PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 200
Offentligt

Jørn Vestergaard, professor i strafferet ved Københavns Universitet

februar 2015

Forslaget om hjemmel til, at FE indhenter oplysninger om fremmedkrigere

I regeringens oplæg ”Et stærkt værn mod terror” er det foreslået at indføre en

ordning, der efter vil omfatte overvågning af danske statsborgere på en måde, der

normalt kræver retskendelse; men her vil man ikke involvere domstolene.

Overvågningen skal efter forslaget ske helt tys-tys i de hemmelige tjenester på

efterretningschefens initiativ. Forslaget er dybt problematisk for retssikkerheden og

er udtryk for et særdeles drastisk skridt, ikke mindst i lyset af, at det er ganske

uklart, hvad ordningen nærmere skal gå ud på.

Jeg har i pressen udtrykt det på den måde, at ”Man er inde og pille ved selve

rodnerven i retsstatens grundlæggende principper.” Det er jo store ord; men

formuleringen er på sin plads, når det handler om at gøre en undtagelse fra

grundlovens princip om, at brud på meddelelseshemmeligheden kræver en

retskendelse. Det er ikke nogen tilfældighed, at både pressen og en lang række

jurister umiddelbart faldt over netop pkt. 7 i regeringens oplæg.

Det må erkendes, at grundloven giver Folketinget adgang til at gøre en ”særegen

undtagelse”, som der står i § 72, andet punktum. Det har Folketinget sådan set gjort

i et betragteligt antal love, når der gælder fysisk adgang til privat ejendom, men ikke

når det i fredstid drejer sig om indgreb i meddelelseshemmeligheden. Som bekendt

er også PET omfattet af retsplejelovens almindelige regler om indgreb, der kræver

dommerkendelse. Og det er PET, der varetager den side af sagen i tilfælde, hvor det

er FE, der står for det operationelle i relation til danskere i udlandet. FE er jo ikke en

politimyndighed.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I princippet vil det næppe i sig selv være grundlovstridigt at lovgive, sådan som

regeringen har foreslået i oplægget. Men det kræver under alle omstændigheder en

rigtig god begrundelse og en nøje gennemtænkt lovteknik.

Det kan være af interesse, at ingen af vore to nærmeste nabolande har lovgivning,

der minder om den foreslåede. Sverige har derimod en stærkt omdiskuteret lov om

målrettet efterretning af signaler, der krydser den svenske grænse (signalspaning);

men virksomheden må i princippet

ikke

rettes mod en bestemt person, og selv til

strategisk signalefterretning kræves der retskendelse. Tysk ret kræver altid

begrundet mistanke (tatsächliche Anhaltspunkte) om en alvorlig forbrydelse. Begge

lande har en lang række yderligere retsgarantier.

Jeg hører normalt ikke til de særlig overvågnings- og registerforskrækkede, og

selvfølgelig går jeg helhjertet ind for, at de reelle trusler fra den internationale

terrorisme skal bekæmpes, så vidt det kan ske i respekt for retsstatens

grundlæggende principper. Det vil være sørgeligt, hvis der gives køb på disse på

grund af truslen fra den terrorisme, som vil retsstaten til livs.

De senere års afsløringer og afdækning af udenlandske efterretningstjenesters

masseovervågning og indbyrdes samarbejde har givet anledning til bekymringer i

civilsamfundet, som der er grund til at tage alvorligt. Indsamlede oplysninger kan

misbruges og komme på afveje, og i alle systemer kan der ske fejl, som fører til, at

uskyldige kommer mere eller mindre alvorligt i klemme. De hemmelige tjenesters

udveksling af oplysninger med samarbejdspartnere i udlandet giver særlig grund til

bekymring. Det vil næppe øge respekten for vore efterretningstjenester, hvis FE får

hjemmel til at foretage hemmelige aflytninger på FE’s eget initiativ uden ordentlige

retsgarantier.

Jeg grundlæggende skeptisk over for den foreslåede ordning, men vil for alle

tilfældes skyld pege på nogle spørgsmål, som i hvert fald kræver en nærmere

stillingtagen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forslaget indebærer, at Tilsynet med Efterretningstjenesterne skal føre kontrollen.

Tilsynet skal som en ny opgave ”orienteres løbende” om FE’s anvendelse af

hjemmelen, som der står i regeringens oplæg.

En sådan kontrol er selvsagt bedre end ingen kontrol. Og det må anerkendes, at

Tilsynet har en landsdommer som formand og en advokat som et af de øvrige fire

medlemmer, der i øvrigt udgøres af tre agtværdige scient.pol.’er.

I det mindste må der fastsættes klare kriterier for beføjelsen til at kaste det store

overvågningsnet ud, og det bliver ikke noget let øvelse. For hvem er det, der skal

overvåges og under hvilke omstændigheder?

Retsplejelovens almindelige betingelser for indgreb i meddelelseshemmeligheden

går ud på, at der skal være mistanke om alvorlig kriminalitet, bestemte grunde til at

interessere sig for meddelelser til eller fra en mistænkt, og at indgrebet må antages

at være af afgørende betydning for efterforskningen. Retsplejeloven giver i øvrigt

mulighed for, at der først efterfølgende indhentes retskendelse, hvis der ellers vil

være risiko for, at ”øjemedet forspildes”.

Jeg kan sagtens forstå, at retsplejelovens ordning kan stå i vejen for, at PET i deres

samarbejde med FE kan få domstolene til at afsige retskendelser om aflytning af

danskere, der er rejst til Mellemøsten, når der alene foreligger en vis formodning

for, at de vil slutte sig til en militant gruppe af den ene eller anden slags. Kun de

mere tungnemme eller uforsigtige islamister skilter jo klart og tydeligt med deres

planer i så henseende. Så bevisgrundlaget er tyndt, og det er naturligvis på den

baggrund, at man for en sikkerheds skyld hellere vil overvåge for mange end for få.

Med den tvivl, regeringen har skabt om rækkevidden af straffelovens bestemmelse

om bistand til fjenden, er det retlige grundlag jo også skrøbeligt. Dog skulle men tro,

at bestemmelserne om fremme af terrorisme samt rekruttering til og oplæring i

terrorisme ville kunne bruges, hvis der vel at mærke foreligger relevante oplysninger

om den slags.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Nu kunne man jo spørge, om det ikke er særdeles velbegrundet, at retsplejeloven

stiller bestemte krav til en kendelse om aflytning?! Reglerne afspejler jo en række

ganske omhyggelige overvejelser om, hvornår det er rimeligt og forsvarligt at skride

til den slags indgreb. Så hvordan kan det egentlig begrundes at gøre en undtagelse i

tilfælde, hvor der sådan set ikke er bestemte grunde til mistanke om en alvorlig

forbrydelse?

Hvad er det, FE skal have mistanke om, når der ikke er begrundet mistanke om

noget strafbart, der kan give anledning til efterforskning? Er det, at en person fra et

islamistisk miljø vil bestille en udenlandsrejse, som muligvis kan føre i retning af

Mellemøsten eller Østafrika? Er det, at en person vil slutte sig til ISIL eller al-Nusra?

Er det, at vedkommende vil deltage i egentlig militær virksomhed under en bestemt

væbnet konflikt. Kan en hvilken som helst væbnet konflikt et hvilket som helst sted i

verden give anledning til indhentning af oplysninger? Eller skal ordningen være

geografisk eller ideologisk afgrænset? Skal den kun omfatte deltagelse i

kamphandlinger sammen med grupper, den danske regering ikke har sympati for?

Vil danskere med tjetjensk baggrund, som kæmper sammen med

regeringstropperne mod oprørerne i Ukraine, også være opfattet?

Og hvad er en ’ekstremist’? Forudsættes det, at vedkommende er så radikaliseret, at

han eller hun indlader sig på kamp med våben i hånd? Eller vil også personer med

ønske om at gøre en humanitær indsats være omfattet? Hvad er egentlig en

fremmedkriger, en ’foreign fighter’, en ’dansk udenlandsk kriger’ (som det med en

ejendommelig sprogbrug hedder i regeringens oplæg)?

Og hvad er det for en slags oplysninger, der ønskes tilvejebragt? Er det enhver

tænkelig oplysning om enkeltpersoner, som det ud fra et meget frit skøn antages at

være relevant at indsamle, for det kan da godt tænkes at være lidt af hvert. Er

tanken, at der skal kunne foretages en i princippet komplet indsamling af ethvert

elektronisk spor, sådan at man frit kan kortlægge en persons kommunikation? Efter

det foreliggende er det ikke tanken, at der alene skal indsamles metadata med

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

henblik på at kunne scanne efter oplysninger og mønstre af betydning for den

individuelle trusselsvurdering. Det er bemærkelsesværdigt, at selv de meget

omdiskuterede svenske regler om signalefterretning (signalspaning) omfatter alene

elektroniske signaler, som identificeres gennem bestemte søgekriterier, som skal

godkendes af Försvarsunderrättelsesdomstolen, der i øvrigt skal iagttage, at

søgebegreberne udformes og anvendes med respekt for den enkeltes personlige

integritet, og at signalefterretningen sker med så begrænset indgreb i individers

integritet som muligt, herunder at initiativet ikke retter sig mod en bestemt person.

Hvad er det egentlig for aktiviteter, der som anført i regeringens oplæg ”kan

indebære eller forøge en trussel mod Danmark, danske interesser eller andre landes

sikkerhed”? Det kan vel ikke være selve det, at muslimer begiver sig på rejse i

retning af konfliktområder.

Et andet spørgsmål er, om oplysninger tilvejebragt af FE skal kunne anvendes som

bevismateriale i straffesager? Er det reelt sådan, at dette ikke bare vil kunne være

en sidegevinst ved overvågningen, men et hovedformål?

Skal overvågningen kunne ske tidsubegrænset, eller vil der være frister?

Under alle omstændigheder vil der være behov for fastsættelse af skarpe frister for

behandlingen af de konkrete tilfælde. Tilsynet med efterretningstjenesterne kan jo

ikke forventes at holde mange møder med kort varsel, hver gang FE får en potentiel

fremmedkriger på kornet. Men man kan vel tænke sig en form for hotline til

formanden og en sikker linje til virtuel behandling af de enkelte sager. Det vil dog

ikke kunne give samme sikkerhed for grundighed i sagsbehandlingen som egentlige

møder.

Advokaten i Tilsynet kan ikke forventes at varetage hensynet til individets

retssikkerhed på samme måde som en forsvarsadvokat i forbindelse med begæring

om retskendelse til indgreb i meddelelseshemmeligheden (såkaldte tys-tys-

advokater eller indgrebsadvokater), for vedkommende er ikke beskikket som

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

partsrepræsentant og har ikke beføjelser som en sådan. Det kan bemærkes, at der

under den svenske ordning er krav om inddragelse af en advokat, som skal varetage

hensynet til det individuelle personværn.

I sager efter retsplejeloven kan advokaten kære en kendelse til landsretten. En

sådan appeladgang lader sig dårligt forene med den foreslåede ordning. Tilsynet

med efterretningstjenesterne har ikke som opgave at godkende noget som helst.

Tilsynet ”påser” overholdelse af reglerne og kan ”afgive udtalelse” over for

efterretningstjenesten samt underrette ministeren om forhold, som ministeren

efter tilsynets opfattelse bør have kendskab til”. Da ministeriet i denne

sammenhæng er Forsvarsministeriet, kan man med rette være i tvivl om

effektiviteten af kontrollen med hensynet til den enkeltes retssikkerhed, for det er

ikke den slags hensyn, Forsvarsministeriet er sat i verden for at varetage.

Retfærdigvis skal det nævnes, at en fordel ved at henlægge kontrollen til Tilsynet

kunne være, at der ved en centraliseret instans vil kunne oparbejdes større erfaring

og dermed slagkraft end ved de decentrale domstole. Og Tilsynets almindelige

virksomhed med kontrol af efterretningstjenesternes registreringer og videregivelse

af oplysninger vil selvsagt bidrage til oparbejdelse af et bedre overblik og en større

sagkundskab. Til sammenligning kan det nævnes, at det under den nævnte svenske

ordning er en specialdomstol med jurister og andre særligt sagkyndige, der har

ansvar for tilladelser til signalspaning. Herudover er der oprettet en særlig

kontrolinstans, der i det væsentlige kan sammenlignes med det danske Tilsynet med

efterretningstjenesterne (Statens Inspektion för

Försvarsunderrättelsesmyndigheten).

Det er ikke sådan, at jeg gør mig illusioner om værdien af domstolskontrol i sager

om indgreb i meddelelseshemmeligheden. I sager om retskendelse får politiet

medhold i 97-98 % af sagerne. Dette er efter nogens opfattelse udtryk for, at

dommerne ikke kan gøre meget andet end at for en sikkerheds skyld at afsige den

ønskede kendelse. Det får man jo ikke kritik for, mens det er en helt anden sag, hvis

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

begæringen om en kendelse afvises, og der så sker en alvorlig forbrydelse. Men det

kan jo også være, at det er de rigtige sager, der bringes for domstolene, for PET og

det almindelige politi kommer selvsagt ikke rendende med hvad som helst for at få

en lang næse. Domstolskontrollen indebærer, at man er nødt til at give en fornuftig

begrundelse for en begæring om aflytning. Så alt andet lige har jeg tiltro til, at krav

om retskendelse og dertil hørende andre retsgarantier vil gøre kontrollen mere

effektiv end den, der kan udøves at Tilsynet med de hemmelige tjenester.