PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommunaludvalget 2014-15 (1. samling)
KOU Alm.del Bilag 20
Offentligt

Til

Kommunalbestyrelsen

Dokumenttype

Rapport – Kort version

Dato

November

MIDTVEJSRAPPORT

EVALUERING AF FRI-

KOMMUNEORDNINGEN

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MIDTVEJSRAPPORT

EVALUERING AF FRIKOMMUNEORDNINGEN

Rambøll

Olof Palmes Allé 20

DK-8200 Aarhus N

T +45 5161 1000

F +45 5161 1001

www.ramboll.dk

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

INDHOLD

Indledning

Udvikling af forsøg

Frikommunerne har grebet muligheden for at udvikle

og nytænke opgaverne

Ansøgning og godkendelse

Mange godkendte forsøg, men også lang

sagsbehandling

Implementering

Processen forløber hensigtsmæssigt, men mange

forsøg udgår af ordningen

Foreløbige resultater

Stort potentiale i forhold til at udbrede forsøg til

øvrige kommuner

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

INDLEDNING

KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet har bedt Rambøll Management Consulting og BDO

Consulting (herefter RMC-BDO) om at gennemføre en evaluering af frikommuneordningen.

Formålet med evalueringen er at samle op på erfaringerne fra frikommuneordningen ift. indhold,

proces, rammer og resultater. Resultaterne skal ses i forhold til ordningens formål, som er:



Et opgør med unødigt bureaukrati overalt i den kommunale sektor



Tillid til de offentlige medarbejdere



Mere råderum og indflydelse til kommunale politikere og ledere.

Evalueringen gennemføres som to delundersøgelser. En midtvejsevaluering i efteråret 2014 samt

en slutevaluering i foråret 2016. Både midtvejsevalueringen og slutevalueringen afrapporteres i

særskilte rapporter.

Denne rapport er en forkortet version af midtvejsevalueringen, der skal formidle de nuværende

erfaringer med frikommuneordningen til det politiske niveau i landets øvrige kommuner.

1.1

Kort om frikommuneordningen

I forbindelse med finanslovsaftalen for 2011 besluttede den tidligere regering at gennemføre

forsøg med frikommuner. Den nuværende regering har videreført forsøget med den ambition, at

erfaringerne kan bidrage til den generelle reform af den offentlige sektor med fokus på tillid, fag-

lighed, ledelse og afbureaukratisering

. Frikommuneprojektets mål om at sætte kommunerne

mere fri og fjerne uhensigtsmæssige regler og bindinger for lokalpolitikere, ledere og medarbej-

dere skal ses i sammenhæng med regeringens tillidsreform

I alt ni kommuner er udvalgt til frikommuneordningen, der foregår fra den 1. januar 2012 til den

1. juli 2017

. De medvirkende kommuner er Fredensborg, Fredericia, Gentofte/Gladsaxe (fælles

ansøgning), Odense, Odsherred, Vejle, Vesthimmerland og Viborg. Kommunerne har i fire ansøg-

ningsrunder indsendt konkrete ansøgninger om forsøg på en række forskellige områder. Derud-

over har frikommunerne og ministerierne i samarbejde skabt en række forsøgstemaer for at ud-

vikle flere tværgående forsøg på centrale, kommunale velfærdsområder, som frikommunerne

også kunne søge om at udføre.

Evalueringens konklusioner formidles med udgangspunkt i nedenstående temaer.

Udvikling af forsøg

Ansøgning og

godkendelse

Implementering

Foreløbige

resultater

For en uddybende beskrivelse henvises til hovedrapporten, som er tilgængelig på:

www.ØIM.dk

Økonomi- og Indenrigsministeriet

http://oim.dk/arbejdsomraader/kommunal-og-regionaloekonomi/frikommuneforsoeg-og-

Økonomi- og Indenrigsministeriet:

http://oim.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2013/jun/ny-aftale-om-principper-for-samarbejde-om-

Som et led i økonomiaftalen for 2015 vil regeringen i efteråret 2014 fremsætte lovforslag om at forlænge perioden for frikommune-

udfordringsret/frikommuneforsoeg.aspx.

modernisering-af-den-offentlige-sektor.aspx.

forsøget frem til den 1. juli 2017. Med en forlængelse kan alle igangsatte forsøg fortsætte, mens frikommunerne i foråret 2016 evalue-

rer forsøgene, og regeringen og Folketinget efterfølgende beslutter, hvilke forsøg der skal føre til lovændringer, som kan komme alle

98 kommuner til gavn.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

UDVIKLING AF FORSØG

FRIKOMMUNERNE HAR GREBET MULIGHEDEN FOR AT

UDVIKLE OG NYTÆNKE OPGAVERNE

Overordnet set viser midtvejsevalueringen, at kommunerne er gået meget aktivt ind i frikommu-

neordningen. Der er således udviklet og ansøgt om i alt 594 forsøg. Dette er en ganske omfat-

tende mængde af forsøg, der i sig selv afspejler kommunernes interesse og opbakning til ordnin-

gen.

Der kan dog også konstateres relativt store forskelle mellem de kommunale sektorområder. Som

det fremgår af tabellen nedenfor, har kommunerne i høj grad benyttet ordningen til at udvikle

forsøg på beskæftigelsesområdet. Der er udviklet i alt 170 forsøg på dette område, der således

alene bidrager med 29 pct. af det samlede antal forsøg. Derudover er frikommuneordningen i

særligt grad blevet benyttet inden for områderne: Skole-, teknik, trafik & miljø, socialområdet,

samt sundhed og psykiatri. Kommunerne angiver, at man ikke har haft et ønske om styre udvik-

lingen af forsøg på de enkelte sektorområder. I stedet har tilgangen i høj grad været baseret på,

at frikommuneordningen var en mulighed, der kunne benyttes, hvor interessen har været størst.

Dette har typisk været på områder med størst grad af procesregulering.

Hovedparten af ansøgningerne er udviklet i første ansøgningsrunde, hvor ca. 41 pct. af forsøgs-

ansøgningerne er udarbejdet.

Tabel 2-1: Antal forsøg fordelt på sektorområde

Sektorområde

Beskæftigelse og integration

Dagtilbud

Erhverv, turisme og kultur

Skole

Socialområdet

Sundhed og psykiatri

Teknik, trafik & miljø

Udbud, indkøb og offentlig-privat

Ældre

Tværgående tema

I alt

Forsøgsansøgninger

170

594

Andel i procent

29%

14%

11%

10%

15%

100%

Note: De 43 forsøg i ”Tværgående tema” er de forsøg, som omhandler et af de tre tværgående temaer civilsamfund, digitali-

sering eller politisk og administrativ organisering, men ikke kan placeres under et sektorområde. Tabellen nedenfor viser, at

der i alt er 104 forsøg, der behandler et tværgående tema.

Evalueringen viser endvidere, at kommunerne anlægger et bredt udviklingsorienteret perspektiv

på frikommuneordningen. Kommunerne er generelt optaget af at sikre en effektiv drift ved at

frigøre ressourcer på baggrund af procesforenklinger. Samtidig er det dog også tydeligt, at fri-

kommunerne opfatter forsøget som en mulighed for at udvikle nye løsninger, der ikke nødven-

digvis vedrører procesregulering i snæver forstand, men i højere grad vedrører fritagelser og

muligheder i lovgivningen mere generelt. Dette har den konsekvens, at en del af de udviklede

forsøg vedrører undtagelser eller muligheder ift. lovgivningens materielle indhold, hvor kommu-

nerne fx opnår hjemmel til at tilbyde nye services til borgerne, at benytte eksisterende tilbud til

nye målgrupper mv. Flere kommunerne fremhæver dette som centralt, idet man herved bidrager

til at udvikle det generelle lovgrundlag på de forskellige sektorområder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

Midtvejsevalueringen viser, at der har været kommunale forskelle i måden at gribe udviklingsfa-

sen an på. De generelle rammer for tilrettelæggelsen af udviklingsopgaven har været præget af

to overordnede og forskellige tilgange. Den ene er karakteriseret ved en relativt centralt foran-

kret tilgang med elementer af matrixorganisering. Den sikrer ledelsesmæssigt fokus og koordine-

ring samt inddragelse af både interne og eksterne interessenter. Den anden tilgang er mere de-

central og er præget af, at identifikation og udvikling sker inden for rammerne af den eksisteren-

de organisation. Der er også forskelle i kommunernes tilgang til den konkrete identifikation og

udvikling af forsøg. Kommunernes tilgang har typisk været baseret på en decentral tilgang, hvor

medarbejdere og ledere har identificeret unødvendige regler og ønsker til nye muligheder i for-

hold til kommunens arbejdsgange og opgaveløsning mere generelt. Dette benævnes pincetmeto-

den, der fokuserer på enkeltbestemmelser og afledt heraf typisk medfører et højt antal forsøg.

Midtvejsevalueringen viser, at pincetmetoden i højere grad medfører forsøgsansøgninger, der

senere hen imødekommes. I tillæg hertil supplerer kommunerne omfattende udviklingsprocesser,

hvor forsøg udvikles og kvalificeres ud fra et mere helhedsorienteret perspektiv. Denne tilgang

benævnes paraplymetoden, da der typisk udvikles mere komplekse forsøg, der omfatter flere

undtagelser.

Udover kommunernes egne forsøg har der i udviklingsfasen været mulighed for at ansøge om

samarbejdsforsøg og kopiforsøg. Der er udviklet i alt 40 samarbejdsforsøg i samarbejde mellem

relevante sektorministerier, frikommunerne og KL. Midtvejsevalueringen viser, at der i alt er

igangsat 45 forsøg med udgangspunkt i de udviklede samarbejdsforsøg. Der er således tale om

en relativ udnyttelsesgrad af samarbejdsforsøgene. De mest udbredte forsøg er:



Seniorjob i private virksomheder (ansøgt af otte kommuner)



Færre barrierer for frivillighed (ansøgt af fire kommuner)



Udvidelse af virksomhedspraktikperiode fra 4–26 uger (ansøgt af fire kommuner)



Vederlagsfri fysioterapi – en koordineret og sammenhængende indsats til anden lovgiv-

ning på træningsområdet (ansøgt af fire kommuner)



Iværksætterforløb i egen virksomhed – mulighed for at modtage midlertidig forsørgelse

efter etablering af CVR-registrering og oprettelse af virksomhed (ansøgt af tre kommu-

ner).

Midtvejsevalueringen viser, at kopiforsøgene er blevet modtaget positivt af kommunerne. Kom-

munerne fremhæver, at det har været en mulighed for at lære af gode ideer og erfaringer fra

andre kommuner uden at anvende mange ressourcer. Ministeriernes behandling af kopiansøgnin-

ger har dog varieret relativt meget og spænder fra en tilgang, hvor en imødekommelse i en fri-

kommune også er gældende i de andre frikommuner til en tilgang, hvor alle kopiansøgninger

behandles selvstændigt og som enhver anden forsøgsansøgning.

2.1

Særlige opmærksomhedspunkter i udviklingsfasen

Midtvejsevalueringen viser, at følgende forhold kræver en særlig opmærksomhed i udviklingsfa-

sen:



At der tidligt sikres en forventningsafstemning og eksplicitering af de statslige krav til forsø-

gene



At der tages stilling til, hvordan forsøg identificeres og videreudvikles, herunder en bevidst

prioritering mellem pincetmetode, og mere omfattende udviklingsprocesser evt. i samspil

med ministerier.

Midtvejsevalueringen viser, at der særligt for de vidtgående forsøg er behov for en tydelig

for-

ventningsafstemning

i opstartsfasen og en

eksplicitering

af statens ambitioner både indadtil i

forhold til de forskellige ministerier og udadtil i forhold til de deltagende kommuner. Forvent-

ningsafstemning og eksplicitering kan dels imødegå de udfordringer, som nogle af frikommuner-

ne har oplevet i forhold til at leve op til kriterierne for imødekommelse af forsøg, dels være med

til at udfordre og italesætte de forskelle der har vist sig på tværs af ministerier i forhold til at

sikre en ensartet sagsbehandling, der i højere grad lever op til ordningens formål.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

Med hensyn til

identifikation af forsøg

så viser midtvejsevalueringen, at medarbejderinvolve-

ring til identifikation af unødvendige regler og arbejdsgange har en række fordele (pincetmeto-

den). Først og fremmest sikres det, at medarbejdernes detailviden om arbejdsgange inddrages

allerede tidligt i processen. Dette giver et godt udgangspunkt for at identificere relevante proces-

forenklinger og udviklingsmuligheder. Involveringen af medarbejderne har derudover den fordel,

at medarbejderne meget konkret oplever, at der gives mulighed for at udfordre eksisterende

kommunale og statslige regler og arbejdsgange. Dette er både med til at fremme medarbejder-

nes motivation og fremmer samtidig en kultur i kommunen, hvor medarbejderne udfordrer eksi-

sterende regler og arbejdsgange. Endeligt styrker en tidlig inddragelse af medarbejdere imple-

menteringsprocessen via øget opbakning og ejerskab til de konkrete forsøg.

Særlige opmærksomhedspunkter ved pincetmetoden er, at tilgangen kan medføre mange relativt

simple forsøg. Dette kan i værste fald medføre manglende overblik og helhedstænkning, og at de

administrative omkostninger forbundet med forsøget potentielt kan overstige gevinsten. Der bli-

ver dog også peget på enkelte faldgruber i forhold til kopiforsøg. I nogle kommuner er der såle-

des en oplevelse af, at den store tilgængelighed af mulige kopiforsøg har medført, at man for

ukritisk har ansøgt om for mange kopiforsøg, hvilket kan resultere i et større antal forsøg, end

der er kapacitet til at implementere, manglende ejerskab af forsøg og/eller forsøg, der viser sig

alligevel ikke at være relevante i den givne kommunes kontekst.

Erfaringerne fra de ni frikommuner viser således også, at pincettilgangen med fordel kan supple-

res af mere omfattende og helhedsorienterede udviklingsprocesser. Eksempelvis hvor stabsfunk-

tioner eller arbejdsgrupper i kommunen gøres ansvarlige for enten at videreudvikle de identifice-

rede forslag eller udvikle nye prioriterede forsøgstemaer fra bunden. Samarbejdsforsøg mellem

sektorministerier og kommuner er en anden effektiv tilgang til at udvikle mere vidtgående og

lovgivningsmæssigt komplekse forsøg. Evalueringen viser, at et tæt samspil mellem kommuner

og staten kan medvirke til at sikre et lavere ressourceforbrug i kommunerne og en højere grad af

innovation. For kommunerne er fordelen, at man tidligere vil kunne målrette ressourcerne mod

de forsøg, som er realistiske samtidig med, at der kan ske en udfordring af måden, man ser op-

gaveløsningen på fra andre kommuners og statens perspektiv. Et tættere samspil kunne også

inddrage og forpligte øvrige aktører på de enkelte sektorområder, eksempelvis regioner og prak-

tiserende læger på sundhedsområdet. Der er flere måder at organisere disse fælles udviklings-

processer på, men vigtige elementer kan være udvikling af samarbejdsforsøg, hvor ansøgninger

udvikles i fællesskab eller at opstille en form for prækvalificeringsproces, hvor forsøgene løbende

udvikles.

Midtvejsvejsevalueringen indikerer, at der er to særlige opmærksomhedspunkter ved de mere

omfattende forsøg. For det første har en række kommuner oplevet, at vidtgående forsøg har fået

afslag, og at investeringen i at udvikle omfattende forsøg således har været spildt. For det andet

stiller de mere omfattende forsøg større krav til implementeringsprocessen, idet nogle kommuner

har oplevet, at det har været en udfordring at sikre opbakning og ejerskab til forsøget blandt

medarbejderne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

ANSØGNING OG GODKENDELSE

MANGE GODKENDTE FORSØG, MEN OGSÅ LANG SAGS-

BEHANDLING FOR VISSE FORSØG

Kommunerne har i fire ansøgningsrunder indsendt konkrete ansøgninger om forsøg på en række

forskellige områder. Herefter har de relevante sektorministerier været ansvarlige for at behandle

ansøgningen. Midtvejsevalueringen viser, at 396 af forsøgsansøgningerne er blevet

imødekom-

met,

og 21 forsøgsansøgninger er delvist imødekommet, hvilket svarer til, at 70 pct. af forsøge-

ne er helt eller delvist imødekommet. Det kan karakteriseres som en relativt høj imødekommel-

sesandel, men samtidig påpeges det både af kommuner og ministerier, at mange af imødekom-

melserne indeholder en eller flere betingelser, der kan vanskeliggøre indfrielsen af målsætninger-

ne bag forsøgsansøgningen.

155 af forsøgsansøgningerne har fået

afslag.

De vigtigste begrundelser for afslag er, at frikom-

munen opnår væsentlige økonomiske fordele, retssikkerhedsmæssige hensyn, at ny lovgivning er

vedtaget eller på vej, eller at forsøgsansøgningen strider mod EU-regler. Derudover viser midt-

vejsevalueringen, at der er en række andre forhold, der kan danne baggrund for, at forsøg ikke

godkendes, herunder for snæver og formalistisk tilgang til sagsbehandling i nogle ministerier,

mangler i kommunernes forsøgsansøgninger og/eller manglende forventningsafstemning i forhold

til rammerne for ordningen.

Evalueringen viser, at nogle kommuner i første ansøgningsrunde fik afslag på en række vidtgå-

ende og efter kommunernes vurdering meget innovative forsøgsansøgninger. For nogle af afsla-

gene skyldtes det, at man i kommunen ikke havde tilstrækkelig kendskab til kriterierne for an-

søgningerne herunder eksempelvist kriteriet om, at kommunen ikke må opnå væsentlige økono-

miske fordele ved et konkret forsøg. Samtidig viser evalueringen også, at der vil være et element

af fortolkning i godkendelsesprocessen, som kommunerne vanskeligt kan have fuld klarhed om

på forhånd. Derfor oplevede nogle kommuner at forsøg, som man opfattede som værende inden

for rammen, efterfølgende fik afslag. Afslag på disse forsøg medførte naturligvis skuffelse i de

berørte kommuner, og i enkelte tilfælde fik det den konsekvens, at kommunen herefter nedprio-

riterede deltagelsen i frikommuneordningen. Dette understreger nødvendigheden af, at der er en

klar forståelse af rammen allerede tidligt i processen.

Tabel 3-1: Oversigt over afgørelser vedrørende frikommuneforsøg

Afgørelse

Imødekommet

Delvist imødekommet

Kræver ikke godkendelse

Foreløbigt i bero

Frafaldet

Afslag

I alt

Antal

396

155

594

Andel

67%

26%

100%

Midtvejsevalueringen viser, at formkravene i forbindelse med konkrete ansøgninger overordnet

set vurderes at være dækkende og forståelige i forhold til udformning af forsøgsansøgningerne.

Som nævnt i forrige afsnit påpeger flere kommuner, at en højere grad af dialog og forventnings-

afstemning mellem ministerier og kommuner i opstartsfasen kunne have sikret en klarere for-

ventningsafstemning, og dermed i sidste ende flere godkendte forsøg. Der er dog samtidig op-

mærksomhed på, at en for stram forventningsafstemning omvendt kunne have medført, at nogle

forsøg aldrig var blevet udtænkt.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

Fra flere ministerier peges der på, at der særligt i de indledende faser blev udfærdiget for brede

og upræcise forsøgsansøgninger fra nogle af kommunerne. Dette kan pege på udfordringer ift.

formkravene, da de enten ikke har været præcise nok til at skærpe kommunernes ansøgninger,

eller at kommunerne ikke har efterlevet formkravene i ansøgningerne. Der har i ministerierne

været forskellige tilgange til at adressere denne type af mangler i ansøgningerne.

3.1

Særlige opmærksomhedspunkter ved ansøgning og godkendelse

Midtvejsevalueringen peger på tre overordnede opmærksomhedspunkter ved ministeriernes

sagsbehandling af ansøgningerne:



At der har været længere sagsbehandling end forventet



At der i nogle tilfælde har været uklare eller mange betingelser til afgørelserne



At enkelte ministerier har anlagt en relativ snæver og formalistisk tilgang til sagsbehandlin-

gen.

Som det første forhold peges der på, at der ved nogle forsøgsansøgninger har været en

længere

sagsbehandlingstid end forventet.

Dette kan virke hæmmende, fordi det i kommunerne bliver

vanskeligere at bevare fokus på ansøgningen, jo længere tid der går, og fordi den problemstil-

ling, som ansøgningen var et udtryk for, kan forandre sig og/eller blive overhalet af andre dags-

ordner fra ansøgningstidspunkt til imødekommelsestidspunkt. En lang sagsbehandlingstid kan

virke særligt frustrerende fra et kommunalt perspektiv, hvor der opleves stærke krav til indhold

og deadlines for kommunernes ideudvikling og forsøgsansøgning.

Fra ministeriel side anerkendes det, at nogle behandlinger af forsøgsansøgninger har overskredet

de opstillede tidsfrister, men der påpeges også en række forhold, der har været med til at for-

længe sagsbehandlingen.



For det første peges der på, at for brede og upræcist formulerede forsøgsansøgninger fra

kommunernes side risikerer at udløse en lang sagsbehandling.

For det andet peges der på, at der for nogle ministerier har været en forholdsvis stor

sagsbehandlingsbyrde, fordi der har været en stor tyngde af frikommuneansøgninger på

bestemte sektorområder.

For det tredje påpeges det, at en lang sagsbehandlingstid i flere tilfælde har været udtryk

for, at man fra ministeriernes side har afsøgt mange muligheder for at give imødekom-

melser frem for afslag. Ved de mere komplekse forsøgsansøgninger, der dækker over en

bredere række af lovforhold, er der ofte flere muligheder for at finde begrundelser for af-

slag, og det kan derfor kræve en længere og grundigere sagsbehandling at sikre bedre

muligheder for imødekommelser. En kort sagsbehandlingstid er derfor ikke i alle tilfælde

udtryk for god sagsbehandlingskvalitet i forhold til ordningens formål.



Et andet forhold ved sagsbehandlingen er, hvis

afgørelsen ikke fremstår klart

nok for kom-

munerne. Dette kan både gøre sig gældende ved imødekommelser og ved afslag. Der bliver af

nogle af frikommunerne peget på, at der i imødekommelser kan optræde betingelser af en karak-

ter, som enten ikke giver tilstrækkelig mening for kommunen, eller som virker så indskrænkende

i forhold til baggrunden for forsøgsansøgningen, at forsøget ændrer karakter og ikke bevarer den

samme relevans som ved ansøgningstidspunktet. Derfor kan dette virke hæmmende i forhold til

igangsættelse af imødekomne forsøg. Ved afslag er der i nogle af frikommunerne en oplevelse af,

at baggrunden for afslaget ikke fremstår tydeligt nok, eller at frikommunen oplever, at der fra

ministeriets side ikke er gjort nok for at afsøge mulighederne for imødekommelse, eksempelvis

ved at inddrage kommunen i en tilpasning af ansøgningen, så den i højere grad kunne leve op til

kriterierne for imødekommelse. Omvendt kan det virke fremmende for ordningen, hvis der ople-

ves en konkret dialog om mulige justeringer i en frikommuneansøgning, der ellers kunne have

ledt til et afslag.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

Et tredje opmærksomhedspunkt vedrørende sagsbehandlingen er, at enkelte ministerier har an-

lagt en

relativt snæver og formalistisk tilgang

til sagsbehandlingen. Mens der i frikommuner-

ne har været en opfattelse af, at frikommuneordningen er blevet præsenteret som en ordning,

der i høj grad skulle medføre innovation, og hvor det for de deltagende kommuner var muligt at

tænke langt uden for de eksisterende rammer, så er der samtidig i mange af frikommunerne en

oplevelse af, at det ikke er alle sektorministerierne, der har haft en tilgang til sagsbehandling,

der levede op til ordningens formål.

Der peges på eksempler, hvor ministerier er gået langt for at forstå baggrunden for kommuner-

nes ønsker og sikre imødekommelse af ansøgninger, også selv om det krævede inddragelse af og

dialog med kommunen. Dette opleveles som fremmende for frikommuneordningen.

Men der er omvendt også eksempler på områder, hvor sagsbehandlingen i højere grad har været

præget af en mere klassisk og formel tilgang, hvor der ifølge kommunerne ikke virker til at være

gjort en særlig indsats for at sikre en høj grad af imødekommelser. Her er der eksempler på af-

slag, hvor nogle af frikommunerne peger på, at disse kunne have været undgået ved en større

forståelse af baggrunden for ønsket og inddragelse af og dialog med kommunen.

Baggrunden for forskellene mellem ministerierne kan være mange, men der peges blandt andet

fra ministeriel side på særlige forhold for sektorområderne, forskelle i politisk opbakning, forskel-

le i ledelsesmæssigt fokus, forskellige traditioner og kultur i ministeriet, forskelligt erfarings-

grundlag i forhold til forsøgsordninger og forskellig tilgang til og erfaring med samarbejde med

kommuner. Derudover knytter der sig en ressourcedimension til disse konklusioner vedrørende

sagsbehandlingen, idet opgavens prioritering skal ses i sammenhæng med, at der ikke er alloke-

ret øremærkede ressourcer til ordningen, hvilke i nogen grad har været en hæmmende faktor for

ordningen. Både kommuner og ministerier oplever at anvende en del ressourcer på ordningen og

angiver, at man ud fra et kvalitetsmæssigt udgangspunkt gerne ville anvende flere ressourcer på

idéudvikling, sagsbehandling og evaluering.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

IMPLEMENTERING

PROCESSEN FORLØBER HENSIGTSMÆSSIGT, MEN MAN-

GE FORSØG UDGÅR AF ORDNINGEN

Midtvejsevalueringen viser, at det langt fra er alle godkendte forsøg, der i praksis er blevet

igangsat. På nuværende tidspunkt er der i alt 248 aktive forsøg ud af de oprindelige 594 forsøgs-

ansøgninger. Som det fremgår af nedenstående tabel, angiver kommunerne, at de primære år-

sager til, at forsøg ikke igangsættes, skyldes:



At forsøget kan godkendes inden for gældende lovgivning



At forsøget efterfølgende er lovliggjort af ny lovgivning. Dette gør sig eksempelvis gæl-

dende for en række forsøg på beskæftigelses- og folkeskoleområderne



At kommunen kun delvist har fået godkendt forsøget og på den baggrund ikke vurderer,

at det er interessant at iværksætte



At der for en række forsøg har været tale om manglende prioritering eller parathed fra

kommunens side.

Tabel 4-1: Begrundelse for manglende igangsættelse

Antal

forsøg

Behandles ikke som frikommuneforsøg, da det med få tilpasninger kan igangsættes

inden for gældende lovgivning

Forsøget er overflødiggjort/lovliggjort af ny lovgivning

Delvis godkendelse eller begrænsninger betyder, at forsøget ikke gennemføres

Ikke oplyst

Manglende prioritering og/eller parathed fra kommunens side

I praksis giver forsøget ikke de forventede muligheder og den forventede værdi

Forsøget kan ikke realiseres i praksis

Manglende interesse fra samarbejdspartneres side

Afventer ny lovgivning

Andet

I alt

144

Andel

21%

18%

13%

10%

100%

Erfaringerne fra frikommunerne viser, at reformer og løbende ændringer af lovgivningen har haft

en væsentlig betydning for implementeringen af frikommuneordningen. De forsøgsansvarlige i

frikommunerne tilkendegiver i den forbindelse, at reformerne både har positive og negative kon-

sekvenser. På den ene side ses det som en succes, at det har været muligt at ”lovliggøre forsø-

gene” ved at udbrede reglerne til alle landets kommuner. Frikommuner fremhæver, at dette er et

eksempel på, hvordan frikommuneordningen har bidraget positivt til udviklingen af lovgivningen

fx på folkeskoleområdet og beskæftigelsesområdet. Dette er altså også forklaringen på, at en

række forsøg ikke længere er aktive (jf. tabellen ovenfor).

På den anden side er reformer også med til at skabe usikkerhed omkring forsøgene, fordi man

ikke ved, om man får fritagelse fra nye regler eller ej (fx en igangværende sygedagpengere-

form). Dette har været en væsentlig udfordring i implementeringsprocessen, da det kræver tid

og ikke mindst stjæler opmærksomhed, når kommunerne skal forholde sig til disse forskellige

scenarier.

Uanset de konkrete begrundelser for hvorfor forsøg udgår af frikommuneordningen, kan det kon-

stateres, at der er et relativt stort frafald, og dermed også spildte ressourcer til udvikling og be-

handling af forsøgsansøgninger. Dette understreger, at der er et relativt stort potentiale hvad

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

angår frikommuneordningens samlede effektivitet. Og dermed også læringspotentiale ift. de for-

skellige opmærksomhedspunkter, der er beskrevet i rapportens øvrige kapitler.

Midtvejsevalueringen viser, at kommunerne overordnet set vurderer, at implementeringsproces-

sen af de igangsatte forsøg forløber hensigtsmæssig. Implementeringen sker typisk inden for

rammerne af den eksisterende organisering, og det er således i høj grad sektorforvaltningerne og

de forsøgsansvarlige chefer, der er ansvarlige for den konkrete udmøntning af forsøgene. Vurde-

ringen fra de ansvarlige i kommunerne er, at der for de fleste forsøg er klare mål, succeskriterier

og ansvarsfordelinger, og at de berørte medarbejdere har ejerskab til forsøget. Det påpeges dog

også, at nogle forsøg til en vis grad har været udfordret af mangel på tid, ressourcer, relevante

procedurer samt løbende opfølgning på fremdrift og udfordringer i relation til implementeringen.

4.1

Særlige opmærksomhedspunkter vedrørende implementeringsprocessen

Midtvejsevalueringen viser, at en række klassiske opmærksomhedspunkter vedrørende imple-

mentering og forandringsledelse også gør sig gældende for arbejdet med frikommuneforsøget.

Det drejer sig om følgende forhold:

• At kommunikation og forandringsledelse er væsentlig for implementeringsprocessen,

herunder

• At kommunikation af og om frikommuneordningen har betydning for opbakning

og gennemslagskraften i den kommunale organisation

• At ledelsesfokus er afgørende, både i ansøgningsfasen og i opfølgningen

• At nærmeste leder har en central formidlingsrolle

• At medarbejderinvolvering er væsentlig; og at implementering kræver fortsat in-

volvering og opfølgning – ikke mindst decentralt

• At ejerskab til samarbejdsforsøg og kopiforsøg konkret kan være mindre

• At der med fordel kan tages stilling til roller og ansvar i hele processen, gerne som ma-

trixorganisation, hvor ansvar for opfølgning placeres på centrale positioner fx via roller

som frikommunekoordinator, sektoransvarlige, og forsøgsansvarlige

• At et stort antal projekter isoleret set er positivt, men kan være en udfordring på

længere sigt i forhold til prioritering og opfølgning. Her kræves i særlig grad en

stærk organisering

• At strategisk ledelsesfokus på særlige områder kan være vanskeligt at transformere til

andre områder senere.

I det følgende uddybes punktet vedrørende roller og ansvar. Evalueringen viser, at kommunerne

allerede tidligt i processen bør sikre en hensigtsmæssig organisering af frikommuneforsøget.

Erfaringerne fra kommunerne indikerer, at dette med fordel kan være i form af en matrixorgani-

sation, hvor ansvar for opfølgning placeres uden for ledelseshierarkiet fx i stabsfunktioner via

roller som frikommunekoordinator (borgmestersekretariat), sektoransvarlige (sektorstabe), og

forsøgsansvarlige (ledere, fagkonsulenter mv.). Samtidig viser evalueringen, at det kan være

nødvendigt at

skalere organiseringen

undervejs i forsøgsperioden, så rolle- og opgavefordeling

løbende tilpasses antallet af frikommuneforsøg. Jo flere forsøg der findes på et givet sektorområ-

de, des flere ressourcer kræves til at kunne håndtere de krav til dokumentation, evaluering og

opfølgning på projekterne, som frikommuneforsøget har medført. Samtidig sikres herved også et

kommunalt overblik over de eksisterende projekter.

Evalueringen viser videre, at en klar kommunal organisering af frikommuneforsøget er med til at

styrke samspillet mellem kommuner og ministerier. Flere ministerier peger på, at der har været

forskelle i kommunernes organisering af udviklings- og ansøgningsopgaven. Nogle kommuner

eller nogle sektorområder i nogle kommuner har virket mere velorganiserede, og det har for mi-

nisterierne været nemmere at igangsætte en dialog, få svar på konkrete spørgsmål til ansøgnin-

gen og drøfte mulige udfordringer i en mundtlig dialog frem for en mere formalistisk og skriftlig

kommunikation.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

FORELØBIGE RESULTATER

STORT POTENTIALE I FORHOLD TIL AT UDBREDE FOR-

SØG TIL ØVRIGE KOMMUNER

Det sidste tema i midtvejsevalueringen belyser kommunernes vurdering af de foreløbige resulta-

ter af de igangsatte frikommuneforsøg. Dette både i forhold til frikommuneordningens overord-

nede formål om at skabe afbureaukratisering, tillid til medarbejdere og råderum til lokale ledere

og politikere, samt kommunernes egne målsætninger for de iværksatte forsøg. Det skal bemær-

kes, at den endelige evaluering af frikommuneforsøgets resultater først finder sted i forbindelse

med slutevalueringen.

Midtvejsevalueringen viser, at hovedparten af de igangsatte forsøg vurderes positivt. Kommu-

nerne vurderer, at forsøgene er relevante at udbrede til landets øvrige kommuner, og kommu-

nerne vurderer samlet set, at en høj andel af de igangsatte forsøg foreløbigt har realiseret de

kommunale målsætninger med forsøgene. Helt konkret viser den gennemførte spørgeskemaun-

dersøgelse blandt de forsøgsansvarlige,



at 50 pct. i meget høj grad eller i høj grad på baggrund af de foreløbige erfaringer vurde-

rer, at de enkelte forsøg har realiseret de opstillede målsætninger for forsøget.



at hele 64 pct. af de forsøgsansvarlige vurderer, at det enkelte forsøgsprojekt på bag-

grund af de foreløbige erfaringer i meget høj grad eller i høj grad er relevant for landets

øvrige kommuner.

Figur 5-1 De forsøgsansvarliges vurdering af forsøgets potentiale: Forsøgene…

Kilde: Survey blandt forsøgsansvarlige

Med til billedet af midtvejsevalueringen af de foreløbige resultater hører, at der en væsentlig

variation i målopnåelse på tværs af kommuner. Seks ud af ni kommuner har således på konkrete

områder i høj grad skabt målopnåelse i forhold til frikommuneevalueringens målsætninger, mens

tre ud af de ni kommuner kun i begrænset omfang eller slet ikke oplever, at ordningen har reali-

seret sine målsætninger.

Vurderingen af målindfrielsen af de overordnede målsætninger med ordningen er som nævnt kun

foreløbige, da det primært bygger på kommunernes vurdering. Fra statsligt hold er det på nuvæ-

rende tidspunkt ikke muligt systematisk at vurdere målopnåelsen i de enkelte projekter samt i

den samlede ordning. Midtvejsevalueringen viser dog i den forbindelse, at det allerede på nuvæ-

rende tidspunkt fra statsligt hold fremhæves, at frikommuneordningen i en række tilfælde har

haft en positiv indflydelse på ny ressortlovgivning som følge af inspiration fra forsøgsansøgnin-

gerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

Opstart

Fakta

21 interesserede

kommuner.

Ni udvalgte frikom-

muner.

Udvikling af forsøg

594 ansøgninger, heraf

170 på beskæftigelses-

området.

Ansøgning og god-

kendelse

417 helt eller delvist

godkendte forsøg.

Implementering

248 aktive forsøg.

Derudover 26 lovlig-

gjorte forsøg.

Foreløbige resulta-

ter

50 pct. af de igang-

satte forsøg har stort

potentiale.

64 % er relevante for

landets øvrige kom-

muner.

Positive resultater ifht.

kommunale mål med

forsøg.

Moderate resultater

ifht. til ordningens

formål om afbureau-

kratisering, tillid og

råderum.

Lovliggjorte forsøg er

udbredt til landets

øvrige kommuner.

Karakteristik

Stor politisk interes-

se i at blive frikom-

mune.

Kommuner anlægger

bredt fokus på både

afbureaukratisering

og udvikling.

Åben proces

baseret

på baseret input fra

ledere og medarbejdere

(bottom-up).

Primært udvikling via

pincettilgang

med

fokus på enkeltbe-

stemmelser.

Dog også eksempler på

paraplyforsøg

Relativ høj imøde-

kommelsesandel, men

samtidig indeholder

godkendelser ofte en

eller flere betingelser.

Afslag skyldes primært

opnåelse af væsentlige

økonomiske fordele,

retssikkerhedsmæssige

hensyn, at ny lovgiv-

ning er vedtaget eller

på vej, eller strid med

EU-regler.

Økonomi- og Inden-

rigsministeriet og

sektorministerier.

Implementering sker

primært i basisorgani-

sation.

Ansvar for implemen-

tering på sektorniveau

og mere specifikt

fagchefer og driftsle-

delse.

Primære

aktører

Økonomi- og Inden-

rigsministeriet.

Borgmester og

direktion i kommu-

ner.

Stort ejerskab og

engagement

(Let at sælge ideen).

Forsøg understøtter

kommunernes ud-

viklingsdagsorden.

Kommunale afdelings-

ledere, medarbejdere

og ressourcepersoner i

stabsfunktioner.

Kommunale afdelings-

ledere, medarbejdere

og ressourcepersoner

i stabsfunktioner.

Direktører, fagchefer,

afdelingsledere og

medarbejdere i drifts-

funktioner.

Drivkræfter

Stor anvendelse på

udvalgte sektorområder

(præget af høj grad af

procesregulering).

Flere ansøgningsrunder,

samarbejds- og kopi-

forsøg giver mulighed

for læring og tilpasning.

Medarbejderinvolvering.

Kombination af pincet-

og paraplyforsøg.

Mange godkendte

forsøg skaber opbak-

ning.

En tæt dialog mellem

ministerier, herunder

Økonomi- og Inden-

rigsministeriet samt

kommuner.

Kendskab og ejerskab

på driftsledelsesni-

veau.

Ledelse ser mulighe-

der for udvikling i

forbindelse med for-

søg.

Klare mål, succeskri-

terier og ansvarsfor-

delinger.

Strategiske og ledel-

sesmæssigt priorite-

rede forsøg.

Kendskab og delege-

ret ansvar for at

anvende frikommune-

ordning.

Barrierer

Usikkerhed om

rammer for konkrete

forsøg (spilleregler).

Tidspres.

Lav grad af dialog

mellem kommuner og

ministerier.

Manglende fokus i

visse sektorministerier,

lang sagsbehandling.

Afslag på mere vidtgå-

ende forsøg.

Reformer der ikke

tager højde for fri-

kommuneordningen.

Manglende tid og

etablering af under-

støttende organisation

i forhold til implemen-

tering.

Reformer der ikke

tager højde for fri-

kommuneordningen.

Manglende kendskab

og anvendelse af

forsøg bredt i organi-

sationen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

LÆRING OG ANBEFALINGER

På baggrund af midtvejsevalueringens konklusioner er det RMC-BDO’s vurdering, at følgende

læringspunkter og anbefalinger vil kunne understøtte og styrke realiseringen af formålet for fri-

kommuneordningen:



At der sker en tidlig forventningsafstemning mellem ministerier og kommuner

Midtvejsevalueringen viser, at der både fra kommunal og ministeriel side efterlyses en stær-

kere indledende forventningsafstemning både mellem ministerierne og mellem kommuner og

ministerier. Denne afstemning skal særligt have blik for en grundig afklaring af rammerne for

ordning og proces, herunder på hvilket grundlag der gives afslag på forsøgsansøgninger.

Derudover skal der også være fokus på, hvordan der dels sikres en høj prioritering af ordnin-

gen og opsøgende og dialogskabende tilgang til sagsbehandling i de enkelte ministerier, og

dels hvordan der skabes grundlag for stærkt og tillidsbaseret samarbejde mellem sektormini-

sterier og kommuner.

Forventningsafstemningen kan derfor tilrettelægges i to skridt: Første skridt er en tværmini-

steriel samling, hvor formålene for ordningen gennemgås og drøftes, og hvor tilgange til kon-

kret sagsbehandling drøftes og kvalificeres. Dette kan blandt andet ske via gennemgang af

konkrete cases, der tydeligt viser dilemmaerne i en sagsbehandling, og hvordan konkrete ud-

fordringer kan adresseres i en dialog med samarbejdspartnere, herunder særligt ansvarlige i

frikommunerne.

Andet skridt er en samling af kommuner og ministerier med særligt fokus på ideudvikling,

udarbejdelse af fyldestgørende ansøgninger og grundlaget for en dialogbaseret sagsbehand-

ling. Dele af dette program kan med fordel opdeles efter sektorområder, så cases og eksem-

pler i så høj grad som muligt kan gøres relevante og genkendelige for deltagerne, og der sik-

res en højere grad af ejerskab i flere sektorer på både kommune- og ministerieniveau.



At kommunerne finder den rette balance mellem simple og mere innovative forsøg

Midtvejsevalueringen viser, at kommunerne bør gøre sig klart, hvordan man vil udvikle og

identificere frikommuneforsøg. Dette gælder både udviklingsmetoden samt, hvor innovative

og vidtgående forsøgene ønskes at være. For at sikre den rette balance mellem simple og

mere vidtgående forsøg kan kommunerne med fordel kombinere pincet- og paraplytilgang

til

udviklingen af frikommuneforsøg. Pincettilgangen er en relativ simpel måde at identificere

procesforenklinger og ønsker til nye lovgivningsmæssige muligheder. Erfaringerne viser, at

disse forsøg senere hen også imødekommes relativt ofte. Pincetmetoden kan dog også med-

føre, at der udvikles mange og relativt simple forsøg.

For at øge graden af innovation kan kommunerne derfor med fordel også tilrettelægge mere

omfattende og helhedsorienterede udviklingsprocesser. Eksempelvis hvor stabsfunktioner el-

ler arbejdsgrupper i kommunen gøres ansvarlige for enten at videreudvikle de identificerede

forslag eller udvikle nye prioriterede forsøgstemaer fra bunden. Samarbejdsforsøg mellem

sektorministerier og kommuner er en anden effektiv tilgang til at udvikle mere vidtgående og

lovgivningsmæssigt komplekse forsøg. Evalueringen viser, at et tæt samspil mellem kommu-

ner og staten kan medvirke til at sikre et lavere ressourceforbrug i kommunerne og en højere

grad af innovation. For kommunerne er fordelen, at man tidligere vil kunne målrette ressour-

cerne mod de forsøg, som er innovative, men dog realistiske i forhold til rammerne i frikom-

muneordningen.

Pincettilgangen har fokus på enkeltbestemmelser og baseret på høj grad af medarbejderinvolvering (bottom-up). Paraplyforsøg er

karakteriseret ved mere omfattende udviklingsprocesser, hvor forsøg udvikles og kvalificeres ud fra et mere helhedsorienteret per-

spektiv. Dette medfører typisk mere komplekse forsøg, der samler flere undtagelser i en ansøgning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen



At kommuner understøtter processen med en stærk projektorganisation

Evalueringen viser, at kommunerne allerede tidligt i processen bør sikre en hensigtsmæssig

organisering af frikommuneforsøget. Erfaringerne fra kommunerne indikerer, at dette med

fordel kan være i form af en matrixorganisation, hvor ansvar for opfølgning placeres uden for

ledelseshierarkiet fx i stabsfunktioner via roller som frikommunekoordinator (borgmesterse-

kretariat), sektoransvarlige (sektorstabe), og forsøgsansvarlige (ledere, fagkonsulenter mv.).

Samtidig viser evalueringen, at det kan være nødvendigt at

skalere organiseringen

undervejs

i forsøgsperioden, så rolle- og opgavefordeling løbende tilpasses antallet af frikommunefor-

søg. Jo flere forsøg, der findes på et givet sektorområde, des flere ressourcer kræves for at

kunne håndtere de krav til dokumentation, evaluering og opfølgning på projekterne, som fri-

kommuneforsøget har medført. Samtidig sikres herved også et kommunalt overblik over de

eksisterende projekter, som medvirker til at fremme ledelsesfokus og videndeling internt i

kommunen.

Evalueringen viser videre, at en klar kommunal organisering af frikommuneforsøget er med

til at styrke samspillet mellem kommuner og ministerier. En stærk kommunal organisering

understøtter ministeriernes mulighed for at igangsætte en dialog, få svar på konkrete

spørgsmål til ansøgningen og drøfte mulige udfordringer i en mundtlig dialog frem for en me-

re formalistisk og skriftlig kommunikation.



At der sikres en ensartet tilgang til og prioritering af frikommuneordningen på

tværs af sektorministerier og en mere samskabende tilgang til idéudvikling

Midtvejsevalueringen viser, at der har været forskellige tilgange til sagsbehandling i ministe-

rierne, og at tilgangen i nogle ministerier har været mere snæver og formalistisk, mens der i

andre ministerier i højere grad har været en opsøgende og dialogbaseret tilgang, hvilket har

vist sig mere fremmende for ordningen. Derfor anbefales det, at der i idéudviklingsfasen sik-

res et grundlag for en højere grad af samskabelse mellem ministerier og kommuner og i for-

længelse heraf, at der i den efterfølgende sagsbehandling er vægt på dialogbaseret sagsbe-

handling.

Dette sikres i første omgang ved en klarere forventningsafstemning som fremført i første an-

befaling. Dernæst er det afgørende, at der i højere grad arbejdes med en model, hvor mini-

sterierne får en rolle som medudviklere frem for sagsbehandlere. Slutteligt viser erfaringerne

med samarbejdsforsøg i Frikommuneordningen, at der er en række betingende faktorer for

succes i de konkrete samskabende processer, når der udvikles forsøgsansøgninger på tværs

af ministerier og kommuner. Udover at det er nødvendigt med ejerskab til de samskabende

processer i både sektorministerium og de tilsvarende sektorområder i kommunerne, er det

fordrende for succes, at der sikres en gennemtænkt og professionel innovationsproces, og at

der trækkes på eller dannes relevante netværk med de centrale videnspersoner i kommuner

og ministerier, der hurtigt og smidigt kan adressere relevante udfordringer.



At der sker en hurtig afklaring af reformer og lovændringers konsekvenser for

igangsatte frikommuneforsøg

Frikommuneforsøget foregår ikke i et tomrum. Det betyder konkret, at der sideløbende med

ordningen foregår det normale reformarbejde og ændringer i eksisterende lovning. Både i

ministerier og kommuner opstår der usikkerhed vedrørende forsøgenes status i forbindelse

med lovændringer, der berører de enkelte forsøg. Dette har særligt gjort sig gældende på

beskæftigelses- og folkeskoleområdet, hvor der sideløbende med frikommuneordningen har

været gennemført store reformer, der berører frikommuneforsøg dels ved at lovliggøre flere

af forsøgene og dels ved at skabe uklarhed vedrørende, om forsøgsansøgninger og imøde-

komne forsøg er relevante og/eller kan implementeres i kommunerne. Både kommuner og

ministerier påpeger udfordringer i forhold til at få afklaret status for konkrete projekter på

områder præget af store reformer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

En fremadrettet anbefaling er således, at der ved lignende fremtidige ordninger i højere grad

på forhånd tages stilling til, hvordan man forholder sig ved reformer og lovændringer. Samt

at der undervejs i forsøgsperioden sker en hurtig afklaring på forsøgenes status, herunder

hvordan konkrete lovændringer påvirker kommunernes mulighed for at fastholde allerede

igangsatte frikommuneforsøg.