Kulturudvalget 2014-15 (1. samling)
KUU Alm.del Bilag 123
Offentligt
1508983_0001.png
Notat
Til Folketingets Kulturudvalg
Oplæg vedrørende armslængdeprincippet
Den 19. marts 2015, kl. 11-12, er Folketingets Kulturduvalg inviteret til at drøfte
definitioner af armslængdeprincippet og selvforvaltningsprincippet på kulturens
område med kulturministeren.
Kulturministeren redegjorde på et samråd om armslængdeprincippet den 28.
januar 2015 for ministerens opfattelse af princippet. Ministeren udtalte bl.a.
følgende:
”I Danmark har vi et armslængdeprincip, fordi vi grundlæggende anerkender, at
den kunstneriske frihed er vigtig. Kunsten skaber grundlag for vores
samfundsdebat, vores ideer og vores fællesskab, og derfor er det vigtigt, at den kan
udvikle sig frit. Vi har et ønske om at støtte kunsten, fordi vi anerkender, at det er
vigtigt, at vi har et mangfoldigt og frodigt kunst- og kulturliv. Men for at undgå, at
”den, der betaler for musikken, også bestemmer, hvad der skal spilles”, har vi
knæsat armslængdeprincippet.
Kunsten skal kunne udvikle sig ud fra sin indre æstetiske logik og ikke ud fra
politikernes skiftende luner eller opfattelser af kunst. Der skal være afstand mellem
de politiske og de kunstfaglige beslutninger. Der skal være armslængde.
Armslængdeprincippet handler grundlæggende om tillid. Tillid til, at de personer
og institutioner, der har ansvar for et område, også er dem, der er bedst til at træffe
de faglige beslutninger, der har med løsning af institutionens opgaver at gøre.
Selvom der muligvis er forskellige udlægninger af armslængdeprincippet, så er det
min opfattelse, at det er bedst for institutionerne, at vi får en fælles forståelse af,
hvad grundtanken og meningen med armslængdeprincippet er. Nemlig at lade
ansvaret for de faglige prioriteringer ligge hos dem, der har de faglige kompetencer
hertil.”
Historisk
Der refereres traditionelt til armslængdemodellen som opstået i årene efter 2.
verdenskrig i Storbritannien, hvor det britiske Arts Council of Great Britain
(etableret i 1946) betegnes som den oprindelige model for armslængde. The Arts
Council skulle i sin oprindelige model være helt uafhængigt af politiske miljøer og
af fagforeninger/interesseorganisationer. Medlemmerne skulle alene vælges i kraft
af deres personlige status. Dvs. at den oprindelige betydning af
armslængdeprincippet henviser til, at sådanne medlemmer ikke måtte
repræsentere interesseorganisationer.
9. marts 2015
Dok. nr. 2550849
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1508983_0002.png
Side 2
Som en mulig modpol til Storbritanniens kulturpolitik med armslængdeorganer
betragtes historisk set Frankrig, hvor kulturpolitikken generelt styres fra et
centralt kulturdepartement, ofte med direkte politisk indgriben.
De nordiske lande (Danmark, Sverige, Finland og Norge) placerer sig alle et sted
mellem de idealtypiske britiske og franske modeller, hvor der i alle lande er
kulturadministrationer og samtidig findes en form for kulturråd, som fordeler
statslig støtte til kunstnere og kunstprojekter i armslængde fra politiske
myndigheder.
1
I Danmark har vi dog ikke tradition for anvendelse af
armslængdeprincippet i den forstand, at medlemmerne af sådanne råd skal være
uafhængige af interesseorganisationer.
Definitioner
Armslængdeprincippet er ikke et præcist defineret begreb. Det er et begreb, der er
genstand for fortolkninger og udvikles løbende.
2
Armslængdeprincippet udgør et
”kamp- og diskussionsfelt”, jf. Jørn Langsted. Ifølge Langsted fungerer
armslængdeprincippet, så længe det opererer inden for en ramme af politisk
uudsagt enighed.
3
I Kunststøtteudvalgets rapport fra 2011 definerede udvalget, for så vidt angår
kunststøtteområdet, armslængdeprincippet således:
”Armslængdeprincippet
indebærer, at kunststøtten, inden for overordnede politisk fastlagte rammer, fordeles
af uafhængige organer, der arbejder på afstand af og uden indflydelse fra det
politiske system.”
Brugen af armslængdeprincippet begrænser sig i praksis dog ikke til
organiseringen af kunststøtteorganer; det bruges både på andre fagområder, f.eks.
på skatteområdet og inden for forskning, ligesom der kulturområdet har været
refereret til princippet mere generelt, dvs. ud over kunststøtteområdet.
Den norske forsker Per Mangset peger i en analyse af armslængdeprincippet m.v.
på, at armslængdeprincippet befinder sig i et vanskeligt grænseland mellem
overordnede kunstpolitiske prioriteringer og konkrete kunstneriske valg. Ifølge
Mangset bør man ikke opfatte armslængdeprincippet som et entydigt enten-eller-
princip, men snarere som en
kontinuerlig dimension mellem kunstnerisk autonomi
og kulturpolitisk styring.
4
Grundtanken bag armslængdeprincippet anvendes i dag på forskellige dele af
Kulturministeriets område som udtryk for den tanke, at der bør være en
adskillelse mellem på den ene side den politiske beslutningsproces og
fastlæggelsen af overordnede rammer og på den anden side tildeling af
støttemidler og udfoldelsen af de kulturelle tilbud. I visse tilfælde er
kulturministerens mulighed for indblanding afskåret ved lov.
Mangset, Per: En Armslengdes avstand eller statens forlengede arm?, 2012
Ahlberg, Tom: ”Armslængde for begyndere – og kulturministre”, 2014
3
Langsted, Jørn: Spændvidder – om kunst og kunstpolitik, 2010
4
Mangset, Per: En Armslengdes avstand eller statens forlengede arm?, 2012
1
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1508983_0003.png
Side 3
Kunststøtteudvalget sondrede mellem armslængdeprincippet og
selvforvaltningsprincippet, sidstnævnte vedrører ifølge Kunststøtteudvalget ”de
tilfælde, hvor staten efter politisk beslutning støtter kulturinstitutioner, der ledes af
en bestyrelse, der ansætter den kunstneriske ledelse, og som har et ret stort frirum til
ledelse af egne faglige aktiviteter, og hvor der er armslængde mellem den ledelse, der
træffer de kunstneriske dispositioner, og det politiske system.
5
I kulturpolitisk sammenhæng henviser Peter Duelund til begrebet og beskriver, at
det har rod i den frihedstradition i organiseringen af det danske samfund, som blev
grundlagt med højskole, andels- og arbejderbevægelsen under det moderne
samfunds gennembrud i slutningen af det forrige århundrede, hvor andelsmejerier
og højskoler blev grundlagt på princippet om kollektiv selvforvaltning
6
. Brugen af
begrebet selvforvaltning er dog ikke entydigt, og det bruges også i bredere
sammenhæng, f.eks. inden for pædagogik og som betegnelsen for kommunernes
selvstyre.
Per Mangset beskriver, at kombinationen af armslængdeprincippet og
interesserepræsentation har særlig høj legitimitet i Danmark, hvilket f.eks.
kommer til udtryk ved, at kunstnernes interesseorganisationer udpeger
medlemmer til repræsentantskabet for Statens Kunstfond, og at der ofte refereres
til dette som selvforvaltning, Ifølge Per Mangset ville det være mere rammende at
betragte interessegrupperepræsentation i statslige råd og udvalg på kulturområdet
som den mere almene nordiske
korporatisme
7
, hvilket nok bedre ville svare til,
hvordan interesseorganisationsindflydelse på andre samfundsområder i Danmark
betegnes.
Sondringen mellem armslængdeprincippet og selvforvaltningsprincippet i
Kunststøtteudvalgets rapport må derfor tages som udtryk for Kunststøtteudvalgets
definitoriske valg i den opgave, udvalget var stillet overfor, med at beskrive det
danske kunststøttesystem.
I forhold til de kulturinstitutioner, der indgår i Kulturministeriets administrative
hierarki, anvendes begrebet
faglig autonomi
8
. Begrebet faglig autonomi indeholder
elementer af de samme overvejelser som vedrørende armslængdeprincippet og
selvforvaltningsprincippet. Udgangspunktet er, at statsinstitutioner under
Kulturministeriet – f.eks. Det Kongelige Bibliotek - indgår i en samlet hierarkisk
organisation, dvs. i et over/underordnelsesforhold. Den overordnede myndighed
kan formelt udstede generelle og konkrete tjenestebefalinger vedrørende såvel
formelle som materielle spørgsmål m.v. Dette udgangspunkt gælder, med mindre
andet er fastsat i lovgivning, f.eks. ved regler, der afskærer ministerens beføjelser
eller ved lovgivning, der tildeler institutionerne en selvstændig kompetence.
9
Det er
generelt set sjældent tilfældet vedrørende Kulturministeriets statsinstitutioner.
Vedrørende disse institutioner anvendes i praksis princippet om faglig autonomi.
Kunststøtteudvalgets rapport om det statslige kunststøttesystem, 2011
Duelund, Peter: Den danske kulturmodel, bind 18, 1995, side 55ff
7
Mangset, Per: En armslengdes avstand eller statens forlengede arm?, 2012
8
Kulturministeriets politik for resultatstyring, senest revideret i 2014
9
Garde, Jens m.fl.: Forvaltningsret, Almindelige emner, 5. udgave, side 20f
5
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1508983_0004.png
Side 4
Grundlaget herfor er decentraliseringen; at der er en grundlæggende arbejdsdeling
mellem forvaltningsopgaver (departement og styrelser) og kulturelle
serviceopgaver. Arbejdsdeling gennem decentralisering skyldes normalt
væsensforskel mellem opgaverne, og at det kræver helt forskellige kompetencer at
løse dem. Antagelsen er, at de, der er de bedste til den ene slags opgaver, ikke kan
forventes at være lige så kompetente til at løse de andre. Centrale enheder og
ledelser kan f.eks. ikke forventes at have tilstrækkelige kompetencer til at træffe
faglige valg om varetagelse af kulturfaglige opgaver. Derfor følger der af
decentraliseringen også nødvendigvis faglig autonomi til de decentrale enheder,
dvs. at decentralisering ikke giver mening uden autonomi. Med andre ord er der i
decentraliseringen indeholdt en principiel tillid: man lægger til grund, at der på
alle led i organisationen er ansat kompetente ledere og medarbejdere til at løse
opgaverne. Det betyder også, at ministeriet sigter mod ikke at blande sig i og tage
medansvar for faglige beslutninger om hvordan institutionerne løser deres
opgaver; dvs. valget af metoder. Den indholdsmæssige styring af
kulturinstitutioner, der indgår i Kulturministeriets administrative hierarki, sker
gennem tildeling af opgaver og overordnede formål, som typisk er fastlagt i
lovgivningen, og gennem en supplerende mål- og resultatstyring.
Eksempler fra dansk kulturpolitik
Statens Kunstfond bliver betragtet som et armslængdeorgan. Her uddeler 12
udvalg bestående af kunstfaglige eksperter, udpeget for en tidsbegrænset periode,
statslig kunststøtte. Medlemmerne af de 12 udvalg udpeges af et
repræsentantskab, der består af 48 medlemmer, der udpeges af en lang række
organisationer og uddannelsesinstitutioner inden for de enkelte kunstområder,
samt af kulturministeren, dvs. at der er indbygget ”dobbelt armslængde”. Dog er
der, jf. ovenfor ikke tale om samme definition som den oprindelige betydning af
armslængdeprincippet, hvor medlemmer er uafhængige af f.eks.
interesseorganisationer. Statens Kunstfond har en koordinerende bestyrelse, der
består af formændene for de 12 udvalg samt en af kulturministeren udpeget
bestyrelsesformand.
På idrætsområdet er der en række offentlige selvejende institutioner, der tildeler
støttemidler i armslængde fra politisk indblanding. Det er f.eks. Sport Event
Danmark og Team Danmark. Disse offentlige selvejende institutioner ledes af
bestyrelser på henholdsvis 6 og 8 medlemmer, der udpeges dels af
interesseorganisationer, dels af kulturministeren. Ifølge Finansministeriets
publikation om selvejende institutioner fra 2009 har organisationsformen
selvejende institutioner på kulturområdet været
”en måde at praktisere det
kulturpolitiske armslængdeprincip på”.
Vedrørende statsinstitutioner under Kulturministeriet henvises til begrebet faglig
autonomi som beskrevet ovenfor.
I modsætning til sådanne institutioner under Kulturministeriet er DR en
selvstændig offentlig institution,
hvilket fremgår af radio- og fjernsynsloven. Ifølge
forarbejderne til loven fremgår, at lovgiver med denne status har ønsket, at DR
skulle have en selvstændig stilling i forhold til staten – ikke kun med hensyn til
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Side 5
programlægning, men også i forhold til administrative og økonomiske
dispositioner. Det er hensynet til informations- og ytringsfriheden samt den
kunstneriske frihed, der ifølge forarbejderne tilsiger, at DR skal have en fri og
uafhængig stilling i forhold til statsmagten. Det skal også sikre, at DR skal kunne
klare sig i konkurrence med institutioner, der ikke er undergivet samme kompleks
af regler og systemer. DR’s uafhængige stilling understreges yderligere af, at DR er
finansieret af licensmidler – og ikke er på finansloven. En kulturminister kan med
andre ord ikke pålægge DR en bestemt redaktionel linje og kan ikke blande sig i
programlægningen eller i opfyldelsen af de fastlagte public service-forpligter. For
DR består rammerne for institutionens virksomhed af lovgivningen, af fire-årige
medieaftaler og af en fire-årig public service-kontrakt, der indgås mellem
kulturministeren og DR, og som bl.a. udmønter det i medieaftalen fastsatte
indhold.