PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Miljøudvalget 2014-15 (1. samling)
MIU Alm.del Bilag 14
Offentligt

N O TAT

Barrierer for vækst i den fysiske planlægning

I dette notat præsenteres en række eksempler på, at rammerne for den fysi-

ske planlægning udgør en barriere for, at kommunerne kan igangsætte initia-

tiver, der understøtter vækst og bæredygtighed. Initiativer der har bred op-

bakning hos både politikere, borgere og virksomheder. Eksemplerne bør

give anledning til en række overvejelser om, hvorvidt det eksisterende lov-

grundlag skal revideres.

Er der den rette afvejning af hensyn til benyttelse og beskyttelse?

Erfaringen blandt kommunerne er, at det nuværende lovgrundlag ofte vir-

ker hindrende for en rimelig afvejning af benyttelses- og beskyttelseshensyn

i den fysiske planlægning. I dette notat gives en række eksempler på, at hen-

synet til beskyttelse af bl.a. det åbne land, kyststrækninger og by- og land-

zoner i helt uforholdsmæssig grad begrænser kommunernes mulighed for

gennem planlægningen at understøtte vækst og udvikling.

Er der den rette afvejning af hensyn til overordnet statslig styring og lokalt

råderum?

I dag er kommunerne underlagt en meget detaljeret statslig styring af den

lokale arealanvendelse. Notatet indeholder en række eksempler på, hvordan

Naturstyrelsen samt Natur- og Miljøklagenævnet træffer afgørelser, som går

imod kommunalpolitikernes, borgernes og erhvervslivets ønsker. Afgørel-

serne baserer sig ofte på en meget snæver tolkning af lovgivningen fremfor

at basere sig på en helhedsvurdering af de miljømæssige og samfundsøko-

nomiske hensyn.

Understøtter loven, at kommunerne anvender ressourcerne rigtigt i den

fysiske planlægning?

Erfaringer blandt kommunerne viser, at der er behov for at undersøge, om

planloven i højere grad kan understøtte et hensigtsmæssigt ressourcefor-

Den 12. maj 2014

Sags ID: SAG-2014-01589

Dok.ID: 1856613

[email protected]

Direkte 3370 3483

Mobil 2012 3650

Weidekampsgade 10

Postboks 3370

2300 København S

www.kl.dk

Side 1/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

brug. Der gives i notatet eksempler på, hvordan lovgivningen indeholder

meget detaljerede proces- og procedure krav, der medfører et betydeligt

administrativt ressourceforbrug i kommunerne, som slet ikke står mål med

den merværdi, der skabes i det fysiske miljø.

1. Ufleksible støjgrænser hæmmer integration af bolig og erhverv i

byerne

Støjvejledningen fra 1984 er med til at sætte uhensigtsmæssige grænser for

en dynamisk udvikling af byerne. Støj reguleres via Miljøbeskyttelsesloven.

Selv om støjgrænserne er vejledende, så er de så indarbejdede i Natur- og

Miljøklagenævnets praksis, at de ikke kan fraviges.

Esbjerg Kommune oplever i dag stor efterspørgsel efter boliger kombineret

med lettere erhverv i nærheden af havnen. Folk synes, at det er et spænden-

de miljø at bo i, men pga. de meget rigide støjgrænser, er det ikke muligt

med de nuværende regler at planlægge en attraktiv og dynamisk udvikling i

området mellem havn og by.

Når man planlægger fx boliger, der har et mindre udeareal eksempelvis en

altan, så skal de forholdsvis lave støjgrænser for boliger også overholdes på

dette udeareal. Det betyder, at der reelt skal være lige så stille på altanen,

som der skal være inde i stuen. Erfaringen i kommunerne er, at de fleste

mennesker, der vælger at bo i fx en lejlighed med altan og et fælles udeareal

fx tæt på havnen, er indstillede på at acceptere lidt mere støj, så længe det

ikke generer indenfor.

For virksomhederne betyder reglerne, at man udsættes for en meget restrik-

tiv støjregulering, idet man i det erhvervsområde, hvor virksomheden er

placeret, har tilladelse til at støje 70dB, mens man i forhold til et boligo m-

råde 5 km derfra alene må støje svarende til 45 dB. Det er for en del virk-

somheder svært at overholde disse krav.

2. Butikker med pladskrævende varer samt internetbaserede butikker

”presses ind” i bymidten

Bestemmelserne om hvilke

typer

af butikker, der kan placeres udenfor by-

midten er i dag snævert reguleret via planloven. Men reglerne fremstår

utidssvarende og ufleksible i forhold til de faktiske forhold i detailhandlen

og borgernes og kommunernes ønsker.

Planlovens detailhandelsbestemmelser tilsiger, at arealer til butiksformål

som hovedregel skal udlægges i den centrale del af en by eller bymidte,

medmindre der er tale om ”særligt pladskrævende varegrupper”.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Loven indeholder derfor en udtømmende liste over hvilke varegrupper der

anses for særligt pladskrævende, og som dermed ikke er omfattet af kravet

om placering i en bymidte (og ej heller kravet om begrænsede butiksstørrel-

ser). Det drejer sig fx om biler, lystbåde, planter, tømmer og byggemateria-

ler mv.

Men der er i stigende grad butikstyper, der reelt har karakter af særligt

pladskrævende varegrupper frem for almindelige udvalgsbutikker. Det gæl-

der eksempelvis nogle typer af motorcykelbutikker, køkkenbutikker, cykel-

handlere, store genbrugsbutikker og lignende. Som loven er i dag

skal

disse

butikstyper placeres i bymidten, på trods af at mange kommuner oplever, at

butikkerne ikke er særlig hensigtsmæssige at have i en bymidte.

Silkeborg Kommune er en af de kommuner, der ofte har oplevet udfordrin-

ger med at få placeret internetbaserede forretninger. Disse forretninger be-

står ofte af kontor/lager kombineret med et mindre showroom. Det bety-

der, at deres pladsbehov er et andet end fx en traditionel cykelhandler eller

legetøjsforretning. Internetbutikkerne genererer ligeledes en helt anden

transport, idet varerne ofte fragtes væk i last- og varebiler. Som reglerne er i

dag kan Silkeborg Kommune ikke give tilladelse til, at fx internetbaserede

cykelhandlere eller sportsbutikker placeres uden for bymidten.

Dette er især beklageligt, fordi der i mange kommuner findes et stort antal

tomme produktions- og lagerejendomme, der ikke efterspørges i samme

grad som tidligere. Disse bygninger vil uden væsentlige ombygninger kunne

anvendes til fx internetbaserede butikker, hvis kommunerne kunne give

tilladelse til disse butikstyper i fx eksisterende erhvervsområder fremfor i

bymidten.

3. Boliger i tilknytning til eksisterende bebyggelse

I Faaborg-Midtfyn Kommune ønskede en gruppe borgere at etablere 12

boliger på en forladt, gammel landbrugsejendom i kommunen. Boligerne

skulle i kombination med et biodynamisk landbrug udgøre et bæredygtigt

bofællesskab. Borgerne ønskede at rive den gamle, nedslidte ejendom ned

og bygge en ny, tidsvarende bygning på samme matrikel.

Faaborg-Midtfyn Kommune var imidlertid bekendt med Natur- og Miljø-

klagenævnets meget stramme praksis i forhold til at give tilladelser til

”spredt bebyggelse i det åbne land”. Kommunen var derfor overbevist om,

at en tilladelse vil blive afvist af nævnet.

Kommunen så sig derfor nødsaget til at afvise gruppens henvendelse på

trods af, at kommunen vurderede, at der var tale om en hensigtsmæssig

anvendelse af ældre ejendomme, som ellers kan være vanskelige at udnytte.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4. Nej til et nyt miljørigtigt asfaltværk i Holbæk Kommune

I Holbæk Kommune har asfaltfirmaet Colas et asfaltværk, som har ligget på

sin nuværende placering i en landzone i en lang årrække.

Colas ønsker at rive den gamle bygning ned og bygge et moderne asfaltværk

samme sted. Det nye værk vil have en større kapacitet og leve op til nogle

langt skrappere miljøkrav end det gamle. Alt i alt vil et nyt moderne asfalt-

værk både være en økonomisk og miljømæssig gevinst for Holbæk Kom-

mune.

Derfor har Holbæk Kommune igangsat planlægningen for et nyt asfaltværk.

Naturstyrelsen har imidlertid gjort indsigelse mod planlægningen, da styre l-

sen ikke tillader ny planlægning for erhverv i landzone. Der ligger imidlertid

allerede en asfaltfabrik på det pågældende areal, og planlægningen af det nye

anlæg ville bl.a. give klare miljømæssige gevinster.

5. Sikring af flere almene boliger i byer med vækst

Tidligere skete byudvikling ofte ved hjælp af kommunalt opkøb af land-

brugsjord. I dag sker byudviklingen hovedsageligt på tidligere erhvervsarea-

ler i de eksisterende byer.

Arealerne ejes ikke af kommunerne, som dermed ikke har samme instru-

menter til at styre byudviklingen, som man havde tidligere. Byudviklingen

baseres derfor i høj grad på bygherrernes præmisser og prioriteringer, og

kommunerne mangler redskaberne til at styre byudviklingen.

Københavns Kommune er eksempelvis ved at anlægge en helt ny, attraktiv

bydel i Nordhavn, hvor 40.000 københavnere skal bo. Men byggegrundene

skal ifølge lovgivningen sælges til markedspris, og så kan de almene bolig-

selskaber ikke være med.

Siden 2011 har Københavns Borgerrepræsentation sat penge af til tilskud til

3.360 almene boliger. Der er derfor politisk vilje til at få opført mange a l-

mene boliger i København, men der er få redskaber til at sikre, at boligerne

bliver opført i de dele af byen, der tjener den samlede by og dens sammen-

hængskraft bedst.

Som det er i dag giver planloven ikke mulighed for at sætte krav om ejer-

forhold, således at almene eller billige lejeboliger indgår på lige fod med

bestemmelser om detailhandel, offentlige formål mm. Der er ej heller mu-

lighed for at indgå udbygningsaftaler med grundejere, hvor man forpligtiges

til at muliggøre et antal almene boliger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6. Begrænsede muligheder for planlægningen i kystnærhedszonen

Kystnærhedszonen er et 3 km bånd ind fra kysten ind i landet, hvor place-

ring af aktiviteter kræver en ”særlig planmæssige begrundelse for kystnær-

hed”. Det vil sige, at aktiviteter, der ikke forudsætter en nærhed til kysten,

ikke må placeres i zonen.

Lolland Kommune er et eksempel på en kommune med betydelig kystlinje,

og hvor kystnærhedszonen begrænser kommunens muligheder for at place-

re aktiviteter, da en meget stor del af kommunens areal ligger inden for

denne zone. Hertil kommer, at mange større og mindre byer ligger i kyst-

nærhedszonen, hvilket begrænser muligheden for at placere aktiviteter, der

hvor borgerne bor.

Konkret har kommunen oplevet, at udlæg af nye arealer i kystnærhedszonen

blev bremset, eksempelvis i forbindelse med godkendelse af lokalplanen for

solceller i Rødby Fjord.

7. Nye boliger i kystnærhedszonen i vækstområde

Esbjerg Kommune har i flere omgange forsøgt at udlægge et boligområde i

forlængelse af en eksisterende by, Hjerting. Hele den eksisterende by ligger

indenfor kystnærhedszonen.

Kommunens begrundelse for den konkrete placering af boligområdet er

bl.a., at området i forvejen er udbygget med infrastruktur, har ledig kapaci-

tet på skolerne i området mv. Dertil kommer, at der allerede er fritidsejen-

domme placeret i området ud mod kysten. Det nye område vil dermed blive

placeret bag eksisterende bebyggelse ud mod kysten.

Naturstyrelsen har afvist lokalplanen for projektet med den begrundelse, at

kommunen bør afsøge byudviklingsmulighederne uden for kystnærhedszo-

nen. Styrelsen har endvidere argumenteret for, at optimal udnyttelse af eksi-

sterende infrastruktur, skolekapacitet mv. ikke er gangbare argumenter ved

planlægning i en kystnærhedszone.

Konsekvensen for Esbjerg Kommune er, at eksisterende kapacitet ikke ud-

nyttes optimalt, og at der i forbindelse med et nyt boligområde skal foreta-

ges betydelige investeringer i infrastruktur, institutioner mv.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

8. Udvidelse af eksisterende turistanlæg indenfor strandbeskyttelses-

linjen

Strandbeskyttelseslinjen udgør en generel forbudszone i et 300 meter bredt

bånd fra kysten. Strandbeskyttelseslinjen udgør en del af Naturbeskyttelses-

loven. Aktiviteter inden for linjen kræver dispensation fra Naturstyrelsen.

I Frederikshavn kommune ønskede en eksisterende dyrepark placeret in-

denfor strandbeskyttelseslinjen at udvikle virksomheden ved at bygge ferie-

lejligheder på sine arealer.

Naturstyrelsen lavede en indsigelse mod lokalplan og kommuneplantillæg,

bl.a. fordi Naturstyrelsen ikke fandt, at der var en særlig planlægningsmæs-

sig eller funktionel begrundelse for kystnær beliggenhed.

Flytning af virksomheden til et af de steder, der allerede var reserveret til

ferielejligheder i området, var ikke et reelt alternativ for virksomheden, der

allerede havde lavet konkrete investeringer i anlæggelsen af dyreparken på

lokaliteten. Forudsætningen for at det ville være rentabelt for virksomheden

at opføre ferielejlighederne, var forventningen om en synergieffekt mellem

dyrepark og lejligheder. Investering i ferielejligheder langt væk fra dyrepar-

ken var derfor ikke attraktiv for virksomheden.

9. Kajakshelters til understøttelse af friluftsturisme indenfor standbe-

skyttelseslinjen

I Faaborg-Midtfyn kommune ønsker man at etablere kajakshelters med til-

hørende omklædningsrum inden for strandbeskyttelseslinjen. Kommunen

har gjort meget ud af at sikre et arkitektonisk udtryk, der passer ind i den

omgivende natur og søgte derfor om dispensation til byggeriet.

Naturstyrelsen gav afslag på dispensation, selvom sheltrene faldt ind under

betegnelsen ”beskedne opholdsfaciliteter for friluftslivet” og dermed kunne

tillades.

Naturstyrelsens begrundelse for at give afslag på dispensationen var, at k a-

jakshelteret samtidig skulle være permanent opbevaringssted for den lokale

kajakforenings udstyr. Naturstyrelsen ønskede ikke at en tilladelse skulle

skabe en uheldig præcedensvirkning for etablering af opbevaringsfaciliteter

indenfor strandbeskyttelseslinjen.

10. Strandbeskyttelse i byer

I Frederikssund by er dele af kysten omfattet af strandbeskyttelseslinjen.

Der er tidligere blevet givet dispensation fra beskyttelseslinjen til at bygge et

hotel i et nærmere afgrænset område og på en række specifikke vilkår.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I dag er der ikke noget hotel i Frederikssund by. Områdets erhvervsliv, der

blandt andet tæller store virksomheder som Haldor Topsøe og Topsil, ef-

terspørger funktionen. Det gør byens borgere også. Alle analyser viser, at

markedsbetingelserne er til stede, og skiftende investorer har forsøgt at

gennemføre projektet.

Det har imidlertid ikke været muligt at realisere projektet – primært fordi

det areal, der kan bebygges, er for trangt. Et hotel skal som minimum inde-

holde 65 værelser med tilhørende lokaler til fester, konference mv. for at

være rentabelt. Byggeriet lader sig imidlertid ikke realisere indenfor ram-

merne af de eksisterende bygninger.

Det har på trods af gentagne forsøg ikke været muligt at ændre på vilkårene

i dispensationen gennem dialog med Naturstyrelsen.

11. Ny lokalplan ved opstilling af telemaster

Ringsted Kommune har i et erhvervsområde givet tilladelse til opsætning af

en 42 meter høj telemast. Masten ville have opfyldt behovet så man kunne

undgå opsætning af yderligere master i området.

Natur- og Miljøklagenævnet har i sin afgørelse underkendt kommunens

tilladelse. Begrundelsen var, at lokalplanens beskrivelser af, hvordan områ-

det kan anvendes, ikke gav mulighed for opstilling af telemaster.

KL har ved flere lejligheder gjort både Miljøministeriet og Erhvervs- og

Vækstministeriet opmærksomme på, at den nuværende nævnspraksis, der

tilsiger, at lokalplanen som udgangspunkt skal revideres, før der kan opsti l-

les telemaster, udgør en betydelig hindring for en smidig og hurtig udrul-

ning af den digitale infrastruktur.

12. Lokalplanspligt ved begrænsede fysiske ændringer

I Svendborg by har man gennemført en modernisering af byrummet med

bl.a. forbedret tilgængelighed for fodgængere og cyklister ved ny vejbelæg-

ning, belysning og beplantning.

Lokalplaner skal, jf. planloven, tilvejebringes af kommunen ved ”større

bygge og anlægsarbejder” der medfører væsentlige ændringer i det beståen-

de miljø. Formålet med lokalplanpligten er at sikre, at borgerne får mulig-

hed for at udtale sig om større projekter i området, og at sådanne bliver

vurderet i en planmæssig sammenhæng.

Kommunen vurderede, at der ikke var tale om væsentlige ændringer i det

bestående miljø, og at der derfor ikke var behov for en egentlig lokalplan

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

for området. Kommunen valgte i stedet at afvikle en række borgermøder

mv. i forbindelse med projektet.

Kommunens beslutning om ikke at lave en lokalplan for projektet blev på-

klaget af en beboer. Natur- og Miljøklagenævnet gav klager ret i, at projek-

tet var af en sådan karakter, at der skulle udarbejdes en lokalplan, hvilket er

en ressourcekrævende opgave for kommunen.

Eksemplet illustrerer et generelt problem, nemlig at der skal for mange lo-

kalplaner set i forhold til de konkrete projekters påvirkning på det fysiske

miljø.

13. Krav om VVM-screening ved begrænserede fysiske ændringer

Aarhus Kommune gav, i forbindelse med renovering af en boldbane, tilla-

delse til at flytte et 4 meter højt hegn og to 18-20 meter høje lysmaster hen-

holdsvis ca. 3 meter og knap to meter nærmere skelgrænsen, samt belægge

en eksisterende grusbane med kunstgræs.

Boldbanen ville efter en realisering af projektet blive rykket ca. 2,5 meter

nærmere skel og dermed ligge ca. 5 meter fra skel.

Reglerne for udarbejdelse af ”Vurderinger af virkninger for miljøet” (VVM)

for anlægsprojekter kræver som udgangspunkt, at alle projekter screenes

for, om der pligt til at lave en VVM-redegørelse

Det er i VVM-bekendtgørelsens specificeret, hvilke typer anlæg og projek-

ter, der bør VVM-screenes. I den nævnte sag vurderede Aarhus Kommune,

at de begrænsede forandringer i det eksisterende anlæg ikke medførte behov

for en VVM-screening.

Kommunens beslutning blev påklaget af en enkelt nabo, og Natur- og Mil-

jøklagenævnet fandt, at ændringerne i anlægget var omfattet af reglerne for

VVM-screening. Kommunen blev derfor pålagt at foretage en VVM-

screening af de planlagte ændringer.

Det har i gentagne udvalgsarbejder været et ønske fra KL og kommunerne,

at der bliver etableret en bagatelgrænse ift. kravet om VVM screeninger,

således at ressourceforbruget på dette område står mål med de miljømæssi-

ge gevinster.