PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Miljøudvalget 2014-15 (1. samling)
MIU Alm.del Bilag 173
Offentligt

Fortrolig

(indtil torsdag den 26.

februar 2015, kl. 12)

Miljøudvalget

Folketingets Økonomiske Konsulent

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer

23. februar 2015

EU-note

Notat om Miljøøkonomisk Råds rapport (feb. 2015)

(til mødet mellem Miljøudvalget og miljøvismændene, torsdag 26. februar

2015).

Sammenfatning

I miljøvismandsrapporten behandles primært kvælstofudledningen og pe-

sticidforbruget. Det er Vismændenes vurdering at kvælstofudledningen er

for stor, og derfor foreslås nu et generel afgift på kvælstof samt at der ind-

føres omsættelige kvælstofkvoter for landbruget. Kvoterne tildeles alt efter

hvor god jorden er til at tilbageholde kvælstof. Den nuværende kvælstofre-

gulering gennem normsystemet afskaffes. Det er en politisk vurdering om

kvoterne skal uddeles gratis.

Pesticidforbruget skal også begrænses yderligere. Der skal udpeges særlig

pesticidfølsomme grund- og drikkevandsområder, og her skal etableres nye

natur- og skovområder, hvor der ikke anvendes pesticider. Det er langt den

billigste løsning og mest effektive måde at nedbringe pesticidforbruget på.

Afgifter på vandforbrug bør differentieres efter indvindingsområde, og land-

bruget og andre erhverv bør også betale disse afgifter.

1/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

1. Indledning

Rapporten (313 sider) indeholder tre afsnit, der omhandler

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering

Grundvand, drikkevand og pesticider

Den økonomiske vækst og miljøet

Nedenfor gennemgås indholdet af de tre afsnit ganske kort.

2. Vandrammedirektivet og kvælstofregulering

Der foreslås en model for

fremtidig regulering

af udledningen af kvælstof med

følgende elementer:



De nuværende kvælstofnormer på bedriftsniveau afskaffes¨

Der indføres en afgift på kvælstof (til erstatning af kvælstofnormen)

Der indføres omsættelige kvoter for beregnet udledning af kvælstof afhæn-

gig af retention og afgrødevalg mv.

Hvis man politisk ønsker at lade denne omlægning være udgiftsneutral for land-

bruget, kan kvoterne uddeles gratis og provenuet fra afgiften tilbageføres til er-

hvervet.

Begrundelse for forslaget

EU’s vandrammedirektiv satte i 2000 et fælles mål om god økologisk tilstand i

søer, vandløb og kystvande i alle medlemslande i 2015 med mulighed for at ud-

skyde opfyldelsen af målet til 2021 eller 2017. I Danmark såvel som i andre lan-

de er der stadig en væsentlig andel af vandområderne, som ikke opfylder mål-

sætningen om god økologisk tilstand.

Trods en vis fremgang i vandområdernes tilstand er målet om god økologisk til-

stand i dag kun opnået i 28 pct. af vandløbene og 22 pct. af søerne. Fremadret-

tet forventes, at kun omkring 40 pct. af kystvandene og vandløbene samt ca. 25

pct. af søerne opnår målet i 2021 med de indsatser, som indgår i de nuværende

vandplaner og tidligere vedtagne indsatser.

Der er altså stadig behov for en

større indsats for at nå målet om god økologisk tilstand i alle vandområ-

der.

Vandmiljøet i kystvande er karakteriseret ved

hysterese,

som betyder, at det

kan være sværere at genoprette god økologisk tilstand, jo længere tid kystvan-

2/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

dene ikke er i god tilstand. Det kan dermed kræve en større og dyrere indsats

for at opnå en god tilstand, hvis man udskyder indsatsen.

Dansk landbrug bliver tilsyneladende hårdere ramt af vandrammedirektivets

fælles målsætning om god økologisk tilstand i kystvandene end andre landes

landbrug. Dette skyldes dels, a Danmark er et af de mest intensivt dyrkede lan-

de og dels, at kvælstoffets vej fra mark til kyst ikke er så lang, som i andre lan-

de.

Det bevirker, at der samlet set anvendes meget kvælstof, og at en stor

del af den anvendte mængde kvælstof udledes til kystvandene sammen-

lignet med andre lande omkring os.

Kvælstofudledningen til kystvandene er en

markedsfejl,

fordi landmændene

ikke kan forvente, at medregne miljøeffekten af kvælstofudledningen i deres af-

grødevalg og gødningspraksis. Landmændene vil derfor typisk ikke vælge af-

grøder og gøde ud fra, hvad der er samfundsøkonomisk optimalt.

Der er geografiske forskelle i, hvor meget af kvælstofoverskuddet på marken,

der ender op i kystvandene afhængig af

retentionen,

dvs. jordens evne til at

tilbageholde kvælstof. En reduktion i kvælstoftilførslen på marker med lav reten-

tion har større effekt på mængden af kvælstof i kystvandene end en tilsvarende

reduktion på marker med høj retention. En

målrettet

regulering, der netop sør-

ger for at reducere kvælstofanvendelsen der, hvor det giver den største miljø-

gevinst, vil kunne opfylde målet om god økologisk tilstand billigere end ved en

generel regulering.

Der er i samarbejde med Institut for Miljøvidenskab/National Center for Miljø og

Energi ved Aarhus Universitet udført en analyse af omkostningerne ved at re-

ducere kvælstofudledningen til Limfjorden. Denne analyse og tidligere danske

undersøgelser viser, at det er væsentligt billigere at mindske udledningen af

kvælstof til fjorde og kystvande ved målrettet regulering end ved en generel re-

gulering, som ikke tager højde for, at der er forskelle i miljøbelastningen ved

brug af kvælstof på forskellige marker.

Alt i alt tyder undersøgelserne således på, at det er 20-30 pct. dyrere at nå må-

let ved generel regulering frem for målrettet regulering.

Forslag til fremtidig regulering (afgifter og kvoter)

De nuværende

kvælstofnormer

på bedriftsniveau er uhensigtsmæssige. De

giver ikke et ensartet incitament til at mindske forbruget af kvælstof, fordi de ik-

ke giver tilskyndelse til at skifte til afgrøder, som kræver mindre kvælstof. Kvæl-

stofnormerne er også administrativt besværlige både for landmænd og myndig-

3/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

heder. De er heller ikke velegnede til at lave geografisk differentieret regulering.

De nuværende kvælstofnormer bør derfor afskaffes.

I stedet bør der indføres en

generel national afgift

på kvælstof i gødning og

foder, som giver et generelt incitament til at mindske forbruget af kvælstof.

For at nå det

resterende

behov for reduktion i udledningen til fjorde og kyst-

vande

fastlægges kvoter

for, hvor meget kvælstof der må udledes fra hvert

vandopland. Hver bedrift skal købe et (beregnet) antal udledningskvoter for at

kunne dyrke en given afgrøde på en given mark.

Det krævede antal udledningskvoter beregnes ud fra viden om retention og vi-

den om kvælstofoverskud og –udvaskning ved forskellige afgrøder, jordtyper

mv. Således vil omkostningen ved at dyrke en bestemt afgrøde på en bestemt

mark afhænge af, hvor meget kvælstof der må forventes at blive udledt til fjor-

den eller kystvandet.

Kvoterne skal være

omsættelige

(inden for hvert vandopland), således at pri-

sen på kvoterne afspejler reduktionsomkostningerne ved at mindske udlednin-

gen af kvælstof ved afgrødevalg, udtagninger og andre observerbare arealtiltag.

Sådanne omsættelige udledningskvoter vil gøre det væsentligt dyrere at dyrke

afgrøder med et stort kvælstofoverskud på marker, hvor meget af kvælstoffet

havner i kystvandet. Dette giver et incitament til en geografisk omfordeling af

afgrøderne, således at dyrkning af afgrøder med stort kvælstofoverskud foregår

på marker med høj retention. På marker med lav retention vil det give et incita-

ment til at dyrke afgrøder med et lille kvælstofoverskud eller til helt at undlade at

dyrke jorden.

Forudsætningen for et sådant system er, at

myndighederne tilvejebringer og

offentliggør information om retentionen på alle marker og den beregnede

kvælstofudvaskning fra rodzonen ved forskellige afgrøder og jordtyper.

Forbruget af kvælstof ved forskellige afgrøder må forventes at svare til det

driftsøkonomiske optimale givet niveauet for den generelle afgift på kvælstof.

Hver bedrift kan herefter selv vurdere, hvilken afgrøde der skal dyrkes givet pri-

sen på udledningskvoten. Dette sikrer fleksibilitet på bedriftsniveau.

Det er oplagt, at et system med omsættelige udledningskvoter (eller dyrknings-

tilladelser) ikke administrativt er helt enkelt, da det kræver indberetning af hvilke

afgrøder, som dyrkes på forskellige marker.

De administrative udfordringer er dog formentlig

mindre

end ved de nuværende

kvælstofnormer på bedriftsniveau, som samtidig foreslås afskaffet. De nuvæ-

4/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

rende kvælstofnormer kræver, at der holdes ”regnskab” med både gødning og

afgrøder, mens der i den her foreslåede regulering kun skal holdes regnskab

med afgrøderne. Kontrol af afgrøde kan langt hen ad vejen foregå ved, at be-

drifterne laver selvrapportering, som bliver suppleret med kontrol af nogle be-

drifter på samme måde som det kendes i dag i forbindelse med kontrol af krav

til udbetaling af arealstøtte fra EU.

Den givne mængde af omsættelige udledningskvoter kan enten

bortaktioneres

af staten eller blive

gratis

uddelt til forskellige bedrifter. Gratis uddeling kan

f.eks. ske proportionalt med areal, men kan også ske sådan, at de mest miljø-

belastede arealer tildeles flere kvoter. Gratis uddeling (eller delvis gratis udde-

ling) til alle bedrifter kan hermed være en måde, hvorpå de mest miljøbelasten-

de bedrifter kan blive (delvist) kompenseret for omkostningerne ved regulering,

uden at det gør reguleringen mindre målrettet.

En bedrift, hvor det ikke fortsat er rentabelt at dyrke jorden, fordi dens miljøbe-

lastning er høj, kan således sælge sine kvoter til en anden bedrift. Uddelingen

af kvoter kan udformes på forskellige måder, således at det i højere eller mindre

grad er de mest miljøbelastende landbrug, som tilgodeses ved den gratis udde-

ling.

3. Grundvand, drikkevand og pesticider

Overordnet set er der to forskellige potentielle miljøproblemer knyttet til grund-

vand. Det ene problem er forurening af grundvandet med f.eks. pesticider og

nitrat. Det andet er for høj indvinding af grundvand, som gør sig gældende i de-

le af Danmark.

I den forebyggende indsats er der lagt stor vægt på at begrænse risikoen ved

anvendelse af pesticider. Siden den første pesticidhandlingsplan fra 1986 har

der i Danmark været opsat målsætninger om at begrænse brugen af pesticider.

Det må imidlertid konstateres, at målsætningerne for landbrugets brug af

pesticider ikke er blevet realiseret.

Der er følgende hovedkonklusioner og anbefalinger:



I de sidste 30 år har en række handlingsplaner opstillet mål om at redu-

cere brugen af pesticider i landbruget, men disse mål er

ikke

nået.

5/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Pesticideafgiften er for nyligt omlagt, så der kommer højere afgifter på

de mest belastende pesticider. Denne omlægning er et skridt i den rig-

tige retning.

Der er en stor gevinst ved at beskytte grund- og drikkevand ved at ska-

be ny natur (skov eller åbne naturområder), bl.a. fordi ny natur giver

mindre forurening (CO

og kvælstof) og åbner op for nye rekreative mu-

ligheder.

Udpegning af særligt pesticidfølsomme grund- og drikkevandsområder

er en forudsætning for at kunne realisere gevinsten ved arealtiltag. Ud-

pegningsprocessen bør derfor styrkes.

Gevinsten ved ny natur er især høj tæt ved de største byer. Det er der-

for vigtigt at starte en indsats her, hvor der også indvindes meget vand.

De nuværende afgifter på vandforbrug bør omlægges, så de gøres

geografisk differentierede efter indvindingsområde og fremover også

betales af landbruget og andre erhverv.



I rapporten er præsenteret en ny analyse af de samfundsøkonomiske omkost-

ninger ved forskellige arealtiltag, som beskytter grund- og drikkevand i forskelli-

ge pesticidfølsomme områder rund omkring i Danmark. Konkret er der set på

følgende arealtiltag:



Skovrejsning

Åbne naturområder

Økologisk landbrug

Pesticidfri landbrugsdrift.

I analysen opgøres de samfundsøkonomiske omkostninger, hvis disse arealtil-

tag udføres i områder med konventionel landbrugsproduktion. I opgørelsen af

omkostninger indgår bl.a. indtjeningstab i landbruget, men der indgår også en

række gevinster i form af mindre forurening (mindre drivhusgasudledning og

bedre vandmiljø) og øgede rekreative gevinster ved skovrejsning og etablering

af nye åbne naturområder. Selve gevinsten ved at afbøde risikoen for pesticid-

forekomster i grund- og drikkevand er svær at opgøre, hvorfor denne ikke er

indregnet i analysen.

Analysen viser, at

skovrejsning og etablering af åbne naturområder

generelt

er de samfundsøkonomisk bedste arealtiltag. Der er så store positive sidege-

vinster i form af øgede rekreative muligheder samt mindsket udledning af driv-

husgas og kvælstof til vandmiljøet, at dette overskygger omkostningerne i form

6/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af tabt indtjening ved landbrugsdrift. Ud over at beskytte grund- og drikkevand

på følsomme arealer, vil disse tiltag således give en gevinst i sig selv. En række

følsomhedsanalyser tyder på, at dette er et robust resultat selv i forhold til mar-

kante ændringer i beregningsforudsætningerne.

Der er geografisk variation i gevinsten ved at rejse skov eller etablere åbne na-

turområder.

Således er gevinsten størst tæt på de største

byer. Der kan ar-

gumenteres for, at det også er her, hvor der er størst behov for at beskytte

grund- og drikkevand, fordi der bruges meget vand her. Det anbefales derfor, at

det i første omgang er i hovedstadsområdet og tæt på andre større byer, at der

sættes gang i skovrejsning og etablering af åbne naturområder på pesticidføl-

somme områder.

Det er i høj grad kommunerne, der står for indsatsen med at udpege pesticid-

følsomme områder og skal tage beslutning om indsatser i disse områder. Der

mangler endnu konkret viden om, hvilke typer af arealtiltag kommunerne vil

vælge, men der synes at være fokus på pesticidfri dyrkning, hvor de direkte ud-

gifter (ikke medregnet miljøgevinsterne) er lavest. Der er med andre ord risiko

for, at kommunerne er ved at træffe beslutninger, som er uhensigtsmæssige ud

fra en bredere samfundsøkonomisk betragtning.

Der bør derfor tilskyndes til, at kommunerne i større udstrækning anlægger ny

natur ved arealtiltag. Det kan endvidere overvejes, om det er hensigtsmæssigt,

at beslutninger vedrørende drikkevandsbeskyttelse ligger his kommunerne.

Regulering af vandforbruget

Indvinding af grundvand giver anledning til eksterne negative miljøgevinster, da

indvinding kan være til skade for den våde natur, hvilket påvirker dyre- og plan-

teliv. Stor indvinding øger også risikoen for (naturlig) forurening af grundvands-

ressourcen. Der er

geografisk variation

i de eksterne miljøomkostninger ved

indvinding. Indvindingen af vand er større end det bæredygtige niveau især i

hovedstadsområdet og på dele af Sjælland, mens indvindingen er relativt lav i

forhold til det bæredygtige niveau i store dele af Jylland.

Afgifterne på vand bør indrettes, så de søger at korrigere for disse negative

eksterne effekter. De nuværende afgifter på vand lever

ikke

op til dette, da der

er samme afgift i hele landet, og

da landbrug og øvrige erhverv ikke betaler

afgiften.

Afgiften bør differentieres afhængigt af hvor indvindingen foregår og betales af

både husholdninger og erhverv, inklusive vandforbrug til markerne.

7/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

På det spinkle grundlag, der er til rådighed i dag, vurderes det dog, at afgiften

bør hæves væsentligt, hvor der sker væsentlig overindvinding i forhold til det

bæredygtigt niveau, mens afgiften kan sænkes eller ligefrem fjernes i andre de-

le af Danmark.

4. Den økonomiske vækst og miljøet

Økonomisk aktivitet trækker på naturens ressourcer og giver anledning til foru-

rening. Det er nødvendigt at tage hensyn til disse forhold, og et af tidens vigtige

økonomiske spørgsmål er derfor, om naturen sætter grænser for den økonomi-

ske vækst i den forstand, at enten forurening eller udtømning af naturressourcer

vil forårsage, at den fortsatte fremgang i realt BNP fremover vil blive mindre el-

ler helt må ophøre. Dette spørgsmål er omdrejningspunktet i analysen.

Indtil nu har problemerne med knaphed på naturressourcer ikke været af akut

betydning. Blandt andet har nye fund af mange naturressourcer betydet, at den

tilbageværende reserve ikke er faldet til trods for, at der løbende bliver forbrugt

af ressourcen. Eksempelvis vurderede man i 1980, at de globale oliereserver

ville række til 30 års fortsat forbrug. I 2013 var det tilsvarende estimat steget til

over 50 år.

Klimaproblemet

er måske det vigtigste miljøproblem, verden umiddelbart står

overfor.

Beregningerne baseret på den økonomiske klimamodel (DICE) indikerer, at der

samlet set er forbundet med velfærdsforbedringer at reducere de globale CO

udledninger. Med udgangspunkt i standardforudsætningerne i modellen er

to-

gradersmålsætningen dog for ambitiøs.

Modellen inddrager imidlertid kun i

begrænset omfang risikoen for ekstreme katastrofescenarier, og modellens af-

vejning mellem nuværende og fremtidige generationers velfærd kan også disku-

teres.

Samlet peger disse forhold i retning af, at det centrale forløb i DICE ligger til den

optimistiske side med hensyn til behovet for at forebygge fremtidige klimaska-

der.

Tager man hensyn hertil, kan togradersmålsætningen opfattes som et passen-

de kompromis mellem hensynet til fortsat materiel velstandsfremgang og miljø-

et.

Med venlig hilsen

Agnete Nielsen / Niels Hoffmeyer (3602)

8/8