer og lign., rejsebureau mv., rejsestatus for passagerer, delte
PNR-dataelementer (f.eks. henvisninger til tidligere PNR for den rejsende),
generelle bemærkninger – personales bemærkninger – f.eks. om mindreårige
og kontaktinformationer på voksne kontaktpersoner til disse), billetnummer,
dato for udstedelse, sædenummer og andre pladsoplysninger, oplysninger om
”code share” – dvs. samflyvninger og lign., bagageoplysninger samt
medrejsende og deres navne mv.
Der er tale om de typer af oplysninger, som SKAT i dag kan indhente til brug
for toldkontrol i henhold til toldlovens § 17, stk. 1 (som ikke foreslås ændret),
jf. nærmere herom pkt. 3.5.2 ovenfor.
48
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Herudover vil SKAT for det andet skulle modtage forhåndsoplysninger om
passagererne, de såkaldte API (Advance Passenger Information), der ikke er
relevante for toldkontrollen og derfor ikke må anvendes af SKAT til udøvelse
af toldkontrol eller anden kontrol i SKATs regi. Disse data er derimod af
væsentlig betydning for PETs virke, og vil derfor ofte indgå som en del af de
oplysninger, som PET vil bede om at få stillet til rådighed. API-oplysningerne
omfatter bl.a. navn, fødselsdato, nationalitet og rejsedokumenttype og
dokumentnummer.
Det foreslås således samlet, at SKAT får overført alle de 19 PNR-
dataelementer, jf. nærmere herom pkt. 2.2.2. Overførslen af dataelement nr.
18 (API-oplysningerne) vil alene ske til brug for PETs opgavevaretagelse,
idet SKAT som anført ikke har behov for disse oplysninger til brug for
toldkontrol.
Den foreslåede bestemmelse indebærer, at luftfartsselskaberne har pligt til at
afgive PNR (inklusiv API-oplysninger) til SKAT. Virksomhederne har dog
ikke pligt til at give oplysninger, som de ikke er i besiddelse af på de
tidspunkter, hvor oplysningerne skal gives til SKAT. Tidspunkterne for,
hvornår oplysningerne skal gives (intervallerne), vil blive udmøntet i en
bekendtgørelse, der udstedes i medfør af toldlovens § 17, stk. 6 (jf.
lovforslagets § 2, nr. 2), og vil lægge sig tæt op af eksisterende internationale
standarder, aftalt mellem ICAO/IATA og WCO mv.
Der henvises i øvrigt til pkt. 4.4.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til nr. 2
Det foreslås, at skatteministeren efter forhandling med justitsministeren
fastsætter nærmere regler om omfanget af oplysningsforpligtelsen i henhold
til forslaget til nyt stk. 4 (jf. lovforslagets § 2, nr. 1), og hvordan de
omhandlede oplysninger stilles til rådighed for told- og skatteforvaltningen,
herunder med hvilke intervaller oplysningerne skal meddeles og om told- og
skatteforvaltningens behandling af de oplysninger, der modtages.
Den foreslåede bestemmelse indebærer bl.a., at skatteministeren i samarbejde
med justitsministeren i en bekendtgørelse vil fastsætte regler om, hvilke typer
af oplysninger flyselskaber har pligt til at give om deres passagerer og
besætning.
49
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Der vil endvidere blive fastsat nærmere regler om, hvordan flyselskaberne
skal give de omhandlede oplysninger til SKAT, og med hvilke tidsmæssige
intervaller pligten til at afgive oplysningerne indtræder. Bestemmelsen
indebærer, at det i en bekendtgørelse fastsættes nærmere, hvordan og hvornår
oplysningerne skal stilles til rådighed for SKAT.
Udmøntningen af bemyndigelsen vil skulle ske inden for de rammer for den
foreslåede ordning, der er beskrevet i pkt. 4.4.2 og 4.4.3 i lovforslagets
almindelige bemærkninger.
SKAT er i gang med at etablere en it-løsning til håndtering af de PNR-
oplysninger, som flyselskaberne skal overføre. Det er hensigten, at håndtering
af oplysningerne skal ske digitalt. Indtil denne it-løsning er etableret, vil
skatteministeren på grundlag af den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse
også have mulighed for at fastsatte nærmere regler om, hvordan overførslen
af data skal ske, således at det foreslåede stk. 6 kan håndteres i praksis uden
en it-løsning. Der henvises herom til pkt. 4.4.4 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Der vil endvidere efter den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse kunne
fastsættes regler om SKATs behandling af de oplysninger, der modtages.
Persondatalovens almindelige regler for behandling af personoplysninger vil
finde anvendelse for SKATs behandling af de indhentede oplysninger, jf.
nærmere herom pkt. 4.4.9 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Det
betyder, at oplysningerne skal behandles i overensstemmelse med
grundprincipperne i persondatalovens § 5. Bestemmelsen indebærer bl.a., at
oplysninger ikke må opbevares på en måde, der giver mulighed for at
identificere den registrerede i længere tid end det, der er nødvendigt af hensyn
til de formål, hvortil oplysningerne behandles.
Det betyder endvidere, at de indsamlede oplysninger er omfattet af visse
rettigheder for de registrerede, herunder indsigtsret, jf. persondatalovens §§
31-34, ret til indsigelse, jf. § 35, og ret til, at den dataansvarlige skal
berigtige, slette eller blokere oplysninger, der viser sig urigtige eller
vildledende eller på lignende måde er behandlet i strid med loven, jf. § 37.
Datatilsynet, som er tilsynsmyndighed, påser af egen drift eller efter klage fra
en registreret, at behandlingen finder sted i overensstemmelse med
persondataloven og regler udstedt i medfør af persondataloven, jf. §§ 55 og
58.
50
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Bemyndigelsen vil kunne udnyttes til, inden for de anførte persondataretlige
rammer, at fastsætte nærmere regler for behandling af personoplysninger,
herunder om tekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger, sletning,
og om SKATs interne kontrol med behandling og opbevaring af
personoplysninger.
Der vil således skulle fastsættes frister for, hvor længe oplysningerne vil
kunne opbevares i den elektroniske løsning (slettefrister). Slettefristerne vil
afhænge af, hvor længe det er nødvendig at opbevare oplysningerne til brug
for toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13. Disse regler vil efterleve reglerne i
persondataloven og PET-loven og vil blive implementeret og kontrolleret som
en fast intern kontrol. Det forudsættes, at sådanne slettefrister ikke vil
overstige 2 år.
Der vil desuden blive fastsat regler om adgangen for SKATs medarbejdere til
de indhentede. Disse regler vil bl.a. omfatte, at den påtænkte it-løsning alene
vil kunne anvendes af et begrænset antal personer, der får særlig tilladelse
hertil, at brugen af systemet vil skulle registreres (logges) mv., og at der vil
skulle foretages løbende kontrol af, at der ikke foretages unødvendige opslag
eller anden unødvendig af brug af systemet.
Efter persondatalovens § 57 gælder, at der i forbindelse med udarbejdelse af
bekendtgørelser, cirkulærer eller lignende generelle retsforskrifter, der har
betydning for beskyttelsen af privatlivet i forbindelse med behandling af
oplysninger, skal indhentes en udtalelse fra Datatilsynet. De nærmere regler
om behandling af personoplysninger, som vil blive fastsat, vil således blive
sendt i høring hos Datatilsynet inden udstedelsen heraf.
Til nr. 3
I toldlovens § 79, nr. 1 og 2, er der fastsat bødestraf for forsætligt eller groft
uagtsom overtrædelse af toldlovens § 17, stk. 1, der omhandler virksomheders
pligt til at afgive oplysninger til SKAT.
Da der foreslås indsat en ny pligt for virksomhederne til at afgive PNR-
oplysninger, jf. forslaget til toldlovens § 17, stk. 4 (lovforslagets § 2, nr. 1),
bør der gælde de samme strafbestemmelser, som i dag gælder for
virksomheder, jf. § 17, stk. 1, hvis de ikke afgiver de pligtige oplysninger.
Det foreslås derfor, at toldlovens § 79, nr. 1 og 2, også skal gælde for
overtrædelse af den foreslåede nye bestemmelse i § 17, stk. 4.
51
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Til § 3
Bestemmelsen vedrører lovens ikrafttræden. Det foreslås, at loven træder i
kraft den […].
Til § 4
Bestemmelsen vedrører lovens territoriale gyldighed.
52
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
Bilag 1
Lovforslaget sammenholdt med gældende ret
Gældende formulering
Lovforslaget
§1
I
lov
om
Politiets
Efterretningstjeneste (PET), jf.
lovbekendtgørelse nr. 1600 af 19.
december 2014, foretages følgende
ændring:
§ 4.
…
1.
I § 4 indsættes som stk. 2 og 3:
»Stk.
2.
Told-
og
skatteforvaltningen skal videregive
oplysninger om passagerer og
besætning på fly videregive
oplysningerne
til
Politiets
Efterretningstjeneste,
hvis
tjenesten
vurderer,
at
oplysningerne kan have betydning
for varetagelse af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse
og efterforskning af overtrædelser
af straffelovens kapitel 12 og 13.
Stk. 3. Justitsministeren kan efter
forhandling med skatteministeren
fastsætte nærmere regler om,
hvordan
de
omhandlede
oplysninger stilles til rådighed for
Politiets Efterretningstjeneste.«
§2
I toldloven, jf. lovbekendtgørelse
nr. 867 af 13. september 2005, som
ændret senest ved § 8 i lov nr.
1637 af 26. december 2013,
foretages følgende ændringer:
53
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
§ 17
…
Stk. 4.
Skatteministeren
kan
fastsætte nærmere regler om,
hvilke
oplysninger,
der
er
nødvendige i henhold til stk. 1.
1.
I § 17 indsættes som nyt stk. 4,:
»Stk. 4. Virksomheder, der driver
trafik med fly, har pligt til at give
oplysninger om passagerer og
besætning, som virksomhederne er
i besiddelse af, til told- og
skatteforvaltningen til brug for
udøvelse af toldkontrol og
forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens
kapitel 12 og 13.
Stk. 4 bliver herefter stk. 5.
2.
I
§ 17
indsættes som nyt
stk. 6:
Stk. 6. Skatteministeren fastsætter
efter
forhandling
med
justitsministeren nærmere regler
om
omfanget
af
oplysningsforpligtelsen i henhold
til stk. 4, og hvordan de
omhandlede oplysninger stilles til
rådighed
for
told-
og
skatteforvaltningen, herunder med
hvilke intervaller oplysningerne
skal meddeles, og om told- og
skatteforvaltningens behandling af
§ 79
Med bøde straffes den, der de oplysninger, der modtages.«
forsætligt eller groft uagtsomt:
1) Undlader at give oplysninger,
3.
I § 79, nr. 1 og 2, ændres:
som told- og skatteforvaltningen
kan afkræve den pågældende efter »§ 17, stk. 1” til: ”§ 17, stk. 1 og
§ 17, stk. 1, § 27, stk. 1, og § 62, 4”.«
stk. 1.
2) Undlader at efterkomme et i
medfør af § 15, stk. 2, § 17, stk. 1,
§ 19, stk. 4, § 20, stk. 1-3, eller
§ 27, stk. 1, meddelt påbud.
…
54
 REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 257: Lovudkast til ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og toldloven, fra justitsministeren
§3
Loven træder i kraft den […].
§4
Stk. 1. Loven gælder ikke for
Færøerne og Grønland
Stk. 2. Lovens § 1 kan ved
kongelig anordning helt eller
delvis sættes i kraft for Færøerne
og Grønland med de ændringer,
som de færøske eller grønlandske
forhold tilsiger.
55