REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 160: Notat om forholdet mellem regler og praksis i Danmark vedrørende begrundelse i sager om udelukkelse af indsatte fra fællesskab, fra justitsministeren

Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 160
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

30. januar 2015

Statsrets- og

Menneskeretskontoret

Le Lise Ravn

2013-629-0323

1056322

NOTAT

om forholdet mellem regler og praksis i Danmark vedrørende

begrundelse i sager om udelukkelse af indsatte fra fællesskab og

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3

1. Baggrund

Folketingets Retsudvalg stillede den 5. april 2013 følgende spørgsmål til

justitsministeren (REU alm. del – spørgsmål 733 (folketingsåret 2012-

13)):

”Hvorledes mener ministeren, at forvaltningslovens § 9, stk. 4,

som blandt andet foreskriver, at myndighederne ikke skal

begrunde afgørelser om udelukkelse fra fællesskab, er

forenelig

med

Den

Europæiske

Menneskerettighedskonvention, herunder Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstols praksis som beskrevet for

eksempel i ”Onoufriou mod Cypern”, der er citeret i

Landsforeningen KRIMs henvendelse af 26. marts 2013 (jf.

REU alm. del bilag 240)?”

I den omtalte henvendelse, som var rettet til Folketingets Retsudvalg,

anførte Krim, at det i forvaltningslovens § 9, stk. 4, udtrykkeligt er

bestemt, at afgørelser om udelukkelse af indsatte fra fællesskab ikke skal

begrundes. Krim anførte videre, at spørgsmålet om indsattes ret til en

begrundelse for afgørelser om udelukkelse fra fællesskab er afgjort ved

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Herefter anførte Krim om

den dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der er omtalt i

spørgsmålet:

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 160: Notat om forholdet mellem regler og praksis i Danmark vedrørende begrundelse i sager om udelukkelse af indsatte fra fællesskab, fra justitsministeren

”I

Onoufriou mod Cypern

afgjort af EMD den 7. januar 2010

under sagsnummer 24407/04 fandt EMD, at udelukkelse fra

fællesskab af en indsat udgjorde en krænkelse af EMRK artikel

3 blandt andet fordi, den indsatte ikke havde modtaget en

skriftlig begrundelse. Dette fremgår særligt af afgørelsens

præmis 72.”

Justitsministeriet besvarede spørgsmålet den 28. juni 2013. Besvarelsen

indeholdt en omtale af forvaltningslovens regler om begrundelse, af

hensynene bag reglerne om begrænsning af indsattes adgang til aktindsigt

og begrundelse, herunder i sager om udelukkelse fra fællesskab, samt af to

domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vedrørende

udelukkelse af indsatte fra fællesskab.

Afslutningsvist anførtes i besvarelsen, at Justitsministeriet sammen med

Direktoratet for Kriminalforsorgen ville foretage en nærmere analyse af

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, herunder dommen i

sagen

Onoufriou mod Cypern,

i forhold til det rejste spørgsmål, og at

Justitsministeriet ville orientere Retsudvalget om resultatet af analysen.

Nærværende notat indeholder resultatet af den nævnte analyse.

Det bemærkes, at den tidligere gældende § 9, stk. 4, i forvaltningsloven pr.

1. januar 2014 er videreført i lovens nugældende § 11, stk. 2.

2. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 3 har

følgende ordlyd:

”Ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller

nedværdigende behandling eller straf.”

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i sin praksis indfortolket

visse retssikkerhedsgarantier i bestemmelsen.

2.1. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 7. januar

2010 i sag 24407/04,

Onoufriou mod Cypern

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 7. januar 2010 i

sagen

Onoufriou mod Cypern,

som der henvises til i spørgsmålet, handlede

om en klager, som var idømt 18 års fængsel for to drabsforsøg, og som

udeblev efter udgang. Da han blev genindsat i fængslet, blev han sat i

isolation i 47 dage, uden at han blev gjort bekendt med den forventede

varighed eller grunden til isolationen. Der blev således først givet en

begrundelse i forbindelse med den nationale ombudsmands behandling af

sagen, og denne begrundelse blev ændret i forbindelse med sagens

behandling ved Menneskerettighedsdomstolen. Myndighederne havde

heller ikke internt gjort nogen optegnelser over, hvilke overvejelser der lå

til grund for afgørelsen om isolationsfængsling. Isolationsfængslingen

skete i øvrigt i en kold og fugtig celle på mindre end 6 m

, hvor klageren

ofte måtte besørge i en vandflaske og nylonposer. Endvidere kom han

sjældent ud af cellen og i så fald kun for korte tidsrum. Desuden fik han

ikke fornøden næring, idet han nogle gange kun fik et måltid om dagen, og

han var forhindret i enhver kontakt med andre end fængselspersonalet og i

forbindelse med fremmøde i retten. Herudover var isolationsfængslingen

fortsat i 7 dage efter, at der var truffet beslutning om at ophæve

foranstaltningen.

Efter en vurdering af sagens samlede omstændigheder fandt

Menneskerettighedsdomstolen, at der forelå en krænkelse af EMRK artikel

Domstolen udtalte i dommens præmis 70 følgende

retssikkerhedsgarantier

forbindelse

med

afgørelser

isolationsfængsling:

“70. Finally, in order to avoid any risk of arbitrariness resulting

from a decision to place a prisoner in solitary confinement, the

decision must be accompanied by procedural safeguards

guaranteeing the prisoner's welfare and the proportionality of the

measure. First, solitary confinement measures should be ordered

only exceptionally and after every precaution has been taken, as

specified in paragraph 53.1 of the European Prison Rules.

Second, the decision imposing solitary confinement must be

based on genuine grounds both

ab initio

as well as when its

duration is extended. Third, the authorities' decisions should

make it possible to establish that they have carried out an

assessment of the situation that takes into account the prisoner's

circumstances, situation and behaviour and must provide

substantive reasons in their support. The statement of reasons

should be increasingly detailed and compelling as time goes by.

Finally, a system of regular monitoring of the prisoner's physical

and mental condition should also be put in place in order to

ensure that the solitary confinement measures remain

appropriate in the circumstances (see

Ramirez Sanchez,

cited

above, § 139).”

Domstolen bemærkede herefter i dommens præmis 71, at klageren ikke på

noget tidspunkt officielt og skriftligt var blevet informeret om årsagen til

isolationen eller dens forventede varighed, samt at myndighederne ikke

havde fremlagt nogen form for formelle optegnelser vedrørende afgørelsen

om at isolere klageren eller senere forlængelser heraf. Domstolen var ikke

overbevist af de cypriotiske myndigheders skiftende forklaringer på

årsagen til isolationsfængslingen, men konkluderede derimod, at klageren

blev isolationsfængslet af årsager, der var uklare, og som aldrig blev

forklaret for ham. Domstolen bemærkede i den forbindelse, at der ikke

forelå nogen dokumentation for, at myndighederne havde taget højde for

alle relevante omstændigheder i sagen, før de anbragte klageren i isolation.

Domstolen lagde også vægt på, at isolationsfængslingen blev opretholdt i 7

dage efter, at der var truffet beslutning om at ophæve den.

Herefter anførte Domstolen følgende i dommens præmis 72, som Krim har

henvist til i sin henvendelse til Retsudvalget.

“72. The Court recalls the recommendations contained in the

report of the CPT [Europarådets Torturkomité] following its

visit to Cyprus in 2004. The CPT considered that any person

placed in solitary confinement should be informed in writing

of the reasons for his confinement. He should be given an

opportunity to express his views and there should be a

possibility to appeal to authorities outside the prison should he

wish to challenge the decision to place him in solitary

confinement or to extend the duration of such confinement.

Further, the confinement should be re-examined at regular

intervals and should cease when no longer merited. The

European Prison Rules also refer to the need for clear

procedures when applying solitary confinement measures.”

I den passage fra Europarådets Torturkomités rapport om komitéens besøg

på Cypern i 2004, der refereres til i dommens præmis 72, og som er citeret

i dommens præmis 42, står følgende:

“A prisoner in isolation or confinement or in respect of whom

such measure is extended, should be informed in writing of the

reasons therefore (it being understood that there might be

reasonable justification for withholding specific details related

to security from the prisoner).”

Europarådets Torturkomité har således anerkendt, at det kan være

berettiget for en myndighed af sikkerhedsmæssige årsager at tilbageholde

nærmere detaljer, når myndigheden giver en indsat en skriftlig begrundelse

for en afgørelse om at udelukke den pågældende fra fællesskab.

Herefter, i præmis 73, udtalte Domstolen, at ingen af de

retssikkerhedsgarantier, der er påkrævet for at beskytte mod vilkårlig

anvendelse af unødigt restriktive forhold under frihedsberøvelse, blev

iagttaget i sagen.

I den forbindelse fremhævede Domstolen fraværet af en tilfredsstillende

begrundelse, usikkerheden om foranstaltningens varighed, fraværet af et

pålideligt system til registrering af isolationsfængslinger og til at sikre, at

klageren ikke blev holdt isolationsfængslet ud over den autoriserede

periode, fraværet af dokumentation for, at myndighederne foretog en

vurdering af alle relevante omstændigheder, før de traf afgørelse om

isolationsfængsling, samt fraværet af enhver mulighed for at anfægte

afgørelsen.

Herefter gennemgik Domstolen de fysiske forhold mv. under

isolationsfængslingen. I præmis 80 konkluderede Domstolen herom, at de

forhold, som klageren var underlagt under sin isolationsfængsling,

herunder forbuddet mod besøg og de fysiske forhold, forårsagede lidelse,

som klart oversteg det niveau, der uundgåeligt følger med

frihedsberøvelse. Det forhold, at klageren var underlagt sådanne forhold i

47 dage fandtes at udgøre nedværdigende behandling i strid med EMRK

artikel 3.

Herefter konkluderede Domstolen afsluttende i præmis 81, at der i sagen

var sket en krænkelse af EMRK artikel 3.

Når Menneskerettighedsdomstolen fandt artikel 3 krænket, var det således

baseret på en række konkrete omstændigheder vedrørende både fraværet af

retssikkerhedsgarantier ved myndighedernes behandling af sagen og de

fysiske forhold mv., som klageren var underlagt under

isolationsfængslingen, og som Domstolen fandt i sig selv udgjorde

nedværdigende behandling i strid med EMRK artikel 3.

2.2. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 4. juli 2006

i sag 59450/00,

Ramirez Sanchez mod Frankrig

Den 4. juli 2006 afsagde Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols

storkammer dom i sagen

Ramirez Sanchez mod Frankrig,

som vedrørte

frihedsberøvelsen af Ilich Ramirez Sanchez (kendt som Sjakalen), der i

1970’erne havde gennemført adskillige terrorangreb og blev regnet som en

af verdens farligste terrorister. I 1994 blev han anholdt og

varetægtsfængslet, og i 1997 blev han idømt livstidsstraf for drabet på to

politibetjente. I de første 8 år og 2 måneder af frihedsberøvelsen var han

underkastet ”relativ isolation”, hvor han blev holdt adskilt fra de øvrige

indsatte, men bl.a. havde mulighed for at modtage besøg og breve, og hvor

han havde adgang til en daglig 2-timers gårdtur, aviser og tv.

Den relative isolation blev gennem hele perioden opretholdt ved løbende

forlængelser på tre måneder ad gangen. Forlængelserne var hver gang

ledsaget af en begrundelse affattet i generelle vendinger, som varierede lidt

gennem tiden. Eksempelvis lød myndighedernes begrundelse for en af de

forlængelser, der blev vedtaget efter lidt mere end 7 års isolation, således

(citeret i dommens præmis 62):

”It is necessary to prolong your solitary confinement in order

to preserve order and security in the prison and to avoid your

exerting an influence over your fellow inmates or attempting to

escape.”

Følgende generelle udtalelse om krav til begrundelse mv. fremgår af

dommens præmis 139, som der henvises til i

Onoufriou mod Cypern

(Onoufriou-dommens præmis 70, citeret ovenfor):

”139. However, in order to avoid any risk of arbitrariness,

substantive reasons must be given when a

protracted

[dansk:

langvarig]

period

of solitary confinement is

extended.

The

decision should thus make it possible to establish that the

authorities have carried out a reassessment that takes into

account any changes in the prisoner’s circumstances, situation or

behaviour.

The statement of reasons will need to be

increasingly detailed and compelling the more time goes by.

Furthermore, such measures, which are a form of “imprisonment

within the prison”, should be resorted to only exceptionally and

after every precaution has been taken, as specified in paragraph

53.1 of the Prison Rules adopted by the Committee of Ministers

on 11 January 2006. A system of regular monitoring of the

prisoner’s physical and mental condition should also be set up in

order to ensure its compatibility with continued solitary

confinement.” [fremhævet her]

Domstolen kommenterer ikke de faktisk afgivne begrundelser nærmere, og

begrundelserne kritiseres således ikke.

Det anføres i dommen, at selv relativ isolation ikke kan opretholdes

uendeligt, men at der i den konkrete sag ikke var grundlag for at statuere

krænkelse af EMRK artikel 3 – bl.a. henset til myndighedernes villighed

til at forsøge at overføre klageren til ordinær strafafsoning kombineret

med, at der var risiko for, at han ville søge at radikalisere sine medfanger.

I en mindretalsudtalelse, hvor navnlig isolationens varighed kritiseres,

udtaler et mindretal på 5 ud af 17 dommere blandt andet, at begrundelserne

findes at være for generelle og savner objektivt bevisgrundlag

(mindretalsudtalelsens præmis 5).

Såvel flertallets som mindretallets udtalelser må ses i sammenhæng med

de omstændigheder, der forelå i den konkrete sag, herunder isolationens

meget lange varighed.

Der ses ikke i øvrigt at foreligge retspraksis fra Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol, der kan bidrage yderligere til fortolkningen af

EMRK artikel 3 i relation til det rejste spørgsmål vedrørende indsattes ret

til en begrundelse for afgørelser om udelukkelse fra fællesskab.

2.3. Europarådets Torturkomités rapport om Danmark af 25.

september 2008

Menneskerettighedsdomstolen lagde i sagen

Onoufriou mod Cypern

vægt

på Europarådets Torturkomités udtalelser i forbindelse med komitéens

besøg på Cypern i 2004.

I den forbindelse bemærkes, at Torturkomitéen i sin rapport af 25.

september 2008 om komitéens besøg i Danmark tidligere samme år

(CPT/Inf (2008) 26) udtalte sig vedrørende de danske myndigheders

begrundelser for placering af indsatte og varetægtsarrestanter i særlige

enheder for negativt stærke indsatte.

På rapportens side 24 udtalte Europarådets Torturkomité sig således

generelt om myndighedernes afgørelser om at placere indsatte i særlige

enheder for negativt stærke indsatte:

”[…] prisoners should as far as possible have access to

information concerning the reasons for their placement in a

unit for “negatively strong” prisoners (it being understood that

there might be reasonable justification for withholding from

the prisoner specific details related to security) […]”

Videre udtalte komitéen sig på rapportens side 26 om myndighedernes

afgørelser om at anbringe varetægtsarrestanter i Politigårdens Fængsel i

København, som er en særlig arrestafdeling for blandt andet negativt

stærke indsatte, der er voldelige eller truende over for andre:

“As regards more particularly the allocation of remand

prisoners to the establishment [Politigårdens Fængsel] […]

prisoners should as far as possible be kept informed of the

reasons for their placement (it being understood that there

might be reasonable justification for withholding from the

prisoner specific details related to the investigation and

security) […]”

Europarådets Torturkomité har således også i forhold til Danmark

anerkendt, at det kan være berettiget for myndighederne – blandt andet af

sikkerhedsmæssige årsager – at tilbageholde visse oplysninger fra en

indsat, når myndigheden begrunder en afgørelse om at anbringe den

indsatte i en særlig enhed, konkret særlige enheder for negativt stærke

indsatte.

Sager om anbringelse af indsatte på særlige afdelinger for negativt stærke

indsatte er omfattet af de samme regler i forvaltningsloven om begrænset

begrundelsespligt mv. som sager om udelukkelse af indsatte fra

fællesskab. Det er således de samme hensyn, der ligger til grund for den

begrænsede begrundelsespligt mv. i begge tilfælde, se nærmere afsnit 3.1.

nedenfor.

3. Dansk lovgivning og praksis

3.1. Forvaltningslovens regler om begrundelse og partsaktindsigt

Forvaltningsloven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil

blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. lovens § 2, stk. 1,

herunder også sager om udelukkelse af indsatte fra fællesskab.

3.1.1. Begrundelse

Ifølge forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, når den meddeles

skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud

giver den pågældende part medhold. Det følger af forvaltningslovens § 23,

stk. 1, 1. pkt., at den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan

forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre

afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

Ifølge forvaltningslovens § 24, stk. 1, skal en begrundelse for en afgørelse

indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er

truffet (stk. 1, 1. pkt.). I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på

et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn,

der har været bestemmende for skønsudøvelsen (stk. 1, 2. pkt.).

Det følger af bestemmelsens stk. 2, at begrundelsen endvidere om

fornødent skal indeholde en kort redegørelse for de oplysninger

vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig

betydning for afgørelsen.

Ifølge bestemmelsens stk. 3, gælder § 24, stk. 1, 2. pkt., og § 24, stk. 2,

ikke i de sager, der er nævnt i forvaltningslovens § 11, stk. 2. Denne

bestemmelse omhandler bl.a. sager om udelukkelse fra fællesskab i

forbindelse med varetægtsfængsling og fuldbyrdelse af fængselsstraf og

forvaring.

Når der træffes afgørelse om udelukkelse af en indsat fra fællesskab, kan

den indsatte således efter forvaltningslovens regler om begrundelse gøre

krav på en skriftlig begrundelse, som indeholder en henvisning til de

retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Den indsatte har

derimod ikke efter disse regler krav på oplysninger om de hovedhensyn,

der i forbindelse med et administrativt skøn har været bestemmende for

skønsudøvelsen, eller på en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende

sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for

afgørelsen.

3.1.2. Partens aktindsigt

Forvaltningslovens kapitel 4 indeholder reglerne om adgang til aktindsigt

for den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af

en forvaltningsmyndighed. Efter hovedreglen i § 9, stk. 1, kan parten

forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter.

Imidlertid er en række sager, dokumenter og oplysninger undtaget fra

retten til partsaktindsigt efter kapitel 4. Således fremgår det af

forvaltningslovens § 11, stk. 2, at bestemmelserne i kapitel 4 ikke gælder i

visse sager i forbindelse med varetægtsfængsling samt fuldbyrdelse af

fængselsstraf og forvaring, herunder i sager om udelukkelse fra fællesskab.

En indsat, der udelukkes fra fællesskab, har således som udgangspunkt

ikke krav på aktindsigt i sagen.

I forbindelse med behandling af en anmodning om partsaktindsigt i en sag

om udelukkelse fra fællesskab, skal det imidlertid overvejes, om der kan

gives aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, jf. forvaltningslovens §

10, stk. 2, jf. § 11, stk. 2.

3.1.3. Hensynene bag reglerne om begrænsning af indsattes adgang til

aktindsigt og begrundelse, herunder i sager om udelukkelse fra fællesskab

Reglerne om begrænsning i indsattes adgang til aktindsigt og begrundelse,

herunder i sager om udelukkelse fra fællesskab, blev indført ved lov nr.

382 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og

forvaltningsloven (Fangeflugt og begrænsning i indsattes adgang til

aktindsigt m.v.). Det fremgår af pkt. 3 i lovforslagets almindelige

bemærkninger, jf. L 140 af 27. februar 2002, at lovforslaget bygger på en

udtalelse, som Straffelovrådet afgav i 1996, jf. bilag 3 til Straffelovrådets

betænkning nr. 1355/1998 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv.

Der fremgår endvidere følgende af pkt. 3.3.1. i lovforslagets almindelige

bemærkninger om afskæring af retten til aktindsigt og begrundelse:

”Justitsministeriet kan tiltræde, at der alene bør ske

begrænsninger i adgangen til partsaktindsigt efter

forvaltningsloven, hvis der foreligger tungtvejende grunde. Det

samme gælder med hensyn til fravigelse af forvaltningslovens

krav til indholdet af begrundelsen for afgørelser.

Der er således tale om væsentlige forvaltningsretlige

partsrettigheder, der skal være med til at sikre, at den person,

som en forvaltningsmyndigheds afgørelse er rettet til, kan

varetage sine interesser. Indskrænkning i disse rettigheders

anvendelsesområde bør derfor kun komme på tale, når der

foreligger særlige grunde.

I den forbindelse taler en række hensyn som anført af

Straffelovrådets flertal med betydelig vægt for at begrænse

retten til partsaktindsigt og begrundelse i visse sager om

straffuldbyrdelse.

Det drejer sig i første række om hensynet til medindsatte, som

bl.a. kan risikere at blive udsat for vold, trusler mv., hvis de

afgiver belastende oplysninger til kriminalforsorgen om f.eks. en

såkaldt stærk indsat, som udnytter sin magtposition i fængslet.

Med de gældende regler har en medindsat således ingen garanti

for, at den pågældende stærke indsatte ikke efterfølgende

gennem reglerne om partsaktindsigt opnår kendskab til de

afgivne oplysninger. Det er derfor meget forståeligt, hvis

medindsatte i situationer af denne karakter viger tilbage fra at

give kriminalforsorgen oplysninger, der ville kunne indgå i

grundlaget for en sag om f.eks. overførsel af den stærke indsatte

til en af de særlige afdelinger, der er oprettet for netop at kunne

adskille indsatte, som udviser truende og chikanøs adfærd mv.,

fra andre indsatte.

Også hensynet til fængselsansatte, som til brug for sager om

overførsel til anden afdeling mv. afgiver belastende oplysninger

om en indsat, taler for at begrænse retten til partsaktindsigt i

visse sager om straffuldbyrdelse. Hermed vil det således være

muligt at fjerne den utryghed, som de ansatte og deres familier

ellers kan føle, fordi vedkommende indsatte efter de gældende

regler kan have ret til aktindsigt i de pågældende oplysninger.

I det anførte ligger samtidig, at en begrænsning i retten til

aktindsigt må forventes at få den konsekvens, at der fremover vil

tilgå kriminalforsorgen flere oplysninger fra medindsatte,

således at det i yderligere omfang bliver muligt at tilvejebringe

det nødvendige grundlag for bl.a. afgørelser om overførsel af

stærke indsatte til særlige afdelinger.”

På den baggrund fandt Justitsministeriet efter en samlet afvejning af de

forskellige hensyn, at der – som foreslået af Straffelovrådets flertal – burde

indsættes en bestemmelse i forvaltningsloven, der i forbindelse med visse

sager om varetægtsfængsling samt fuldbyrdelse af fængselsstraf og

forvaring afskar retten til aktindsigt, samt at begrundelsen for afgørelser i

de pågældende sager burde begrænses.

3.2. Reglerne om udelukkelse af indsatte fra fællesskab

3.2.1. Indledning

Reglerne om administrativ udelukkelse af indsatte fra fællesskab fremgår

af straffuldbyrdelsesloven og af bekendtgørelse om udelukkelse fra

fællesskab.

3.2.2. Straffuldbyrdelsesloven

Det følger af straffuldbyrdelseslovens § 33, at en indsat så vidt muligt skal

have adgang til fællesskab med andre indsatte. §§ 63-64 regulerer

adgangen til at udelukke indsatte fra fællesskab. De mulige grundlag for

udelukkelse fra fællesskab fremgår af § 63, stk. 1-3:

”§

63.

Kriminalforsorgsområdet kan udelukke en indsat fra

fællesskab med andre indsatte, hvis det er nødvendigt

1) for at forebygge undvigelse, strafbar

virksomhed eller voldsom adfærd,

2) for at gennemføre foranstaltninger, der er

nødvendige af sikkerhedshensyn eller for at

forebygge smittefare, eller

3) fordi den indsatte udviser en grov eller oftere

gentagen utilladelig adfærd, som er åbenbart

uforenelig med fortsat ophold i fællesskab

med andre indsatte.

Stk. 2.

Kriminalforsorgsområdet kan undtagelsesvis udelukke

en indsat fra fællesskab med andre indsatte i op til 5 dage, hvis

det er nødvendigt for at beskytte den indsatte mod overgreb.

Stk. 3.

Såfremt der er grund til at antage, at betingelserne i stk.

1 for udelukkelse fra fællesskab er opfyldt, kan

Kriminalforsorgsområdet midlertidigt udelukke den indsatte

fra fællesskab med andre indsatte, mens spørgsmålet om

udelukkelse behandles. Er der grund til at antage, at

betingelserne i § 25 for overførsel til lukket fængsel eller i § 26

for overførsel mellem ensartede lukkede afsoningsinstitutioner

eller i § 2 for overførsel til arresthus er opfyldt, kan

Kriminalforsorgsområdet også midlertidigt udelukke den

indsatte fra fællesskab med andre indsatte, mens spørgsmålet

om overførsel behandles.”

Straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 6-9, indeholder regler om bl.a.

forholdsmæssighed, skånsomhed og varighed af udelukkelse fra

fællesskab:

”Stk.

Udelukkelse fra fællesskab må ikke foretages, hvis

udelukkelsen efter indgrebets formål og den krænkelse og det

ubehag, som indgrebet må antages at forvolde, ville være et

uforholdsmæssigt indgreb.

Stk. 7.

Udelukkelse fra fællesskab skal gennemføres så

skånsomt som omstændighederne tillader.

Stk. 8.

Udelukkelse fra fællesskab skal straks bringes til ophør,

når betingelserne herfor ikke længere er opfyldt.

Kriminalforsorgsområdet skal mindst én gang om ugen

overveje spørgsmålet om helt eller delvis at bringe

udelukkelsen fra fællesskab til ophør.

Stk. 9.

Udelukkelse fra fællesskab må ikke overstige 3

måneder. Direktoratet for Kriminalforsorgen kan dog træffe

afgørelse om udelukkelse fra fællesskab i mere end 3 måneder,

såfremt der foreligger helt særlige omstændigheder. I givet fald

finder stk. 8, 2. pkt., tilsvarende anvendelse.”

De ovenfor nævnte regler gælder ved fuldbyrdelse af idømt fængselsstraf

og forvaring, jf. straffuldbyrdelseslovens § 1. Endvidere finder reglerne

tilsvarende anvendelse ved administrativ udelukkelse fra fællesskab af

varetægtsarrestanter, jf. bekendtgørelse om udelukkelse fra fællesskab § 1,

stk. 1, 2. pkt., jf. retsplejelovens § 776, 1. pkt.

3.2.3. Bekendtgørelse om udelukkelse fra fællesskab

I bekendtgørelse om udelukkelse fra fællesskab (bekendtgørelse nr. 283 af

26. marts 2012) er der fastsat detaljerede regler om behandlingen af sager

om udelukkelse af indsatte fra fællesskab.

Afgørelser om udelukkelse fra fællesskab

Inden der træffes en afgørelse om udelukkelse fra fællesskab, skal den

indsatte gøres bekendt med adgangen til at lade sig bistå og have lejlighed

til at udtale sig, jf. bekendtgørelsens § 5, stk. 1. Afgørelsen om

udelukkelse fra fællesskab træffes på grundlag af de foreliggende

oplysninger. Institutionens leder eller den, der bemyndiges dertil, afgør,

om det af hensyn til klarlæggelse af sagens omstændigheder er påkrævet at

indhente yderligere oplysninger eller foretage afhøring af personale eller

indsatte, jf. § 5, stk. 2.

Af bekendtgørelsens § 5, stk. 4 og 5, følger en særlig notatpligt vedrørende

afgørelser om udelukkelse fra fællesskab:

”Stk.

Der skal gøres notat om den trufne afgørelse. Notatet

skal indeholde

1) en gengivelse af, hvad der er indberettet,

2) oplysning om, hvilke bestemmelser der er overtrådt,

3) oplysning om afgørelsen,

4) oplysning om dato og klokkeslæt for, hvornår afgørelsen er

meddelt den indsatte,

5) oplysning om, at den indsatte er orienteret om muligheden

for at klage til justitsministeren,

6) oplysning om, hvornår fristen for at indgive klage udløber,

jf. straffuldbyrdelseslovens § 111, stk. 2, og

7) oplysning om, at den indsatte er orienteret om hvilke

retsregler, afgørelsen er truffet i henhold til, jf.

forvaltningslovens § 24, stk. 3, 1. pkt., jf. § 24, stk. 1, 1. pkt.

Stk. 5.

Notatet skal herudover indeholde en gengivelse af de

afgivne forklaringer, som skal protokolleres, mens den, der

afgiver forklaring, er til stede. Notatet skal endvidere

indeholde nærmere oplysning om på hvilket grundlag,

afgørelsen er truffet. Videre skal notatet indeholde oplysninger

om eventuelle begrænsninger i retten til på ethvert tidspunkt at

lade sig bistå af andre. Notatet skal indeholde en begrundelse

for afgørelsen. Begrundelsen skal indeholde en henvisning til

de retsregler, afgørelsen er truffet efter, og angive hvilke

hovedhensyn, der har været bestemmende for skønnet, ligesom

de faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning

for afgørelsen, skal fremgå.”

Myndighedernes notat om en truffen afgørelse om udelukkelse fra

fællesskab skal således bl.a. indeholde en begrundelse, der lever op til

forvaltningslovens almindelige begrundelseskrav. Den indsatte har som

udgangspunkt ikke krav på indsigt heri, men notatet vil indgå i

behandlingen af en indsats klage til Justitsministeriet (Direktoratet for

Kriminalforsorgen) over afgørelsen om udelukkelse fra fællesskab,

ligesom notatet skal medsendes indberetningen til Justitsministeriet

(Direktoratet for Kriminalforsorgen), når en indsat har været udelukket fra

fællesskab i 14 dage, jf. bekendtgørelsens § 10, stk. 1, jf. nedenfor.

Rettigheder og tilbud ved udelukkelse fra fællesskab i mere end 14 dage

For indsatte, der har været udelukket fra fællesskab i mere end 14 dage,

gælder særlige rettigheder og tilbud, som de skal vejledes om, jf.

bekendtgørelsens § 6. Således påhviler det bl.a. personalet løbende at være

særligt opmærksom på, om den indsatte har behov for øget

personalekontakt, tilsyn af læge, herunder en psykiater m.v. Det påhviler

desuden personalet at være opmærksom på, at dette behov øges i takt med

varigheden af udelukkelsen fra fællesskab, jf. § 6, stk. 1.

Endvidere skal personalet være særligt opmærksom på, om der kan ske

lempelser, f.eks. i form af fællesskab med andre indsatte i cellen eller

under gårdtur, mulighed for at arbejde i fællesskab, eller aktiviteter i

fritiden med andre indsatte eller med personalet, jf. § 6, stk. 2.

En indsat, der har været udelukket fra fællesskab i mere end 14 dage, har

endvidere ret til tilbud om regelmæssige og længerevarende samtaler med

f.eks. psykolog, læge eller præst, at få stillet gratis TV til rådighed samt til

særlig adgang til eneundervisning og arbejde, herunder anden godkendt

aktivitet, ”som kan medvirke til at mindske den særlige belastning og

risiko for forstyrrelse af det psykiske helbred, som er forbundet med

udelukkelse fra fællesskab”, jf. § 6, stk. 3.

For indsatte, som har været udelukket fra fællesskab i mere end 3

henholdsvis 6 måneder, samt for indsatte under 18 år, som har været

udelukket fra fællesskab i mere end 4 uger, gælder yderligere rettigheder

vedrørende øget kontakt med andre, jf. §§ 7 og 8.

Notatpligt vedrørende myndighedernes løbende overvejelser

Efter bekendtgørelsens § 9 gælder også en særlig notatpligt for

myndighedernes løbende overvejelser om at bringe en udelukkelse fra

fællesskab til ophør:

”§ 9. Når udelukkelse fra fællesskab bringes til ophør, jf.

straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 8, 1. pkt., skal der gøres

notat om dato og klokkeslæt for udelukkelsens ophør.

Stk. 2. Der skal endvidere gøres notat om institutionens

overvejelser efter straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 8, 2. pkt.,

om helt eller delvis at bringe udelukkelsen til ophør, herunder

om dato og klokkeslæt for overvejelserne. Notatet skal

endvidere indeholde en plan for, hvordan den indsatte kan

bringes tilbage til fællesskabet, herunder hvordan der kan

lempes i udelukkelsen fra fællesskab, jf. § 6, stk. 2.

Stk. 3. Det i stk. 2 nævnte notat skal godkendes af

institutionens leder eller den, der bemyndiges dertil.

Institutionens leder kan ikke delegere denne kompetence til

andre

end

vicefængselsinspektør/økonomichef/vicearrestinspektør.”

Særlige procedurer ved udelukkelse i mere end 14 dage/3 måneder

Efter bekendtgørelsens § 10 og § 11 gælder der særlige procedurekrav, når

en udelukkelse har varet i mere end 14 dage henholdsvis 3 måneder:

”§

10.

Når en indsat har været udelukket fra fællesskab i 14

dage, skal det indberettes til Justitsministeriet, Direktoratet for

Kriminalforsorgen. Tilsvarende gælder ved afslutningen af

hver efterfølgende 14 dages periode. Sammen med

indberetningen skal der indsendes kopi af det i § 5, stk. 4 og 5,

nævnte notat og kopi af de i § 9, stk. 2, nævnte notater.

§ 11.

Såfremt institutionen finder, at det helt undtagelsesvis er

nødvendigt at udelukke den indsatte fra fællesskab for en

periode, der overstiger 3 måneder, skal institutionen sende en

indstilling herom til Justitsministeriet, Direktoratet for

Kriminalforsorgen. Det påhviler institutionen at indsende

indstillingen til direktoratet, så den modtages 2 uger inden

udelukkelsen har varet 3 måneder, med henblik på at

direktoratet kan træffe afgørelse, inden udelukkelsens varighed

overstiger 3 måneder.

Stk. 2.

Forinden Justitsministeriet, Direktoratet for

Kriminalforsorgen, træffer afgørelse, har den indsatte ret til en

samtale med en repræsentant for direktoratet. Institutionen skal

i indstillingen anføre, at den indsatte er gjort bekendt med

denne ret, og om den indsatte ønsker at benytte sig heraf.

Stk.

Hvis

Justitsministeriet,

Direktoratet

for

Kriminalforsorgen, har truffet afgørelse om udelukkelse fra

fællesskab i mere end 3 måneder, skal institutionen til brug for

direktoratets overvejelser om helt eller delvist at bringe

udelukkelsen fra fællesskab til ophør mindst én gang om ugen

indsende de i medfør af § 9, stk. 2, udarbejdede notater til

direktoratet.

3.3. Praksis vedrørende begrundelse mv. i sager om udelukkelse fra

fællesskab

I det følgende beskrives Direktoratet for Kriminalforsorgens praksis

vedrørende begrundelse mv. i sager om udelukkelse fra fællesskab således

som oplyst af Direktoratet for Kriminalforsorgen.

Afgørelser om udelukkelse fra fællesskab

Afgørelser om udelukkelse fra fællesskab træffes i fængslet eller

arresthuset som hovedregel af personale med ledelsesbeføjelser. Efter to

ugers udelukkelse fra fællesskab efterprøver Direktoratet for

Kriminalforsorgen

Kriminalforsorgsområdets

vurdering,

hvilket

kriminalforsorgsområdet skal fortsætte med hver 14. dag herefter. Er der

undtagelsesvis behov for, at den indsatte skal være udelukket fra

fællesskab ud over tre måneder, overtager Direktoratet for

Kriminalforsorgen behandlingen af sagen.

Førend der træffes afgørelse om udelukkelse fra fællesskab, afholdes en

samtale med den indsatte. Vidneudsagn, der lægges til grund for afgørelser

om udelukkelse fra fællesskab, vurderes grundigt, og de skal således som

hovedregel være underbygget enten af flere medindsatte eller af

personalet. Der er i sagsbehandlingen stort fokus på, at alle relevante

dokumenter og notater ligger på sagen.

I hovedparten af sagerne varer udelukkelsen fra fællesskab mindre end 14

dage.

Begrundelse

Når der træffes afgørelse om udelukkelse af en indsat fra fællesskab,

orienteres den indsatte som udgangspunkt mundtligt om afgørelsen og om

i henhold til hvilke retsregler, afgørelsen er truffet (delvis begrundelse).

Der udarbejdes altid en fuldstændig skriftlig begrundelse, som opbevares

på sagen, og den (delvise) begrundelse udleveres til den indsatte efter

dennes anmodning, hvad enten anmodningen fremsættes lige efter,

afgørelsen er truffet, eller på et senere tidspunkt. Udgangspunktet er – som

det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 3, 1. pkt., jf. § 11, stk. 2 – at den

skriftlige (delvise) begrundelse alene indeholder en henvisning til de

retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Retsreglernes ordlyd

gengives i begrundelsen. Således vil det eksempelvis fremgå af

begrundelsen for en afgørelse om udelukkelse fra fællesskab, som er

truffet i henhold til straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 1, nr. 1, at

udelukkelsen sker ”for at forebygge undvigelse, strafbar virksomhed eller

voldsom adfærd.” Se nærmere afsnit 3.2.2 ovenfor om de mulige grundlag

for udelukkelse fra fællesskab.

Efter Direktoratet for Kriminalforsorgens praksis overvejes det altid, om

det er muligt som led i begrundelsen at give den indsatte yderligere

oplysninger, end hvad der følger af forvaltningslovens regler om

begrundelse (meroffentlighed). Det kan ske enten i form af en fuld

begrundelse, svarende til, hvad der ville følge af forvaltningslovens

almindelige begrundelsesregler, eller ved at den indsatte modtager flere

oplysninger end henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen

er truffet, men færre oplysninger end ved en fuld begrundelse. Det

relevante personale instrueres om denne praksis som led i deres oplæring,

og på det elektroniske skema, som personalet udfylder i forbindelse med

afgørelser om udelukkelse fra fællesskab og ved udfærdigelse af

ugenotater, er der et felt til afkrydsning af, om der er givet adgang til

meroffentlighed (i form af det fulde oplysningsgrundlag).

Der tilbageholdes ikke oplysninger fra den indsatte, medmindre der er et

sagligt grundlag herfor. Normalt meddeles der ikke oplysninger i medfør

af meroffentlighedsprincippet i sager, der ligger inden for kernen af

anvendelsesområdet for forvaltningslovens § 11, stk. 2, det vil sige, hvor

der er et hensyn til medindsatte eller ansatte i institutionen, eller hvor der

er tale om negativt stærke indsatte.

Udelukkelsens varighed og den løbende vurdering af sagen

Afgørelser om udelukkelse fra fællesskab træffes ikke for en bestemt

periode, ligesom der heller ikke opereres med ”forlængelser”. Den indsatte

modtager derfor som udgangspunkt heller ikke oplysninger om, hvor

længe udelukkelsen fra fællesskab vil vare. Det skyldes, at udelukkelse fra

fællesskab kun må opretholdes, så længe betingelserne fortsat er til stede.

Når dette ikke længere er tilfældet, skal udelukkelsen fra fællesskab

bringes til ophør straks.

Kriminalforsorgsområdet skal mindst én gang om ugen overveje

spørgsmålet om helt eller delvist at bringe udelukkelsen fra fællesskab til

ophør, jf. straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 8. I praksis foretages løbende

en vurdering af, hvorvidt de omstændigheder, som ligger til grund for en

udelukkelse, fortsat er til stede.

I overensstemmelse med reglerne i bekendtgørelse om udelukkelse fra

fællesskab nedfældes de nævnte ugentlige overvejelser i såkaldte

ugenotater, som også indeholder en udslusningsplan. Det vil således

fremgå heraf, på hvilket grundlag udelukkelsen af den indsatte fra

fællesskab opretholdes, samt hvad planen er for, at udelukkelsen kan

bringes til ophør.

Ugenotaterne godkendes af den øverste ledelse i institutionen, som tager

stilling til det videre forløb.

Den indsattes adgang til oplysninger om udelukkelsens varighed og den

løbende vurdering af sagen

Der er som udgangspunkt ikke adgang til partsaktindsigt i sager om

udelukkelse af indsatte fra fællesskab, jf. forvaltningslovens § 11, stk. 2, se

nærmere afsnit 3.1.3 ovenfor. Dog skal det altid overvejes, om der kan

gives adgang til meroffentlighed, jf. herved forvaltningslovens § 10, stk. 2.

I overensstemmelse hermed vil den indsatte i en række tilfælde modtage

mundtlige oplysninger fra sagen på myndighedens initiativ, når

omstændighederne tillader det. Ligeledes kan den indsatte efter anmodning

få udleveret ugenotater eller oplysninger herfra på skrift, i det omfang der

er adgang til meroffentlighed.

Selvom det i almindelighed ikke på forhånd kan afgøres, hvor længe en

udelukkelse fra fællesskab vil vare, vil oplysninger fra sagen i visse

tilfælde kunne give en indikation heraf. Det gælder navnlig i tilfælde, hvor

den indsatte som følge af den udviste adfærd ikke kan vende tilbage til den

samme afdeling, men afventer overførsel til en anden afdeling eller

institution, og hvor udslusningsplanen indeholder oplysning om

tidshorisonten for plads på en anden afdeling eller institution. Desuden vil

der være tilfælde, hvor ophør af udelukkelsen beror på forhold, som den

indsatte i princippet selv råder over, eksempelvis ophør med en bestemt

adfærd.

Gennemgang af sager fra 2012 og 2013

Direktoratet for Kriminalforsorgen fører en årlig statistik med antallet af

afgørelser om udelukkelse fra fællesskabet. Der føres ikke statistik med

antallet af afgørelser, hvor meroffentlighedsprincippet er anvendt.

Direktoratet for Kriminalforsorgen har til brug for nærværende analyse

gennemgået 75 sager fra 2012 og 75 sager fra 2013 om udelukkelse af

indsatte fra fællesskab. Der træffes årligt omkring 550-600 afgørelser om

udelukkelse fra fællesskab. De gennemgåede sager udgør således, hvad der

svarer til mindst 10 % af alle sager over en 2-årig periode.

Gennemgangen viser, at der i ca. 43 % af de gennemgåede sager fra 2012

blev givet en fuld begrundelse for afgørelse om udelukkelse fra

fællesskabet, mens der i de resterende ca. 57 % af sagerne blev givet en

delvis begrundelse.

I ca. 47 % af de gennemgåede sager fra 2013 blev der givet en fuld

begrundelse, mens der i de resterende ca. 53 % af sagerne blev givet en

delvis begrundelse.

At der blev givet en delvis begrundelse, betyder i denne sammenhæng

enten, at der i begrundelsen alene er henvist til de retsregler, i henhold til

hvilke afgørelsen er truffet, eller at den indsatte har modtaget oplysninger

ud over hjemmelsgrundlaget, men ikke det fulde oplysningsgrundlag i

sagen.

4. Justitsministeriets vurdering af forholdet mellem regler og praksis i

Danmark og EMRK artikel 3

Som

det

fremgår

ovenfor,

har

Den

Europæiske

Menneskerettighedsdomstol i forhold til EMRK artikel 3 stillet krav om

visse retssikkerhedsgarantier i forbindelse med afgørelser om udelukkelse

af indsatte fra fællesskab, bl.a. med henblik på at sikre mod vilkårlighed

samt sikre den indsattes velbefindende og foranstaltningens

proportionalitet. Afgørelserne i de to domme, som er omtalt ovenfor, må

ses i sammenhæng med de konkrete forhold, der forelå til pådømmelse i

hver af de to sager. Justitsministeriet kan dog særligt fremhæve følgende

generelle elementer fra de to domme (Onoufriou

mod Cypern

præmis 70

Ramirez Sanchez mod Frankrig

præmis 139):

Udelukkelse fra fællesskab må kun ske undtagelsesvist og som en

sidste udvej.

Både den oprindelige afgørelse og senere forlængelser skal have et

sagligt grundlag.

Myndighedernes afgørelser skal gøre det muligt at konstatere, at

der er foretaget en afvejning, hvor der er taget højde for den

indsattes forhold og adfærd (circumstances, situation and

behaviour). Myndighederne skal i den forbindelse angive en

fyldestgørende begrundelse (provide substantive reasons in their

support).

Begrundelserne skal være stadigt mere detaljerede og

overbevisende (detailed and compelling), jo længere tid, der er

gået.

Der skal etableres et system til overvågning af den indsattes fysiske

og mentale tilstand, så det løbende kan sikres, at udelukkelse fra

fællesskab fortsat er en proportional foranstaltning.

Udelukkelsens undtagelsesvise karakter, saglighed og proportionalitet

Den danske ordning vedrørende udelukkelse af indsatte fra fællesskab er,

som det fremgår, indrettet til at sikre foranstaltningens undtagelsesvise

karakter, saglighed og proportionalitet, ligesom ordningen giver gode

muligheder for at overvåge den indsattes fysiske og mentale tilstand. Der

kan i den forbindelse navnlig fremhæves følgende:

Efter de danske regler skal en indsat så vidt muligt have adgang til

fællesskab.

Udelukkelse

fra

fællesskab

efter

reglerne

straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 1-3, kan kun ske, når det er

”nødvendigt” af hensyn til et af de oplistede formål, eller midlertidigt –

mens sagen behandles – såfremt der er grund til at antage, at betingelserne

i § 63, stk.1, for udelukkelse fra fællesskab er opfyldt, eller såfremt der er

grund til at antage, at betingelserne i § 25 for overførsel til lukket fængsel

eller i § 26 for overførsel mellem ensartede lukkede afsoningsinstitutioner

eller i § 28 for overførsel til arresthus er opfyldt. Det fremgår direkte af

straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 6, at udelukkelse fra fællesskab ikke må

foretages, hvis udelukkelsen efter sit formål og den krænkelse og det

ubehag, den må antages at forvolde, vil være et uforholdsmæssigt indgreb.

Krav om forholdsmæssighed er også indbygget i selve gennemførelsen af

foranstaltningen, idet udelukkelse fra fællesskab skal foretages så

skånsomt, som omstændighederne tillader (straffuldbyrdelseslovens § 63,

stk. 7). For indsatte, der har været udelukket fra fællesskab i 14 dage eller

mere, gælder der efter bekendtgørelse om udelukkelse af indsatte fra

fællesskab specifikke rettigheder og tilbud bl.a. i form af øget mulighed

for kontakt med andre og regelmæssige samtaler med f.eks. præst, læge

eller psykolog. Det påhviler personalet at være særligt opmærksom på, om

der kan ske lempelser, om den indsatte har behov for øget

personalekontakt eller tilsyn af læge eller psykiater mv., og at dette behov

øges i takt med varigheden af udelukkelsen fra fællesskab.

I Danmark træffes afgørelser om udelukkelse fra fællesskab ikke for en

bestemt periode, ligesom der ikke opereres med forlængelser. Der træffes

således én afgørelse om udelukkelse fra fællesskab, hvis forudsætninger

løbende revurderes. Der er krav om ugentlig revurdering af

forudsætningerne, men i praksis sker revurderingen løbende. Udelukkelsen

fra fællesskab skal straks bringes til ophør, når betingelserne herfor ikke

længere er til stede.

Kun hvor der foreligger helt særlige omstændigheder, kan udelukkelse fra

fællesskab overstige 3 måneder, og i så fald overtager Direktoratet for

Kriminalforsorgen behandlingen af sagen. I praksis varer de fleste tilfælde

af udelukkelse fra fællesskab mindre end 2 uger.

Begrundelse og dokumentation

Et centralt kritikpunkt i sagen

Onoufriou mod Cypern

var, at de cypriotiske

myndigheder ikke havde kunnet fremlægge nogen form for formelle

optegnelser vedrørende afgørelsen om at isolere klageren. Således var der

ingen dokumentation for, at myndighederne havde foretaget en vurdering

af alle relevante omstændigheder i sagen, før de traf afgørelsen om

isolation.

I modsætning hertil indebærer den danske ordning, at den indsatte skal

gøres bekendt med adgangen til at lade sig bistå og have lejlighed til at

udtale sig, førend der træffes afgørelse om udelukkelse fra fællesskab.

Den indsatte modtager altid som minimum en delvis begrundelse for

udelukkelsen i form af oplysning om de retsregler, i henhold til hvilke

afgørelsen er truffet – på skrift, hvis det ønskes.

Når der træffes afgørelse om udelukkelse fra fællesskab, skal

myndighederne udfærdige et – som udgangspunkt internt – notat, som bl.a.

skal indeholde en begrundelse, der lever op til forvaltningslovens

almindelige begrundelseskrav.

Herudover gælder der en særlig notatpligt for myndighedernes løbende

overvejelser efter straffuldbyrdelseslovens § 63, stk. 8, om, hvorvidt

betingelserne for udelukkelse fra fællesskab fortsat er opfyldt.

Den indsatte kan få udleveret disse notater eller oplysninger herfra, i det

omfang der er adgang til meroffentlighed.

Der tages altid stilling til spørgsmålet om eventuel meroffentlighed, når en

afgørelse om udelukkelse af indsatte fra fællesskab begrundes. Således

foretages der en konkret vurdering i hver enkelt sag, og der tilbageholdes

kun oplysninger fra den indsatte, når saglige hensyn som de, der ligger til

grund for reglerne om begrænsning af begrundelsespligten, taler for det.

Tilsvarende praksis i forhold til meroffentlighed følges ved behandling af

anmodninger om partsaktindsigt i sager om udelukkelse fra fællesskab,

herunder i forhold til myndighedernes løbende overvejelser om, hvorvidt

betingelserne for en udelukkelse fortsat er til stede.

Det fremgår af praksis fra Direktoratet for Kriminalforsorgen, at indsatte i

en række tilfælde faktisk modtager en fuld begrundelse for afgørelser om

udelukkelse fra fællesskab. Således blev der givet en fuld begrundelse i

næsten halvdelen af de sager fra 2012 og 2013 om udelukkelse fra

fællesskab, som Direktoratet for Kriminalforsorgen har gennemgået til

brug for nærværende analyse. De gennemgåede sager udgør, hvad der

svarer til mindst 10 % af alle sager over en 2-årig periode.

Endelig bemærkes, at Europarådets Torturkomité i forhold til Danmark har

udtalt, at det kan være berettiget for myndighederne – bl.a. af

sikkerhedsmæssige årsager – at tilbageholde visse oplysninger, når en

indsat anbringes på en særlig afdeling, konkret særlige afdelinger for

negativt stærke indsatte.

Sager om anbringelse af indsatte på særlige afdelinger for negativt stærke

indsatte er omfattet af de samme regler om begrænset begrundelsespligt

mv. som sager om udelukkelse af indsatte fra fællesskab. Det er således de

samme hensyn, der ligger til grund for den begrænsede begrundelsespligt

mv. i begge tilfælde.

Sammenfattende finder Justitsministeriet, at de danske regler om

begrænset begrundelsespligt i sager om udelukkelse af indsatte fra

fællesskab, som følger af forvaltningslovens § 24, stk. 3, jf. § 11, stk. 2, og

den måde disse regler administreres på i praksis, er forenelig med EMRK

artikel 3 om forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende

behandling eller straf.