PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

OSCEs Parlamentariske Forsamling 2014-15 (1. samling)
OSCE Alm.del Bilag 22
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

MARTS 2015

Redegørelse til Folketinget om

Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa

(OSCE)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Resumé

I 2014 overtog Ukraine-krisen – og spørgsmålet om OSCE’s bidrag som regional

sikkerheds- og samarbejdsorganisation til at adressere den – OSCE’s dagsorden. Det

daværende schweiziske formandskab udviste stort lederskab for organisationen i en svær

tid.

OSCE kom til at spille en helt central rolle i Ukraine med den største internationale

tilstedeværelse i form af OSCE’s civile Særlige Monitoreringsmission (SMM). OSCE

udfoldede sin værktøjskasse inden for de mulige politiske rammer og anvendte de

mekanismer til konflikthåndtering- og løsning, som organisationen har udviklet gennem

årene. Udover monitorering af sikkerheds- og menneskerettighedssituationen havde

OSCE bl.a. fokus på at fremme en politisk løsning på konflikten, facilitere dialog lokalt,

overvåge valg, fremme national dialog og styrke civilsamfundet. Fleksibilitet og

omstillingsparathed var blandt OSCE’s styrker i Ukraine-indsatserne. Krisen udstillede

dog også OSCE’s begrænsninger, både politisk og kapacitetsmæssigt. Kravet om

konsensus bag væsentlige beslutninger gav OSCE stor legitimitet hos konfliktens parter,

men gjorde det vanskeligt at opnå resultater. Danmark havde en høj profil i OSCE-

arbejdet med Ukraine gennem året.

Ukraine-krisen og Ruslands rolle heri kom til at præge meget af det øvrige arbejde i

OSCE i 2014, både politisk og tematisk. Resultaterne på det årlige OSCE-ministermøde,

der fandt sted i Basel den 4.-5. december, var begrænsede som følge af konflikten, der

kastede en skygge over mødet. Krisen blev det helt centrale emne i debatterne. Der blev

ikke opnået resultater i den menneskelige dimension. Formandskabet havde presset på

for en vigtig beslutning om tortur, hvor Danmark spillede en særlig aktiv rolle. Den blev i

sidste ende blokeret. Der blev kun opnået beskedne resultater på det politisk-militære

område.

Mange initiativer og processer måtte indstilles eller ambitionsniveauet reduceres. Der

skete ingen fremskridt i Helsinki+40 processen om markeringen i 2015 af 40-året for

Helsingfors-slutakten. Det politisk-militære arbejde blev vanskeliggjort, og der udestår

fremadrettet store udfordringer på området. Ukraine-krisen og Ruslands rolle heri havde

en afledt effekt på forhandlingerne om Europas frosne konflikter, hvor der ikke kunne

spores fremskridt.

OSCE’s institutioner og feltmissioner spillede en aktiv rolle gennem året for at

understøtte reformprocesser og overholdelse af OSCE-forpligtelser inden for OSCE’s tre

dimensioner (politisk-militære, økonomisk- og miljømæssige samt den menneskelige

dimension) i OSCE’s medlemslande. Udover en række frivillige finansielle bidrag til

OSCE’s indsatser i Ukraine fortsatte Danmark med at yde en særlig støtte til OSCE’s

indsatser i dele af Centralasien.

For det serbiske formandskab i 2015 vil Ukraine-krisen udgøre den største enkeltstående

udfordring. Serbien, der traditionelt har haft et særligt forhold til Rusland, og som

samtidig er et EU-kandidatland, står overfor en stor opgave med at videreføre det

schweiziske formandskabs engagement. 2015 bliver også året, hvor

formandskabstrojkaen, Schweiz, Serbien og Tyskland, vil søge at tage hul på de bredere

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

spørgsmål om fremtiden for europæisk sikkerhed. En dagsorden, som Tyskland som

kommende OSCE-formandskab i 2016 har indikeret, at man ønsker at give særlig

opmærksomhed.

1. OSCE-arbejdet i 2014



1.1. Ukraine-krisen som det altdominerende tema

Krisen i Ukraine var det altdominerende tema for OSCE i 2014 og er derfor hovedemnet

i denne redegørelse. Ruslands aggression i Ukraine, og den ulovlige annektering af Krim-

halvøen, udgjorde et brud med FN’s Charter og de grundlæggende OSCE-principper og -

værdier om staters territoriale integritet, suverænitet, frihed og politiske uafhængighed

som fastlagt i Helsingforsslutakten fra 1975.

Det schweiziske OSCE-formandskab udviste igennem 2014 stort lederskab. Det lykkedes

formandskabet at samle den nødvendige konsensus i OSCE-kredsen om vigtige OSCE-

indsatser i Ukraine med det overordnede formål at fremme fred, stabilitet og sikkerhed.

Kravet om konsensus indebar imidlertid, at Rusland fik stor indflydelse på, hvordan og

hvornår OSCE kunne handle. Men inden for de mulige politiske rammer udfoldede

OSCE sin værktøjskasse og anvendte de mekanismer til konflikthåndtering og -løsning,

som OSCE har udviklet gennem årene, jf. også gennemgangen af OSCE’s indsats i afsnit

2. På visse områder kunne der iværksættes mindre OSCE-indsatser uden konsensus. Det

viste sig særligt nyttigt i den første fase af krisen, hvor OSCE’s institutioner og

sekretariat, baseret på frivillige bidrag, var aktive på jorden i Ukraine med kort varsel, og

hvor det tillidsskabende Wien-dokument inden for OSCE’s militære del var afsæt for

inspektioner og besøg i Ukraine. Krisen viste også OSCE’s værdi som det eneste

regionale sikkerhedspolitiske forum for en løbende dialog mellem konfliktens parter og

det internationale samfund i øvrigt.

Ukraine-krisen påvirkede det løbende arbejde og satte i høj grad dagsordenen i OSCE,

både politisk og tematisk. Flere initiativer og processer blev aflyst eller stillet i bero. Der

var ingen fremskridt i Helsinki+40 processen om en markering i 2015 af 40-året for

Helsingforsslutakten og ambitionsniveauet herfor blev væsentligt reduceret. Arbejdet i

OSCE’s militære dimension (Forum for Security Cooperation) var i særlig grad påvirket

af krisen. Der var ingen fremdrift i OSCE-arbejdet vedrørende moderniseringen af det

vigtige tillidsskabende Wien-dokument. Uformelle drøftelser blandt NATO-lande om

fremtiden for konventionelle våbenkontrolregimer i Europa blev indstillet. Trods krisen

fortsatte implementeringen af de tillidsskabende mekanismer i Wien-dokumentet og

inden for ”Open Skies” samarbejdet.

Krisen havde også en afledt effekt på de internationale forhandlinger om Europas frosne

konflikter Moldova (Transnistrien), Aserbajdsjan (Nagorno-Karabakh) og Georgien

(Abkhasien og Sydossetien), hvor OSCE har en rolle at spille, og hvor der ikke blev gjort

fremskridt i 2014.

OSCE’s arbejde i felten via de 15 feltmissioner på Balkan, i Østeuropa, Kaukasus og

Centralasien var, med undtagelse af de to missioner i Ukraine og grænsemissionen i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Rusland ved den russisk-ukrainske grænse, ikke påvirket af Ukraine-krisen. OSCE

fortsatte her en betydningsfuld indsats, f.eks. inden for retsvæsen og politi, god

regeringsførelse, integration af mindretal og demokrati-fremme. I afsnit 1.4 omtales

OSCE’s engagement i Centralasien, der har været tillagt prioritet fra dansk side.

Fra dansk side var der fra starten af Ukraine-krisen stor opbakning til OSCE’s

engagement i landet. I kraft af medlemskredsen, organisationens neutralitet og de

mekanismer OSCE har opbygget til konflikthåndtering og -løsning, blev OSCE vurderet

til at kunne spille en væsentlig rolle. Den politiske støtte blev bakket op af en lang række

danske bidrag – både finansielle og med personale – til OSCE’s indsatser. Som EU

chef-de-

file

for Ukraine ved OSCE havde Danmark en særlig rolle i at formulere og fremme EU’s

synspunkter i OSCE-møderne i Wien. Det var med til at styrke den danske profil.



1.2. Ministermødet i Basel

Krisen i Ukraine og Ruslands rolle heri blev det altdominerende emne på det årlige

OSCE-ministermøde, der fandt sted i Basel den 4.-5.-december 2014. Der var

rekorddeltagelse med 53 ministre. Rusland stod isoleret på mødet i fremstillingen af sit

narrativ om Ukraine-krisen. Fra vestlig side blev afgivet mange robuste indlæg med støtte

til Ukraine, omtale af Ruslands aggression og stor anerkendelse af det schweiziske OSCE-

formandskabs rolle. Disse elementer var også centrale i det danske indlæg (vedlagt som

annex 3). Der var fra alle sider, også Ukraine og Rusland, markant opbakning til OSCE’s

engagement i Ukraine og brugen af OSCE’s mekanismer og værktøjer. På mødet

lancerede OSCE-formandskabet oprettelsen af et panel af vismænd (Panel of Eminent

Persons) til at fremkomme med anbefalinger om fremtiden for europæisk sikkerhed, jf. i

øvrigt afsnit 3.

I modsætning til tidligere års ministermøder var fokus ikke på de beslutninger og

erklæringer, der blev vedtaget på mødet. Fra alle sider, med undtagelse af Rusland, blev

der lagt vægt på, at ministermødet ikke kunne være ”business as usual”. Det påvirkede

også ambitionsniveauet. I OSCE’s menneskelige dimension opnåede man ingen resultater

og på det politisk-militære område var resultaterne meget beskedne.



1.3. Arbejdet i den menneskelige dimension

Ukraine satte sit præg på arbejdet i den menneskelige dimension i 2014. Ukraine-krisen

bidrog til at cementere de skilleliner mellem Rusland og Vesten, der i de senere år har

præget samarbejdet om menneskerettigheder og demokrati som følge af udviklingen i

Rusland med stadigt vanskeligere kår for civilsamfundet og for frie medier. Udviklingen i

Aserbajdsjan bidrog også til at vanskeliggøre OSCE-samarbejdet på disse områder.

Forhandlingerne i den menneskelige dimension forud for Ministerrådsmødet i Basel blev

vanskelige. Vestlige lande forsøgte at rette fokus på emner relevante for Ukraine-krisen,

herunder ved fremlæggelse af beslutningsudkast om fundamentale friheder og om tortur.

Bekæmpelsen af tortur var en vigtig prioritet for OSCE-formandskabet, og Danmark

spillede en særlig rolle i formuleringen af en ambitiøs tekst i sin rolle som EU

chef-de-file

på

tortur. I sidste ende var det dog ikke muligt at opnå konsensus om torturteksten som

følge af modstand fra Rusland, Hviderusland og Usbekistan. Rusland fremlagde som

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

modsvar på de vestlige forslag tekster om bl.a. racisme og nynazisme, der dog ikke blev

realitetsbehandlet.

OSCE’s tre uafhængige institutioner (OSCE’s Kontor for Demokratiske Institutioner og

Menneskerettigheder (ODIHR), Højkommissæren for Nationale Mindretal (HCNM) og

Mediefrihedsrepræsentanten) rettede i løbet af 2014 deres fokus mod Ukraine.

ODIHR deltog i en menneskerettighedsmission til Ukraine i marts og april og arbejdede

gennem året med en styrkelse af civilsamfundet i Ukraine. ODIHR bidrog med

rådgivning om visse lovforslag, monitorering af retssager samt ved udarbejdelsen af

retningslinjer om diverse OSCE-forpligtelser. Udover gennemførelsen i Ukraine af to af

de største valgobservationsmissioner nogensinde udførte ODIHR også valgobservationer

i Moldova, Usbekistan, Bulgarien, Bosnien, Tyrkiet, Makedonien, Serbien og Ungarn.

Michael Georg Link (Tyskland) blev valgt som ny direktør for ODIHR og overtog

stillingen 1. juli 2014. Som tidligere tysk statssekretær, medlem af forbundsdagen (FDP)

og medlem af OSCE’s parlamentariske forsamling gennem flere år har Link et solidt

kendskab til OSCE, og er blevet en stærk profil for ODIHR.

Højkommissæren for Nationale Mindretal (Astrid Thors, Finland) gennemførte i 2014

besøg til bl.a. Serbien, Letland og de centralasiatiske lande. Her var fokus særligt på

adressering af mindretalsbehov, bl.a. gennem sprogundervisning og politiske reformer.

Højkommissæren havde også fokus på Ukraine, herunder arbejdet med en ny sproglov,

og rettede en særlig opmærksomhed mod det pres og den forfølgelse som Krim-tatarerne

og ukrainsksindede var udsat for på Krim. Højkommissæren deltog sammen med

ODIHR i menneskerettighedsmissionen i foråret 2014. Hun fik ikke adgang til Krim

efter den russiske annektering.

OSCE’s Mediefrihedsrepræsentant (Dunja Mijatovic, Bosnien-Hercegovina) var yderst

aktiv i 2014. Hun fremlagde regelmæssigt skarpe indlæg i OSCE’s formelle fora og gjorde

offentligheden opmærksom på bekymrende udviklinger for mediefriheden i OSCE’s

område, herunder gennem regelmæssige pressemeddelelser og konferencer om

mediefrihed. Hun rettede en enkelt gang kritik mod Danmark for tildelingen af en bøde

til tre journalister for deres kritik af Boligadministratorerne A/S i en radioudsendelse.

Situationen i det østlige Ukraine fik stor opmærksomhed i mediefrihedsrepræsentantens

publikationer og indlæg, særligt vedrørende sikkerhed for journalister og benyttelsen af

propaganda. Hun afholdt fire rundbordsmøder for ukrainske og russiske

journalistforbund. Formålet med møderne var at facilitere en dialog mellem journalister

fra de to lande samt definere tiltag til at øge journalisters professionalisme og sikkerhed.

OSCE’s tre repræsentanter for henholdsvis bekæmpelse af racisme, xenofobi og

diskrimination mod kristne og andre religioner, bekæmpelse af antisemitisme, og

bekæmpelse af intolerance og diskrimination mod muslimer aflagde i september 2014

besøg i Danmark og mødtes med danske myndigheder, herunder Justitsministeriet og

Folketingets Ombudsmand, samt en række NGO’er. På dagsordenen var bl.a. forholdene

for de jødiske og muslimske samfund i Danmark. Besøget, der blev gennemført i

samarbejde med Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS, er mundet ud i en

rapport, der forventes at udkomme i marts 2015.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



1.4. OSCE’s engagement i Centralasien

De fem lande i Centralasien kæmper med en række store udfordringer, såsom etniske og

religiøse spændinger, fattigdom, knaphed på vandressourcer, social ulighed og udbredt

korruption. Samtidig har disse lande som relativt nye statsdannelser med svage

demokratiske traditioner og i de fleste tilfælde autoritære styreformer store – og voksende

– udfordringer på demokrati- og menneskerettighedsområdet.

Der er etableret OSCE-tilstedeværelser i alle fem lande. Disse har forskellige mandater og

størrelser, men arbejder alle for at styrke landenes overholdelse af OSCE-forpligtelserne i

alle tre dimensioner. Danmark har gennem de senere år arbejdet for et forstærket OSCE-

fokus på Centralasien. Begivenhederne i Ukraine har i 2014 naturligt nok trukket store

veksler på OSCE’s ressourcer, og i det lys har det været vanskeligt at styrke

organisationens indsats i Centralsien, såvel som andre steder. Til trods herfor har OSCE

også i 2014 lagt særlig vægt på at styrke de fem landes kapacitet til at håndtere og

inddæmme grænseoverskridende sikkerhedstrusler, herunder ikke mindst smugling af

narkotika, våben og mennesker samt terrorisme. Med OSCE’s brede sikkerhedsbegreb er

der særlig vægt på, at dette arbejde sker med fuld respekt for menneskerettighederne.



1.5. Dansk OSCE-bistand i Kirgisistan og Tadsjikistan

Ud over det faste bidrag til OSCE har Danmark valgt at yde direkte støtte til OSCE’s

indsatser i Kirgisistan og Tadsjikistan, som er de to prioritetslande for dansk bilateral

støtte i Centralasien. Disse to lande er de fattigste i regionen og samtidig dem, der er mest

åbne for støtte og rådgivning fra OSCE. Som følge heraf er feltmissionerne nu blandt

OSCE’s største med hhv. omkring 120 og 150 medarbejdere.

I Kirgisistan yder Danmark således fortsat støtte til OSCE’s politimission i den sydlige

del af landet. Missionen blev etableret i 2010 og udgør det internationale samfunds mest

håndgribelige reaktion på de voldelige sammenstød i 2010 mellem kirgisere og etniske

usbekere med flere hundrede dræbte og mange tusind fordrevne til følge. Politimissionen

underviser det kirgisiske politi i at behandle alle borgere ens uanset deres etniske

tilhørsforhold, og arbejder for at fremme etniske mindretals optagelse i politiet. I

Kirgisistan har Danmark desuden støttet OSCE’s regionale akademi, hvor studerende fra

regionen, inklusive fra Afghanistan, kan opnå en mastergrad med højt fagligt niveau

inden for konfliktforebyggelse og –løsning. Akademiet organiserer desuden kursusforløb

og videreuddannelse for bl.a. embedsmænd, journalister og NGO-repræsentanter.

I Tadsjikistan har Danmark ydet støtte til OSCE’s samarbejde med de tadsjikiske

myndigheder på grænsekontrolområdet. Dette skyldes især, at landet har en 1400

kilometer lang, mestendels ubevogtet grænse til Afghanistan, hvilket indebærer væsentlige

sikkerhedsrisici for både Tadsjikistan selv og den øvrige region. De seneste år har således

været vidne til en række voldelige sammenstød og indtrængning af ekstremistiske grupper

i Tadsjikistan. Samarbejdet omfatter dansk støtte til OSCE’s akademi for uddannelse af

grænsevagter, som kommer fra en række OSCE-lande (foruden Tadsjikistan selv),

heriblandt Afghanistan. Akademiet yder således et positivt bidrag på et helt centralt

område for den fremtidige sikkerhed og stabilitet i regionen, hvilket er understreget i

eksterne undersøgelser.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Herudover støtter Danmark OSCE’s samarbejde med de tadsjikiske myndigheder om

afdækning af tendenser til radikalisering i landet, årsagerne hertil og identificering af

mulige tiltag for at imødegå voldelig ekstremisme, der kan føre til egentlig terrorisme.

Dette arbejde er kontroversielt og sigter både på forebyggelse og bekæmpelse af

radikalisering, mens det samtidig betoner retten til religions- og ytringsfrihed. Frygten for

radikalisering er reel i Tadsjikistan såvel som i de andre lande i Centralasien, om end

fænomenet langt fra er fuldt dokumenteret.

Danmark søger endvidere at styrke det arbejde, der er forankret hos OSCE’s

Højkommissær for Nationale Mindretal. Som i Ukraine er mindretals-problematik et

potentielt konfliktområde i flere af de centralasiatiske lande, og Danmark har i 2014 ydet

støtte til Højkommissærens kontor til at gennemføre et program vedr. fremme af

nationale mindretalsrettigheder i Tadsjikistan og Kirgisistan.

2. OSCE’s engagement i Ukraine gennem 2014



2.1. Perioden forud for Ruslands ulovlige annektering af Krim

De to første måneder af 2014 var præget af Maidan-urolighederne og den voldelige

fremfærd overfor demonstranterne. OSCE-formandskabet tilbød den ukrainske regering

ekspertise i at fremme dialog mellem regeringen og oppositionen, men der var ikke

interesse herfor.

Den 21. februar flygtede præsident Janukovitj ud af Kiev. Tre dage senere adresserede

OSCE-formanden, den schweiziske præsident Burkhalter, FN’s Sikkerhedsråd og

fremsatte forslag om, at OSCE kunne indtage en støttende rolle for Ukraine i landets

overgangsfase. Burkhalter foreslog oprettelsen af en international kontaktgruppe. Han

annoncerede, at et OSCE-team ville blive sendt til Ukraine for at vurdere behovet for en

OSCE-indsats. Den ukrainske regering blev opfordret til at invitere ODIHR til at

gennemføre en menneskerettighedsmission. Burkhalters udspil blev afsæt for en række

kommende OSCE-indsatser i Ukraine.

I slutningen af februar voksende spændingerne på Krim, hvor russiske tropper forlod

deres permanente baser og indledte militære operationer. OSCE’s Højkommissær for

Nationale Mindretal aflagde besøg i Ukraine, herunder på Krim, i begyndelsen af marts. I

en udtalelse den 6. marts udtrykte hun alarm over risikoen for voldelig konflikt på Krim

og dets mulige effekter på alle samfundsgrupper, herunder særligt Krim-tatarerne og

etniske ukrainere. Højkommissæren rapporterede fra sit besøg i Kiev og på Krim, at hun

ikke havde fundet beviser for krænkelse af eller trusler mod russisk-talendes rettigheder.

I marts måned pågik intense konsultationer i OSCE om oprettelsen af en OSCE-

monitoreringsmission i Ukraine. Rusland blokerede. I stedet iværksattes en række andre

mindre projekter efter invitation fra Ukraine, der ikke krævede OSCE-konsensus, og som

direkte eller indirekte havde til formål at få internationale ”øjne og ører” på jorden i

Ukraine.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den 3. marts inviterede Ukraine ODIHR og HCNM til at forestå en

menneskerettighedsmission til Ukraine. Projektet blev finansieret af frivillige bidrag fra

Danmark (60.000 euro), Norge, Sverige, Finland og Canada og blev indledt den 6. marts.

Den afsluttende rapport bekræftede, at den russisk-talende del af befolkningen hverken

var eller havde været truet, og at det var destabiliseringen, som Rusland og bevæbnede

grupper stod bag, der førte til en stigning i menneskerettighedskrænkelser og ledte til en

vanskelig situation for etniske ukrainere og tatarer på Krim. Rusland tog afstand fra

rapportens konklusioner, som man fandt misledende.

Den 20. marts blev med kort varsel og på invitation fra Ukraine et projekt iværksat om

national dialog, der blev finansieret med bidrag fra Tyskland, Østrig, Norge, Japan og

Danmark (50.000 euro). Projektet blev gennemført af OSCE’s projektkoordinator i

Ukraine. Projektet fremkom med en række anbefalinger til, hvordan Ukraine kunne

organisere en national dialog mellem forskellige samfundsgrupper. Anbefalingerne lå til

grund for afviklingen af en række rundbordsmøder, støttet af projektet, forud for

præsidentvalget den 25. maj.

Fra starten af marts og på invitation fra Ukraine deltog Danmark i en række inspektioner

og besøg af militære eksperter inden for rammerne af OSCE’s tillidsskabende Wien-

dokument. Danmark var leder af et sådant besøg i perioden 20. marts-3. april. Formålet

var at indhente informationer om situationen i konfliktområdet, sikre international

tilstedeværelse samt demonstrere støtte til Ukraine. Det lykkedes ikke for disse missioner

at få adgang til Krim. En dansk gæsteinspektør blev sammen med et tysk-ledet

inspektionshold tilbageholdt af bevæbnede separatister i perioden 22. april-2. maj.

Inden for rammerne af Wien-dokumentet forsøgte Ukraine i marts og flere gange senere i

2014 at få Rusland til at redegøre for, hvad Ukraine så som mistænkelig militær aktivitet i

grænseområdet til Ukraine. Men Rusland gav ikke fyldestgørende svar og valgte flere

gange ikke at deltage i de konsultationer som Ukraine udbad sig.



2.2. Efter den ulovlige annektering af Krim

Den 21. marts, dagen efter den russiske Duma ratificerede aftalen om annekteringen af

Krim, indvilgede Rusland i etableringen af en OSCE-monitoreringsmission (Special

Monitoring Mission (SMM)) i Ukraine. Missionen fik til formål at observere og

rapportere om sikkerhedssituationen, menneskerettigheds- og minoritetsspørgsmål samt

facilitere dialog. Der blev opnået enighed om, at SMM skulle have baser i ni regioner i det

østlige, sydlige (men ikke på Krim som følge af russisk modstand) og vestlige Ukraine

samt et hovedkvarter i Kiev. I mandatet blev indskrevet et loft på max. 500 observatører.

SMM viste sig at blive den mest komplekse operation OSCE har stået for i mere end 15

år.

Dagen efter beslutningen var de første OSCE-eksperter fremme i Kiev og begyndte

arbejdet med at etablere SMM. Tre dage senere var de første hold observatører blevet

trænet og deployeret til de ni baser samt Kiev. OSCE modtog megen anerkendelse for

den hurtige deployering af SMM. Danmark var blandt de første lande til at nominere og

deployere personale til SMM. Danmark bidrog gennem året med frivillig finansiering på i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

alt 6 mio. kr. udover bidrag til finansiering via OSCE’s budget. Ved årets udgang var ca.

15 danske observatører deployeret til SMM.

I april og maj blev situationen forværret i dele af det østlige Ukraine, hvor bevæbnede

separatister begyndte at besætte offentlige bygninger, og hvor voldshandlinger og

menneskerettighedskrænkelser blev rapporteret af SMM. På den baggrund mødtes

repræsentanter for EU, USA, Ukraine og Rusland i Geneve den 17. april og vedtog den

såkaldte Geneve-erklæring om Ukraine. SMM blev anmodet om at indtage en ledende

rolle i at assistere de ukrainske myndigheder med at gennemføre tiltag til deeskalering,

herunder afvæbning af illegale grupper. Udviklingen på jorden tillod imidlertid ikke SMM

at løfte opgaverne.



2.3. Præsidentvalget i Ukraine

Der afholdtes præsidentvalg i Ukraine den 25. maj, der blev overvåget af en af de største

OSCE/ODIHR-valgobservationsmissioner nogensinde med 1.200 observatører fra 49

lande, heraf 37 fra Danmark. Herudover bidrog OSCE’s parlamentariske forsamling med

116 observatører. Som følge af urolighederne i dele af det østlige Ukraine kunne der ikke

afholdes valg ved 24 ud af 36 valgsteder i Donetsk- og Luhansk-regionerne.

Valgobservationsmissionen konkluderede bl.a., at valget var karakteriseret af en høj

valgdeltagelse og en klar beslutsomhed fra myndighederne til at afvikle et oprigtigt valg i

overensstemmelse med internationale forpligtigelser og med respekt for fundamentale

friheder i størstedelen af landet. Fra dansk side støttedes med et bidrag på 1 mio. kr. et

OSCE-valgstøtteprojekt gennemført af OSCE’s projektkoordinator i Ukraine med

henblik på at træne embedsmænd og tilforordnede og oplyse vælgerne om deres

rettigheder.



2.4. Minsk-aftalerne og grænseovervågning – nye opgaver for OSCE

Situationen i det østlige Ukraine blev forværret henover sommeren, hvor separatister

søgte at konsolidere kontrol med stadigt større områder. En gruppe SMM-observatører,

herunder én dansker, blev tilbageholdt af separatister i én måned inden det lykkedes

SMM at sikre en frigivelse.

På et møde i Berlin den 2. juli vedtog udenrigsministrene fra Tyskland, Frankrig, Ukraine

og Rusland (”Normandiet-formatet”) en erklæring, hvori der blev lagt op til en

overvågningsindsats af to grænseposter på den russiske side af den ukrainsk-russiske

grænse, hvor separatisterne havde overtaget kontrollen på den ukrainske side. Den 24. juli

vedtog OSCE oprettelsen af en observatørmission (OM) med meget begrænset mandat

og størrelse ved de to russiske grænseposter Gukovo og Donetsk. OM har siden

rapporteret om observationer ved de to poster, der dækker en distance på 40 meter ud af

den grænsestrækning til Rusland, hvor de ukrainske myndigheder ikke har kontrol, på ca.

400 km. Fra vestlig og ukrainsk side har man forsøgt at udvide missionen, hvilket gang på

gang er blevet blokeret af Rusland. I juli blev der oprettet den såkaldte Trilaterale

Kontaktgruppe med deltagelse af Ukraine, Rusland og OSCE-formandskabet.

Den 17. juli blev det malaysiske passagerfly MH17 skudt ned over separatistkontrolleret

område. Som den eneste internationale tilstedeværelse på jorden med mulighed for at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

facilitere adgang til området fik SMM en vigtig opgave med at bistå internationale

eksperter.

I juli og august søgte ukrainske styrker at genvinde kontrollen med dele af det besatte

område. Der udbrød meget hårde kampe i slutningen af august efter en

separatistoffensiv. På den baggrund mødtes den Trilaterale Kontaktgruppe med

repræsentanter for separatisterne i Minsk den 5. september og indgik Minsk-protokollen.

Sammen med det efterfølgende Minsk-memorandum af den 19. september fastlagde disse

aftaler nye opgaver for SMM. SMM fik til opgave at overvåge og verificere en våbenhvile,

tilbagetrækning af tunge våben og overvåge grænsen mellem Ukraine og Rusland. SMM

besluttede derfor at styrke kapaciteten med flere observatører og benytte droner til at

assistere overvågningsindsatsen.

Som følge af manglende efterlevelse af Minsk-aftalerne fik SMM ikke mulighed for at

løfte opgaverne som forudset, men rettede fokus mod at overvåge brud på våbenhvilen.

SMM bidrog desuden i forbindelse med fangeudveksling, forhandling om lokale

våbenhviler samt facilitering af adgang for nødhjælp og internationale delegationer. I hele

perioden blev SMM begrænset i sin bevægelsesfrihed. SMM blev afskåret fra at overvåge

dele af det separatistkontrollerede område, herunder ved grænsen til Rusland, og ofte

måtte SMM kun patruljere med ledsagelse af separatister. Sikkerhedssituationen satte også

grænser for, hvor SMM kunne færdes.



2.5. Parlamentsvalg i Ukraine og såkaldte lokalvalg i dele af Donetsk og

Luhansk-regionerne

Der afholdtes parlamentsvalg i Ukraine den 26. oktober 2014, der blev overvåget af en

OSCE/ODIHR-valgobservationsmission med 756 observatører fra 41 lande. Danmark

bidrog med 5 langtids- og 24 korttidsobservatører. Herudover bidrog OSCE’s

parlamentariske forsamling også med observatører. Det var muligt, trods urolighederne i

dele af det østlige Ukraine, at afholde valg i 12 af de 21 valgdistrikter i Donetsk-regionen

og i 5 af de 11 distrikter i Luhansk-regionen.

Valgobservationsmissionen konkluderede bl.a., at valget markerede et vigtigt fremskridt i

Ukraines forhåbning om at afvikle demokratiske valg i overensstemmelse med

internationale forpligtelser og respekt for fundamentale friheder. Dog var valgdeltagelsen

på 52 % under gennemsnittet ift. de tre seneste parlamentsvalg, hvilket kun til dels kunne

tilskrives konflikten i dele af det østlige Ukraine.

Den 2. november 2014 afholdt separatister såkaldte lokalvalg i dele af Donetsk- og

Luhansk-regionerne i strid med ukrainsk lov og med Minsk-memorandummet fra

september. Der var ingen uafhængig international overvågning af handlingen, der blev

mødt med skarp kritik fra store dele af det internationale samfund, herunder fra OSCE-

formandskabet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3. Perspektiver for OSCE i 2015

I 2015 står OSCE overfor store udfordringer, der skal løftes under serbisk formandskab.

OSCE’s engagement i Ukraine bliver den største enkeltstående udfordring for Serbien.

Under sit formandskab i 2014 drog Schweiz fordel af sin neutralitet, og blev af

konfliktens parter set som en ”honest broker”. Samtidig kunne Schweiz bakke

formandskabet op med betydelige ressourcer. Serbien, der traditionelt har været allieret

med Rusland, og i øvrigt er EU-kandidatland, har et noget andet udgangspunkt. Det er

formentlig også grunden til, at Serbien tillægger OSCE-trojkaen (Schweiz, Serbien og

Tyskland) stor vægt i arbejdet med Ukraine.

OSCE har fået en meget vigtig rolle at spille i Ukraine, og er trådt i karakter som en

regional sikkerheds- og samarbejdsorganisation. OSCE har den største internationale

tilstedeværelse i landet, herunder i de separatistkontrollerede områder. Men engagementet

har også demonstreret OSCE’s begrænsninger og sårbarhed, både politisk og

kapacitetsmæssigt. Disse forhold vil også i 2015 kræve stor opmærksomhed. Skal OSCE

bevare sin legitimitet, må upartiskhed og OSCE-principper ligge til grund for arbejdet.

Det er f.eks. en udfordring for organiseringen af SMM’s overvågningsindsats at undgå, at

SMM derved kommer til at bidrage til en cementering af en ny frossen konflikt.

Ukraine-krisen vil også præge andre dele af OSCE-arbejdet og Serbien har måttet

reducere ambitionsniveauet på andre områder væsentligt. Serbien havde tidligere en

forventning om, at formandskabet særligt ville komme til at koncentrere sig om

markeringen af 40-året for Helsingforsslutakten, herunder i form af den iværksatte

Helsinki+40 proces. Det var på tale med et OSCE-topmøde og et muligt nyt

grundlæggende dokument for organisationen. Med Ukraine-krisen synes det ikke

realistisk at videreføre disse ambitioner. Nu tales om en uformel ceremoni i Helsingfors

til sommer.

På det militære område er der også betydelige udfordringer. Store dele af konventionel

våbenkontrol (CFE-aftalen) implementeres ikke vis-à-vis Rusland, da Rusland er trådt ud

af CFE-aftalen. Begrænsningerne for Wien-dokumentets anvendelse står tydeligt efter

Ukraine-krisen, og der er ingen politisk vilje fra russisk side til en substantiel

modernisering af dokumentet.

Udviklingen i Rusland på områder, der ligger inden for OSCE’s menneskelige dimension,

er blevet forværret. De svære vilkår for civilsamfundet og frie medier har også betydning

for den linie, der lægges i russisk udenrigspolitik i samarbejdet på disse områder. Det slår

igennem på OSCE-samarbejdet, hvor det pga. russisk modstand bliver stadigt sværere at

få en substantiel debat om fundamentale friheder og opnå resultater i det løbende arbejde

i den menneskelige dimension. Der er ingen forventning om, at der kan opnås fremskridt

under det serbiske formandskab.

Der er indledt en debat om fremtiden for europæisk sikkerhed. OSCE–trojkaen har

nedsat et panel af eminente personer under ledelse af den tyske ambassadør Wolfgang

Ischinger til at fremkomme med anbefalinger. Panelet skal fremkomme med en rapport

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

om erfaringer fra Ukraine-krisen midt på året (forud for en uformel ceremoni om 40-året

for Helsingforsslutakten) og en anden om fremtiden for europæisk sikkerhed sidst på året

(forud for OSCE-ministermødet i Beograd). Der er lagt op til, at det tyske OSCE-

formandskab i 2016 vil tage panelets arbejde videre. Panelet er ikke et OSCE-panel, bl.a.

som følge af skepsis blandt flere vestlige delegationer. Rusland ser panelet og debatten

om europæisk fremtid som en lejlighed til at udfordre europæisk sikkerhedsarkitektur.

Denne debat kommer til at køre i sit eget spor, men der kan ikke undgås spill-over til

OSCE-samarbejdet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Annex 1: Bidrag fra Folketingets delegation ved OSCE-PA

2014 har været et begivenhedsrigt år for Folketingets delegation ved OSCE’s

Parlamentariske Forsamling (OSCE PA).

Den danske delegation består af følgende medlemmer og stedfortrædere:

Medlemmer:

Stedfortrædere:

Peter Juel Jensen (V), formand

Jeppe Bruus (S)

Ane Halsboe-Jørgensen (S), næstformand

Christian Juel (EL)

Liv Holm Andersen (RV)

Pernille Vigsø Bagge (SF)

Trine Pertou Mach (SF)

Karsten Lauritzen (V)

Pia Kjærsgaard (DF)

Mikkel Dencker (DF)

Lars Barfoed (KF)

Per Stig Møller (KF)

Vintermødet, Den årlige session og Efterårsmødet

De tre store møder, der i løbet af 2014 blev afholdt i henholdsvis Wien (12. – 14.

februar), Baku (27. juni – 2. juli) og Geneve (3. – 5. oktober), lagde rammen for arbejdet i

OSCE PA. På møderne er der en løbende dialog om Europas sikkerhed og konflikter,

hvor landene bliver holdt op på deres forpligtelser samtidig med, at der bliver stillet

kritiske spørgsmål. På sessionen i Baku deltog der parlamentarikere fra OSCE’s 57 lande.

Konflikten i Ukraine var i fokus, og formanden for Dumaen i Rusland Sergey Naryshkin

og næstformanden for parlamentet i Ukraine Ruslan Koshulynskyi holdt derfor begge

taler ved sessionen.

Hovedemnet for efterårsmødet i Genevé var også Ukraine og de internationale

bestræbelser på at håndtere krisen i Ukraine og OSCE’s særlige rolle i den forbindelse. De

nationale parlamenters udfordringer i forbindelse med at takle nye internationale

sikkerhedssituationer var ligeledes i fokus.

OSCE PA afholder typisk et bureaumøde hvert år i april i Danmark. I 2014 blev mødet

afholdt den 6. - 7. april. I forbindelse med mødet var der også et besøg på OSCE PA

sekretariatet.

Valgobservationer

En helt central del af arbejdet i OSCE PA er deltagelsen i valgobservationer, hvor man

får et førstehåndsindtryk af den demokratiske situation i det pågældende land. I 2014

deltog medlemmer af delegationen således i to valgobservationer i Ukraine samt en

valgobservation i USA.

OSCE missioner

Et andet meget væsentligt element i OSCE’s arbejde er arbejdet i felten for at fremme

respekten for OSCE-forpligtelserne og for fredelig konfliktløsning. OSCE yder bl.a. en

stor indsats i Centralasien. For at få indblik i dette arbejde besøgte delegationen sammen

med den svenske OSCE PA delegation OSCE’s mission i Tadsjikistan, hvor særligt

besøget på OSCE Border Management Staff College og besøget ved den enhed, der

uddanner officerer til bevogtning af grænsen til Afghanistan, gjorde indtryk. Endelig

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

foretog delegationen sammen med NATO PA delegationen en studietur til Balkan med

fokus på situationen i regionen.

På delegationens vegne

Peter Juel Jensen,

delegationsformand

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Annex 2: Generelt om OSCE

Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) er en unik del af den

europæiske sikkerhedsarkitektur. Historisk set er OSCE (det tidligere CSCE) forankret i

Helsingforsslutakten fra 1975. Som et multilateralt forum for dialog og samarbejde, var

CSCE oprindeligt udtryk for en opblødning af forholdet mellem Øst og Vest. Fra starten

har samarbejdet været baseret på en bred forståelse af sikkerhed som begreb, og

organisationens arbejde dækker tre dimensioner af sikkerhed: en politisk/militær

dimension, en økonomisk og miljømæssig dimension samt en menneskelig dimension.

OSCE-samarbejdet omfatter i dag 57 lande og dækker over et område fra Nordamerika

til Mongoliet, Centralasien og det østligste Rusland. Samarbejdet er veludbygget og har

stor aktivitet i felten med sine 15 feltmissioner. OSCE har en fast tilstedeværelse på

Balkan, i Østeuropa, Kaukasus og Centralasien. Siden marts 2014 har OSCE haft en

Særlig Monitoreringsmission (SMM) i Ukraine. SMM har til opgave at monitorere

sikkerheds- og menneskerettighedssituationen i Ukraine. OSCE’s budget for 2015 er på

144 mio. euro. Budgettet er reduceret betydeligt gennem de senere år på baggrund af en

række OSCE-staters ønske om en reduktion.

OSCE har tre uafhængige institutioner tilknyttet, som rapporterer til OSCE på forskellige

tematiske områder. Det drejer sig om Højkommissæren for Nationale Mindretal, HCNM,

(i Haag), Mediefrihedsrepræsentanten (i Wien) og Kontoret for Demokratiske

Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR) i Warszawa. Disse institutioner har til

opgave at monitorere udviklingen i OSCE-landene på deres respektive områder og hjælpe

landene med at opfylde deres OSCE-forpligtelser. Institutionernes arbejde tillægges stor

betydning fra dansk side. ODIHR er internationalt anerkendt for sin ekspertise inden for

valgobservation, som udgør et vigtigt redskab i OSCE’s arbejde med at fremme en

demokratisk udvikling i OSCE-regionen. ODIHR’s valgobservationer bliver som

hovedregel gennemført i samarbejde med den Parlamentariske Forsamling (OSCE-PA),

der oftest også sender valgobservatører ud.

Udover det civile samarbejde har OSCE en vigtig militær dimension, som har fokus på

våbenkontrol og tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger. Det centrale redskab for

dette arbejde er Wien-dokumentet, der giver medlemslandene mulighed for at foretage

inspektioner og besøg hos andre medlemslande, samt beskriver hvorledes

medlemslandene skal underrette hinanden om større øvelser og indkøb af nyt materiel.

Derudover anvendes ”Open Skies”- traktaten, der giver medlemsstaterne ret til at flyve

over hinandens territorier og observere militære anlæg. Endelig forvaltes den nødlidende

CFE-traktat, som Rusland stoppede implemeneringen af i 2007. En modernisering og

opdatering af denne traktat har uden held været forsøgt de senere år.

OSCE har også en særlig rolle i forbindelse med Europas frosne konflikter (i Moldova

(Transnistrien), i Nagorno-Karabakh (konflikten mellem Armenien og Aserbajdsjan) og i

Georgien (Abkhasien og Sydossetien). OSCE-formandskabet indgår i de internationale

forhandlingsformater om Moldova (Transnistrien) og Georgien. OSCE er den eneste

internationale organisation, der har adgang til at overvåge områderne langs grænsen

mellem Armenien og Aserbajdsjan.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Annex 3: Dansk indlæg ved OSCE’s ministermøde december 2014

MC.DEL/63/14

8 December 2014

OSCE Ministerial Council, Basel, 4-5 December 2014

Statement by H.E. Liselotte Plesner

Ambassador, Denmark

Thank you Mr. Chairperson,

Thank you also for the valuable personal contribution of the Chairperson-in-Office and for

that of his extraordinary team throughout the year.

Denmark fully subscribes to the statement delivered by High Representative Mogherini on

behalf of

the EU.

This year has been marked by events that have shaken the foundations of international order

and have challenged the OSCE. As a result of the crisis in and around Ukraine, the founding

principles of the OSCE as enshrined in the Helsinki Final Act have been undermined: the

principles of sovereign equality, inviolability of frontiers, and territorial integrity of States.

We urge Russia to recognise these principles that it has itself invoked on many occasions and

to contribute to solving the crisis and restoring peace and security. We strongly condemn the

illegal annexation of Crimea, which we will not recognise, as well as the destabilising actions

in eastern Ukraine. Putting a final stop to the armed conflict that continues to claim lives

every day requires the commitment of all sides to fully implement the Minsk agreements. I

urge all parties to deliver real actions and note in particular Russia’s responsibility in this

regard.

In the midst of these challenges, we are witnessing how the OSCE is in a unique position to

respond with its vast tools and mechanisms. The condition for this potential to be realised is a

political will from all sides to forge consensus. While we have experienced difficulties in this

respect, the mechanisms we have established demonstrate the sheer reach of the OSCE's

capacities.

The Trilateral Contact Group has played an important role concerning the Minsk Protocol

and Memorandum, which provide a platform towards a political solution. The monitoring

mission (SMM) constitutes an invaluable tool for monitoring the implementation of these

agreements.

Denmark strongly supports the SMM and commends the courage of its monitors, 12 of whom

are Danish nationals. I also commend the Chairperson-in-Office for his personal engagement

in securing the release of hostages earlier this year, including two Danish nationals.

The OSCE has, in line with its comprehensive concept of security, also provided other forms

of support to Ukraine. I commend OSCE’s three autonomous institutions and the Project

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Coordinator in Ukraine for their strong engagement. I also welcome the application of

OSCE’s important politico-military tools in Ukraine under the Vienna Document and the

Open Skies Treaty.

However, the OSCE toolbox has yet more to offer. It is a serious shortcoming that effective

border monitoring of the Russian-Ukrainian border by the OSCE has, to this day, not been

realised. The SMM should immediately take steps to begin border monitoring.

It is also important that we respond to the broader implications the crisis is having for a

number of the fundamental OSCE principles and commitments. We must act to reassert these

values and to demonstrate that the OSCE’s founding values are as relevant as ever.

Denmark assures the incoming Serbian Chairman-in-Office of our support as we work

together to protect and promote the OSCE founding principles, institutions and mechanisms.

Good luck Serbia!

Thank you.