PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommunaludvalget 2014-15 (1. samling)
KOU Alm.del Bilag 20
Offentligt

Til

KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet

Dokumenttype

Rapport

Dato

November 2014

MIDTVEJSRAPPORT

EVALUERING AF FRI-

KOMMUNEORDNINGEN

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MIDTVEJSRAPPORT

EVALUERING AF FRIKOMMUNEORDNINGEN

INDHOLD

1.1

1.2

1.3

1.4

2.1

3.1

3.2

3.3

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

4.6

5.1

Indledning

Baggrund for frikommuneordningen

Frikommuneforsøgets kronologi

Kort om evalueringen og datagrundlaget

Disposition

Konklusion

Læring og anbefalinger

Hvordan har kommunerne anvendt

frikommuneordningen?

Kommunernes brug af frikommuneordningen

Hvad kan baggrunden være for, at forsøg ikke godkendes?

Hvorfor igangsættes nogle godkendte forsøg ikke?

Processer og rammer for frikommuneordningen

Hvordan har kommunerne tilrettelagt processen?

Hvordan har ordningen ændret kommunernes måde at

arbejde på?

I hvilken grad er der genereret afbureaukratisering internt i

kommunen?

Hvordan har de kommunale processer virket fremmende og

hæmmende?

Hvordan har de statslige rammer og processer virket

fremmende og hæmmende?

Samspil mellem kommuner og ministerier

Foreløbige resultater

Frikommuneforsøgets foreløbige resultater

BILAG

Bilag 1

Metodebilag

Rambøll

Olof Palmes Allé 20

DK-8200 Aarhus N

T +45 5161 1000

F +45 5161 1001

www.ramboll.dk

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

INDLEDNING

KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet har bedt Rambøll Management Consulting og BDO

Consulting (herefter RMC-BDO) om at gennemføre en evaluering af frikommuneordningen.

Formålet med evalueringen er at samle op på erfaringerne fra frikommuneordningen ift. indhold,

proces, rammer og resultater. Resultaterne skal ses i forhold til ordningens overordnede formål,

som er at bidrage til regeringens reformarbejde med fokus på:



Et opgør med unødigt bureaukrati overalt i den kommunale sektor. Dette skal frigøre

ressourcer til bedre service for borgerne og dermed bidrage til øget kvalitet og en bedre

ressourceudnyttelse i kommunerne.



Større tillid og fagligt ansvar til de offentlige medarbejdere. Faglig stolthed og

arbejdsglæde skal være drivkraft i nytænkning og udvikling af servicen til borgerne.



Mere råderum og indflydelse til kommunale politikere og ledere. Dette skal understøtte et

stærkere kommunalt selvstyre, hvor opgaveløsningen tilpasses til lokale forhold og i

højere grad orienteres mod resultater (effektivitet, kvalitet og serviceniveau) og i mindre

grad mod opfyldelsen af proceskrav.

Formålet med frikommuneforsøget er således mere konkret via ændret regulering for ni

kommuner at afprøve nye og innovative metoder, arbejdsgange eller indsatser, der kan forbedre

kvaliteten af den kommunale service, øge det lokale selvstyre, forbedre ressourceudnyttelsen i

kommunerne og/eller øge effektiviteten i den kommunale opgaveløsning

Evalueringen gennemføres som to delundersøgelser. En midtvejsevaluering i efteråret 2014 samt

en slutevaluering i foråret 2016. Både midtvejsevalueringen og slutevalueringen afrapporteres i

særskilte rapporter, der suppleres af en kortere pixi-udgave til det politiske niveau.

1.1

Baggrund for frikommuneordningen

I forbindelse med finanslovsaftalen for 2011 besluttede den tidligere regering at gennemføre

forsøg med frikommuner. Den nuværende regering har videreført forsøget med den ambition, at

erfaringerne kan bidrage til den generelle reform af den offentlige sektor med fokus på tillid, fag-

lighed, ledelse og afbureaukratisering

. Frikommuneprojektets mål om at sætte kommunerne

mere fri og fjerne uhensigtsmæssige regler og bindinger for lokalpolitikere, ledere og medarbej-

dere skal ses i sammenhæng med regeringens tillidsreform

I alt ni kommuner er udvalgt til frikommuneordningen, der foregår fra den 1. januar 2012 til den

31. december 2015

. De medvirkende kommuner er Fredensborg, Fredericia, Gentofte/Gladsaxe

(fælles ansøgning), Odense, Odsherred, Vejle, Vesthimmerland og Viborg. Kommunerne har i fire

ansøgningsrunder indsendt konkrete ansøgninger om forsøg på en række forskellige områder.

Derudover har frikommunerne og ministerierne i samarbejde skabt seks forsøgstemaer for at

udvikle flere tværgående forsøg på centrale, kommunale velfærdsområder, som frikommunerne

også kunne søge om at udføre.

Frikommunerne har søgt om 594 individuelle forsøg. I alt er cirka 70 pct. af ansøgningerne blevet

helt eller delvist imødekommet.

Formålet som beskrevet i Lov om frikommuner af 18. juni 2012.

Økonomi- og Indenrigsministeriet

http://oim.dk/arbejdsomraader/kommunal-og-regionaloekonomi/frikommuneforsoeg-og-

Økonomi- og Indenrigsministeriet:

http://oim.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2013/jun/ny-aftale-om-principper-for-samarbejde-om-

Som et led i økonomiaftalen for 2015 har regeringen den 8. oktober 2014 fremsat lovforslag om at forlænge perioden for frikommu-

udfordringsret/frikommuneforsoeg.aspx.

modernisering-af-den-offentlige-sektor.aspx.

neforsøget frem til den 30. juni 2017. Med en forlængelse kan alle igangsatte forsøg fortsætte, mens frikommunerne i foråret 2016

evaluerer forsøgene, og regeringen og Folketinget efterfølgende beslutter, hvilke forsøg der skal føre til lovændringer, som kan komme

alle 98 kommuner til gavn.

-10

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

1.2

Frikommuneforsøgets kronologi

Frikommuneforsøget blev for første gang omtalt i Finansloven 2011, som blev offentliggjort i

november 2010. Heri indgik frikommuneforsøget som en del af aftalen mellem VK-regeringen,

Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne. Frikommuneforsøget blev fremlagt som ”et

nyt og

meget vidtgående initiativ om at sætte fem udvalgte kommuner fri for stort set al statslig regule-

ring for at hente inspiration til at nytænke statslig regulering og kommunal opgavetilrettelæggel-

se”

(Finansloven, 2011). På baggrund af finanslovsaftalen informerede den daværende Indenrigs-

og Sundhedsminister, Bertel Haarder, kommunerne om, at frikommuneforsøget ville blive igang-

sat den 1. januar 2012 og vare i fire år. Bertel Haarder opfordrede kommunerne til at ansøge om

frikommunestatus med frist den 9. marts 2011. Kommunerne blev opfordret til i ansøgningerne

at skitsere, hvilke forsøg de påtænkte at igangsætte, hvis de blev bevilliget frikommunestatus.

Den 9. marts 2011 havde 21 kommuner ud af de 98 ansøgt om frikommunestatus. Knap en må-

ned senere, den 7. april 2011, offentliggjorde Indenrigsministeriet, at ni kommuner – ikke fem,

som der oprindeligt var lagt op til – blev udpeget som frikommuner. Fredensborg, Fredericia,

Gentofte/Gladsaxe (fælles ansøgning), Odense, Odsherred, Vejle, Vesthimmerlands og Viborg

Kommune kunne nu kalde sig frikommuner.

Første ansøgningsrunde var oprindelig sat til den 27. maj 2011, men blev senere forlænget til

den 1. juli 2011. Herefter afventede kommunerne svar på deres mange ansøgninger. Den 15.

september 2011 blev der afholdt folketingsvalg, som resulterede i et regeringsskifte. Frikommu-

nerne afventede på dette tidspunkt endnu tilbagemelding på første rundes forsøgsansøgninger,

og det var uklart, om frikommuneforsøget ville blive videreført.

I regeringsgrundlaget fra oktober 2011 blev det klart, at den nye SRSF-regering støttede op om

frikommuneforsøget. Den 26. oktober 2011 orienterede Økonomi- og Indenrigsminister, Margre-

the Vestager, de ni frikommuner om, at man nu ville starte behandlingen af ansøgningerne fra

første runde, samt at anden ansøgningsrunde ville blive rykket fra den 1. november 2011 til den

1. december 2011. Ministeren orienterede ligeledes om, at det på grund af valget ikke ville være

muligt at få vedtaget frikommuneloven inden frikommuneforsøgets start den 1. januar 2012.

Derfor ville kun ansøgninger, der kunne godkendes administrativt, blive igangsat per den 1. ja-

nuar 2012, mens de resterende ansøgninger måtte afvente vedtagelsen af frikommuneloven,

som forventedes vedtaget i løbet af sommeren 2012. Den 23. december 2011 modtog de ni

kommuner meddelelse om, at 75 af de i alt 215 indsendte forsøg i første og anden ansøgnings-

runde var imødekommet til administrativ godkendelse.

Frikommuneforsøget blev officielt igangsat den 1. januar 2012, og de første 75 forsøg kunne

herefter iværksættes i takt med, at frikommunerne modtog de administrative godkendelser. Den

30. marts 2012 modtog frikommunerne besked om de øvrige forsøg fra første og anden ansøg-

ningsrunde, hvoraf en række først kunne påbegyndes med vedtagelsen af frikommuneloven. I

brevet introducerede ministeren ligeledes de seks forsøgstemaer, hvor forsøg herefter kunne

udvikles i samarbejde mellem ministerierne, de ni frikommuner og KL. Den 1. maj 2012 blev

tredje ansøgningsrunde afsluttet. Imens kommunerne afventede svar på ansøgningerne fra den-

ne ansøgningsrunde, blev frikommuneloven vedtaget den 12. juni 2012, hvormed alle godkendte

forsøgsprojekter kunne igangsættes. Frikommunerne modtog besked om forsøgsprojekterne fra

tredje runde den 1. oktober 2012, hvorefter de godkendte forsøg kunne igangsættes. Den fjerde

og sidste almindelige ansøgningsrunde blev afsluttet den 1. november 2012, og kommunerne

modtog svar på disse ansøgninger den 11. februar 2013. Samtidig offentliggjorde regeringen

imødekommelsen af 24 forsøg fra samarbejdet mellem frikommuner og ministerier om de seks

forsøgstemaer. Frikommunerne kunne herefter og frem til 31. december 2013 ansøge om samar-

bejdsforsøg og kopi af forsøg, som andre frikommuner havde fået godkendt (kopiforsøg). Der-

med var ansøgningsrunderne afsluttet, og frikommunerne gik herefter ind i driftsfasen for for-

søgsprojekterne, som varer frem til 31. december 2015.

-10

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

Figur 1-1: Tidslinje frikommuneordningen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

4 af 67

1.3

Kort om evalueringen og datagrundlaget

Formålet med evalueringen er at samle op på erfaringerne fra frikommuneordningen ift. indhold,

proces, rammer og resultater og på, hvilke erfaringer der kan bruges fremadrettet. Der er

således tale om et evalueringsdesign, der kombinerer proces- og virkningsevaluering.

Evalueringen belyser en række undersøgelsesspørgsmål inden for følgende hovedtemaer:

1. Kommunernes anvendelse af frikommuneordningen

2. Processer og rammer for frikommuneordningen

3. Frikommuneordningens resultater ift. ordningens formå

4. Resultater af frikommuneforsøg ift. projekternes egne formål.

Midtvejsevalueringen skal primært afdække tema et og to, mens slutevalueringen skal belyse

tema tre og fire. I nedenstående oversigt er vist, hvilke undersøgelsesspørgsmål der belyses i

midtvejsevalueringen samt datagrundlaget.

Tabel 1-1: Oversigt over evalueringens undersøgelsesspørgsmål og datagrundlag

Survey forvaltning

Spørgsmål

Survey ledere og

medarbejdere

Survey forsøgs-

ansvarlige

Kommunernes brug af frikommuneordningen?

Hvordan har kommunerne tilrettelagt processen?

Hvordan har ordningen ændret kommunernes måde at

arbejde på?

I hvilken grad er der genereret afbureaukratisering?

Hvordan har de kommunale processer virket fremmende

og hæmmende?

Hvordan har de statslige rammer og processer virket

fremmende og hæmmende?

Hvordan har samspillet mellem kommuner og ministerier

virket fremmende og hæmmende?

Hvad kan baggrunden være for, at forsøg ikke godkendes?

Hvorfor igangsættes nogle godkendte forsøg ikke?

Har ordningen levet op til formålet?

Er der skabt færre regler og øgede frihedsgrader for lede-

re og medarbejdere?

Oplever medarbejderne mere tillid? Hvad betyder det for

deres faglighed?

m) Oplever lokale politikere mere råderum?

Oplever ledelsen mere råderum?

Hvilken betydning er der for ressourceudnyttelse og effek-

tivitet?

Er der et mønster i forhold til opnåelsen af resultater?

Hvilke forhold betinger resultatopnåelse?

Hvad er sidegevinsterne?

Hvordan er resultatopnåelsen ift. egne formål?

Er der et mønster i forhold til opnåelsen af resultater?

Hvilke forhold betinger resultatopnåelse?

Kommunale eva-

lueringer

Deep dives

Casebesøg

Database

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

5 af 67

Evalueringen er gennemført i perioden fra juli til november 2014 og er baseret på følgende data-

indsamlingsaktiviteter:



Etablering af samlet database over frikommuneforsøgene



Survey blandt kommunale forsøgsansvarlige



Survey blandt ledere og medarbejdere, der i det daglige arbejde har været berørt af

frikommuneforsøg



Casebesøg i de ni frikommuner



Interview med interessenter på nationalt plan.

I det følgende præsenteres midtvejsevalueringens datagrundlag på et overordnet niveau. Der

henvises til bilag 1 for en mere uddybende redegørelse.

Figur 1-2: Oversigt over evalueringens datagrundlag

Database

• 594 forsøg, heraf 40 samarbejdsforsøg

• 396 imødekommet, 21 delvist imødekommet

Survey forsøgsansvarlige

• 403 respondenter, heraf 346 gennemførte besvarelser

• Svarprocent: 86 pct.

Survey ledere og

medarbejdere

• 971 respondenter, heraf 605 gennemførte besvarelser

• Svarprocent: 62 pct.

Casebesøg

• Begge casebesøg gennemført i alle kommuner med hele

styringskæden

• Dog lavere opbakning til dag 2 end forventet

Interview interessenter

• I alt ni interviews med følgende ministerier:

• Beskæftigelsesministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet, Finansministeriet,

Justitsministeriet, Miljøministeriet, Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold,

Undervisningsministeriet, samt Økonomi- og Indenrigsministeriet

1.4

Disposition

Rapporten er foruden nærværende indledning disponeret i følgende kapitler:



Kapitel 2

indeholder evalueringens konklusion.



Kapitel 3

belyser kommunernes brug af frikommuneordningen. Afsnittet skal således gi-

ve et overblik over, hvilke visioner der ligger til grund for kommunernes deltagelse i fri-

kommuneordningen, antallet af forsøg, samt hvad der er søgt om undtagelse fra.



Kapitel 4

afdækker de kommunale og statslige rammer og processer for frikommuneord-

ningen, og analyserer på den baggrund hvilke forhold der har virket hhv. fremmende og

hæmmende for frikommuneforsøget.



Endelig belyser

kapitel 5

de foreløbige resultater og erfaringer med frikommuneordnin-

gen, herunder både resultater ift. ordningens overordnede formål samt forsøgenes egne

formål

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

6 af 67

KONKLUSION

Midtvejsevalueringen viser først og fremmest, at der har været en høj grad af

anvendelse

afprøvning af de muligheder, der har ligget i ordningen, hvilket stærkest illustreres ved, at der i

alt har været 594 forsøgsansøgninger fra de ni frikommuner.

396 af forsøgsansøgningerne er blevet

imødekommet,

og 21 forsøgsansøgninger er delvist imø-

dekommet, hvilket svarer til, at 70 pct. af forsøgene er helt eller delvist imødekommet. Det kan

karakteriseres som en relativt høj imødekommelsesandel, men samtidig påpeges det både af

kommuner og ministerier, at mange af imødekommelserne indeholder en eller flere betingelser,

der kan vanskeliggøre indfrielsen af målsætningerne bag forsøgsansøgningen.

155 af forsøgsansøgningerne har fået

afslag.

De vigtigste skriftlige begrundelser for afslag er, at

frikommunen opnår væsentlige økonomiske fordele, med henvisning til retssikkerhedsmæssige

hensyn, at ny lovgivning er vedtaget eller på vej, eller at forsøgsansøgningen strider mod EU-

regler. Derudover viser midtvejsevalueringen, at der er en række andre forhold, der kan danne

baggrund for, at forsøg ikke godkendes, herunder for snæver og formalistisk tilgang til sagsbe-

handling med manglende afsøgning af dialog og tilpasningsmuligheder i nogle ministerier, mang-

ler i kommunernes forsøgsansøgninger og/eller manglende forventningsafstemning i forhold til

rammerne for ordningen.

Der har været tale om forskelle i graden af anvendelse på tværs af frikommunerne. Mens seks af

frikommunerne i større omfang har benyttet sig af mulighederne i ordningen, har de resterende

tre kommuner oplevet forskellige udfordringer, der gør, at de kun kortvarigt eller i lav grad har

anvendt mulighederne.

De 594 forsøgsansøgninger er derudover karakteriseret ved:



Stor variation i antallet af forsøg mellem sektorområder: Beskæftigelsesområdet har flest

forsøg, men også på teknik- og miljøområdet samt skoleområdet er der relativt mange

forsøg



Stort fokus fra frikommunernes side på forsøg med formål om at:

forenkle det daglige arbejde

tilrettelægge arbejdet med borgerne på en mere hensigtsmæssig måde

afprøve nye ideer og skabe innovation

forøge kvaliteten i servicen



Både at udfordre rene procesregler og regler med et mere materielt indhold.

Midtvejsevalueringen viser videre, at der har været kommunale forskelle i måden at gribe

udvik-

lingsfasen

an på. De generelle rammer for tilrettelæggelsen af udviklingsopgaven har været

præget af to overordnede og forskellige tilgange. Den ene er karakteriseret ved en relativt cen-

tralt forankret tilgang med elementer af matrixorganisering. Den sikrer ledelsesmæssigt fokus og

koordinering samt inddragelse af både interne og eksterne interessenter. Den anden tilgang er

mere decentral og er præget af, at identifikation og udvikling sker inden for rammerne af den

eksisterende organisering.

Der er også forskelle i kommunernes tilgang til den konkrete identifikation og udvikling af forsøg.

Kommunernes tilgang har typisk været baseret på en decentral tilgang, hvor medarbejdere og

ledere har identificeret unødvendige regler og ønsker til nye muligheder i forhold til kommunens

arbejdsgange og opgaveløsning. Dette benævnes pincetmetoden, der fokuserer på enkeltbe-

stemmelser og typisk medfører et højt antal forsøg. Midtvejsevalueringen viser, at pincetmetoden

i højere grad medfører forsøgsansøgninger, der senere hen imødekommes. I tillæg hertil supple-

rer kommunerne med mere omfattende udviklingsprocesser, hvor forsøg udvikles og kvalificeres

ud fra et mere helhedsorienteret perspektiv. Denne tilgang benævnes paraplymetoden, da der

typisk udvikles mere komplekse forsøg, der samler flere undtagelser i en ansøgning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

7 af 67

Midtvejsevalueringen viser, at pincettilgangen og høj grad af medarbejderinvolvering har en ræk-

ke fordele. Først og fremmest sikres det, at medarbejdernes detailviden om arbejdsgange ind-

drages allerede tidligt i processen. Dette giver et godt udgangspunkt for at identificere relevante

procesforenklinger og udviklingsmuligheder. Involveringen af medarbejderne har derudover den

fordel, at medarbejderne meget konkret oplever, at der gives mulighed for at udfordre eksiste-

rende kommunale og statslige regler og arbejdsgange. Dette er både med til at fremme medar-

bejdernes motivation og fremmer samtidig en kultur i kommunen, hvor medarbejderne udfordrer

eksisterende regler og arbejdsgange. Endeligt styrker en tidlig inddragelse af medarbejdere im-

plementeringsprocessen via øget opbakning og ejerskab til de konkrete forsøg.

Særlige opmærksomhedspunkter ved pincetmetoden er, at tilgangen kan medføre mange relativt

simple forsøg. Dette kan i værste fald medføre manglende overblik og helhedstænkning, og at de

administrative omkostninger forbundet med forsøget potentielt kan overstige gevinsten. I sidste

ende kan det medføre, at der udvikles og søges om flere forsøg, end der er kapacitet til at im-

plementere, og indebære manglende ejerskab til forsøgene.

Erfaringerne fra de ni frikommuner viser således også, at pincettilgangen med fordel kan supple-

res af mere omfattende og helhedsorienterede udviklingsprocesser. Eksempelvist hvor stabsfunk-

tioner eller arbejdsgrupper i kommunen gøres ansvarlige for enten at videreudvikle de identifice-

rede forslag, eller udvikle nye prioriterede forsøgstemaer fra bunden. Samarbejdsforsøg mellem

sektorministerier og kommuner er en anden effektiv tilgang til at udvikle mere vidtgående og

lovgivningsmæssigt komplekse forsøg. Evalueringen viser, at et tæt samspil mellem kommuner

og staten kan medvirke til at sikre et lavere ressourceforbrug i kommunerne og en højere grad af

innovation. For kommunerne er fordelen, at man tidligere vil kunne målrette ressourcerne mod

de forsøg, som er realistiske.

Midtvejsvejsevalueringen indikerer, at der er to særlige opmærksomhedspunkter ved de mere

omfattende forsøg. For det første har en række kommuner oplevet, at vidtgående forsøg har fået

afslag, og at investeringen i at udvikle omfattende forsøg således har været spildt. For det andet

stiller de mere omfattende forsøg større krav til implementeringsprocessen, idet nogle kommuner

har oplevet at det har været en udfordring at sikre opbakning og ejerskab til forsøget blandt

medarbejderne, når en intern eller ekstern arbejdsgruppe har været ansvarlig for at udvikle et

forsøg.

Midtvejsevalueringen viser, at

implementeringen

af godkendte forsøg sker inden for rammerne

af den eksisterende organisering, i høj grad uddelegeres til sektorforvaltningerne og at det politi-

ske niveau i nogle kommuner inddrages men derudover ikke involveres yderligere. Vurderingen

fra de ansvarlige i kommunerne er, at der for de fleste forsøg er klare mål, succeskriterier og

ansvarsfordelinger, og at de berørte medarbejdere har ejerskab til forsøget. Vurderingen er dog

samtidig, at nogle forsøg er præget af mangel på tid, ressourcer, relevante procedurer samt lø-

bende opfølgning på fremdrift og udfordringer i relation til implementeringen.

Midtvejsevalueringen har derudover afdækket, hvilke forhold der været fremmende og hæm-

mende for realisering af ordningens formål. . Dette gælder både forhold ved de kommunale og

statslige rammer og processer samt samspillet mellem kommuner og ministerier. I forhold til

fremmende og hæmmende faktorer ved de

kommunale rammer og processer,

så viser midt-

vejsevalueringen, at følgende faktorer er centrale



Høj grad af kommunikation om ordningen, herunder ledelsesmæssig kommunikation er

fremmende



Ledelsesfokus er fremmende både i ideudvikling, ansøgning, opfølgning og implemente-

ring



Det er vigtigt med medarbejderinvolvering, men samtidig at en ren bottom-up-tilgang

kan virke hæmmende i forhold til at udvikle komplekse og tværgående forsøg



Reformer og lovændringer opleves kommunalt som hæmmende for frikommuneforsøget

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

8 af 67



Mulighed for kopiforsøg virker som udgangspunkt fremmende for kommunerne, da de

hurtigt kan hente inspiration hos hinanden, men der kan opstå udfordringer, hvis der er

mange kopiforsøg uden reelt ejerskab i kommunen

Et stort tidspres i forbindelse med udarbejdelse af forsøg kan udfordre kommuner i for-

hold til manglende innovativt fokus og tilgang samt for upræcise og brede ansøgninger.

I forhold til fremmende og hæmmende faktorer ved de

statslige rammer og processer,

så har

midtvejsevalueringen identificeret følgende faktorer:

Fremmende faktorer:



Status som frikommune har en positiv betydning i intern og ekstern kommunikation



Det motiverer ledelse og medarbejdere i frikommunerne at være med til at udvikle den

kommunale opgavevaretagelse og præge den nationale dagsorden



Når processen er veltilrettelagt, der er tænkt over, hvordan innovationen opnås, og der

er ejerskab til processen i både kommuner og ministerier kan samarbejdsforsøg fremme

ordningen ved på udvalgte områder at tilskynde til en højere grad af innovation



Flere forsøgsrunder med tilknyttede deadlines sikrer fokus og fremdrift

Hæmmende faktorer:



Manglende afklaring af betydningen for frikommuneforsøg i forbindelse med lovreformer



Kombination af mange forsøg og høje evalueringskrav



Fire forsøgsrunder med tilknyttede deadlines kan virke hæmmende, fordi det skaber unø-

digt tidspres, udfordrer tid til innovation og inddragelse og i sidste ende kan medføre fle-

re afslag



Lang sagsbehandlingstid og uklarhed i begrundelser og betingelser.

Midtvejsevalueringen viser videre, at i forhold til

samspillet mellem kommuner og stat,

så

kunne en anden form for samspil have virket fremmende for frikommuneordningen, såfremt der i

højere grad havde været tale om



Tydelig forventningsafstemning i opstart og eksplicitering af statslige ambitioner



Højere grad af statslig inddragelse og samskabelse i udviklingsfasen



Mere dialogbaseret sagsbehandling.

Endeligt viser midtvejsevalueringen, at i forhold til

frikommuneordningens foreløbige resul-

tater,

så er der tale om en moderat til høj grad af målopnåelse set i forhold til frikommuneforsø-

gets målsætninger. Den foreløbige målopnåelse er høj, når det kommer til



en samlet vurdering af frikommuneforsøget betydning for ressourceudnyttelse og effekti-

vitet i frikommunerne indenfor forsøgsområderne, herunder betydningen for et øget fo-

kus på kerneydelsen for borgerne.



kommunerne egne overordnede vurderinger af, hvorvidt de enkelte forsøg vil realisere de

konkrete målsætninger, som der er opstillet for de enkelte forsøg

Med til billedet af midtvejsevalueringen af de foreløbige resultater hører, at der en væsentlig

variation i målopnåelse på tværs af kommuner. Seks ud af ni kommuner har således på konkrete

områder i høj grad skabt målopnåelse i forhold til frikommuneevalueringens målsætninger, mens

tre ud af de ni kommuner kun i begrænset omfang eller slet ikke oplever, at ordningen har reali-

seret sine målsætninger.

Vurderingen af målindfrielsen af de overordnede målsætninger med ordningen er som nævnt kun

foreløbige, da det primært bygger på kommunernes vurdering. Fra statsligt hold er det på nuvæ-

rende tidspunkt ikke muligt systematisk at vurdere målopnåelsen i de enkelte projekter samt i

den samlede ordning. Midtvejsevalueringen viser dog i den forbindelse, at det allerede på nuvæ-

rende tidspunkt fra statsligt hold fremhæves, at frikommuneordningen i en række tilfælde har

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

9 af 67

haft en positiv indflydelse på ny ressortlovgivning som følge af inspiration fra forsøgsansøgnin-

gerne.

Opstart

Fakta

21 interesserede

kommuner

Ni udvalgte frikom-

muner

Udvikling af forsøg

594 ansøgninger, heraf

170 på beskæftigel-

sesområdet

Ansøgning og god-

kendelse

417 helt eller delvist

godkendte forsøg

Implementering

248 aktive forsøg.

Derudover 26 lovlig-

gjorte forsøg

Foreløbige resulta-

ter

50 pct. af de igang-

satte forsøg har stort

potentiale

64 % er relevante for

landets øvrige kom-

muner

Positive resultater ift.

kommunale mål med

forsøg samt mål om

bedre ressourceud-

nyttelse og effektivi-

tet

Moderate resultater

ift. til ordningens

formål om afbureau-

kratisering, tillid og

råderum

Seks ud af ni kom-

muner har et oplevet

et væsentlig positivt

udbytte af ordningen

Lovliggjorte forsøg er

udbredt til landets

øvrige kommuner

Karakteristik

Stor politisk interes-

se i at blive frikom-

mune

Kommuner anlæg-

ger bredt fokus på

både afbureaukrati-

sering og udvikling

Åben proces

baseret

på baseret input fra

ledere og medarbejde-

re (bottom-up)

Primært udvikling via

pincet-tilgang

med

fokus på enkeltbe-

stemmelser

Dog også eksempler på

paraply-forsøg

Relativt høj imøde-

kommelsesandel, men

samtidig indeholder

godkendelser ofte en

eller flere betingelser

Afslag skyldes primært

opnåelse af væsentlige

økonomiske fordele,

retssikkerhedsmæssige

hensyn, at ny lovgiv-

ning er vedtaget eller

på vej, eller strid med

EU-regler.

Implementering sker

primært i basisorga-

nisation

Ansvar for implemen-

tering på sektorni-

veau, og mere speci-

fikt fagchefer og

driftsledelse

Primære aktø-

rer

Økonomi- og Inden-

rigsministeriet

Borgmester og

direktion i kommu-

ner

Stort ejerskab og

engagement

(Let at sælge ideen)

Forsøg understøtter

kommunernes ud-

viklingsdagsorden

Kommunale afdelings-

ledere, medarbejdere

og ressourcepersoner i

stabsfunktioner

Økonomi- og Inden-

rigsministeriet og

sektorministerier

Kommunale afde-

lingsledere, medar-

bejdere og ressour-

cepersoner i stabs-

funktioner

Kendskab og ejer-

skab på driftsledel-

sesniveau

Ledelse ser mulighe-

der for udvikling i

forbindelse med

forsøg

Klare mål, succeskri-

terier og ansvarsfor-

delinger

Direktører, fagchefer,

afdelingsledere og

medarbejdere i drifts-

funktioner

Drivkræfter

Stor anvendelse på

udvalgte sektorområ-

der (præget af høj

grad af procesregule-

ring)

Flere ansøgningsrun-

der, samarbejds- og

kopiforsøg giver mu-

lighed for læring og

tilpasning

Medarbejderinvolvering

Kombination af pincet-

og paraplyforsøg

Mange godkendte

forsøg skaber opbak-

ning

En tæt dialog mellem

ministerier, herunder

Økonomi- og Inden-

rigsministeriet samt

kommuner

Strategiske og ledel-

sesmæssigt priorite-

rede forsøg

Kendskab og delege-

ret ansvar for at

anvende frikommu-

neordning til de

kommunale ledere

Barrierer

Usikkerhed om

rammer for konkrete

forsøg (spilleregler)

Tidspres

Lav grad af dialog

mellem kommuner og

ministerier

Manglende fokus i

visse sektorministerier,

lang sagsbehandling

Afslag på mere vidtgå-

ende forsøg

Reformer, der ikke

tager højde for fri-

kommuneordningen

Manglende tid og

etablering af under-

støttende organisati-

on i forhold til imple-

mentering

Reformer der ikke

tager højde for fri-

kommuneordningen

Manglende kendskab

og anvendelse af

forsøg bredt i organi-

sationen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

10 af 67

2.1

Læring og anbefalinger

På baggrund af midtvejsevalueringens konklusioner er det RMC-BDO’s vurdering, at følgende

læringspunkter og anbefalinger vil kunne understøtte og styrke realiseringen af formålet for fri-

kommuneordningen:



At der sker en tidlig forventningsafstemning mellem ministerier og kommuner

Midtvejsevalueringen viser, at der både fra kommunal og ministeriel side efterlyses en stær-

kere indledende forventningsafstemning både mellem ministerierne og mellem kommuner og

ministerier. Denne afstemning skal særligt have blik for en grundig afklaring af rammerne

for ordning og proces, herunder på hvilket grundlag der gives afslag på forsøgsansøgninger.

Derudover skal der også være fokus på, hvordan der dels sikres en høj prioritering af ord-

ningen og opsøgende og dialogskabende tilgang til sagsbehandling i de enkelte ministerier,

og dels, hvordan der skabes grundlag for stærkt og tillidsbaseret samarbejde mellem sek-

torministerier og kommuner.

Forventningsafstemningen kan derfor tilrettelægges i to skridt: Første skridt er en tværmini-

steriel samling, hvor formålene for ordningen gennemgås og drøftes, og hvor tilgange til

konkret sagsbehandling drøftes og kvalificeres. Dette kan blandt andet ske via gennemgang

af konkrete cases, der tydeligt viser dilemmaerne i en sagsbehandling, og hvordan konkrete

udfordringer kan adresseres i en dialog med samarbejdspartnere, herunder særligt ansvarli-

ge i frikommunerne.

Andet skridt er en samling af kommuner og ministerier med særligt fokus på ideudvikling,

udarbejdelse af fyldestgørende ansøgninger og grundlaget for en dialogbaseret sagsbehand-

ling. Dele af dette program kan med fordel opdeles efter sektorområder, så cases og eksem-

pler i så høj grad som muligt kan gøres relevante og genkendelige for deltagerne, og der

sikres en højere grad af ejerskab i flere sektorer på både kommune- og ministerieniveau.



At kommunerne finder den rette balance mellem simple og mere innovative forsøg

Midtvejsevalueringen viser, at kommunerne bør gøre sig klart, hvordan man vil udvikle og

identificere frikommuneforsøg. Dette gælder både udviklingsmetoden samt, hvor innovative

og vidtgående forsøgene ønskes at være. For at sikre den rette balance mellem simple og

mere vidtgående forsøg kan kommunerne med fordel kombinere pincet og paraplytilgang

til

udviklingen af frikommuneforsøg. Pincettilgangen er en relativ simpel måde at identificere

procesforenklinger og ønsker til nye lovgivningsmæssige muligheder. Erfaringerne viser, at

disse forsøg senere hen også imødekommes relativt ofte. Pincetmetoden kan dog også med-

føre, at der udvikles mange og relativt simple forsøg.

For at øge graden af innovation kan kommunerne derfor med fordel også tilrettelægge mere

omfattende og helhedsorienterede udviklingsprocesser. Eksempelvis hvor stabsfunktioner el-

ler arbejdsgrupper i kommunen gøres ansvarlige for enten at videreudvikle de identificerede

forslag eller udvikle nye prioriterede forsøgstemaer fra bunden. Samarbejdsforsøg mellem

sektorministerier og kommuner er en anden effektiv tilgang til at udvikle mere vidtgående

og lovgivningsmæssigt komplekse forsøg. Evalueringen viser, at et tæt samspil mellem

kommuner og staten kan medvirke til at sikre et lavere ressourceforbrug i kommunerne og

en højere grad af innovation. For kommunerne er fordelen, at man tidligere vil kunne mål-

rette ressourcerne mod de forsøg, som er innovative, men dog realistiske i forhold til ram-

merne i frikommuneordningen.



At kommuner understøtter processen med en stærk projektorganisation

Evalueringen viser, at kommunerne allerede tidligt i processen bør sikre en hensigtsmæssig

Pincettilgangen har fokus på enkeltbestemmelser og baseret på høj grad af medarbejderinvolvering (bottom-up). Paraplyforsøg er

karakteriseret ved mere omfattende udviklingsprocesser, hvor forsøg udvikles og kvalificeres ud fra et mere helhedsorienteret per-

spektiv. Dette medfører typisk mere komplekse forsøg, der samler flere undtagelser i en ansøgning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

11 af 67

organisering af frikommuneforsøget. Erfaringerne fra kommunerne indikerer, at dette med

fordel kan være i form af en matrixorganisation, hvor ansvar for opfølgning placeres uden

for ledelseshierarkiet fx i stabsfunktioner via roller som frikommunekoordinator (borgme-

stersekretariat), sektoransvarlige (sektorstabe), og forsøgsansvarlige (ledere, fagkonsulen-

ter mv.).

Samtidig viser evalueringen, at det kan være nødvendigt at

skalere organiseringen

under-

vejs i forsøgsperioden, så rolle- og opgavefordeling løbende tilpasses antallet af frikommu-

neforsøg. Jo flere forsøg, der findes på et givet sektorområde, des flere ressourcer kræves

for at kunne håndtere de krav til dokumentation, evaluering og opfølgning på projekterne,

som frikommuneforsøget har medført. Samtidig sikres herved også et kommunalt overblik

over de eksisterende projekter, som medvirker til at fremme ledelsesfokus og videndeling

internt i kommunen.

Evalueringen viser videre, at en klar kommunal organisering af frikommuneforsøget er med

til at styrke samspillet mellem kommuner og ministerier. En stærk kommunal organisering

understøtter ministeriernes mulighed for at igangsætte en dialog, få svar på konkrete

spørgsmål til ansøgningen og drøfte mulige udfordringer i en mundtlig dialog frem for en

mere formalistisk og skriftlig kommunikation.



At der sikres en ensartet tilgang til og prioritering af frikommuneordningen på

tværs af sektorministerier og en mere samskabende tilgang til idéudvikling

Midtvejsevalueringen viser, at der har været forskellige tilgange til sagsbehandling i ministe-

rierne, og at tilgangen i nogle ministerier har været mere snæver og formalistisk, mens der i

andre ministerier i højere grad har været en opsøgende og dialogbaseret tilgang, hvilket har

vist sig mere fremmende for ordningen. Derfor anbefales det, at der i idéudviklingsfasen sik-

res et grundlag for en højere grad af samskabelse mellem ministerier og kommuner og i for-

længelse heraf, at der i den efterfølgende sagsbehandling er vægt på dialogbaseret sagsbe-

handling.

Dette sikres i første omgang ved en klarere forventningsafstemning som fremført i første

anbefaling. Dernæst er det afgørende, at der i højere grad arbejdes med en model, hvor mi-

nisterierne får en rolle som medudviklere frem for sagsbehandlere. Slutteligt viser erfarin-

gerne med samarbejdsforsøg i Frikommuneordningen, at der er en række betingende fakto-

rer for succes i de konkrete samskabende processer, når der udvikles forsøgsansøgninger på

tværs af ministerier og kommuner. Udover at det er nødvendigt med ejerskab til de samska-

bende processer i både sektorministerium og de tilsvarende sektorområder i kommunerne,

er det fordrende for succes, at der sikres en gennemtænkt og professionel innovationspro-

ces, og at der trækkes på eller dannes relevante netværk med de centrale videnspersoner i

kommuner og ministerier, der hurtigt og smidigt kan adressere relevante udfordringer.



At der sker en hurtig afklaring af reformer og lovændringers konsekvenser for

igangsatte frikommuneforsøg

Frikommuneforsøget foregår ikke i et tomrum. Det betyder konkret, at der sideløbende med

ordningen foregår det normale reformarbejde og ændringer i eksisterende lovning. Både i

ministerier og kommuner opstår der usikkerhed vedrørende forsøgenes status i forbindelse

med lovændringer, der berører de enkelte forsøg. Dette har særligt gjort sig gældende på

beskæftigelses- og folkeskoleområdet, hvor der sideløbende med frikommuneordningen har

været gennemført store reformer, der berører frikommuneforsøg dels ved at lovliggøre flere

af forsøgene og dels ved at skabe uklarhed vedrørende, om forsøgsansøgninger og imøde-

komne forsøg er relevante og/eller kan implementeres i kommunerne. Både kommuner og

ministerier påpeger udfordringer i forhold til at få afklaret status for konkrete projekter på

områder præget af store reformer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

12 af 67

En fremadrettet anbefaling er således, at der ved lignende fremtidige ordninger i højere grad

på forhånd tages stilling til, hvordan man forholder sig ved reformer og lovændringer. Samt

at der undervejs i forsøgsperioden sker en hurtig afklaring på forsøgenes status, herunder

hvordan konkrete lovændringer påvirker kommunernes mulighed for at fastholde allerede

igangsatte frikommuneforsøg.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

13 af 67

HVORDAN HAR KOMMUNERNE ANVENDT FRIKOMMUNE-

ORDNINGEN?

I dette afsnit belyses kommunernes brug af frikommuneordningen. Afsnittet skal således give et

overblik over, hvilke visioner der ligger til grund for kommunernes deltagelse i frikommuneord-

ningen, antallet af forsøg, samt hvad der er søgt om undtagelse fra.

RMC-BDO har med dette fokus etableret en database med oversigt over samtlige ansøgninger og

forsøg. Databasen er etableret i samarbejde med og valideret af de kommunale forsøgsansvarli-

. Kapitlet er primært baseret på udtræk fra forsøgsdatabasen, der suppleres af udvalgte resul-

tater fra survey blandt forsøgsansvarlige og interviews i kommuner.

Kapitlet skal belyse følgende undersøgelsesspørgsmål, der er defineret i opdragsmaterialet:

a) Kommunernes brug af frikommuneordningen, herunder kommunernes visioner for ord-

ningen, formålene for de konkrete forsøg, hvilke regler der typisk er søgt om undtagelse

fra

h) Hvad kan baggrunden være for, at forsøg ikke godkendes?

i) Hvad kan baggrunden være for, at ellers godkendte forsøg ikke igangsættes?

3.1

Kommunernes brug af frikommuneordningen

I det følgende afsnit belyser midtvejsevalueringen kommunernes brug af frikommuneordningen,

herunder kommunernes mål og visioner for ordningen, formålene for de konkrete forsøg, hvilke

regler der typisk er søgt om undtagelse fra.

Boks 3-1: Konklusion

Med hensyn til kommunerens

mål og visioner

viser midtvejsevalueringen:

•

At kommunerne anlægger et bredt udviklingsorienteret perspektiv på frikommuneord-

ningen, og fokuserer både på forenkling og procesregulering, samt udvikling og innova-

tion af opgaveløsningen

•

At kommunerne har haft størst fokus på sektorområder med høj grad af procesregule-

ring

At kommunerne i høj grad søger at koble frikommuneordningen til eksisterende dags-

ordner i kommunen.

Med hensyn til de

konkrete forsøg

viser evalueringen videre:

•

At der er ansøgt om 594 forsøg, heraf er 417 blevet helt eller delvist imødekommet,

hvilket svarer til ca. 70 pct.

At der er ansøgt om 40 samarbejdsforsøg, der har givet anledning til 45 ansøgninger

og heraf 27 aktive forsøg i kommunerne

At 131 forsøg ikke er aktive eller igangsat. Primært på grund af lovliggørelse eller ny

lovgivning på området

At der pt. er 248 igangsatte frikommuneforsøg

At der er stor variation i antallet af forsøg pr. kommune. Fire kommuner har fra 80 til

108 forsøg, mens to kommuner har under 30 forsøg.

Databasen er etableret med udgangspunkt i den samlede forsøgsoversigt, som er gjort tilgængelig på Økonomi- og Indenrigsministe-

riets hjemmeside. Som en del af midtvejsevalueringen er forsøgsoversigten herefter blevet valideret af frikommunerne. Forsøgsover-

sigten bestod oprindeligt af 539 forsøgsansøgninger. I valideringsprocessen blev i alt 27 forsøg tilføjet til databasen. Der er desuden

oprettet dubletter af alle Gentofte og Gladsaxes fællesforsøg (28 forsøg), således at oplysningerne på disse forsøg kunne valideres i

begge kommuner. På den baggrund angives det samlede antal forsøg i det følgende til i alt 594 forsøg.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

14 af 67

Midtvejsevalueringen viser overordnet set, at de medvirkende kommuner alle anså det samlede

frikommuneprogram som en interessant mulighed for at udvikle og afprøve nye tilgange til opga-

veløsningen. Nogle kommuner havde allerede konkrete erfaringer med regelforenkling via fx ud-

fordringsretten eller lokale afbureaukratiseringsprojekter og man anså derfor frikommunepro-

grammet som en interessant mulighed for at tilrettelægge en mere helhedsorienteret og ambitiøs

tilgang til arbejdet med regelforenkling. Ligeledes skal det fremhæves, at der i alle kommuner

var stor politisk opmærksomhed og interesse for frikommuneordningen. Flere kommuner under-

streger, at denne politiske opmærksomhed om frikommuneordningen har været en central driv-

kraft for det efterfølgende arbejde med at udvikle og implementere forsøgene.

I det følgende uddybes og nuanceres de tre overordnede konklusioner vedrørende kommunernes

mål og visioner for frikommuneordningen. For det første tegner de gennemførte interviews et

billede af, at kommunerne anlægger et

bredt udviklingsorienteret perspektiv på frikommu-

neordningen.

Kommunerne er generelt optaget af at sikre en effektiv drift ved at frigøre res-

sourcer på baggrund af procesforenklinger. Samtidig er det dog også tydeligt, at frikommunerne

opfatter forsøget som en mulighed for at udvikle nye løsninger, der ikke nødvendigvis vedrører

procesregulering i snæver forstand, men i højere grad vedrører fritagelser og muligheder i lov-

givningen mere generelt. Dette har den konsekvens, at en del af de udviklede forsøg vedrører

undtagelser eller muligheder ift. lovgivningens materielle indhold, hvor kommunerne fx opnår

hjemmel til at tilbyde nye services til borgerne, at benytte eksisterende tilbud til nye målgrupper,

m.v.

Dette understøttes ligeledes af den gennemførte survey blandt forsøgsansvarlige, der er blevet

bedt om at svare på, hvad det primære formål er for de enkelte forsøg. Heraf fremgår to hoved-

temaer om hhv.:



Fokus på forenkling:

Her angiver hhv. 46 pct. og 37 pct. af de forsøgsansvarlige, at formålet

er at forenkle det daglige arbejde, samt at tilrettelægge arbejdet med borgerne på en mere

hensigtsmæssig måde

Et bredt fokus på udvikling og innovation:

Her angiver hhv. 36 pct. og 26 pct., at formålet

med det konkrete forsøg er at afprøve nye ideer/skabe innovation eller forøge kvaliteten af

serviceydelser.



Samtidig fremgår det, at kun en meget lille andel af de gennemførte forsøg vurderes at relatere

sig til de centralt definerede målsætninger om at skabe et øget råderum for ledelsen og øge

medarbejdernes oplevelse af tillid. Her angiver kun hhv. 3 og 5 pct. af de forsøgsansvarlige, at

det er det primære formål med forsøget.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

15 af 67

Figur 3-1: Hvad er det primære formål med forsøget (max. 3 krydser)?

Midtvejsevalueringen viser endvidere, at kommunerne har haft

størst fokus på sektorområder

med høj grad af procesregulering.

De interviewede kommuner har alle taget udgangspunkt i,

at interessen for frikommuneordningen har været størst på områder med størst grad af procesre-

gulering, fx beskæftigelsesområdet, socialområder, teknik og miljø samt folkeskoleområdet. Man

har i de fleste kommuner involveret alle sektorområder i ansøgningsprocessen, men var allerede

indledningsvist afklaret med, at brugen af frikommuneordningen ville være størst på udvalgte

sektorområder.

Endelig viser evalueringen for det tredje, at kommunerne i høj grad søger at

koble frikommu-

neordningen til eksisterende dagsordner i kommunen.

Dette ud fra en strategisk overvejel-

se om, hvordan deltagelse i frikommuneordningen kan understøtte kommunens eksisterende

udviklingstiltag. Som eksempel kan nævnes, at Odense Kommune allerede inden deltagelse i

frikommuneordningen havde igangsat en omfattende organisatorisk omstillingsproces under

overskriften ”Ny virkelighed – Ny velfærd”. Viborg Kommune havde ligeledes formuleret en vision

om demokratisk medborgerskab på beskæftigelsesområdet, hvor frikommuneordningen ligeledes

blev anset som en relevant mulighed for at realisere en ny faglig tilgang baseret på empower-

ment og aktiv inddragelse af borgeren. Og Odsherred Kommune havde identificeret fire centrale

strategiske udfordringer, som frikommuneordningen kunne være en løftestang til at lykkes med.

Samlet set indikerer de gennemførte interviews, at kommunerne allerede indledningsvist havde

en relativt bred forståelse af målsætningerne for frikommuneforsøget. Særligt koblingen til eksi-

sterende dagsordner samt et bredt fokus på udvikling og innovation vurderes at få afgørende

betydning for den videre udmøntning af programmet, der efterfølgende får et noget bredere sig-

te.

I det følgende redegøres mere detaljeret for de enkelte kommunernes baggrund for at deltage i

frikommuneordningen, samt for indsatsområderne i kommunernes frikommuneansøgninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

16 af 67

Fredensborg Kommune

Fredensborg Kommune tog i sin frikommuneansøgning udgangspunkt i et ønske om at være i

front på det kommunale landkort. Allerede før frikommuneordningens vedtagelse tog kommunen

det første skridt på vejen ved en række politiske og administrative initiativer og reformer. Fre-

densborg Kommune lægger i sin ansøgning vægt på, at frikommuneordningen er en mulighed for

at opnå en endnu bedre ressourceanvendelse ved hjælp af ambitiøse forsøg med landsdækkende

perspektiv. Ydermere fremhæver kommunen et ønske om større borgerinddragelse med målet

om at udvide perspektivet på kommunens udfordringer og dermed sikre opbakning til forsøget.

På den baggrund fremhæver Fredensborg syv forsøgstemaer:

Tabel 3-1: Oversigt over Fredensborg kommunes forsøgstemaer i den oprindelige ansøgning

Tema

Modernisering af

den politiske

struktur

Digital borgerser-

vice fra vugge til

grav

Flere i beskæfti-

gelse

Den fleksible fol-

keskole

Målrettede indsat-

ser mod ældre og

handicappede

En klima-, miljø-

og energilovgiv-

ning af tiden

Ingen unødige

regler

Beskrivelse

Sager til behandling i kommunen er steget i kompleksitet i

takt med kommunens størrelse efter kommunalreformen.

Det stiller større krav til udvalgsstruktur og honorering af

byrådsarbejde.

Øget brug af digitalisering med et sigte om at frigøre

ressourcer.

Resultater frem for regler.

Målet er at flytte ressourcer fra unødig tid på administrati-

on til at sikre arbejde til kommunens ledige.

Fokus på resultater med målet om bedre ressourceanven-

delse. Derudover et ønske om en mere målrettet og inklu-

derende folkeskole, der sætter den enkelte elev i centrum.

Kommunen har stigende udgifter, uden at der sker en

serviceforbedring for borgerne. Det er derfor afgørende, at

kommunen har mulighed for at foretage en målrettet

prioritering af ressourcerne.

Sigter mod større muligheder for at vedtage klimavenlige

initiativer og øge brugen af alternative energikilder.

Eksempler på for-

søgsansøgninger

Honorering af næstfor-

mænd i stående udvalg

Obligatorisk digitalise-

ring

Et fleksibelt og individu-

elt kontaktforløb

Fleksible hold

Lægehenvisning til yder-

ligere vederlagsfri fysio-

terapi

Forenkling af regler om

brugerbetaling for miljø-

tilsyn på virksomheder

og husdyrbrug

Hæve grænsen for lo-

kalplanpligt - byzonetil-

ladelse

Fokus på regler, som vurderes at være en hindring for at

opnå lovgivningens formål, samt regler, hvor bureaukrati-

et ikke står mål med resultater.

Fredericia Kommune

Fredericia Kommune fremhæver i sin frikommuneansøgning et ønske om at være en foregangs-

kommune, som er kendt for at gå nye veje på velfærdsområderne. Fredericia Kommune har tidli-

gere arbejdet med innovation motiveret af arbejdskraftsudfordringer i kommunen. Med det ud-

gangspunkt har kommunen fokus på udvikling af borgerrettede serviceydelser, reduktion af

unødvendig procesregler, og anvendelse af velfærdsteknologiske løsninger. Konkret har Frederi-

cia Kommune i 2008 udformet projektet

Fredericia Former Fremtiden,

som har til formål at sikre

eksistensen af velfærdsydelser og holde efterspørgslen efter disse på status quo. På den bag-

grund er formuleret en række forsøgstemaer, der fremgår af nedenstående oversigt.

Tabel 3-2: Oversigt over Fredericia kommunes forsøgstemaer i den oprindelige ansøgning

Tema

Længst muligt i eget

liv

Beskrivelse

Større inddragelse af borgeren i egen pleje ved hjælp af

forebyggelse, rehabilitering og teknologi med målet om

ressourcestærke ældre.

Eksempler på for-

søgsansøgninger

Differentierede mulig-

heder for afvikling af

forebyggende hjemme-

besøg til borgere fra 75

år

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

17 af 67

Ud af ledighed – ind

i arbejdsfællesska-

bet

Afbureaukratisering af sagsbehandling. Målet er at sætte

fokus på at udnytte borgernes ressourcer, hvad enten

dette er at sikre arbejde til ledige eller sikre, at ledige

med færre muligheder for at indgå på arbejdsmarkedet

bidrager til samfundet på anden vis.

Formålet er at opbygge en stærk frivillig og kommunalt

uafhængig indsats, hvor borgerne tager medansvar for

løsningen af velfærdsopgaver.

En mere målrettet indsats over for borgeren, hvor borge-

ren kun modtager det niveau af serviceydelser, som

matcher behovet. Fokus skyldes et ønske om at forhindre

overproduktion af velfærdsydelser.

Seniorjob i private

virksomheder

Mere end mig selv

Ikke mer’ end du

behøver

Vederlagsfri fysioterapi

– en koordineret og

sammenhængende

indsats til anden lov-

givning på trænings-

området

Fra Nordsøgas til

Fredericia Gas

En bedre udnyttelse af spildevand og husholdningsaffald

med formålet om ressourcebesparelser på energi og ikke

mindst arbejdskraft i affaldshåndteringen.

Gentofte og Gladsaxe Kommune

Gentofte og Gladsaxe Kommune fremhæver i deres frikommuneansøgning en udfordring i at sikre

høj kvalitet i velfærdsydelser samtidig med stigende efterspørgsel og stram økonomi. Kommu-

nerne beskriver i forlængelse heraf, at udfordringen skaber et behov for at udvikle løsningen af

kerneopgaver ved hjælp af innovation og effektivitet. Dette behov ligger til grund for kommuner-

nes valg om at søge om fælles frikommunestatus og udmønter sig i flere forhold. For det første

angiver kommunerne, at de ønsker at udnytte potentialet i at samarbejde på tværs af kommune-

grænser, som udgøres af både stordriftsfordele samt yderligere udnyttelse af hinandens spids-

kompetencer. For det andet ønsker Gentofte og Gladsaxe Kommune at understøtte en kultur i

kommunerne om, at innovation og effektivitet er en del af det daglige arbejde. Med målsætnin-

gen om at udvikle nye løsninger har kommunerne udarbejdet forsøgstemaer, som netop om-

handler samarbejde, her på tværs af sektorer:

Tabel 3-3: Oversigt over Gentofte og Gladsaxe kommuners fælles forsøgstemaer i den oprindelige an-

søgning

Tema

Ungesporet

Beskrivelse

Forsøg, som danner ramme for en sammenhængende

strategi på tværs af lovgivningsområderne; børne- og

voksenområdet, skole- og beskæftigelsesområdet samt i

samarbejdet mellem kommunerne og UU-vejlederne.

Målet er, at unge får beskæftigelse, uddannelse eller på

anden vis indgår i et kompetencegivende forløb.

Nedbryde sektorgrænserne på området ved at lade

kommunerne overtage ansvar, opgaver og ressourcer i

distriktspsykiatrien. Formålet er at kunne sikre sam-

menhæng mellem indsatser på tværs af områder og

dermed bedre forløb for borgere med sindslidelse, dob-

beltdiagnoser og misbrug.

Effektivisering af den administrative sagsbehandling på

tre fremhævede områder: Det første er arbejdsmar-

kedsområdet med fokus på at blive vurderet på udvalgte

målsætninger ved hjælp af ophævelse af procesregule-

ring på området. Dernæst afbureaukratisering af bereg-

ninger af priser og takster i forhold til udbetaling af

kompenserende ydelser og merudgifter. Samt tandple-

jeområde som yderligere fokus for regelforenkling.

Eksempler på for-

søgsansøgninger

Fælles ungestrategi

Psykiatrisporet

Overtagelse af an-

svar, opgaver og

ressourcer i distrikts-

psykiatrien

Administrations- og

regelforenklingssporet

Fokus på effekt frem

for proces

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

18 af 67

Odense Kommune

Odense Kommunes ansøgning om frikommunestatus tager udgangspunkt i kommunens tidligere

erfaring med nytænkning af kerneydelser – herunder et stærk fokus på styring efter mål og ef-

fekter. Som baggrund for deltagelse i frikommuneordningen fremhæver kommunen en kulturæn-

dring under overskriften ”Ny

virkelighed – Ny velfærd”.

Med

”Ny virkelighed – Ny velfærd”

sættes

borgeren i centrum og løsninger ses i et helhedsperspektiv på tvær af forvaltninger. Uddybende

udgøres kulturændringen af en innovationsdagsorden, hvor der tænkes nyt og anderledes. De

økonomiske kendsgerninger betød, at kommunen stod overfor store udfordringer, som man øn-

skede at afbøde ved effektivisering frem for rene besparelser. Odense Kommune ser derved fri-

kommuneordningen som et middel til at sikre vækst og bedre velfærd gennem innovation og

fritagelse fra uhensigtsmæssige krav og regler. Derudover fremhæver kommunen forskellige

præmisser for forsøget, herunder at borgere og virksomheder skal inddrages på nye måder med

det formål at sikre helhedsperspektivet og finde løsninger i fællesskab. Hvad angår konkrete for-

søg fremhæver Odense Kommune et ønske om at gennemgå samtlige kerneområder for nye løs-

ninger og fremhæver allerede igangsatte projekter i sin frikommuneansøgning.

Tabel 3-4: Oversigt over Odense kommunes forsøgstemaer i den oprindelige ansøgning

Tema

Sociale tilbud med en ny

tilgang i en ny virke-

lighed

Selvbærende lokalsam-

fund

Beskrivelse

Nytænkning af hjælpen til familier med komplekse

problemstillinger. Målgruppen er relativt udgiftstung

og der forventes derfor at være et potentiale for

effektivisering på området.

Fokus på aktivering af flere ressourcer i lokalsam-

fundet med formålet om at fremme samarbejde

mellem kommune og borgere på nye måder.

Fokus på at begrænse tilgangen til ikke-

uddannelsesrelateret offentlig forsørgelse. Formålet

er at fastholde flere borgere på arbejdsmarkedet og

dermed mindske antallet af borgere på førtidspensi-

on.

Gentænker indretningen af skoleområdet med for-

målet om at tilbyde de nødvendige rammer, således

at alle børn og unge har de bedste forudsætninger

for fremtiden.

Generel effektiv administration, hvor fokus er at

skabe en anderledes og sammenhængende enhed,

som har kerneydelserne i centrum.

Fokus på effektstyring af sundhedsområdet, hvor

målet er at løse opgaver på en smartere og billigere

måde.

Eksempler på for-

søgsansøgninger

Styrket hverdagsliv

gennem styrkelse af

familie og netværk

Borgere, der vil gøre en

forskel for andre, skal

have bedre muligheder

for at engagere sig

Fritagelse for varigheds-

regler

Flere i uddannelse og

job

Udvikling og læring

Holddelingsbegrænsning

i folkeskolen ophæves

Administrationsprojektet

Obligatorisk digital post

og selvbetjening

Integrated Care

Odense – en ny virke-

lighed: Sundhed

Odsherred Kommune

Odsherred Kommunes frikommuneansøgning tager udgangspunkt i et ønske om at hæve blikket

fra de udfordringer, som kommunen mødte med kommunalreformen. En af disse var især en

økonomisk ubalance, som resulterede i, at kommunen kom under administration indtil udgangen

af 2012. Odsherred Kommune angiver, at motivationen for ansøgningen om frikommunestatus er

et mål om forenkling og afbureaukratisering. Men kommunen ser ligeledes ordningen som en

samlet udviklingsmulighed for at håndtere centrale strategiske udfordringer. Odsherred Kommu-

ne fremhæver derfor fire konkrete forsøgstemaer, som tager udgangspunkt i lokale udfordringer:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

19 af 67

Tabel 3-5: Oversigt over Odsherreds kommunes forsøgstemaer i den oprindelige ansøgning

Tema

Nye muligheder for fi-

nansiering af turismeak-

tiviteter

”Trafik Odsherred” – nye

løsninger i den kollektive

trafik og borgernes

transportbehov

Borgeren i centrum –

tilkøbsydelser og inddra-

gelse af frivillige på æld-

reområdet

”Uddannelsespligt” til

ungdomsuddannelsen er

afsluttet

Beskrivelse

Det er en udfordring at sikre kvalitet i fællesgoder for

turister, hvorfor der udarbejdes nye modeller for

finansiering af turismen for at opnå et kvalitetsløft.

Bedre udnyttelse og forbedring af infrastrukturen med

formålet om at skabe en sammenhængende organise-

ring af den kollektive trafik.

Muligheden for at tilbyde tilkøbsydelser, dels som

yderligere service over for ældre borgere og dels

justering af efterspørgselsmønstre. Derudover ind-

dragelse af frivillige i plejen af de ældre.

Mål om at øge antallet af unge, som gennemfører en

uddannelse. Derudover særligt fokus på afbureaukra-

tisering i jobcenterindsatsen.

Eksempler på for-

søgsansøgninger

Partnerskab for ud-

vikling af turismen

Trafik til tiden, tid til

trafik

Tilkøbsydelser samt

frivillige og lokalde-

mokrati

Uddannelsespligt til

det 13. skoleår

Vejle Kommune

Vejle Kommunes frikommuneansøgning tager udgangspunkt i et ønske om at skabe en ny og

bedre opgaveløsning på det kommunale område, hvilket Vejle Kommune allerede før frikommu-

neordningen havde erfaring med. Her fremhæver kommunen især vedtagelsen af en tillids- og

afbureaukratiseringsreform i 2009, som havde til formål at sikre flest mulige ressourcer til den

direkte kontakt med borgeren. Ligeledes gennemgik kommunen i 2009 et pilotprojekt for at un-

dersøge yderligere potentiale for afbureaukratisering, og i 2010 blev medarbejdere og borgere

opfordret til at give bud på unødige sagsgange eller regler. Med frikommunestatus har Vejle

Kommune et ønske om yderligere udvikling inden for afbureaukratiseringsdagsordenen. I ansøg-

ningen fremsættes derudover målsætninger om fokus på resultater fremfor proces, færre tilsyns-

krav samt frihed fra centrale krav om serviceniveau. Med afsæt i de målsætninger angiver Vejle

Kommune fem sektorområder, som danner rammen for forsøg:

Tabel 3-6: Oversigt over Vejle kommunes forsøgstemaer i den oprindelige ansøgning

Tema

Arbejdsmarkedsområdet

Beskrivelse

Ønske om at blive målt på resultater frem for proces

med målet om at flytte ressourcer fra administration

til direkte borgerkontakt, og dermed få flere borgere i

job eller uddannelse på kortere tid.

Sigte mod at levere en individuel tilpasset service til

borgeren på et højt kvalitetsniveau. Formålet er at

styrke borgerfokus, forenkle administrative arbejds-

gange samt at decentralisere kompetencen mest

muligt.

Afspejler det politisk forankrede projekt

Skolen i be-

vægelse,

som sætter fokus på at fremme lokalpoliti-

keres råderum til innovation på området med målet

om at skabe et stærkt skolevæsen.

En mere fleksibel og fremtidssikret håndtering af

folkeoplysningsområdet. Herunder et ønske om en

større omfordeling af økonomiske ressourcer til for-

eninger på området.

Effektivisering af sagsbehandling på tilsynsområdet

for industri og landbrug og afbureaukratisering af

affaldsbekendtgørelsen. Formålet er at allokere kom-

munale ressourcer mere hensigtsmæssigt uden nega-

tiv indflydelse på miljøbeskyttelsen.

Eksempler på for-

søgsansøgninger

Borgersamtaler, der

giver mening - indivi-

duelle samtaler og

tilbud til alle

Vederlagsfri fysiote-

rapi

Ældreområdet

Skoleområdet

Aldersintegration og

fleksibel holddeling –

skoleområdet

Lokaletilskud til for-

eninger

Kulturområdet

Natur- og miljøområdet

Målrettede miljøtilsyn

på landbrug og indu-

strivirksomheder

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

20 af 67

Vesthimmerlands Kommune

I Vesthimmerlands Kommunes frikommuneansøgning fremhæves mulighederne for nytænkning

og innovation i forhold til måden at drive kommune på. Kommunen har tidligere været økono-

misk udfordret og har i den forbindelse udforsket mulighederne for at kunne tilbyde høj kvalitet i

kommunens ydelser og samtidig fastholde en økonomisk stabilitet. På den baggrund er udformet

tre fokusområder, som kommunen vil arbejde ud fra. Her er tale om udvidet borgerinddragelse

og lokalt demokrati, bæredygtige tilbud i små samfund samt det at flytte offentlige opgaver ud i

privat regi. På baggrund af disse perspektiver angiver kommunen følgende forsøgstemaer:

Tabel 3-7: Oversigt over Vesthimmerlands kommunes forsøgstemaer i den oprindelige ansøgning

Tema

Tilbud til børn og familier

Beskrivelse

Fokus på trivsel og eksistensgrundlag for kommunens

mindre landsbyer og lokalsamfund med et sigte om at

udvikle innovative tilrettelæggelser af den kommuna-

le service i samarbejde med lokale interessenter og

borgere.

Hurtigere og fleksible sagsgange med formålet om at

opfordre lokale drivkræfter til udvikling.

Sikre, at den høje kvalitet i velfærdsydelser over for

ældre og handicappede fastholdes på trods af en

kraftig vækst i forsørgerbyde.

Friere rammer for beskæftigelsesindsatser, som sam-

tidig fremstår helhedsorienteret. Formålet er at foku-

sere på resultater frem for proces gennem en tvær-

gående og helhedsorienteret indsats.

En mere hensigtsmæssig måde at koordinere opgaver

på tværs af kommunens øvrige opgaver.

Eksempler på for-

søgsansøgninger

Detailplanlægning

med udgangspunkt i

de lokale byers mu-

ligheder og behov

Administration af

beskyttede diger

Boliger til ældre og

handicappede

Tilrettelæggelse af en

helhedsorienteret

indsats

Land og by, strand og

skov, natur

Tilbud til ældre og han-

dicappede

Jobskabelse

Misbrugsområdet

Viborg Kommune

Viborg Kommune fremhæver i sin frikommuneansøgning flere begrundelser for ansøgningen. For

det første har kommunen en demografisk udfordring med en voksende forsørgerbyrde og dermed

arbejdskraftsudfordring samt en økonomisk udfordring. Dette kombineret med en større service-

efterspørgsel motiverer Viborg Kommune til nytænkning af kommunale opgaveløsninger og ud-

vikling. I forlængelse heraf angiver kommunen et behov for såvel frigørelse af ressourcer gen-

nem smidigere arbejdsgange som større radikal innovation. Med udgangspunkt i dette behov

fremhæver Viborg Kommune tre temaer, som danner rammen for kommunens forsøg:

Tabel 3-8: Oversigt over Viborg kommunes forsøgstemaer i den oprindelige ansøgning

Tema

Styrket medborgerskab

Beskrivelse

Afprøve nye samarbejdsformer mellem kommune og

frivillige samt mellem kommune og brugere af ser-

viceydelser. Formålet er at øge den samlede velfærd i

kommunen gennem større inddragelse af borgere.

Optimere arbejdsgange i kommunen og dermed frigø-

re ressourcer til at finde nye måder at udvikle ser-

viceydelser på. Formålet er at skabe effektiviserings-

gevinster for væksten på lang sigt.

Institutioner og medarbejdere skal frigøres fra unød-

vendige regler med formålet om større frihedsgrader

til at tilrettelægge den kommunale service med fokus

på borgernes behov og høj faglig kvalitet.

Eksempler på for-

søgsansøgninger

Færre barrierer for

frivillighed

Nye veje til vækst

Detailhandel i bydels-

centre

Øget rum for politisk

ledelse

Rehabiliteringsteam –

fleksibilitet og smidi-

gere sagsbehandling

for borgeren og for

kommunen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

21 af 67

3.1.1

Overblik over de konkrete frikommuneforsøg

I det følgende belyser vi kommunernes konkrete forsøgsansøgninger på baggrund af udtræk fra

den etablerede database.

Overordnet set viser midtvejsevalueringen, at kommunerne er gået meget aktivt ind i frikommu-

neordningen. Der er således udviklet og ansøgt om i alt 594 forsøg. Dette er en ganske omfat-

tende mængde af forsøg, der i sig selv afspejler kommunernes interesse og opbakning til ordnin-

gen. Der kan dog også konstateres relativt store forskelle mellem kommunerne. Således bidrager

fire kommuner (Odense, Viborg, Fredensborg og Vejle) med i alt 283 forsøg og dermed i alt 63

pct. af det samlede antal forsøgsansøgninger. Fredericia og Odsherred har kun i mindre grad

benyttet frikommuneordningen, og har således ansøgt om hhv. 13 og 25 forsøg.

Som det fremgår af nedenstående tabel er det dog kun en relativt set mindre del af ansøgninger-

ne, der har resulteret i aktive forsøg. Dette skyldes, som det vil blive uddybet i afsnit 3.2 og 3.3,

at en del af forsøgene ikke er godkendt, samt at en række godkendte forsøg ikke er udmøntet i

aktive forsøg.

Tabel 3-9: Antal forsøg i de enkelte kommuner

Frikommune

Fredensborg

Fredericia

Gentofte

Gladsaxe

Odense

Odsherred

Vejle

Vesthimmerlands

Viborg

Samarbejdsforsøg

I alt

Forsøgsansøgninger

108

594

Helt eller delvist

godkendte forsøg

417

Aktive forsøg

248

Note: Ved ”Samarbejdsforsøg” forstås de 40 forsøgsansøgninger, som beskriver de overordnede samarbejdsforsøg. Samar-

bejdsforsøg er efterfølgende blevet ansøgt som kopiforsøg, og indgår derfor ikke som aktive forsøg i ovenstående opgørelse.

Kommunerne har haft mulighed for at ansøge om kopiforsøg, og der er i alt ansøgt om 141 for-

søg, hvoraf 88 er aktive på nuværende tidspunkt.

Ud over de kommunespecifikke forsøg er der udviklet i alt 40 samarbejdsforsøg i samarbejde

mellem relevante sektorministerier, frikommunerne og KL. 11 forsøg blev ikke godkendt, fire

forsøg krævede ikke godkendelse, mens et enkelt forsøg efterfølgende blev frafaldet. Resultatet

af samarbejdet blev således i alt 24 forsøg, som frikommunerne kunne vælge at udføre

Det har efterfølgende været muligt for kommunerne at kopiere disse samarbejdsforsøg. Midt-

vejsevalueringen viser, at der i alt er igangsat 45 forsøg med udgangspunkt i de udviklede sa-

marbejdsforsøg. Heraf er de mest udbredte forsøg:



Seniorjob i private virksomheder (ansøgt af otte kommuner)



Færre barrierer for frivillighed (ansøgt af fire kommuner)



Udvidelse af virksomhedspraktikperiode fra 4–26 uger (ansøgt af fire kommuner)



Vederlagsfri fysioterapi – en koordineret og sammenhængende indsats til anden lovgiv-

ning på træningsområdet (ansøgt af fire kommuner)

I alt 28 ud af 39 forslag blev helt eller delvist imødekommet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

22 af 67



Iværksætterforløb i egen virksomhed – mulighed for at modtage midlertidig forsørgelse

efter etablering af CVR-registrering og oprettelse af virksomhed (ansøgt af tre kommu-

ner).

Midtvejsevalueringen viser endvidere, at hovedparten af ansøgningerne er udviklet i første an-

søgningsrunde, idet ca. 41 pct. af forsøgsansøgningerne er udarbejdet her.

Ser man dernæst på antallet af forsøg på de enkelte sektorområder fremgår det tydeligt, at be-

skæftigelsesområdet i særlig grad har været i fokus i kommunernes anvendelse af frikommune-

ordningen. Som det fremgår nedenfor, er der udviklet i alt 170 forsøg på dette område, der såle-

des alene bidrager med 29 pct. af det samlede antal forsøg. Derudover er frikommuneordningen i

særligt grad blevet benyttet inden for områderne: Skole-, teknik, trafik & miljø, socialområdet,

samt sundhed og psykiatri.

På tværs af de forskellige sektorområder har kommunerne endvidere arbejdet med forsøg vedrø-

rende øget inddragelse af civilsamfundet, digitalisering samt politisk/administrativ organisering.

Midtvejsevalueringen viser, at der i alt er udviklet 50 forsøg vedrørende digitalisering, 38 forsøg

vedrørende politisk/administrativ organisering samt 16 forsøg vedrørende øget inddragelse af

civilsamfundet.

Tabel 3-10: Antal forsøg fordelt på sektorområde

Sektorområde

Beskæftigelse og integration

Dagtilbud

Erhverv, turisme og kultur

Skole

Socialområdet

Sundhed og psykiatri

Teknik, trafik & miljø

Udbud, indkøb og offentlig-privat

Ældre

Tværgående tema

I alt

Forsøgsansøgninger

170

594

Andel i procent

29%

14%

11%

10%

15%

100%

Note: De 43 forsøg i ”Tværgående tema” er de forsøg, som omhandler et af de tre tværgående temaer civilsamfund, digitali-

sering eller politisk og administrativ organisering, men ikke kan placeres under et sektorområde.

Endelig har midtvejsevalueringen afdækket det konkrete indhold i kommunernes forsøg. Dette er

gjort i en tredelt proces, hvor de i alt 594 forsøg er kategoriseret med hensyn til en række udvik-

lede hovedtemaer, undertemaer samt det konkrete indhold i forsøget. Hovedtemaer er udviklet

med afsæt i begreber fra AKVA-metoden, hvori der sondres mellem borgerrettede opgaver, indi-

rekte opgaver samt generelle administrative processer (interne opgaver). Denne sondring mel-

lem forskellige forsøgstyper er udviklet for at understøtte slutevalueringen, og herunder behovet

for at sondre mellem og afklare, om kommunernes anvendte evalueringsmetoder er velvalgte.

Evaluering af procesforenklinger kræver typisk tidsstudier og arbejdsgangsanalyser, mens evalu-

ering af borgerrettede ydelser typisk vil involvere effektstudier og tilfredshedsundersøgelser.

Som det fremgår af tabellen nedenfor, har en relativt stor del af forsøgene et snævert fokus ved-

rørende forenkling, herunder både generelle administrative processer (22 pct.) samt forenkling af

processer vedrørende indirekte opgaver, herunder sagsbehandling, planlægning, opfølgning ved-

rørende den direkte borgerrettede opgave (18 pct.) Derudover fremgår det også, at en relativt

For en samlet oversigt på tværs af ansøgningsrunderne henvises til afsnit 4.5.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

23 af 67

stor del af ansøgningerne vedrører egentlig udvikling af borgerrettede opgaver, idet i alt 172

forsøg eller samlet set 29 pct. af forsøgene har dette bredere fokus.

Tabel 3-11: Forsøg fordelt på hovedtemaer

Hovedtema: Fritagelser vedrørende…

Udvikling af borgerrettede ydelser

Generel organisering, administration og ledelse

Interne processer og arbejdsgange (indirekte)

Andet, herunder sektorspecifikke forsøgstemaer

I alt

Antal forsøg

172

132

108

182

594

Andel

29%

22%

18%

31%

100%

Nedenfor er angivet en række eksempler på de mest anvendte forsøg. Listen er rangeret efter

det konkrete forsøgs udbredelse i kommunerne. Som det fremgår, omhandler det mest udbredte

forsøg ændringer vedrørende tilrettelæggelse af kontaktforløb og tilbud på beskæftigelsesområ-

det. Her er i alt ansøgt om 27 forskellige forsøg. Det høje antal skyldes, at kommunerne i nogle

tilfælde har afgrænset forsøg til at omhandle målgrupper på beskæftigelsesområdet (kontant-

hjælp, dagpenge, m.v.). Et andet meget udbredt forsøg omhandler mulighed for tilkøbsydelser,

der findes i 13 forskellige varianter.

Tabel 3-12: Oversigt over de mest anvendte forsøg

Konkret indhold i forsøget

Fritagelse for krav til tilrettelæggelse af kontaktfor-

løb og tilbud

Mulighed for tilkøbsydelser

Fritagelse fra varighedsregler i forbindelse med

udvidelse af virksomhedspraktik

Mulighed for etablering af seniorjob i private virk-

somheder

Mulighed for at arbejde frivilligt uden fradrag i ydel-

sen

Mulighed for kommunal koordination vedrørende

patienter, som er henvist til vederlagsfri fysioterapi

Snitflade mellem ydelsescenter og jobcenter

Mulighed for øget fleksibilitet i anvendelsen af af-

giftsfrie busser

Fravigelse af reglerne om, at beskæftigelsesindsat-

sen varetages i et jobcenter

Mulighed for generelt samtykke til deltagelse i sund-

hedsplejen i folkeskolen

Mulighed for midlertidig dispensation fra lokalplaners

anvendelsesbestemmelser

Mulighed for udvidelse af areal til butiksformål

Fritagelse for regler om elevantal, alderstrin

Mulighed for lokaletilskud til iværksættere

Mulighed for at opsige beboere i botilbud, hvis til-

buddet ikke længere matcher borgerens behov

Antal

forsøg

I nedenstående tekstbokse foretages en uddybende beskrivelse af tre udvalgte forsøg.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

24 af 67

FRITAGELSE FOR KRAV TIL TILRETTELÆGGELSE

AF KONTAKTFORLØB OG TILBUD

I alt 27 forsøg - alle fra beskæftigelsesområdet - omhandler fritagelsen for krav til tilrette-

læggelse af kontaktforløb og tilbud.

Størstedelen af forsøgene omhandler fritagelse fra regler vedrørende kontaktforløbet. Der

søges om fritagelse fra regler omkring kontaktform, kontakthyppighed, indhold i samtaler

samt regler for fremmøde. Et andet centralt emne i forsøgene er fritagelse fra regler for reg-

ler om aktive tilbud til borgerne. Her søges om fritagelse fra regler omkring tidspunkt for bor-

gerens modtagelse af det aktive tilbud, samt krav og begrænsninger af tilbuddets længde.

Overordnet set er kommunernes målsætninger at tilrettelægge den individuelle indsats, så

det giver mening og skaber mest værdi for borgeren. Desuden fokuserer mange af forsøgene

på, at der skabes en mere effektiv ressource udnyttelse i kommunen (jobcentret).

I forsøgsansøgningerne søges der blandt andet om fritagelse fra Lov om den aktive beskæfti-

gelsesindsats (LAB) Kapitel 7, §§ 5, 17, 18, 19, 20, 21, 73, 85, 89, 92 og 96. Desuden søges

der om fritagelse fra Lov om aktiv social politik og Sygedagpengeloven.

MULIGHED FOR TILKØBSYDELSER

De 13 forsøgsansøgninger, som omhandler muligheden for at tilbyde tilkøbsydelser til kom-

munens borgere, er hovedsageligt ansøgt på ældre- og socialområdet. Frikommunerne ønsker

at tilbyde tilkøbsydelser inden for fx kommunal madservice, praktisk hjælp, personlig pleje og

muligheden for at ledsagelse på privat ferie. Et enkelt forsøg omhandler muligheden for at

tilbyde tilkøbsydelser på skoleområdet i form af lektiehjælp, faglige tilbud og eksaminer samt

sproglige og kulturelle aktiviteter.

Fælles for forsøgene er, at de har til formål at skabe en mere kvalitet for borgeren igennem

en øget fleksibilitet i velfærden. Flere har desuden til formål at effektivisere den kommunale

ressourceudnyttelse.

Ved forsøgsansøgningerne søges der blandt andet om fritagelse fra servicelovens §§ 79,83,

84, 87, 91 og 97, som blandt andet omhandler almene tilbud, personlig hjælp og pleje, ledsa-

gelse og det frie valg.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

25 af 67

MULIGHED FOR KOMMUNAL KOORDINATION AF

PATIENTER, SOM ER HENVIST TIL VEDERLAGSFRI

FYSIOTERAPI

I alt otte forsøg i forskellige kommuner omhandler muligheden for at indføre kommunal koor-

dination af patienter, som er henvist til vederlagsfri fysioterapi. Motivationen for ansøgnin-

gerne er, at siden myndighedsansvaret for den vederlagsfrie fysioterapi blev overdraget fra

regionerne til kommuner i 2008 har der været en manglende sammenhæng i den tilbudte

behandling. Kommunerne oplever, at det er svært at skabe en optimalt sammenhængende

behandling for borgere, som i forvejen modtager ydelser, hvor henvisningsrette ligger hos

kommunens praktiserende læger. Ligeledes bunder to forsøgsansøgninger i oplevelsen af en

manglende sammenhæng imellem beslutningskompetencen, som ligger hos kommunens

praktiserende læger og fysioterapeuter og finansieringsansvaret, som ligger hos kommunen.

Kommunerne ønsker at oprette faglige teams, som skal foretage en vurdering af den prakti-

serende læges henvisning til vederlagsfri fysioterapi. Målet med oprettelsen af disse faglige

teams er at styrke kvaliteten af den vederlagsfri fysioterapi og styrke den sammenhængende

opgaveløsning til gavn for borgerne. Man forventer desuden, at fejl ved henvisninger til ve-

derlagsfri fysioterapi og undtagelsesredegørelser helt kan undgås.

Ved forsøgsansøgningerne søges om fritagelse fra Sundhedslovens § 140. Desuden berører

forsøgene landsoverenskomsten for vederlagsfri fysioterapi.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

26 af 67

3.2

Hvad kan baggrunden være for, at forsøg ikke godkendes?

Boks 3-2: Konklusion

Skriftlige begrundelser:



Der er mange forskellige skriftlige begrundelser for afslag

De største skriftlige begrundelser for afslag er:

Frikommunen opnår væsentlige økonomiske fordele, 14 pct.

Retssikkerhedsmæssige hensyn, 14 pct.

Ny lovgivning er vedtaget eller på vej, 11 pct.

Forsøgsansøgningen strider mod EU-regler, 10 pct.

Derudover viser midtvejsevalueringen, at der er en række andre forhold, der kan danne bag-

grund for, at forsøg ikke godkendes, herunder:



For snæver og formalistisk tilgang til sagsbehandling i nogle ministerier

Mangler i forsøgsansøgninger

Manglende forventningsafstemning i forhold til rammerne for ordningen, herunder sær-

ligt kriterierne for imødekommelse af forsøg.

Den samlede fordeling af afgørelser i sagsbehandling af forsøgsansøgninger fremgår af nedenstå-

ende tabel.

Tabel 3-13: Oversigt over afgørelser vedrørende frikommuneforsøg

Afgørelse

Imødekommet

Delvist imødekommet

Kræver ikke godkendelse

Foreløbigt i bero

Frafaldet

Afslag

I alt

Antal

396

155

594

Andel

67%

26%

100%

Note: I tabellen indgår i alt 141 kopiforsøg, hvoraf 131 er helt eller delvist imødekommet

I alt har 155 forsøgsansøgninger fået afslag, hvilket svarer til 26 pct. af det samlede antal for-

søgsansøgninger.

De gennemførte interviews i kommuner og ministerier tegner endvidere et billede af følgende

forhold også har haft betydning i forhold til afgørelserne:



En for snæver tilgang til sagsbehandling i nogle ministerier kan medvirke til, at der ikke afsø-

ges alle muligheder for imødekommelse af alle forsøgsansøgninger. Fra ministeriel side peges

der på, at forskellene kan have baggrund i særlige forhold for sektorområderne, forskelle i

politisk opbakning, forskellige traditioner og kultur i ministeriet, forskelligt erfaringsgrundlag i

forhold til forsøgsordninger og forskellig tilgang til og erfaring med samarbejde med kommu-

ner



Mangler i forsøgsansøgninger, hvor der fra ministeriel side særligt peges på, at der afleveres

for bredt formulerede og upræcise ansøgninger, der gør det vanskeligt at sagsbehandle



Manglende forventningsafstemning i forhold til rammerne for ordningen, herunder særligt

kriterierne for imødekommelse af forsøg.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

27 af 67

Det fremgår endvidere af nedenstående tabel, at der tale om relativt store forskelle kommunerne

imellem, hvor der er et spænd fra Fredericia Kommune (0 pct. afslag) til Odsherred Kommune

(52 pct. afslag). Forskellene kan have baggrund i de ovennævnte forskelle både i forhold til

kommunernes niveau i forsøgsansøgningerne og forståelsen af rammerne for ordningen.

Af nedenstående tabel fremgår antallet af afslag fordelt på de enkelte kommuner.

Tabel 3-14: Afslag fordelt på kommuner

Kommune

Fredensborg

Fredericia

Gentofte

Gladsaxe

Odense

Odsherred

Vejle

Vesthimmerlands

Viborg

Samarbejdsforsøg

I alt

Samlet antal forsøg

108

594

Antal afslag

155

Andel, ikke-godkendte

21%

25%

39%

30%

52%

26%

33%

13%

28%

26%

Note vedrørende samarbejdsforsøg: 11 forsøg fik afslag, mens et enkelt forsøg blev frafaldet. I alt 28 ud 39

forsøg er helt eller delvist imødekommet.

Af rammerne for ordningen fremgår det, at forsøgsansøgninger der strider mod EU-regler og/eller

retssikkerhedsmæssige hensyn samt forsøgsansøgninger, der giver kommunen væsentlige øko-

nomiske fordele på bekostning af staten, andre kommuner eller fremtidige kommunalbestyrelser

vil få afslag. For flere af kommunerne har det dog været svært at gennemskue den præcise

grænsedragning ift. disse forhold.

I eksempelvis Odsherred Kommune har det givet anledning til frustration, at man har fået afslag

med henvisning til eksempelvis økonomiske fordele, når man netop ser dette som et væsentligt

formål, og samtidig kan se andre ansøgninger blive godkendt, som skaber økonomiske fordele.

Et konkret eksempel er ansøgning vedrørende ’Partnerskab for udvikling af turismen’, der indebar

muligheden for at opkræve en ’kurtakst’ af sommerhusudlejere mv., der skulle indgå i finansie-

ring af fællesgoder i relation til turisme. Konkret i form af indbetalinger til en særlig fond.

Dette blev af kommunen set som en meget innovativ udviklingsmulighed, som kunne tilvejebrin-

ge kommunen helt nye muligheder for udvikling af kommunens tilbud, ydelser og rammevilkår.

Samtidig er et af formålene med frikommuneordningen netop er, at man skal kunne gøre mere

for mindre, hvilket kan karakteriseres som en økonomisk fordel i sig selv. Fra ministeriel side

blev der dog givet et afslag, da det blev vurderet, at kommunen ville få væsentlige økonomiske

fordele i forhold til andre kommuner. RMC-BDO ser det ikke som opgaven at tage stilling til den

konkrete sag, men finder, at den er en illustration af, at der har været forskellige forventninger

til, hvad den konkrete undtagelsesbestemmelse indebærer.

Der er en række andre forhold, der også kan gøre sig gældende, eksempelvis hvilke sektorområ-

der der særligt er søgt indenfor, i hvor høj grad kommunerne i et innovationsperspektiv bevidst

har udfordret grænserne i ordningen og dermed har fået mange afslag, eller hvor stor en andel af

kopiforsøg, de enkelte kommuner har, hvilket alt andet lige indebærer en lavere risiko for afslag.

Af nedenstående tabel fremgår resultaterne af en analyse af de skriftlige begrundelser i de 155

afslag på forsøgsansøgninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

28 af 67

Tabel 3-15: Begrundelser for afslag

Kommune

Frikommunen opnår væsentlige økonomiske fordele

Retssikkerhedsmæssige hensyn

Ny lovgivning vedtaget eller på vej

Strider imod EU-regler

Elever i frikommunen får ændrede vilkår ift. elever i andre kommuner

Vurderes at medføre en merudgift for staten

Natur- og miljøhensyn

Forsøget forpligter andre aktører end frikommunen

Indebærer øget brugerbetaling

Medfører en merudgift for borgere

Kræver udarbejdelse af nyt selvstændigt regelgrundlag

Strider imod intention i oprindelig lovgivning

Uhensigtsmæssigt i forhold til national organisering

Vurderes ikke som en hensigtsmæssig løsning af opgaven

Diverse

I alt

Antal

afslag

155

Andel

14%

11%

10%

23%

100%

Et væsentligt resultat er, at der er tale om mange forskellige begrundelser, hvilket tydeligt ses

ved, at den største kategori er "diverse"-kategorien, der opsamler 36 afslag med forskellige be-

grundelser. Derudover er der fire større baggrunde for afslag, nemlig at frikommunen opnår væ-

sentlige økonomiske fordele (14 pct. af afslagene), at der er retssikkerhedsmæssige hensyn (14

pct. af afslagene), at ny lovgivning er vedtaget eller på vej (11 pct. af afslagene) og endelig, at

forsøgsansøgningen strider mod EU-regler (10 pct. af afslagene).

3.3

Hvorfor igangsættes nogle godkendte forsøg ikke?

Boks 3-3: Konklusion

Midtvejsevalueringen viser,



At der i alt er 131 godkendte forsøg, der ikke er i gang

At manglende igangsættelse primært skyldes



At forsøget kan igangsættes inden for den eksisterende lovgivning

Forsøget lovliggøres af ny lovgivning

Delvis godkendelse eller begrænsninger betyder, at forsøget ikke gennemføres

Manglende prioritering og/eller parathed fra kommunens side

At både kommuner og ministerier anser den høje grad af lovliggørelse som en særskilt

succes af frikommuneordningen.

Midtvejsevalueringen skal endvidere afdække, hvorfor godkendte forsøg ikke efterfølgende

igangsættes i kommunerne.

I alt 131 er ikke aktive selvom det er blevet helt eller delvist imødekommet. Nedenfor ses forde-

lingen af godkendte, men ikke igangsatte forsøg fordelt på kommuner. Det skal bemærkes at

samarbejdsforsøg ikke indgår i den følgende optælling.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

29 af 67

Tabel 3-16: Ikke aktive forsøg (helt eller delvist godkendte) fordelt på kommuner

Frikommune

Fredensborg

Fredericia

Gentofte

Gladsaxe

Odense

Odsherred

Vejle

Vesthimmerlands

Viborg

I alt

Antal

131

Andel i procent

21%

27%

10%

24%

100%

Nedenstående tabel viser en kategorisering og optælling af frikommunernes begrundelser i spør-

geskemaundersøgelsen for, at et forsøg, som er imødekommet, delvist imødekommet eller ikke

kræver godkendelse, ikke er igangsat.

Som det fremgår, angiver kommunerne, at de primære årsager til, at forsøg ikke igangsættes,

skyldes:



At kommunen kun delvist har fået godkendt forsøget og på den baggrund ikke vurderer,

at det er interessant at iværksætte



At forsøget efterfølgende er lovliggjort af ny lovgivning. Dette gør sig eksempelvis gæl-

dende for en række forsøg på beskæftigelses- og folkeskoleområderne



At forsøget kan iværksættes inden for gældende lovgivning. Dette gælder både at forsø-

get med få ændringer kan imødekommes indenfor eksisterende lovgivning eller at forsø-

get delvist kan gennemføres inden for lovgivningen, hvorefter kommunerne har imple-

menteret den del, der ikke kræver et formelt frikommuneforsøg



At der for en række forsøg har været tale om manglende prioritering eller parathed fra

kommunens side.

Tabel 3-17: Begrundelse for at forsøgene ikke er aktive

Antal

forsøg

Delvis godkendelse eller begrænsninger betyder, at forsøget ikke gennemføres

Forsøget er overflødiggjort af ny lovgivning

Behandles ikke som frikommuneforsøg, da de vigtigste dele af forsøget kan igang-

sættes inden for gældende lovgivning*

Manglende prioritering og/eller parathed fra kommunens side

Ikke oplyst

Forsøget kan ikke realiseres i praksis

Manglende interesse fra samarbejdspartneres side

Afventer ny lovgivning

Andet

I alt

Kilde: Survey blandt forsøgsansvarlige samt kommunernes oplysninger i valideringsprocessen.

Andel

21%

20%

16%

11%

100%

131

Note: * Ifølge kommunernes oplysninger behandles 21 forsøg ikke længere som frikommuneforsøg ud fra følgende primære

begrundelser: Forsøget kan med få ændringer imødekommes indenfor eksisterende lovgivning eller forsøget kan delvist

gennemføres inden for lovgivningen, hvorefter kommunerne har implementeret den del, der ikke kræver et formelt frikom-

muneforsøg

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

30 af 67

PROCESSER OG RAMMER FOR FRIKOMMUNEORDNINGEN

Dette afsnit beskriver processer og rammer for frikommuneordningen.

De fire første afsnit (afsnit 4.1-4.4) indeholder en analyse af en række forhold i relation til de

kommunale processer. Det gælder spørgsmål om tilrettelæggelse af de kommunale processer

samt resultaterne i forhold til kommunens måde at arbejde på, herunder hvorvidt kommunerne

vurderer, at frikommuneordningen har genereret afbureaukratisering internt eller lokalt. Også

spørgsmålet om, hvordan de kommunale processer har virket hhv. fremmende og hæmmende

for frikommuneforsøget, besvares her. Tilsammen indeholder de fire første afsnit således en be-

svarelse af udbudsmaterialets spørgsmål b-e.

I kapitlets to sidste afsnit er sigtet at identificere specifikke forhold, der har virket fremmende og

hæmmende for frikommuneordningen. I afsnit 4.5 er der fokus på de statslige rammer og pro-

cesser, mens det i afsnit 4.6 er samspillet mellem stat og kommuner, der er omdrejningspunkt

for analysen af fremmende og hæmmende forhold. Disse to afsnit indeholder henholdsvis besva-

relse af spørgsmål f og g i udbudsmaterialet.

4.1

Hvordan har kommunerne tilrettelagt processen?

Boks 4-1: Konklusion

Midtvejsevalueringen viser:



At tæt politisk involvering samt et vedvarende ledelsesfokus afspejler sig i tilrettelæg-

gelsen af såvel udviklings- og implementeringsprocessen. Både kommunalbestyrelse og

borgmester har aktivt kommunikeret fordelene ved at være frikommune, og har derved

skabt ejerskab til projektet i kommunen



At særligt tilrettelæggelsen af udviklingsprocessen er kendetegnet ved variationer på

tværs af de ni kommuner. Flertallet af kommuner vælger at supplere den eksisterende

organisation med elementer af en matrixorganisering



At metoder til identifikation og udvikling af forsøgsprojekter tilpasses løbende over tid.

Forsøgsansøgninger bliver mere specifikke og målrettes bestemte temaer, ligesom der

er fokus på at udvælge relevante kopiforsøg



At implementeringen sker inden for rammerne af den eksisterende organisation og i

vidt omfang uddelegeres til sektorforvaltningerne.

I beskrivelsen af kommunernes tilrettelæggelse af processen i relation til frikommuneordningen er

det hensigtsmæssigt at sondre mellem udvikling og implementering. I udviklingsprocessen, der

knytter sig til de fire ansøgningsrunder, har opgaven været at identificere, udvikle og prioritere

forsøgsprojekter, som kommunen ønsker at ansøge om at få godkendt. Opgaven har i implemen-

teringsprocessen været at udarbejde og udmønte konkrete implementeringsplaner, således at de

godkendte forsøgsansøgninger omsættes til ændringer i kommunes drift.

4.1.1

Generelle rammer for udviklingsprocessen

Frikommuneordningen har i alle ni kommuner været kendetegnet ved, at der har været et stærkt

politisk ønske om at blive frikommune. Midtvejsevalueringen viser, at den betydelige politiske

interesse for frikommuneordningen i de indledende faser af frikommuneforsøget har en synlig

afsmittende effekt på den administrative ledelses prioritering og fokus af de udviklingsopgaver,

der følger af at være frikommune. Tilrettelæggelsen af de indledende udviklingsprocesser er så-

ledes kendetegnet ved en tæt politisk involvering og ledelsesmæssigt fokus.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

31 af 67

Tilrettelæggelsen af udviklingsprocessen varierer på tværs af de ni kommuner. Figur 4-1 viser tre

eksempler herpå. Som det fremgår af figuren, er variationen størst i relation til identifikation og

udvikling af forsøgsprojekter, hvor der tegner sig to typer af tilgange:



En centralt forankret tilgang med elementer af en matrixorganisering

En decentral tilgang, hvor udviklingsopgaverne varetages inden for rammerne af den ek-

sisterende organisation.

Figur 4-1: Tre eksempler på tilrettelæggelsen af udviklingsprocessen

Kilde: Workshop med frikommunekoordinatorerne, september 2014.

I tre kommuner (Fredericia, Odense, Vesthimmerlands) løses udviklingsopgaverne hovedsageligt

inden for rammerne af den eksisterende organisation,

hvor ansvaret for identifikation og

forsøgsprojekter delegeres til direktørerne for de involverede fagforvaltninger. Udvikling af for-

søgsprojekter varetages i de enkelte forvaltninger, hvor medarbejderinddragelsen samt inddra-

gelse af borger og brugere i vidt omfang er præget af allerede eksisterende praksisser i de enkel-

te sektorforvaltninger.

De øvrige seks kommuner vælger at tilrettelægge udviklingsprocessen på en måde, der har ka-

rakter af en

matrixorganisering

, der fungerer som et midlertidigt supplement til den

eksisterende kommunale organisering

(Fredensborg, Gentofte, Gladsaxe, Vejle, Odsherred

og Viborg). Det er indtrykket, at der i disse kommuner er blevet prioriteret betydelige ressourcer

Matrixorganiseringen er en organisationsform, der ofte anvendes i forbindelse med organiseringen af projekter. Matrixorganiseringen

er kendetegnet ved, at de medarbejdere, der indgår i matrixorganisationen i praksis kan referere til flere chefer, idet matrix-

organiseringen kombinerer elementer fra den vertikale linjeorganisering med en horisontal tværgående projektorganisering. De med-

arbejdere, der indgår i et konkret projekt, trækkes ikke ud af linjeorganisationen, men løser både opgaver i den vertikale linjeorganisa-

tion og i den mere tværgående projektorganisation.

Odsherred kun i forbindelse med første runde.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

32 af 67

til arbejdet med at identificere og udvikle forsøgsprojekter, og der er i relation hertil taget ekspli-

cit stilling til principielle spørgsmål om inddragelse (internt og eksternt) samt tværgående koor-

dination og kvalitetssikring.

Identifikationen

af forsøgsprojekter sker i de seks kommuner i et tæt samarbejde mellem poli-

tikere, ledere, medarbejdere, borgere og øvrige interessenter. Eksempelvis er der i Gentofte

Kommune og Gladsaxe Kommune, der deltager i frikommuneordningen sammen, etableret en

model, hvor en MED-repræsentant fra hovedsamarbejdsudvalget i de to kommuner er repræsen-

teret i den administrative referencegruppe, der varetager den administrative ledelse af frikom-

muneordningen på tværs af de to kommuner. Med denne model har medarbejderniveauet fået

mulighed for en direkte indflydelse på indholdet af de strategiske beslutninger. I for eksempel

Fredensborg Kommune og Vejle Kommune er der oprettet postkasser, hvor borgerne har haft

mulighed for at bidrage med konkrete forslag til forsøg. I Viborg Kommune er der lagt vægt på

inddragelse i form af møder med lokale brugere og interessenter, der i frikommuneordningens

indledende fase blev bedt om at identificere regler, de oplevede som hæmmende eller generen-

de. Midtvejsevalueringen dokumenterer ikke i hvilket omfang disse forslag fra borgere og øvrige

interessenter har resulteret i konkrete forsøg, men eksemplerne illustrerer, hvordan nogle kom-

muner har brugt frikommuneordningen aktivt til at skabe dialog og omtale af kommunen.

Opgaven med at

udvikle

forsøgsansøgninger varetages i samtlige kommuner primært af medar-

bejdere i de kontorer i sektorforvaltningerne, der besidder den relevante faglige ekspertise og

viden. De faglige chefer er ansvarlige for den faglige kvalitetssikring. Et fællestræk i de seks

kommuner, der har valgt en relativt centralt styret tilrettelæggelse, er, at frikommunekoordinato-

rer og interne udviklingskonsulenter har bistået med facilitering og koordinering, ligesom de i

nogle tilfælde har bistået med at kvalitetssikre de konkrete ansøgninger.

I alle ni kommuner inddrages det politiske niveau i den afsluttende

prioritering og godkendel-

af forsøgsansøgningerne. Det sker typisk i fagudvalgene, men der er også eksempler på, at

den samlede kommunalbestyrelse inddrages i prioriteringen af forsøgsansøgninger. Herefter er

forsøgene godkendt af kommunalbestyrelsen, inden de sendes til behandling i de relevante sek-

torministerier. Kommunalbestyrelsen er endvidere ansvarlig for, at alle godkendte forsøg offent-

liggøres i en frikommunevedtægt på kommunens hjemmeside

Nøgleaktører i udviklingsprocessen

Midtvejsevalueringen viser, at det

politiske niveau

– borgmester, fagudvalg og den samlede

kommunalbestyrelse – har spillet en aktiv rolle i udviklingsprocessen. Det handler primært om i

den indledende fase at bidrage til at sætte en strategisk retning for det samlede frikommunefor-

søg for eksempel ved at udpege konkrete sektorområder som centrale. Særligt borgmestrene har

i forbindelse med ansøgning om at deltage i frikommuneordningen sat et betydeligt fingeraftryk i

forhold til den overordnede prioritering. Desuden har det politiske niveau spillet en nøglerolle i

forhold til afsluttende prioritering og godkendelse af forsøgsansøgninger.

Det er imidlertid klart, at den

administrative ledelse og medarbejderne

sammen udgør mo-

toren i udviklingsprocessen. Surveyen blandt de forsøgsansvarlige viser således, at ledelsen er

den aktør, som flest forsøgsansvarlige peger på, når de skal vurdere betydningen af forskellige

aktørers bidrag til udviklingsprocessen. 70 pct. af de forsøgsansvarlige vurderer, at de kommuna-

le ledere i nogen grad, høj grad eller i meget høj grad bidrager med input til identifikation og

udvikling af konkrete forsøgsprojekter. Medarbejderne indtager en andenplads, når det handler

om input til udviklingsprocessen. Lidt under halvdelen af de forsøgsansvarlig vurderer, at medar-

bejdere i nogen, høj eller i meget højt grad bidrager til identifikation og udvikling af forsøget.

Jf. bekendtgørelse 688 til lov om frikommuner fremgår det, at frikommunevedtægten skal indeholde oplysninger om forsøgsperiode,

forsøgshjemmel, forsøgsindhold, og hvornår forsøget blev besluttet i byrådet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

33 af 67

Figur 4-2

: Hvordan har kommunen identificeret og udviklet forsøget?

Kilde: Survey blandt forsøgsansvarlige.

Balancen mellem top-down og bottom-up

Uanset om den enkelte kommune har tilrettelagt udviklingsprocessen inden for rammerne af den

eksisterende driftsorganisation eller en matrixorganisation, der supplerer driftsorganisationen,

tegner evalueringen et billede af, at de ni kommuner kombinerer elementer fra en top-down- og

en bottom-up-drevet tilgang.

Balancen mellem de to tilgange

varierer mellem kommuner.

I Viborg Kommune og Fredericia

Kommune indikerer interviews med kommunale politikere, ledere og medarbejdere, at processen

har været relativt topstyret, mens særligt Vesthimmerlands og Vejle Kommune i forbindelse med

kommunebesøgene fremhæves som eksempler på kommuner, hvor der ledelsesmæssigt har

været et stærkt fokus på, at udviklingsprocessen skulle være kendetegnet ved inddragende og en

bottom-up-drevet tilgang.

Samtlige kommunerne peger desuden på, at der

mellem sektorforvaltninger

har været forskel

på balancen mellem topstyrede og bottom-up-drevne processer. Der kan imidlertid ikke peges på

noget entydigt mønster i de enkelte sektorer på tværs af kommuner. Dog synes der at være flere

eksempler på, at processerne på sektorområder, hvor udviklingen af forsøgsprojekter kobles tæt

til eksisterende politiske visioner, får en relativt topstyret karakter. Dette ses på skoleområdet i

Gentofte og Gladsaxe Kommune, på beskæftigelsesområde i Vejle Kommune samt på miljø- og

teknik og beskæftigelsesområdet i Viborg Kommune, hvor frikommuneforsøget rammesættes

som en løftestang til at fremme eksisterende politiske dagsorden på udvalgte sektorområder.

Metoder til identifikation og udvikling af forsøg

Endelig viser midtvejsevalueringen, at kommunerne har forskellige metoder eller tilgange, når

det gælder identifikation og udvikling af forsøg. Valg af metoder varierer ikke alene mellem

kommuner, men også internt i kommunen mellem forvaltninger og over tid.

Konkret kan der identificeres to overordnede og principielt forskellige metoder. Den ene er

pin-

cetmetoden,

hvor der i den enkelte forsøgsansøgning er fokus på fritagelse fra enkeltbestem-

melser, mens den anden er

paraplymetoden,

hvor der er fokus på at udvikle mere omfattende

forsøg med flere undtagelser. Eksempelvis er der i Fredensborg Kommune udviklet et relativt

stort antal enkeltstående forsøg. Det er sket i overensstemmelse med ledelsens strategiske fokus

på volumen, hvilket kan have bidraget til at fremme brugen af pincetmetoden. I Viborg Kommu-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

34 af 67

ne har strategien været en anden. Dette har været særligt udtalt på teknik- og miljøområdet og

beskæftigelsesområdet, hvor klare politiske mål har bidraget til en høj grad af helhedstænkning i

identifikation og udvikling af forsøgene. Kommunen har udarbejdet paraplyansøgninger på de to

områder, og er på den måde lykkedes med at skabe en samlet ny tilgang til henholdsvis detail-

handlen og beskæftigelsesområdet.

Der sker i løbet af de fire ansøgningsrunder

en løbende justering af tilgangen til de kommu-

nale udviklingsprocesser.

Kommunerne – hvoraf flere har investeret betydelige ressourcer på

at udvikle omfattende og komplekse forsøgsprojekter – oplevede at få relativt mange afslag i

forbindelse med den første ansøgningsrunde. Flere kommuner oplever ikke alene afslagene som

problematiske ud fra et ressourceperspektiv, men også som en grundlæggende begrænsning i

forhold til at fastholde motivationen til at udvikle frikommuneforsøgene, der kan bidrage til genu-

in velfærdsinnovation. En række kommuner (fx Fredericia, Gentofte, Gladsaxe, Vejle og Vest-

himmerlands) beslutter følgelig at justere tilgangen til udviklingsprocessen, således at ansøgnin-

ger rettes mod de dele af lovgivningen, hvor der er en begrundet forventning om at få en god-

kendelse til forsøg. Det betyder dels, at de forsøgsansøgninger, som den enkelte kommune ud-

vikler, bliver

mere specifikke og målrettes bestemte temaer,

dels at kommunen fokuserer

på at udvælge relevante

kopiforsøg

udviklet i andre kommuner. I en enkelt kommune (Odsher-

red) har der efter første forsøgsrunde udelukkende været prioriteret kopiforsøg, da man som

følge af mængden af afslag valgte at nedprioritere deltagelse i frikommuneforsøget generelt.

Flere kommuner peger som et opmærksomhedspunkt på, at udviklingsprocessen har været ken-

detegnet ved

knaphed på tid,

da udviklingen er koncentreret om de fire ansøgningsrunder. Det

bemærkes i denne sammenhæng, at skulle kommunerne have gjort noget anderledes, skulle det

netop have været, at udviklingsprocessen ikke i så høj grad havde været tænkt sammen med

ansøgningsrunderne, men at de havde evnet at udvide rummet for udvikling og innovation både i

dybden og i bredden. Hermed kunne der være skabt mere helhedsorienteret forsøg inden for de

enkelte sektorområder, ligesom der med fordel kunne være skabt flere tværgående forsøgspro-

jekter.

4.1.2

Processen for implementering af godkendte forsøg

Det er langt fra alle godkendte forsøg, der i praksis er blevet igangsat. Som det fremgår af afsnit

3.3, er der flere begrundelser for at forsøg ikke igangsættes.

Det gælder for alle ni kommuner, at implementeringsprocessen - i modsætning til udviklingspro-

cessen – varetages

inden for rammerne af den eksisterende organisation.

Figur 4-3 viser

to eksempler på, hvordan implementeringsprocessen er tilrettelagt. Som det fremgår af figuren,

er beslutningen om, hvorvidt et godkendt forsøg skal igangsættes, truffet af sektorforvaltningen.

I flere kommuner (fx Gladsaxe, Odsherred og Vesthimmerlands) har praksis været den, at kom-

munalbestyrelsen er blevet orienteret om, hvilke forsøg der er igangsat, hvilke der afventer og

hvilke der er opgivet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

35 af 67

Figur 4-3: To eksempler på implementeringsprocesser

Kilde: Workshop med frikommunekoordinatorer, september 2014.

De to surveys blandt henholdsvis forsøgsansvarlige samt ledere og medarbejdere indikerer, at

rammerne for implementeringen vurderes at være relativt klare.

Eksempelvis vurderer

mere en 80 pct. af de forsøgsansvarlige i nogen, høj eller meget høj grad, at mål og succeskrite-

rier er klare, at der er en klar rolle- og ansvarsfordeling, ligesom de berørte medarbejdere har

ejerskab til forsøget.

Figur 4-4:

I hvilken grad vurderer du, at implementeringsprocessen har været karakteriseret ved...

Kilde: Survey blandt forsøgsansvarlige.

Surveyen blandt ledere og medarbejdere viser samme tendens, om end ledere og medarbejdere

ikke har helt samme positive billede af implementeringen som de forsøgsansvarlige. Således pe-

ger 25-30 pct. af de adspurgte ledere og medarbejdere på, at der ikke er afsat den fornødne tid

og ressourcer, at der ikke er udviklet relevante procedurer/arbejdsbeskrivelser, samt at der

mangler en løbende opfølgning på fremdrift og udfordringer i relation til implementeringen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

36 af 67

Figur 4-5:

I hvilken grad vurderer du, at implementeringen af frikommuneforsøgene har været

karakteriseret ved...

Kilde: Survey blandt ledere og medarbejdere.

4.2

Hvordan har ordningen ændret kommunernes måde at arbejde på?

Boks 4-2: Konklusion

Midtvejsevalueringen viser:

•

At alle igangsatte forsøg medfører konkrete ændringer af kommunernes måde at arbej-

de på

At der ikke sker grundlæggende forandringer af kommunens arbejdsform og styrings-

praksis, men at der på udvalgte områder er konkrete eksempler på:

•

Ændret mind-set, når det gælder opmærksomhed på at udfordre vante rutiner og

måder at tilrettelægge arbejdet

Udvikling af styringspraksis på beskæftigelsesområdet i seks kommuner:

•

Styringsfokus er ændret fra proces til større fokus på resultater.

Spørgsmålet om, hvorvidt frikommuneordningen har ændret kommunernes måde at arbejde på,

kan besvares fra to perspektiver. For det første kan det konstateres, at de enkelte frikommune-

forsøg medfører en lang række procesforenklinger og justeringer af konkrete arbejdsmetoder og

tilgange i kommunerne. For det andet er spørgsmålet, hvorvidt de enkelte forsøg medfører mere

grundlæggende forandringer af kommunernes arbejdsform og styringspraksis.

Det er RMC-BDO’s vurdering, at midtvejsevalueringen ikke giver grundlag for at konkludere, at

frikommuneordningen grundlæggende har ændret kommunernes arbejdsform og styringspraksis.

Kommunerne argumenterer snarere for, at frikommuneordningen har stimuleret eller understøt-

tet en udvikling, der allerede var i gang i de ni kommuner. Samtidig indikerer evalueringen dog

også, at nogle kommuner på afgrænsede sektorområder oplever ganske omfattende forandringer

af styringspraksis, hvor beskæftigelsesområdet ifølge en række kommuner kan fremhæves som

et område, der har oplevet de største forandringer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

37 af 67

Frikommuneordningen understøtter muligheden for at afprøve nye ideer og skabe innovation

Blandt ledelse og medarbejdere er det vurderingen, at frikommuneordningen primært har bidra-

get til at afprøve nye ideer og skabe innovation, til at inddrage og tilrettelægge arbejdet med

borgerne på mere hensigtsmæssige måder samt til at forenkle det daglige arbejde, jf. figur 4-6.

Dette er i høj grad i tråd med det de mål, som kommunerne i afsnit 3.1 selv identificerer som

centrale for deres deltagelse i frikommuneordningen.

Figur 4-6: Hvad er efter din vurdering de vigtigste resultater af at være frikommune? Frikommuneord-

ningen har bidraget til...(max. 3 kryds)

Kilde: Survey blandt ledere og medarbejdere.

Midtvejsevalueringen viser dog samtidig, at kommunerne ikke anerkender, at dette fokus på

kommunal velfærdsinnovation er et resultat af frikommuneordningen. En række kommuner peger

i den sammenhæng på, at det ikke er muligt at isolere effekterne af frikommuneordningen fra

andre bredere og mere langsigtede udviklings- og effektiviseringsprojekter, der i en årrække har

været en central del af de kommunale dagsordner.

Konkrete eksempler på ændrede arbejdsformer og styringspraksis på afgrænsede områder

Der er blandt de involverede ledere og medarbejdere - samt enkelt borgmestre – konkrete ek-

sempler på, at frikommuneordningen har haft betydning for såvel arbejdsform og styringspraksis.

Det skal i denne sammenhæng nævnes, at der på beskæftigelsesområdet i hovedparten af fri-

kommunerne er sket en lang række forandringer, der generelt har flyttet fokus fra processer til

resultater og effekter.

I flertallet af kommunerne (Fredensborg, Fredericia, Gentofte, Gladsaxe, Odense, Vejle og Vest-

himmerlands) efterlader midtvejsevalueringen et indtryk af, at både ledere og medarbejdere i det

daglige arbejde har fået en øget opmærksomhed på at udfordre vante rutiner og måder at tilret-

telægge arbejdet på, jf. også afsnit om afbureaukratiseringseffekter nedenfor.

Frikommuneordningen har bidraget til en erkendelse af, at det i mange tilfælde ikke er den nati-

onale lovgivning, der udgør en barriere for udvikling af driften, men derimod lokale vaner og

praksisser. Dette indikerer, at frikommuneforsøget har bidraget til at udvikle kommunernes

mind-set, når det handler om at skabe refleksion og rum til at udfordre egen praksis. Det gælder

både for ledere og medarbejdere.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

38 af 67

I Gentofte Kommune og Gladsaxe Kommune, der har ansøgt og er godkendt til at deltage i fri-

kommuneforsøget sammen, er det vurderingen, at frikommuneordningen på flere punkter har

styrket samarbejdet mellem de to kommuner og ændret kommunernes tilgang til arbejdet på en

måde, der videreføres i andre fælleskommunale samarbejdsprojekter (se boks nedenfor).

Boks 4-3: Frikommuneordningens har ændret tilgangen til samarbejde i Gentofte og Gladsaxe Kommune

Gentofte Kommune og Gladsaxe Kommune har ansøgt og er godkendt til at deltage i frikommune-

ordningen sammen.

Politikere, ledere og medarbejdere i de to kommuner vurderer, at samarbejdet mellem de to

kommuner har ændret kommunernes måde at arbejde på. Det fremhæves blandt andet, at sam-

arbejdet – ikke mindst i kraft af den samarbejdsorganisation, der etableres - har styrket samar-

bejdet på det politiske niveau samt relationerne mellem ledere og medarbejdere på tværs af de to

kommuner.

For det første har det tætte samarbejde mellem ledelse og medarbejdere i den administrative

referencegruppe, der varetager den strategiske, administrative ledelse af projektet, på afgørende

vis bidraget til at styrke tilliden mellem ledere og medarbejdere samt medarbejdernes ejerskab til

forsøgene.

For det andet har det styrkede samarbejde mellem fagmedarbejdere på tværs af de to kommuner

givet nye muligheder for faglig sparring og videndeling. Det er vurderingen, at dette sikrer bedre

løsninger og større kvalitet for borgerne.

Frikommuneforsøget har således bekræftet begge kommunernes opfattelse af de positive effekter

ved tværkommunale samarbejdsprojekter, der blandt andet videreføres i et firekommunesamar-

bejde (Gentofte, Gladsaxe, Lyngby-Taarbæk og Rudersdal).

Endelig kan der på beskæftigelsesområdet peges på, at der i kommuner er udviklet mere end

100 forsøg, der har bidraget til forandringer i områdets styringspraksis. Således er fokus i styrin-

gen flyttet fra processer til resultater og effekter. Flere kommuner anvender progressionsmålin-

ger samt en mere coachende tilgang til at styrke arbejdet med borgernes motivation til beskæfti-

gelse og uddannelse.

Særligt medarbejderne, men også en del af lederne, giver udtryk for en

faglig stolthed og tilfredshed forbundet hermed.

4.3

I hvilken grad er der genereret afbureaukratisering internt i kommunen?

Boks 4-4: Konklusion

Midtvejsevalueringen viser:

•

At kommunerne ikke eksplicit har organiseret sig i forhold til at skabe opnå intern afbu-

reaukratisering

At den generelle kommunale fokus på regelforenkling har medvirket til kulturforandring

At der er opnået øget opmærksomhed om egne kommunale regler og mentale barrierer

At statslige regler i nogle tilfælde erstattes af kommunale regler

At der i et vist omfang er sket en præcisering af gældende regler via ansøgninger, som

har vist sig ikke at kræve godkendelse.

Se også Rambøll (2014): Midtvejsevaluering af frikommuneforsøgene på beskæftigelsesområdet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

39 af 67

Udbudsmaterialets spørgsmål d) omhandler, hvorvidt der er genereret afbureaukratisering i

kommunerne i forbindelse med frikommuneforsøget.

Spørgsmål k) og o) afdækker, jf. nedenfor, om frikommuneordningen har medført færre regler

hhv. har haft betydning for ressourceudnyttelse og effektivitet.

For at undgå at behandle de samme temaer to gange, har vi valgt at afgrænse nærværende

spørgsmål d) til intern afbureaukratisering, dvs. om kommunerne vurderer, at der er genereret

afbureaukratisering internt eller lokalt ud over de effekter, som skyldes konkrete regelfritagelser.

Denne sondring er illustreret i nedenstående figur, hvor der anvendes begreber om statslig afbu-

reaukratisering (i forbindelse med frikommuneforsøget) og intern afbureaukratisering (i fokus for

spørgsmål d)).

Figur 4-7: Typer af afbureaukratisering og deres ophav

Statslig

afbureaukratisering

Rene

procesregler

Regler med rent

materielt indhold

Intern

afbureaukratisering

Det skal indledningsvis bemærkes, at svaret på spørgsmålet nødvendigvis må være et øjebliksbil-

lede, som kan ændre sig i løbet af den resterende del af frikommuneforsøget, forstået sådan, at

der potentielt kan ske en øget afbureaukratiseringseffekt – eller for den sags skyld være en efter-

følgende afmatning af en allerede opnået effekt. Der er således tale om en status pr. ultimo

2014.

Den overordnede konklusion er, at kommunerne ikke har haft det som en eksplicit målsætning af

opnå afbureaukratisering som en afledt effekt, hvorfor man ikke har organiseret sig eksplicit i

forhold til at fremme en potentiel afsmitning. De afledte effekter, jf. nedenfor, er således noget,

som er opstået undervejs i frikommuneforsøget.

Inden for denne overordnede ramme kan det konstateres, at:



Flere kommuner tilkendegiver, at frikommuneforsøgets generelle fokus på regelforenkling

også har skabt en øget kommunal fokus på ikke at erstatte fjernede statslige regler med

egne kommunale regler. De siger, at frikommuneforsøget på den måde har bidraget med

en vis form for intern afbureaukratisering i form af en kulturændring.

Nogle af kommunerne supplerer dog med, at det ikke altid er opnået – nogle gange med

en vis portion ærgrelse, andre gange med en accept af, at dette var nødvendigt, og at lo-

kalt tilpassede regler foretrækkes frem for statslige. Fx i både Gentofte og Gladsaxe

Kommune, hvor der på beskæftigelsesområdet er flere eksempler på, at der er udarbejdet



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

40 af 67

vejledende retningslinjer for, hvordan fritagelsen fra reglerne om minimumskrav til hyp-

pigheden af samtaler samt krav til kontakt med sygedagpengemodtagere ønskes håndte-

ret.



Det tilkendegives samtidig, at dette i næste led har bevirket en mere generel opmærk-

somhed på mængden af og behovet for lokalt definerede kommunale regler, hvilket ople-

ves som en intern afbureaukratiseringseffekt. Man har fx fjernet lokalt definerede proces-

krav og krav til arbejdsgange. Der tales tilsvarende om en afsmittende effekt i forhold til,

at ledere og medarbejdere udfordrer bøvlede arbejdsgange i det daglige. I én kommune

udtrykker man det sådan, at man har opdaget, at mange af barriererne er i folks hove-

der, ikke i de lovgivningsmæssige rammer.

RMC-BDO kan desuden konstatere, at der blandt de 594 forsøgsansøgninger, har været i alt 15

projekter, som er blevet afgjort med ”Kræver ikke godkendelse”, svarende til knap 3 pct. af an-

søgningerne.

Frikommuneforsøget har på den måde bidraget til at præcisere regelgrundlaget, hvor de pågæl-

dende kommuner frem til afgørelsen har fortolket en given regel på en unødigt restriktiv måde.

Der er dermed de facto skabt afbureaukratisering.

Vi har indsat nogle konkrete eksempler i tabellen nedenfor.

Tabel 4-1: Eksempler på intern afbureaukratisering (forsøgsansøgninger, der ikke kræver godkendelse)

Forsøg

Delvis fritagelse for samtykke til behandling:

Mulighed for at

en plejehjemsborger kan give et generelt 1-årigt samtykke til, at

personalet kan kontakte en plejehjemsbeboers læge med henblik

på, at der handles på et helbredsmæssigt problem.

Forenkling af godkendelseskravene ved praktik og løntil-

skudsansættelser i virksomhedscentrene:

Mulighed for at

indgå partnerskabsaftaler med private og offentlige virksomheder

om etablering af et på forhånd aftalt antal beskrevne løntilskuds-

job og/eller virksomhedspraktikker, som permanent står til rådig-

hed for jobtræning af ledige m.fl.

Bedre muligheder for at tilbyde mentorer til unge:

Mulighed

for, at en mentor kan tilknyttes flere forskellige borgere, herunder

at der ikke skal etableres kontrakter m.v. for hvert enkelt mentor-

forhold.

Kontaktlister over privat praktisk hjælp til ældre:

Mulighed

for at oprette et katalog på kommunens hjemmeside over forskel-

lige typer leverandører af praktisk hjælp, som kommunens medar-

bejdere kan henvise til eller udlevere i papirform.

Afbureaukratisering

Reducerer ressourceforbrug til ét årligt

samtykke ved behov for kontakt til

lægen.

Reducerer ressourceforbrug til indgåel-

se af partnerskabsaftale frem for at

godkende hver ansættelse ved indivi-

duel aftale om praktik og løntilskud.

Er også afbureaukratisering for virk-

somhederne.

Reducerer ressourceforbrug til indgåel-

se af kontrakter.

Forbedrer service for de unge.

Reducerer informationsopgave ved at

kunne henvise til ét sted.

Giver samtidig et bedre overblik for

brugerne.

En konkret gennemgang af de 15 eksempler viser samtidig, at der ikke i alle tilfælde er tale om

afbureaukratiseringsrettede forsøg. Nogle forsøg har fokus på at tilbyde en udvidet service, fx

tilbud om uddannelsesvejledning til borgere i alderen 25-29 år; ét forslag omhandler et overens-

komstspørgsmål, som staten ikke kan dispensere fra (længere vagter i hjemmeplejen og pleje-

centre) mens nogle projekter har indgået i et tværministerielt udviklingsarbejde, fx om styrket

adgang til fulde skatteoplysninger for at styrke arbejdet rettet mod socialt bedrageri.

Det er relevant at være opmærksom på, at der både indgår originalforsøg og kopiforsøg i denne optælling. Hvis kopiforsøg udelades

og Gentofte og Gladsaxe Kommunes fællesforsøg behandles fælles, er 13 ud af 485 forsøg afgjort ved ”Kræver ikke godkendelse”.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

41 af 67

4.4

Hvordan har de kommunale processer virket fremmende og hæmmende?

Boks 4-5: Konklusion

Midtvejsevalueringen viser:

•

At kommunikation af og om frikommuneordningen har betydning for gennemslagskraf-

ten i den kommunale organisation

At ledelsesfokus er afgørende, både i ansøgningsfasen og i opfølgningen

At strategisk ledelsesfokus på særlige områder kan være vanskeligt at transformere til

andre områder senere

At nærmeste leder har en central formidlingsrolle

At medarbejderinvolvering er væsentlig; at en ren bottom-up-tilgang kan være be-

grænset i forhold til komplekse og tværgående ansøgninger; og at implementering

kræver fortsat involvering og opfølgning – ikke mindst decentralt

•

At ejerskab til kopiforsøg konkret kan være mindre

At der med fordel kan tages stilling til roller og ansvar i hele processen, gerne som ma-

trixorganisation – dette understøtter bl.a. ovenstående

At ansøgningsprocesserne har været pressede – og at kommunerne med fordel kunne

have tænkt ”ud over” de konkrete runder

At et stort antal projekter isoleret set er positivt, men kan være en udfordring på læn-

gere sigt i forhold til prioritering og opfølgning

At en pincettilgang har været fremmende for en høj godkendelsesandel i forhold til me-

re komplekse projekter, også grundet tidspres

Udbudsmaterialets spørgsmål e) omhandler, hvordan de kommunale processer har virket hhv.

fremmende og hæmmende for frikommuneforsøget.

Det er ovenfor belyst, hvordan de kommunale processer har været tilrettelagt (4.1), hvordan

frikommuneforsøget har påvirket kommunernes måde at arbejde på (4.2), samt i hvilket omfang

frikommuneforsøget har medført afbureaukratisering i kommunerne (4.3).

Det er i forlængelse heraf relevant at stille spørgsmålet, hvordan de kommunale processer har

virket henholdsvis hæmmende og fremmende for arbejdet med frikommuneforsøgets intentioner.

Det er RMC-BDO’s vurdering, at spørgsmålet bedst besvares ved at sætte fokus på en række

delvist sammenhængende temaer, som går igen på tværs af flere af frikommunerne.

At der reelt er en række forskellige hæmmende og fremmende faktorer fremgår også af de kvali-

tative kommentarer til spørgeskemaerne blandt både forsøgsansvarlige og decentrale ledere og

medarbejdere. Som supplement til de mere faste svarkategorier om ledelsesfokus, tid, økonomi

osv. peges på forhold som ”mening for medarbejderne”; ”samarbejdet med og mellem mange

eksterne parter”; ”for få deltagere i målgruppen”; ”tradition og kultur”; ”lovgivningsmæssige

forhold”; ”interne organisatoriske forhold” osv.

I det følgende behandles disse temaer:



Kommunikation

Ledelsesfokus

Medarbejderinvolvering

Stillingtagen til kommunens organisering af deltagelse i projektet

Tidspres i forbindelse med ansøgningsrunder

Prioritering eller bred afsøgning af muligheder

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

42 af 67

Kommunikation:

Det er næppe en overraskende konklusion, at kommunikation er en væsentlig

succesfaktor, og at mangelfuld kommunikation udpeges som hæmmende, mens god kommunika-

tion udpeges som fremmende for ordningen.

På et mere konkret plan understreger flere kommuner (Odense, Viborg, Gladsaxe, Vesthimmer-

lands og Gentofte) imidlertid betydningen af, at ledelsen sikrer en grundlæggende forståelse af,

hvad det vil sige at være frikommune, også hos medarbejderne, så det ikke bare bliver ledelsens

projekt. Som en decentral medarbejder udtrykker det:

”Jeg synes det er foregået på ledelsesniveau. Der er ikke medarbejderansvar, og vi kender nær-

mest ikke til i dybden, HVAD frikommuneforsøgene går ud på.”

Forståelse handler både om forsøgets intention, og fx hvordan det adskiller sig fra andre forsøg,

men også om status for den lokale udvikling samt om kommunikation og dialog om begrundelser

for afslag på ansøgninger (Vesthimmerlands Kommune), og hvad det betyder for den enkelte

kommunes tilgang til at være frikommune.

Det er RMC-BDO’s vurdering, at der i forbindelse med udvikling af ansøgning om konkrete fri-

kommuneprojekter, samt ikke mindst i forhold til den løbende opfølgning på projektet og de loka-

le projekter, med fordel kunne have været en løbende kommunikation om og afstemning af for-

ventninger til det at være frikommune og til ordningens mind-set. Der tænkes her på kommuni-

kation og forventningsafstemning fra ledelsen til decentrale medarbejdere og ledere, så der ar-

bejdes for en fælles forståelse i hele ledelses- og styringskæden.

Ledelsesfokus:

Det er næppe heller en overraskende konklusion, at ledelsesfokus er en væsentlig

succesfaktor, og at fravær af ledelsesfokus, herunder fra den strategiske ledelse, udpeges som

hæmmende, mens ledelsesfokus omvendt udpeges som fremmende for ordningen.

Kommunerne peger herunder på betydningen af politisk fokus og interesse i projektet (strategisk

og politisk ledelse), ofte personificeret ved borgmesteren og en ambition om ”at vise, at vi kan

drive kommune på en helt anden måde, hvis vi får rammerne”. Som man udtrykker det i Gladsa-

xe Kommune, har det stor betydning, når man ved, at begge borgmestre (også i Gentofte Kom-

mune) følger projektet tæt.

Det er RMC-BDO’s vurdering, at den strategiske ledelsesfokus initialt har været på plads i alle

kommuner (dog har Fredericia Kommune været udfordret af udskiftning på centrale poster un-

dervejs), ofte udtrykt ved deltagelse af ledere og ofte direktionsmedlemmer i konkrete arbejds-

grupper med fokus på udarbejdelse af ansøgninger.

Erfaringerne i frikommuneforsøget peger dog samtidig i retning af, at:



Ledelsesfokus bør ikke begrænses til udvikling af ansøgninger, men også til opfølgning og

løbende interesse for projektets udvikling

Kommuner med et særligt fokus på udvalgte områder (i stedet for bredt fokus på ansøg-

ninger på tværs af alle sektorer) risikerer at miste ledelsesmæssig fokus på de øvrige om-

råder, ikke blot midlertidigt, men også i forhold til senere ansøgningsgrunder

Ledelsesfokus bør også omfatte kommunikation, jf. ovenfor

En model med central ledelse og decentral udvikling af ansøgninger kan bidrage til at

skabe ejerskab blandt medarbejderne.



Betydningen af ledelsesfokus fremgår også med afsæt i survey. De forsøgsansvarlige er, jf. figu-

ren nedenfor, blevet bedt om at vurdere, hvilke forhold der har påvirket arbejdet med forsøget

(positivt og negativt).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

43 af 67

Figuren viser, at den væsentligste faktor er nærmeste leders fokus på forsøget, men at også en

række andre faktorer tildeles betydning.

Det er således ikke alene den strategiske ledelse, men

ledelsesfokus generelt, som er væsentligt.

Figur 4-8: Hvilke af følgende forhold har påvirket arbejdet med forsøget (positivt eller negativt)?

Kilde: Survey blandt forsøgsansvarlige.

Respondenterne er herefter blevet bedt om at angive den konkrete betydning af faktorer (frem-

mende eller hæmmende). Dette fremgår af figuren nedenfor.

Figur 4-9: I hvilken grad har disse forhold fremmet eller hæmmet arbejdet med frikommuneforsøgene?

Kilde: Survey blandt forsøgsansvarlige.

Det fremgår af figuren, at ledelsesmæssig fokus i bred forstand har været fremmende for fri-

kommuneforsøgene, hvor 71-87 pct. vurderer, at hhv. politisk fokus, direktionens fokus og nær-

meste leders fokus har fremmet forsøgene eller fremmet forsøgene meget.

Det er de samme tre faktorer, som ifølge ledere og medarbejdere i frikommuneforsøget har

fremmet forsøget mest (ikke illustreret). Der er dog tale om en knapt så positiv vurdering, samt

at der i højere grad lægges vægt på nærmeste leders betydning for frikommuneforsøget. Dette

er ikke overraskende i en styringsmæssig sammenhæng, hvor det vil være forventningen, at

nærmeste leder netop på decentralt niveau vil være den, som oversætter og formidler (eller ikke

gør) frikommuneforsøget til en lokal relevans og implementering.

Ledere og medarbejdere, som har været berørt af forsøget, er blevet stillet samme spørgsmål (ikke illustreret her). Besvarelserne

viser et tilsvarende bredt billede, dog med den forskel, at den største andel svar tilfalder ”reformer og ny lovgivning”.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

44 af 67

Medarbejderinvolvering:

Kommunerne fremhæver generelt betydningen af medarbejderinvolve-

ring. Dette kan ses i forhold til frikommuneordningens formål om at arbejde for mere tillid til

medarbejderne, men afspejler efter RMC-BDO’s vurdering en mere generel tilgang blandt de

medvirkende kommuner om at involvere medarbejderne for at skabe ejerskab og i øvrigt at ”lade

de 1000 blomster blomstre”.

Også fra ministeriel side påpeges det, at nogle kommuner har haft større politisk og ledelses-

mæssigt fokus på enten hele ordningen eller på enkelte sektorområder. Dette fokus har desuden

afspejlet sig i kvaliteten og præcisionen i kommunernes ansøgninger, ligesom det fra et ministe-

rielt perspektiv har været en fordel med en mere organiseret tilgang, hvor det for ministerierne

har været nemmere at finde relevante medarbejdere og opretholde en dialog med kommunen

vedrørende de konkrete forsøgsansøgninger.

RMC-BDO skal dog samtidig bemærke, at medarbejderinvolvering reelt betyder mange forskellige

ting, jf. beskrivelsen ovenfor i afsnit 4.2.

Erfaringerne peger i retning af, at såfremt en kommune ønsker at udarbejde mere komplekse og

evt. tværgående ansøgninger, kræver det en grundig tilrettelæggelse af processen, som rækker

ud over en postkasse og åben brainstorm på arbejdsgruppemøder. Der kan naturligvis godt

komme komplekse og innovative forslag frem, men erfaringerne viser, at der er behov for en vis

bearbejdning for sikre, at forslaget kan indgå i den videre proces i samarbejde med de relevante

sektorministerier. Tilsvarende kan der peges på, at udvikling af tværgående projektideer (på

tværs af forvaltninger) kræver en bevidst prioritering af dette i forhold til valg af involverings-

form, da sektorspecifikke arbejdsgrupper vil tendere at fokusere på egne udfordringer.

Der er i øvrigt i kommentarfelterne til survey blandt decentrale medarbejdere og ledere en stor

anerkendelse af værdien af, at man med frikommuneforsøget forsøger at skabe større råderum

for den enkelte, hvilket beskrives som en væsentlig drivkraft for forandring.

”Det er helt genialt at få lov til at deltage i forsøget, da jeg mener, at den enkelte medarbejder

selv har mulighed for at vurdere, fx hvor tit der er brug for opfølgning. Der skal være nogle over-

ordnede rammer for samarbejdet mellem borger og kommune – men jeg ser en klar forbedring

af samarbejdet, ved at det kan blive arrangeret efter individuelle behov i stedet for en fast frist

for opfølgning. Så flere rammelove og mere faglig individuel vurdering.”

Betydningen af ejerskab af implementering understreges af flere kommuner, som peger på, at

selv om man ser positivt på kopiforsøg, så har man erfaret, at ejerskabet kan være mindre, fordi

medarbejdere og ledere ikke selv har deltaget i udviklingen. Og det kan være en udfordring for

implementeringen.

Erfaringerne fra Vejle peger i retning af, at man ikke kun skal tænke i medarbejderinvolvering i

forhold til udvikling af ansøgninger, men også i forhold til implementering. Det understreges, at

det er vigtigt med ressourcer til at følge op, og der efterspørges mere evaluering undervejs i

projektet – gerne i form af en styregruppe som følger med fra udviklings- til implementeringsfa-

sen.

Der er i forlængelse heraf også nogle kommentarer fra survey blandt decentrale ledere og med-

arbejdere, som viser, at man ikke i alle kommuner har skabt forankring hos den enkelte decen-

trale medarbejder/leder. Som det fremgår af én kommentar.

”Finder ideen bag tanker om frikommune spændende, blot skal man huske medarbejderne og

tidsrammerne. Det er ikke nok, at ledere brænder for ideerne, hvis der ikke er tid i medarbejder-

gruppen, der jo som bekendt skal udføre arbejdet.”

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

45 af 67

Kommentaren afspejler ikke så meget den konkrete involvering i udvikling af ideer, som det for-

hold at der skal være tid til implementeringen. Surveyen understreger det forhold, at det her kan

være lettere at skabe ejerskab centralt, hos de forsøgsansvarlige, end hos de decentrale ledere

og medarbejdere. Hvor der er 54 pct. af de forsøgsansvarlige, som vurderer, at de berørte med-

arbejdere i meget høj grad eller i høj grad føler ejerskab til forsøget i implementeringsprocessen,

er den tilsvarende andel 26 pct. blandt de decentrale ledere og medarbejdere.

Stillingtagen til kommunens organisering af deltagelse i projektet:

Midtvejsevalueringen viser, at

stillingtagen til kommunens organisering har en række positive eller fremmende effekter i forhold

til frikommuneordningen. Dvs. at der tages stilling til rolle- og ansvarsfordeling i forhold til cen-

trale opgaver som udvikling af ideer til ansøgninger, udarbejdelse af ansøgninger, dialog med

relevante parter om ansøgninger, herunder sektorministerier, implementering og opfølgning.

Der skal her fremhæves følgende positive effekter, som reelt relaterer sig til de tre foregående

hæmmere/fremmere:



Stillingtagen til kommunikation

Sikring af en platform for opfølgning (har dog været mindre udtalt i praksis)

Formalisering af det ledelsesmæssige fokus

Stillingtagen til medarbejderinddragelse og funktion i forhold til sikring af ejerskab.

Jf. ovenfor har tre kommuner valgt primært at varetage udviklingsopgaverne inden for rammerne

af den eksisterende organisation, hvor ansvaret for identifikation og forsøgsprojekter delegeres til

direktørerne for de involverede fagforvaltningerne, mens seks kommuner har valgt at tilrettelæg-

ge udviklingsprocessen på en måde, der har karakter af en matrix-organisering, der fungerer

som et midlertidigt supplement til den eksisterende kommunale organisering.

Det er RMC-BDO’s foreløbige vurdering baseret på kommunernes tilbagemeldinger, at matrix-

organiseringen i praksis har vist sig bedst til at kunne håndtere de krav til dokumentation, evalu-

ering og opfølgning på projekterne, som frikommuneforsøget har medført, samt har fungeret

bedst i forhold til at sikre et løbende kommunalt overblik over de eksisterende projekter.

Der er således i høj grad tale om en problemstilling relateret til driften af frikommuneforsøget,

hvor en organisering med afsæt i den eksisterende organisation i mindre grad lykkes med at

skabe overblik, ejerskab og løbende fokus. Det skal understreges, at der med matrix-

organisering ikke menes en fast organisatorisk enhed, men en udpegning af særlige roller i for-

bindelse med processen, samt at der – jf. ovenfor – også med denne form for organisering kan

være udfordringer med at fastholde fokus og ejerskab af projektet på decentralt niveau.

I Fredensborg peger man på, at man nok har haft en central koordination, men ikke har haft en

decideret fælles tilgang til innovation og procesunderstøttelse. Man stiller i forlængelse heraf

spørgsmålet, om man kunne have skabt endnu mere innovation ved at have en sådan fælles

tilgang. Det er RMC-BDO’s vurdering, at det ikke generelt er noget, kommunerne har benyttet sig

af. Det er vanskeligt på nuværende tidspunkt at svare entydigt på spørgsmålet om, hvad en me-

re fælles tilgang kunne have bidraget med.

Som tidligere nævnt peger flere ministerier også på, at der har været forskelle i kommunernes

organisering af udviklings- og ansøgningsopgaven. Nogle kommuner eller nogle sektorområder i

nogle kommuner har virket mere velorganiserede, og det har for ministerierne været nemmere

at igangsætte en dialog, få svar på konkrete spørgsmål til ansøgningen og drøfte mulige udfor-

dringer i en mundtlig dialog frem for en mere formalistisk og skriftlig kommunikation.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

46 af 67

Tidspres i forbindelse med ansøgningsrunder:

Flere kommuner peger på, at ansøgningsrunder er

blevet oplevet som pressede – ofte efterfulgt af en kommentar om, at det i sammenligning her-

med tog relativt lang tid at få svar på ansøgningerne.

Kommunerne peger på dette som en hæmmende faktor i forhold til udvikling af nye, kreative

ideer. Men peger samtidig på, at man måske selv kunne have håndteret dette anderledes ved

ikke at have fokus på én runde ad gangen, men i højere grad at have fokuseret samlet på fri-

kommuneforsøget og have anlagt en samlet tidsplan, hvor man fx med afsæt i gode, men upræ-

cise ideer, kunne have arbejdet videre frem mod en efterfølgende ansøgningsrunde.

En (frustreret) respondent fra surveyen spidsformulerer tidspresset som følger:

”Vi var hele tiden bagud i tid, i vores kommune. Der var deadlines, inden vi fik drøftet evt. nye

forsøg, hvorfor vi næsten udelukkende overfladisk og hurtigt gennemgik de andres forslag på et

kort møde og ikke nåede at gennemarbejde/tænke det ordentligt igennem. Det var vigtigt for

ledelsen/direktionen, at vi var MED i forsøget (udadtil), men mindre vigtigt om vi kunne profitere

af forsøgene, om der var kvalitet i FF (frikommuneforsøgene). … Det var frustrerende, når vi som

medarbejdere faktisk syntes, at FF var innovativt og et godt tiltag. Vi ville gerne arbejde mere

med det og efterlyste inddragelse, men det var på en eller anden måde altid for sent i forhold til

deadlines.”

Jf. ovenfor er der 42 pct. af de forsøgsansvarlige, som vurderer, at de tidsmæssige rammer har

hæmmet forsøgene, hvilket peger i samme retning.

Prioritering eller bred afsøgning af muligheder:

Dette tema har tre dele. For det første om det er

fremmende eller hæmmende med mange ansøgninger, rent antalsmæssigt. For det andet om det

er en fordel at arbejde fokuseret fra ét eller flere strategiske fokusområder. For det tredje om det

er en fordel at udvikle forsøg med fokus på enkeltbestemmelser (pincettilgang) eller fokus på

komplekse og vidtgående ansøgninger.

I forhold til førstnævnte har frikommunerne generelt haft et vist kvantitativt fokus i form af et

udtalt ønske om at få mange ansøgninger om undtagelser af sted. Det har i sagens natur været

fremmende for mængden af ansøgninger.

I flere interviews udtrykkes, at der – i tillæg til den reelle interesse for at tænke nyt – også var et

vist fokus på at ”vise” noget, fordi direktion og byråd forventede det. En kommune udtrykker det

sådan, at det store ledelsesfokus måske paradoksalt nok har medført et større fokus på kvantitet

end kvalitet i ansøgningerne.

Kommunerne peger i forlængelse heraf på, at et stort antal projekter ikke udelukkende er posi-

tivt i forbindelse med implementeringen, men også kan være hæmmende, da det betyder, at

opmærksomheden skal deles ud på flere projekter i praksis. Og at dette kan være hæmmende i

forhold til at sikre en hensigtsmæssig opfølgning og dermed et løbende og kontinuert fokus på

frikommuneforsøget. Dette hænger sammen med iagttagelsen af kopiforsøg og ejerskab ovenfor.

RMC-BDO bemærker i forhold til ovenstående, at kobles et kvantitativt fokus med en presset

tidsplan, jf. det foregående punkt, vil der i det mindste teoretisk opstå en risiko for, at ansøgnin-

gerne er mindre præcise og bredt formulerede.

I forhold til spørgsmålet om bredde vs. prioritering af områder giver midtvejsevalueringen ikke

anledning til at konkludere entydigt, om det er mest hensigtsmæssigt at arbejde ud fra en bred

afsøgning af mulige undtagelser eller en prioriteret afsøgning af muligheder inden for udvalgte

områder (som fx Viborg og Odsherred).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

47 af 67

Men det kan konstateres, at der kan være en risiko for, at en indledende fastlæggelse af et (før-

ste) fokus de facto kommer til at påvirke selvopfattelsen og fokus for frikommuneforsøget i den

samlede forsøgsperiode, hvorved det bliver vanskeligt at ændre kurs og få aktiveret øvrige dele

af kommunen på en (lige så) konstruktiv måde. Erfaringerne peger på den måde på, om end

forsigtigt, at der med fordel kan anlægges en samlet prioritering over hele forsøgsperioden fra

starten af, hvor man på forhånd vælger, hvad man vil have fokus på i den enkelte delperiode.

Endelig kan det konstateres, jf. afsnit 4.2 ovenfor, at nogle kommuner er gået efter en række

konkrete udfordringer i lovgivningen, den såkaldte pincettilgang, mens andre i højere grad har

haft fokus på at tænke helt nye velfærdsløsninger.

Kommunerne tilkendegiver her, at en pincettilgang alt andet lige har resulteret i ansøgninger,

som var lettere at behandle og få godkendt end de bredere og mere komplekse bud på nye vel-

færdsløsninger. Flere kommuner har således ændret strategi fra at have relativt mange komplek-

se forsøg i første runde til betydeligt færre i anden runde. Odense tilkendegiver, at man gerne

havde udarbejdet mere komplekse forsøg, men at det ikke var tilstrækkeligt klart, hvad man ville

kunne få lov til.

Én kommune har her truffet et bevidst strategisk valg om at aflevere helt konkrete forslag ud fra

en strategisk læsning af, at det ville give flere godkendelser (Vejle), mens fx Odsherred og del-

vist Vesthimmerland omvendt i den første ansøgningsrunde gik helt bevidst efter at tænke nyt,

fordi man havde forstået frikommuneordningen på denne måde – og blev som følge heraf både

overraskede og skuffede over andelen af afslag.

Konkluderende peger disse erfaringer efter RMC-BDO’s vurdering i retning af, at det alt andet lige

har været mere fremmende for at få godkendt ansøgninger at anlægge en pincettilgang, ikke

mindst set i lyset af at andre erfaringer med tidsfaktoren peger på, at det kan kræve bedre tid at

udfærdige tilstrækkeligt præcise ansøgninger på mere komplekse områder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

48 af 67

4.5

Hvordan har de statslige rammer og processer virket fremmende og hæmmende?

Boks 4-6: Konklusion

Fremmende faktorer:



Frikommuneordningen som en forsøgsordning, herunder særligt mulighederne for in-

tern og ekstern kommunikation af status som frikommune

Dokumentation af innovation og resultater skaber stolthed vedrørende at være med til

at udvikle

Mulighed for inspiration med lavt ressourceforbrug via kopiforsøg

Samarbejdsforsøg, når der er tænkt over processerne, og der er ejerskab i både mini-

sterier og kommuner

Fire forsøgsrunder med tilknyttede deadlines sikrer fokus og fremdrift

2. forsøgsrunde – få forsøg giver mulighed for bedre tid til udvikling, ansøgning og

sagsbehandling.

Hæmmende faktorer:



Reformer og lovændringer skaber usikkerhed om forsøgenes fremtidige status

Høje evalueringskrav, særligt i kombination med mange forsøg

Fire forsøgsrunder med tilknyttede deadlines skaber unødigt tidspres og udfordrer tid til

innovation og inddragelse

Stort tidspres kan medføre flere afslag

Lang sagsbehandlingstid og uklarhed i begrundelser og betingelser.

Overordnet set er der den grundlæggende udfordring indlejret i frikommuneordningen, at to for-

skellige politisk styrede systemer har skullet spille forholdsvis tæt sammen i en fælles proces

med en række forskellige delopgaver, der koordineres og samtænkes i forhold til en række faste

deadlines for forsøgsansøgninger.

De kommunale rammer og processer er analyseret og beskrevet tidligere i rapporten (afsnit 4.1-

4.4). I dette afsnit vil de forskellige måder, som de statslige rammer og processer har virket

fremmende og hæmmende, blive behandlet. I det efterfølgende afsnit 4.6 vil hæmmende og

fremmende faktorer ved samspillet mellem kommuner og ministerier blive behandlet.

De statslige rammer og processer er opdelt i nedenstående tre forskellige dele, der efterfølgende

behandles separat:



4.5.1

Overordnet organisering af de statslige processer

Organisering af ansøgningsrunderne

Sagsbehandlingen i sektorministerierne

Sammenhæng med øvrige lovændringer og reformer

Øvrige karakteristika ved forsøgsordningen

Overordnet organisering af de statslige processer

Frikommuneordningen er fra statslig side overordnet set underlagt en politisk proces. De enkelte

frikommuners ønsker til undtagelser fra lovgivning mv. formuleret i forsøgsansøgninger i sidste

ende undergår en politisk behandling og forhandling i regeringen.

Et vigtigt mellemled i denne proces er den ministerielle sagsbehandling af hver enkelt forsøgsan-

søgning. Økonomi- og Indenrigsministeriet har haft en stor koordinerende rolle i Frikommune-

ordningen, men den egentlige sagsbehandling foregår i sektorministerierne eller i samarbejde

mellem sektorministerier alt efter de lovbestemmelser, der indgår i forsøgsansøgningerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

49 af 67

Den konkrete beslutning om, hvorvidt en forsøgsansøgning kan imødekommes eller får et afslag,

træffes i regeringen efter indstilling fra sektorministerierne. Den koordinerende rolle for Økono-

mi- og Indenrigsministeriet har bestået i at sikre introduktion og information om Frikommune-

ordningen til sektorministerier og frikommuner samt sikre overblik, opsamling og fremdrift i

sagsbehandlede ansøgninger, der kan sendes til behandling i regeringen. Den overordnede orga-

nisering af de statslige processer fremgår af Figur 4-10 nedenfor.

Figur 4-10:

Overordnet organisering af statslige processer

Beslutning: Politisk

behandling i regering

Koordination:

Økonomi- og

Indenrigsministeriet

Sagsbehandling:

Sektorministerium 1

Sagsbehandling:

Sektorministerium 2

Sagsbehandling:

Sektorministerium 3

Med udgangspunkt i ovenstående organisering og Økonomi- og Indenrigsministeriets primært

koordinerende rolle har der ikke har været stillet særlige krav til sektorministeriernes sagsbe-

handling af de konkrete forsøgsansøgninger. Sektorministerierne har således selv skullet indrette

og organisere den egentlige sagsbehandling.

Dette har resulteret i forskelle i sektorministeriernes måde at organisere sagsbehandlingen på.

De største afvejninger i den ministerielle organisering af sagsbehandlingen har for det første væ-

ret arbejdsfordeling og rolledefinition mellem styrelser og departement, hvor departementet i

nogle ministerier har forestået en større del af sagsbehandlingen end i andre ministerier.

For det andet har en central afvejning været, om den drivende kraft i sagsbehandlingen primært

har været forankret i et juridisk eller mere sektorfagligt kontor. Nogle departementer har haft en

mere decentral tilgang, hvor forsøgsansøgninger er blevet fordelt på relevante fagkontorer, mens

andre ministerier har haft en mere central forankring i et kontor, fx et juridisk kontor, som i løbet

af sagsbehandlingen indhenter vurderinger fra fagkontorer.

Det er ikke muligt at udpege en entydig faktor, der har været bestemmende for de enkelte mini-

steriers organisering, men midtvejsevalueringen viser, at kompleksitet i lovgivningsbestemmelser

og heraf afledt kompleksitet i frikommunernes forsøgsansøgninger kan have betydning for rolle-

fordeling mellem departement og styrelse. Ministeriernes ledelsesmæssige fokus på Frikommu-

neordningen, deres erfaring med tidligere forsøgs- eller undtagelsesordninger samt traditioner og

kultur i ministerierne vurderes at have betydning for, i hvilken grad der vælges en central eller

decentral tilgang til sagsbehandlingen i departementerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

50 af 67

Midtvejsevalueringen viser dog samtidig, at det ikke er ministeriernes organisering af sagsbe-

handlingen, der har afgørende betydning for indholdet af sagsbehandlingen, herunder i hvilken

udtrækning der gives imødekommelser eller afslag. De afgørende parametre er mere bagvedlig-

gende forhold såsom særlige forhold for sektorområderne, forskelle i politisk opbakning, forskelle

i ledelses- og kommunikationsmæssigt fokus på Frikommuneordningen, forskellige traditioner og

kultur i ministeriet, forskelligt erfaringsgrundlag i forhold til forsøgsordninger og forskellig tilgang

til og erfaring med samarbejde med kommuner. Dette uddybes i afsnit 4.5.3, hvor indholdet i

sagsbehandlingen i sektorministerierne behandles.

4.5.2

Organisering af ansøgningsrunderne

Kommunernes mulighed for at ansøge om imødekommelser til forsøg under frikommuneordnin-

gen er blevet organiseret gennem fire ansøgningsrunder. Nedenstående tabel viser den procen-

tuelle fordeling af forsøgsansøgninger på de fire forsøgsrunder opdelt pr. frikommune.

Tabel 4-2:

Frikommune

1. runde

2. runde

3. runde

4. runde

Tema

Ikke op-

lyst

I alt

Fredensborg

Fredericia

Gentofte

Gladsaxe

Odense

Odsherred

Vejle

Vesthimmerlands

Viborg

Samarbejdsforsøg

I alt

24%

36%

39%

40%

84%

43%

79%

37%

41%

38%

10%

18%

16%

34%

12%

20%

18%

20%

23%

35%

34%

13%

26%

28%

21%

10%

100%

54%

10%

108

594

Tabellen viser, at der har været tale om størst ansøgningsaktivitet i forbindelse med første an-

søgningsrunde. Det gør sig således gældende for alle frikommunerne undtagen Fredensborg, der

havde en højere grad af aktivitet i forbindelse med anden ansøgningsrunde. For et par af fri-

kommunerne (Odsherred og Vesthimmerlands Kommuner) er der tale om en markant større ak-

tivitet i første runde sammenlignet med de efterfølgende runder, hvilket skyldes en bevidst ned-

prioritering med afsæt i et efter deres opfattelse skuffende stort antal afslag i første runde.

De fleste af frikommunerne peger på udfordringer i udviklingen af gode forsøgsansøgninger i

opstartsfasen, fordi der var tale om relativt kort tid fra udpegningen af de ni frikommuner til

deadline for første ansøgningsrunde. Derfor kan det synes paradoksalt, at det er i første runde,

den største ansøgningsaktivitet foregår. Dette skyldes to forhold i frikommunerne. For det første

at der i frikommunerne har været forudgående ideer og ønsker til lovtilpasninger, som det har

været relativt tilgængeligt at tilpasse en ansøgning under frikommuneordningen til. Disse er

dermed i høj grad er blevet til forsøgsansøgninger i første runde, og kan dermed betegnes som

relativt lavthængende frugter for frikommunerne. For det andet at der særligt i opstartsfasen har

været et stort ledelsesmæssigt fokus på at udvikle forsøg og en høj grad af entusiasme i kom-

munerne, jf. analysen af kommunale hæmmere og fremmere i afsnit 4.4 ovenfor.

Når der ses på niveauet for afslag og imødekommelser på tværs af ansøgningsrunder, er der et

mønster med en højere andel af afslag i 1. og 3. ansøgningsrunde, hvilket fremgår af nedenstå-

ende tabel.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

51 af 67

Tabel 4-3:

Afgørelse\

Afslag

Frafaldet

Runde

1. runde

31%

63%

2. runde

22%

73%

3. runde

33%

64%

4. runde

22%

14%

59%

Tema

18%

81%

Ikke oplyst

100%

I alt

26%

67%

Foreløbigt i bero

Delvist imødekommet

Imødekommet

Kræver ikke godken-

delse

I alt

228

102

115

594

2. ansøgningsrunde er karakteriseret ved at være den ansøgningsrunde med færrest forsøgsan-

søgninger. Forklaringen skal findes i, at behandlingen af ansøgninger fra 1. runde blev udskudt i

forbindelse med afholdelse af folketingsvalg, og at 1. og 2. runde derfor blev behandlet samlet.

Det har betydet en vis afventen i frikommunerne, der gerne vil se resultaterne af sagsbehandlin-

gen af 1. runde-ansøgningerne inden for mange ressourcer blev afsat til yderligere ideudvikling.

4. ansøgningsrunde er både præget af en lav andel imødekommelser og en lav andel afslag, hvil-

ket skyldes, at det særligt er i denne runde, at muligheden for delvise imødekommelser er benyt-

tet. De delvise imødekommelser kan være et udtryk for, at man ved forsøgsansøgninger, hvor

der fra ministeriernes side er bekymringer, kan foretage en delvis imødekommelse frem for et

afslag.

Organiseringen med fire ansøgningsrunder vurderes hverken at være entydigt fremmende eller

hæmmende for frikommuneordningen. Af udfordringer ved at organisere ordningen med fire an-

søgningsrunder peges blandt andet på:



At deadlines i fire nedslagspunkter skaber en oplevelse af stort tidspres i kommunerne.

Selv om det er muligt at organisere udviklingsprocesserne mere jævnt i perioden, identi-

ficeres en tendens i kommunerne til, at arbejdsindsatsen i forhold til forsøgsudvikling

lægges op til de angivne deadlines.

At det store tidspres ved hver deadline gjorde, at der ikke var tid til at organisere de op-

timale udviklingsprocesser og det niveau af inddragelse, man ideelt havde ønsket i nogle

af frikommunerne.

At det ikke var muligt at indsende og få behandlet ansøgninger mellem runderne.

At ministerierne, herunder særligt ministerieområder med mange forsøgsansøgninger,

også oplever et stort tidsmæssigt pres omkring organisering med runder. Dette kan sær-

ligt være hæmmende for ordningen fordi der fra ministeriel side påpeges, at det ofte ta-

ger længere sagsbehandlingstid at sikre imødekommelser frem for afslag ved forsøgsan-

søgninger med en høj grad af kompleksitet.



På den anden side peger flere kommuner på, at netop organiseringen med fire ansøgningsrunder

med tilhørende deadlines er med til at fokusere indsatsen og skabe energi omkring forsøgsudvik-

ling, da der er en konkret og afgrænset tidsramme at arbejde inden for. Det ville således ikke

nødvendigvis have medført flere forsøg at arbejde med en mere flydende tidsmæssig ramme.

Ud over udfordringer ved en opdeling i fire runder peges der særligt fra kommunal side på, at en

organisering, hvor ansøgninger resulterer i enten afslag, imødekommelser eller delvise imøde-

kommelser, ikke er optimal i forhold til at opfange og udnytte den læring, der sker internt i for-

søgene. Fra flere medarbejdere tæt på forsøgene peges der således på, at det ikke er muligt at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

52 af 67

tilpasse forsøgene til den læring, der sker undervejs, ligesom der gennem evalueringskravene

kun lægges op til en afsluttende evaluering og ikke en evaluering, der undervejs i forsøgsperio-

den kunne pege på relevant læring og mulige tilpasninger inden for eller uden for forsøgsimøde-

kommelsens rammer. I sektorministerierne er der varierende fokus på forsøgene, når først de er

imødekommet og skal implementeres i frikommunerne. Enkelte sektorministerier efterspørger

statusnotater på interessante projekter undervejs i forsøgsperioden, men der er ikke noget mini-

sterium der efterlyser et decideret læringsfokus i selve forsøgsperioden. De fleste af ministerierne

har dog et stort fokus på kommunernes afsluttende evalueringer af forsøgene.

4.5.3

Sagsbehandlingen i sektorministerierne

Som tidligere nævnt er et kendetegn ved frikommuneordningen, at to forskellige politiske syste-

mer skal arbejde relativt tæt sammen i forbindelse med udvikling og behandling af forsøgsansøg-

ninger. Derfor er det også naturligt, at frikommunerne har et opmærksomt blik for dette samspil,

hvilket konkretiseres stærkest i ministeriernes sagsbehandling af frikommunernes forsøgsansøg-

ninger.

Baseret på dataindsamlingen i ministerier og kommuner, kan der særligt peges på tre forhold ved

ministeriernes sagsbehandling, som kan have været hæmmende for frikommuneordningen.

Som det første

forhold peges der på, at der ved nogle forsøgsansøgninger har været en længe-

re sagsbehandlingstid end forventet. Dette kan virke hæmmende, fordi det i kommunerne bliver

vanskeligere at bevare fokus på ansøgningen, jo længere tid der går, og fordi den problemstil-

ling, som ansøgningen var et udtryk for, kan forandre sig og/eller blive overhalet af andre dags-

ordner fra ansøgningstidspunkt til imødekommelsestidspunkt. En lang sagsbehandlingstid kan

virke særligt frustrerende fra et kommunalt perspektiv, hvor der opleves stærke krav til indhold

og deadlines for kommunernes ideudvikling og forsøgsansøgning.

Fra ministeriel side anerkendes det, at nogle behandlinger af forsøgsansøgninger har overskredet

de opstillede tidsfrister, og at dette i sig selv kan have en hæmmende virkning, men der påpeges

også en række forhold, der har været med til at forlænge sagsbehandlingen:



For det første peges der på, at for brede og upræcist formulerede forsøgsansøgninger fra

kommunernes side risikerer at udløse en lang sagsbehandling.

For det andet peges der på, at der for nogle ministerier har været en forholdsvis stor

sagsbehandlingsbyrde, fordi der har været en stor tyngde af frikommuneansøgninger på

bestemte sektorområder.

For det tredje påpeges det, at en lang sagsbehandlingstid i flere tilfælde har været udtryk

for, at man fra ministeriernes side har afsøgt mange muligheder for at give imødekom-

melser frem for afslag. Ved de mere komplekse forsøgsansøgninger, der dækker over en

bredere række af lovforhold, kan der være berøringsflade med så mange områder og

konkrete lovbestemmelser, at der er større risiko for afslag og det kan derfor kræve en

længere og grundigere sagsbehandling at et tilstrækkeligt grundlag for imødekommelser.

En kort sagsbehandlingstid er derfor ikke i alle tilfælde udtryk for god sagsbehandlings-

kvalitet i forhold til ordningens formål.



Et andet forhold

ved sagsbehandlingen, som kan virke hæmmende for frikommuneordningen,

er, hvis baggrunden for eller indholdet i sagsbehandlingsafgørelsen ikke fremstår klart nok for

kommunerne. Dette kan både gøre sig gældende ved imødekommelser og ved afslag.

Der bliver af nogle af frikommunerne peget på, at der i imødekommelser kan optræde betingelser

af en karakter, som enten ikke giver tilstrækkelig mening for kommunen, eller som virker så

indskrænkende i forhold til baggrunden for forsøgsansøgningen, at forsøget ændrer karakter og

ikke bevarer den samme relevans som ved ansøgningstidspunktet. Derfor kan dette virke hæm-

mende i forhold til igangsættelse af imødekomne forsøg.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

53 af 67

Ved afslag er der i nogle af frikommunerne en oplevelse af, at baggrunden for afslaget ikke frem-

står tydeligt nok, eller at frikommunen oplever, at der fra ministeriets side ikke er gjort nok for at

afsøge mulighederne for imødekommelse, eksempelvis ved at inddrage kommunen i en tilpasning

af ansøgningen, så den i højere grad kunne leve op til kriterierne for imødekommelse. Omvendt

kan det virke fremmende for ordningen, hvis der opleves en konkret dialog om mulige justeringer

i en frikommuneansøgning, der ellers kunne have ledt til et afslag.

I ministerierne er den generelle vurdering, at der gives gode og konkrete anvisninger på årsager

til manglende imødekommelse.

Et tredje forhold

ved sagsbehandlingen, som vurderes at have været hæmmende for frikom-

muneordningen, er, at enkelte ministerier har haft en for snæver og formalistisk tilgang til sags-

behandlingen.

Mens der i frikommunerne har været en opfattelse af, at frikommuneordningen er blevet mar-

kedsført som en ordning, der i høj grad skulle medføre innovation, og hvor det for de deltagende

kommuner var muligt at tænke langt uden for de eksisterende rammer, så er der samtidig i

mange af frikommunerne en oplevelse af, at det ikke er alle sektorministerierne, der har haft en

tilgang til sagsbehandling, der levede op til ordningens formål.

Der peges på eksempler, hvor ministerier er gået langt for at forstå baggrunden for kommuner-

nes ønsker og sikre imødekommelse af ansøgninger, også selv om det krævede inddragelse af og

dialog med kommunen. Dette opleveles som fremmende for frikommuneordningen.

Men der er omvendt også eksempler på områder, hvor sagsbehandlingen i højere grad har været

præget af en mere klassisk og formel tilgang, hvor der ifølge kommunerne ikke virker til at være

gjort en særlig indsats for at sikre en høj grad af imødekommelser. Her er der eksempler på af-

slag, hvor nogle af frikommunerne peger på, at disse kunne have været undgået ved en større

forståelse af baggrunden for ønsket og inddragelse af og dialog med kommunen.

Dataindsamlingen i ministerierne viser både forskelle i organiseringen af sagsbehandlingen (se

nærmere i afsnit 4.5.1) og i tilgangen til den mere indholdsmæssige side af sagsbehandlingen.

Mens alle ministerier vurderer, at have gennemført en sagsbehandling af høj kvalitet, er der for-

skelle, der indikerer en mere snæver og formalistisk tilgang i nogle af ministerierne. Forskellene

viser sig særligt ved, om ministerierne anser sagsbehandling i forbindelse med Frikommuneord-

ningen som anderledes end øvrige sagsbehandlingsopgaver, og hvor stort fokus der er på at sikre

imødekommelser til ansøgninger, også selvom der kan være umiddelbare grunde til afslag. En

snæver og formalistisk tilgang til sidstnævnte kan blandt andet vise sig ved, at der ikke forsøges

en dialog med ansøgende kommune om tilpasninger af forsøgsansøgninger, hvis der er risiko for

afslag.

Baggrunden for forskellene mellem ministerierne kan være mange, men der peges blandt andet

fra ministeriel side på særlige forhold for sektorområderne, forskelle i politisk opbakning, forskel-

le i ledelses- og kommunikationsmæssigt fokus på Frikommuneordningen, forskellige traditioner

og kultur i ministeriet, forskelligt erfaringsgrundlag i forhold til forsøgsordninger og forskellig

tilgang til og erfaring med samarbejde med kommuner.

4.5.4

Sammenhæng med øvrige lovændringer og reformer

Frikommuneforsøget foregår ikke i et tomrum. Det betyder konkret, at der sideløbende med af-

prøvningen af mulighederne for at skabe afbureaukratisering, tillid og råderum foregår det helt

normale reformarbejde og ændringer i eksisterende lovning.

Både i ministerier og kommuner opstår der usikkerhed vedrørende forsøgenes status i forbindelse

med lovændringer, der berører de enkelte forsøg. Dette har særligt gjort sig gældende på be-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

54 af 67

skæftigelses- og folkeskoleområdet, hvor der sideløbende med frikommuneordningen har været

gennemført store reformer, der berører frikommuneforsøg dels ved at lovliggøre flere af forsøge-

ne og dels ved at skabe uklarhed vedrørende, om forsøgsansøgninger og imødekomne forsøg er

relevante og/eller kan implementeres i kommunerne.

Både kommuner og ministerier påpeger udfordringer i forhold til at få afklaret status for konkrete

projekter på områder præget af store reformer som en hæmmende faktor i ansøgning og imple-

mentering. Omvendt er mange af frikommunerne interesserede i at påvirke en national dagsor-

den, og det oplever flere af dem at have været med til, når de kan se, at elementer fra forsøgs-

ansøgninger bliver en del af et større reformarbejde.

Som det fremgår af figur 4.9 ovenfor, er der 45 pct. af de forsøgsansvarlige, som i survey har

peget på, at reformer og ny lovgivning har hæmmet forsøgene eller hæmmet forsøgene meget.

Blandt ledere og medarbejdere er det først og fremmest reformer og ny lovgivning, som opleves

som hæmmende (48 pct.).

Dette understøttes af de kvalitative kommentarer til surveyen, hvoraf en række kommentarer fra

både forsøgsansvarlige samt ledere og medarbejdere behandler de løbende reformer på særligt

beskæftigelses- og folkeskoleområdet. De forsøgsansvarlige tilkendegiver i den forbindelse, at

reformerne dels kan ”overflødiggøre forsøgene” ved at udbrede reglerne til alle landets kommu-

ner, men også kan skabe usikkerhed, fordi man i forbindelse med nye reformer (fx en igangvæ-

rende sygedagpengereform) ikke ved, om man får fritagelse fra nye regler eller ej. Særligt sidst-

nævnte kan være en hæmmende faktor, da det kræver tid og ikke mindst stjæler opmærksom-

hed, når man mentalt forbereder sig på to forskellige scenarier.

For ordningens status og fremgang i idéudvikling og implementering af imødekomne ansøgninger

er det således vigtigt, at der er en hurtig afklaring på status ved lovændringer, og at der som

udgangspunkt er tale om, at forsøgenes status er uændret ved lovændringer. En fremadrettet

anbefaling er således, at der ved lignende fremtidige ordninger i højere grad på forhånd tages

stilling til, hvordan man forholder sig ved lovændringer, og at der som udgangspunkt lægges op

til, at forsøgsordningen har en status, så det kun er i undtagelsestilfælde, at der ændres status

for forsøg ved lovændringer.

4.5.5

Øvrige karakteristika ved forsøgsordningen

Et af de vigtigste kendetegn ved frikommuneordningen er, at der er tale om en forsøgsordning,

hvor forsøgene som udgangspunkt har

midlertidig

karakter, og hvor de enkelte forsøgs resulta-

ter og effekter skal dokumenteres af kommunerne gennem

evaluering.

Midtvejsevalueringen viser, at ordningens karakter af forsøgsordning overordnet set vurderes at

være en fremmende faktor for ordningen af både kommuner og ministerier. Det giver således

kommunerne mulighed for at afprøve egne ideer, samtidig med at de deltagende kommuner får

mulighed for at positionere sig både indadtil og udadtil som nytænkende og innovative kommu-

ner. Mange af frikommunerne ser det som et stort aktiv i kommunikation til samarbejdspartnere,

medarbejdere, brugere og borgere at kunne kalde sig ’frikommune’. Derudover betyder ordnin-

gens forsøgskarakter, at ministerierne i højere grad kan anspores til at tænke i imødekommelser

frem for afslag, fordi imødekommelserne naturligt vil have midlertidig karakter.

Ordningens midlertidige karakter giver dog kommunerne udfordringer, særligt ift. de tids- og

personalemæssige ressourcer kommunerne skal afsætte til gennemførelse af midlertidige projek-

ter. Afsættelsen af ressourcer medfører, at det for mange kommuner bliver et skærpet succeskri-

terium, at forsøgene bliver permanente via lovændringer.

Både i kommuner og ministerier er der stor opmærksomhed på kravene til evaluering af de en-

kelte forsøg. Som udgangspunkt er det fremmende for ordningen, at der sikres dokumentation af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

55 af 67

innovationen og resultater, hvorved kommunernes erfaringer med regelændringer og udviklings-

tiltag også i større omfang og mere smidigt kan videreformidles til ministerier, samarbejdspart-

nere og øvrige kommuner.

Fra statens side er der lagt stor vægt på formulering af krav til dokumentation og evaluering

særligt med blik for at kunne anvende erfaringerne i det fremadrettede arbejde med udvikling af

den offentlige sektor. Samtidig har der også været en erkendelse af, at for store krav til evalue-

ring af de enkelte forsøg kunne være en hæmmende faktor for kommunernes evne og vilje til at

udarbejde forsøg.

Flere frikommuner lægger også stor vægt på, at evalueringskravene er med til at kvalificere hele

ordningen og i vid udstrækning også udarbejdelsen af ansøgninger. Det bliver dog også påpeget,

at kombinationen af relativt høje evalueringskrav, mange forsøg og i nogle tilfælde præcisering

og opstilling af yderligere evalueringskrav i imødekommelser af ansøgninger kan virke hæmmen-

de for ordningen, fordi det alt andet lige kræver flere ressourcer pr. implementeret forsøg.

Formkravene

i forbindelse med konkrete ansøgninger vurderes overordnet set at være dæk-

kende og forståelige i forhold til udformning af forsøgsansøgningerne. Flere kommuner påpeger

dog, at der i tilknytning til formkravene burde have været højere grad af vejledning eller mere

eksplicit kravspecifikation særligt i forhold til kriterier for imødekommelse af forsøg. I disse

kommuner har der været en anden forståelse af rammerne for ordningen, hvilket i første ansøg-

ningsrunde har medført relativt mange forsøgsafslag, som i høj grad har været hæmmende for

anvendelse af frikommuneordningen i disse kommuner. Også fra andre kommuner og fra flere

ministerier peges der på, at en højere grad af dialog og forventningsafstemning mellem ministe-

rier og kommuner (og ministerierne imellem) i opstartsfasen kunne have virket fremmende for

ordningen. Der er dog samtidig opmærksomhed på, at en for stram forventningsafstemning om-

vendt kunne have medført, at nogle forsøg aldrig var blevet udtænkt og dermed have hæmmet

ordningen.

Fra flere ministerier peges der på, at der særligt i de indledende faser blev udfærdiget for brede

og upræcise forsøgsansøgninger fra nogle af kommunerne. Dette kan pege på udfordringer ift.

formkravene, da de enten ikke har været præcise nok til at skærpe kommunernes ansøgninger,

eller at kommunerne ikke har efterlevet formkravene i ansøgningerne. Der har i ministerierne

været forskellige tilgange til at adressere denne type af mangler i ansøgningerne (hvilket uddy-

bes i afsnit 4.5.3), men i det omfang, det har medført afslag på ansøgninger, er der tale om en

hæmmende faktor for ordningen.

Frikommunerne har haft mulighed for at lade sig inspirere af hinanden og søge om imødekom-

melse af forsøg, der allerede er imødekommet for en anden frikommune. Disse

kopiforsøg

vur-

deres at have været et fremmende element i frikommuneordningen. For kommunerne har det

været en mulighed for at lære af gode ideer og erfaringer fra andre kommuner uden at anvende

mange ressourcer. Ministeriernes behandling af kopiansøgninger har dog varieret relativt meget

og spænder fra en tilgang, hvor en imødekommelse i en frikommune også er gældende i de an-

dre frikommuner, til en tilgang, hvor alle kopiansøgninger behandles selvstændigt og som enhver

anden forsøgsansøgning.

På udvalgte sektor- og temaområder er der gennemført forskellige processer med det formål at

udvikle

samarbejdsforsøg.

Ideen har været, at man ved at samle kommuner og ministerier

inden for en bestemt sektor eller et bestemt tema kunne udfordre og perspektivere forestillinger

om god opgaveløsning og dermed skabe en højere grad af innovation og udvikling af nye forsøg.

Særligt blandt kommunerne vurderes ideen bag samarbejdsforsøg at være god og have haft po-

tentiale til at skabe en anden form for forsøg, end kommunerne hver for sig kan udvikle. Det

vurderes dog, at samarbejdsforsøg kunne have haft en endnu mere fremmende virkning for ord-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

56 af 67

ningen, hvis det var gennemført tidligere i frikommuneordningen, og der dermed havde været en

højere grad af dialog mellem ministerier og kommuner igennem hele ordningen.

Midtvejsevalueringen viser, at der er forskellige vurderinger på tværs af sektorområderne i for-

hold til de processer, der skulle munde ud i samarbejdsforsøg. På nogle sektorområder peges der

på gode processer med en bred inddragelse og en gennemtænkt tilgang til innovation, mens der

for andre områder peges på mangler i form af for snæver inddragelse med manglende deltagelse

af afgørende interessenter på området, for lav grad af inddragelse, involvering og ejerskab fra

ministeriel side samt manglende lokalt ejerskab af processerne hos frikommunerne. Samtidig

bliver der peget på gode erfaringer fra beskæftigelsesområdet, hvor der også ses en sammen-

hæng med, at der på dette sektorområde har været en forudgående netværksdannelse i KL-regi

og indhentning af ekstern bistand til at forestå nogle af innovationsprocesserne.

Midtvejsevalueringen viser således, at det ved en fremtidig indretning af samarbejdsforsøg eller

anden form for samskabelse mellem ministerier er vigtigt at tilrettelægge samskabelsen på en

måde, der sikrer et fælles ejerskab i kommuner, ministerier og øvrige interessenter, der trækker

på eller danner relevante netværk, hvor ideudvikling og udfordringer kan håndteres relativt hur-

tigt og smidigt samt sikre en gennemtænkt og professionel (innovations)proces.

4.6

Samspil mellem kommuner og ministerier

Boks 4-7: Konklusion

Der er tre områder, hvor midtvejsevalueringen viser, at en anden form for samspil kunne have

virket fremmende for frikommuneordningen:



Tydelig forventningsafstemning i opstart og eksplicitering af statslige ambitioner

Højere grad af statslig inddragelse og samskabelse i udviklingsfasen

Mere dialogbaseret sagsbehandling.

Derudover viser midtvejsevalueringen, at fravær af central finansiering af indsatser kan have

virket hæmmende for ordningen.

I det foregående afsnit blev der peget på en række forhold ved de statslige rammer og processer,

som særligt retter sig mod samspillet mellem kommuner og ministerier. Midtvejsevalueringen

viser, at elementer i dette samarbejde kan virke enten fremmende eller hæmmende, men samti-

dig at det, der i særlig grad har virket hæmmende ved de statslige rammer og processer, har

været en for lav grad af samspil mellem kommuner og ministerier.

Nedenfor fremlægges tre områder, hvor det vurderes, at en højere grad af eller en anden form

for samspil kunne have virket fremmende for frikommuneordningen. Den nedenstående gennem-

gang skal således også ses som midtvejsevalueringens anbefalinger til en fremtidig indretning af

lignende ordninger.

For det første peges der fra både kommunal og ministeriel side på et behov for en tydeligere

forventningsafstemning

i opstartsfasen og en klarere

eksplicitering

af statens ambitioner

både indadtil i forhold til de forskellige ministerier og udadtil i forhold til de deltagende kommu-

ner. Forventningsafstemning gælder derfor både i forholdet mellem ministerier, herunder særligt

mellem Økonomi- og Indenrigsministeriet og relevante sektorministerier, samt i forholdet mellem

ministerierne samlet set og frikommunerne. Forventningsafstemning og eksplicitering kan dels

imødegå de udfordringer, som nogle af frikommunerne har oplevet i forhold til at leve op til krite-

rierne for imødekommelse af forsøg, dels være med til at udfordre og italesætte de forskelle der

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

57 af 67

har vist sig på tværs af ministerier i forhold til at sikre en ensartet sagsbehandling, der i højere

grad lever op til ordningens formål.

For det andet vil en højere grad af

inddragelse og samskabelse

i udviklingsfasen kunne sikre

et bedre ressourceforbrug og en højere grad af innovation. Dette vil kræve en model, hvor mini-

sterierne får en rolle som medskabere frem for sagsbehandlere og kontrollanter. Dette vil også

sikre ministerierne mulighed for at påvirke udviklingsmulighederne i kommunerne på et mere

uformelt plan og få en større indsigt i, hvordan man på kommunalt niveau oplever rammer og

love.

Det er særligt fra kommunernes side, at der har været efterlyst muligheder for en højere grad af

samskabelse. Ministerierne lægger i højere grad vægt på en grundig sagsbehandling af kommu-

nernes ansøgninger, og ser ikke i samme udstrækning et potentiale for en højere grad af involve-

ring i selve idéudviklingen.

For kommunerne er fordelen, at man tidligere vil kunne målrette ressourcerne mod de forsøg,

som er realistiske, samtidig med at der kan ske en udfordring af måden, man ser opgaveløsnin-

gen på fra andre kommuners og statens perspektiv. Ideelt set bør en mere samskabende proces

også inddrage og forpligte øvrige vigtige aktører på de enkelte sektorområder, eksempelvis regi-

oner og praktiserende læger på sundhedsområdet. Der er flere måder at organisere en mere

samskabende proces på, men vigtige elementer kan være at se ansøgninger som mere midlerti-

dige og foranderlige eller at opstille en form for prækvalificeringsproces, hvor forsøgene løbende

udvikles. Det er dog samtidig vigtigt at være opmærksom på, at en højere grad af samskabelse

også kan virke afdæmpende på de tanker og mulige forsøg, som der ikke umiddelbart er forståel-

se for i ministerierne, men som ved at blive formuleret i en konkret ansøgning, der skal sagsbe-

handles, kan udfordre ministeriernes og regeringens stillingtagen. Alt andet lige kan muligheden

for mere nytænkende forsøg være større, hvis kommunernes ideer ikke indledningsvis afstem-

mes for meget med de statslige ideer.

For det tredje vil frikommunernes forståelse af rammer, kriterier og muligheder blive styrket ved

en mere

dialogbaseret sagsbehandling.

Dette er en vurdering baseret på frikommunernes

oplevelse af sagsbehandlingen, og de mere positive erfaringer som både kommuner og ministeri-

er har gjort sig på sektorområder, hvor ministeriets sagsbehandling har været mere dialogbase-

ret og proaktiv. Dette vil indebære en mindre formalistisk tilgang til sagsbehandling og afgørelser

og i højere grad lægge op til foreløbige konklusioner, der kvalificeres under inddragelse af kom-

munen. Løbende feedback og input til tilpasning af forsøg vil i højere grad skulle være en del af

sagsbehandlingen.

Der knytter sig en ressourcedimension til disse tanker om et større samspil mellem kommuner og

ministerier. Derudover gennemføres ordningen i en kontekst, hvor både kommuner og ministerier

oplever at anvende en del ressourcer på ordningen, og i mange tilfælde fra et kvalitetsmæssigt

udgangspunkt gerne ville anvende endnu flere ressourcer på idéudvikling, sagsbehandling og

evaluering. Dette peger på, at et opgavens prioritering skal ses i sammenhæng med at der ikke

fra centralt hold er allokeret øremærkede ressourcer til ordningen, hvilke i nogen grad har været

en hæmmende faktor for ordningen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

58 af 67

FORELØBIGE RESULTATER

I det følgende afsnit beskrives de foreløbige resultater af frikommuneforsøget. Evalueringer tager

afsæt i forsøgets formål, som derfor gengives indledningsvis.

Formålet med frikommuneforsøget er, at sikre:



Et opgør med unødigt bureaukrati overalt i den kommunale sektor. Dét skal frigøre

ressourcer til bedre service for borgerne og dermed bidrage til øget kvalitet og en bedre

ressourceudnyttelse i kommunerne.



Større tillid og fagligt ansvar til de offentlige medarbejdere. Faglig stolthed og

arbejdsglæde skal være drivkraft i nytænkning og udvikling af servicen til borgerne.



Mere råderum og indflydelse til kommunale politikere og ledere. Dét skal understøtte et

stærkere kommunalt selvstyre, hvor opgaveløsningen tilpasses til lokale forhold og i

højere grad orienteres mod resultater (effektivitet, kvalitet og serviceniveau) og i mindre

grad mod opfyldelsen af proceskrav.

Formålet med frikommuneforsøget er således via ændret regulering for ni kommuner at afprøve

nye og innovative metoder, arbejdsgange eller indsatser, der kan forbedre kvaliteten af den

kommunale service, øge det lokale selvstyre, forbedre ressourceudnyttelsen i kommunerne

og/eller øge effektiviteten i den kommunale opgaveløsning

Da frikommuneforsøget stadigvæk pågår, vil den endelige evaluering af frikommuneforsøgets

resultater først finde sted i forbindelse med slutevalueringen.

I forbindelse med nærværende midtvejsevaluering er der primært fokuseret på at indhente en

foreløbig stadevurdering af frikommuneforsøgets resultater i forhold til frikommuneordningens

overordnede målsætninger, som beskrevet ovenfor. Der er her lagt en særlig vægt på de ekspli-

citte målsætninger om frikommuneforsøgets gennemslagskraft i forhold til afbureaukratisering,

øget tillid og råderum til politikere, ledere og medarbejdere samt en udvikling af det kommunale

selvstyre hen imod mere effektivitet, produktivitet og/eller kvalitet i indsatsen. Midtvejsevalue-

ringen har kun i mindre grad prioriteret en foreløbig vurdering fra frikommunerne i forhold de

enkelte projekters målopnåelse, da dette aspekt først realistisk kan vurderes i forbindelse med

den afsluttende evaluering

RMC-BDO skal i den forbindelse gøre opmærksom på, at evalueringen i afsnit

Error! Reference

source not found.

viser, at det enkelte frikommuneprojekt ikke nødvendigvis i forhold til sit

erklærede formål direkte kobler sig til de overordnede målsætninger, som de kommer sig til ud-

tryk i forhold til afbureaukratisering, råderum og tillid mv. Derfor skal midtvejsevalueringen af de

foreløbige resultater tages med det forbehold, at der kan være en vis grad af dekobling mellem

det, som de adspurgte i kommunerne tænker som formålet med deres deltagelse i frikommune-

forsøget og de formål, som der er spurgt ind til i forbindelse med midtvejsevalueringen.

I det følgende afsnit er midtvejsevalueringens resultater i forhold til fem overordnede undersø-

gelsesspørgsmål opsummeret i en samlet konklusion og gennemgået i underafsnit. Undersøgel-

sesspørgsmålene vedrører forskellige aspekter af de overordnede målsætninger, som de er be-

skrevet ovenfor



Har frikommuneordningen levet op til de samlede målsætninger som de kommer til ud-

tryk ovenfor?

Formålet som beskrevet i Lov om frikommuner af 18. juni 2012.

I forbindelse med den endelige slutevaluering vil der finde en tilbundsgående evaluering sted af såvel overordnede som ”egne”

I bilagsmaterialet findes en tilbundsgående gennemgang af spørgeskemaresultaterne i forhold til de enkelte undersøgelsesspørgs-

målsætninger på såvel nationalt plan, kommuneniveau, på udvalgte sektorer/temaer og udvalgte forsøgsprojekter.

mål.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

59 af 67



Er der direkte skabt færre regler og øgede frihedsgrader hos ledere og medarbejdere, så

der frigøres ressourcer til bedre kvalitet og ressourceudnyttelse i kommunerne?

Oplever medarbejderne direkte mere tillid, råderum, faglig stolthed og arbejdsglæde som

følge af frikommuneforsøget?

Oplever de lokale politikere mere råderum til at udvikle det kommunale selvstyre?

Oplever ledelsen mere råderum til at orientere opgaveløsningen mod lokale forhold og i

resultatopnåelse frem for procesoverholdelse?

I den forbindelse skal det bemærkes, at undersøgelsesspørgsmålene i overvejende grad er base-

ret på data fra kommunerne – dvs. spørgeskemaundersøgelse blandt de forsøgsansvarlige,

blandt ledere og medarbejdere samt med udgangspunkt i interviews og kvalitative casestudier i

de ni frikommuner. Der har som tidligere nævnt også været gennemført en række statslige in-

terviews, men på grund af at der er tale om en midtvejsevaluering, har det ikke været muligt fra

statslig side at havde et tilbudsgående indblik i progressionen i de enkelte kommuner, og en vur-

dering fra de involverede ministerier i forhold til de foreløbige resultater indgår derfor ikke i det

følgende.

Midtvejsevalueringen har dog i forhold til de gennemførte interviews i ministerier vist, at frikom-

muneforsøget på en række områder allerede har haft afledte effekter i forhold til generelle lov-

givningsændringer og reformer, hvor der er hentet mere eller mindre direkte inspiration i en

række af de forsøgsansøgninger, der er blevet udviklet af kommunerne i forbindelse med fri-

kommuneforsøget. En tilbudsgående afdækning af de involverede ministeriers vurdering af fri-

kommuneforsøgets resultater, herunder betydningen for det lovforberedende arbejde, vil dog

først finde sted i forbindelse med slutevalueringen.

5.1

Frikommuneforsøgets foreløbige resultater

Midtvejsevalueringen har afdækket de foreløbige resultater af frikommuneforsøget med afsæt i

en spørgeskemaundersøgelse blandt de forsøgsansvarlige, blandt ledere og medarbejdere samt

med udgangspunkt i de kvalitative casestudier i de ni frikommuner. De væsentligste konklusioner

fremgår af boksen nedenfor, mens de enkelte undersøgelsesspørgsmål er gennemgået i de efter-

følgende underafsnit.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

60 af 67

Boks 5-1: Konklusion

Er målsætningerne med frikommuneforsøget realiseret?

Midtvejsevalueringen viser:



At den foreløbige målopnåelse samlet set er moderat, når det kommer til en overordnet vurde-

ring af frikommuneordningens mål om færre regler, øget tillid og råderum til politikere, ledere

og medarbejdere samt serviceudvikling overfor borgerne, mens den foreløbige målopnåelse er

høj, når det kommer til den bagvedliggende vurdering af forbedret ressourceudnyttelse og ef-

fektivitet i den kommunale opgaveløsning.



At den foreløbige målopnåelse er høj, når det kommer til en overordnet vurdering af hvorvidt

de enkelte forsøg vil realisere de konkrete målsætninger, som der opstillet for det enkelte for-

søg.



At der er variation i målopnåelse på tværs af kommuner – seks ud af ni kommuner har på

konkrete områder i høj grad realiseret frikommuneordningen målsætninger, mens tre ud af ni

kommuner kun i begrænset omfang eller slet ikke oplever, at ordningen har realiseret sine

målsætninger.

Er der skabt øgede frihedsgrader, færre regler for medarbejdere og ledere samt mere

råderum for ledelsen?

Midtvejsevaluering viser:



At frikommuneforsøget foreløbigt og overordnet set i moderat til i høj grad har ført til øgede

frihedsgrader for ledere og medarbejdere, samt at der i mindre grad er tale om, at frikommu-

neforsøget opleves som førende til decideret færre regler, om end det generelt er vurderingen

fra kommunalt hold, at ordningen gennemgående har ført til bedre regler.



At de øgede frihedsgrader ikke vurderes at have ført til et mindre arbejdspres for den enkelte

medarbejder og leder, da kommunerne har fastholdt forventninger til høj produktivitet og ef-

fektivitet, men nu inden for nogle rammer som de selv har større indflydelse på.

Er der skabt mere tillid til medarbejderne?

Midtvejsevalueringen viser:



At frikommuneordningen foreløbigt og overordnet set i moderat grad har ført til mere tillid til

medarbejderne.

At frikommuneordningen de steder, hvor der opleves øget råderum og tillid, også kan identifi-

ceres et (i) øget fokus på faglighed samt (ii) en positiv påvirkning af medarbejdernes arbejds-

glæde og motivation. Beskæftigelsesområdet fremhæves i flere kommuner som et sektorområ-

de, hvor det via frikommuneforsøget i særlig grad er lykkedes at skabe disse resultater.

Oplever lokale politikere mere råderum?

Midtvejsevalueringen viser:



At frikommuneordningen i foreløbigt og overordnet set i mindre til moderat grad har øget det

kommunalpolitiske råderum.

At muligheden for at søge fritagelser i sig selv opleves som en forøgelse af det lokalpolitiske

råderum.

At en mindre gruppe af frikommunerne vurderer at frikommuneordningen er for restriktiv og

ikke i tilstrækkelig grad tillader en udvidelse af det politiske råderum.

5.1.1

Foreløbig målopnåelse i forhold til de overordnede målsætninger

Et helt centralt spørgsmål i forbindelse med en vurdering af frikommuneforsøgets foreløbige re-

sultater er naturligvis at afdække, om det opleves, at forsøget har levet op til de formulerede mål

for ordningen. Det vil sige – i hvilken grad har frikommuneforsøget skabt grundlag for at kom-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

61 af 67

munerne kan afprøve nye og innovative metoder, arbejdsgange eller indsatser, der kan forbedre

kvaliteten af den kommunale service, øge det lokale selvstyre, forbedre ressourceudnyttelsen i

kommunerne og/eller øge effektiviteten i den kommunale opgaveløsning.

Midtvejsevalueringen viser i den forbindelse, at den foreløbige målopnåelse samlet set, når det

kommer til realisering af frikommuneordningens overordnede mål, er moderat, når det kommer

til at realisere målsætningen om afbureaukratisering via færre regler, tillid og råderum til kom-

munale politikere, ledere og medarbejdere samt serviceudvikling af indsatsen og kvaliteten som

borgerne modtager. Midtvejsevalueringen viser dog samtidigt, at når det kommer til målsætnin-

gen om bedre effektivitet og ressourceudnyttelse, så er der foreløbigt set tale om, at denne mål-

sætning i høj grad er realiseret. Midtvejsevalueringen viser endeligt, at der under den samlede

vurdering er væsentlige forskelle, når der ses på tværs af kommuner og sektorer, hvor der i en

række kommuner og sektorer er en høj grad af målopnåelse, mens der er en tilsvarende lav grad

af målopnåelse i andre.

I forhold til de gennemførte spørgeskemaundersøgelser, så viser midtvejsevalueringen,



at 50 pct. af de forsøgsansvarlige i meget høj eller i høj grad vurderer, at det enkelte for-

søg bidrager til forbedret ressourceudnyttelse og effektivitet

at 36 pct. angiver, at det enkelte forsøg i meget høj eller i høj grad bidrager til at styrke

borgernes oplevelse af kvalitet

at 30 pct. af de adspurgte forsøgsansvarlige vurderer, at det enkelte forsøg i meget høj

eller i høj grad har bidraget til afbureaukratisering og færre regler

at det kun er en fjerdedel eller færre af de forsøgsansvarlige, som vurderer, at det enkel-

te forsøg i meget høj eller i høj grad har bidraget til (i) mere tillid til medarbejdere og rå-

derum, (ii) indflydelse til politikere og ledere samt (iii) en generel styrkelse af det kom-

munale selvstyre, mens omkring 30 pct. af de adspurgte omvendt vurderer, at det enkel-

te forsøg slet ikke eller i mindre grad har bidraget til disse mål om tillid og råderum.

Samtidig er andelen, som har svaret ”ved ikke” på disse spørgsmål, højere end 20 pct. af

de adspurgte.

Figur 5-1: I hvilken grad vurderer du, at forsøget bidrager til...?

Kilde: Survey blandt forsøgsansvarlige.

I forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen blandt ledere og medarbejdere har midtvejsevalu-

eringen videre afdækket betydningen af frikommuneforsøgene i forhold til typen og karakteren af

kontakt mellem borger og kommune. Her er tale om en målsætning, som flere kommuner selv

har defineret som central for deres deltagelse i frikommuneforsøget.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

62 af 67

Midtvejsevalueringen viser i den forbindelse, at det gennemgående er en fjerdedel eller færre af

de adspurgte ledere og medarbejdere, som vurderer, at frikommuneforsøgene har påvirket bor-

gerrelationen i meget høj eller i høj grad, når det kommer til forhold som (i) et forstærket sam-

arbejde med borgerne, (ii) øget borgerinddragelse i kommunens arbejde, (iii) nye innovative

måder at levere kommunens ydelser på samt (iv) øget grad af opgaveoverdragelsen fra kommu-

ne til borgerne selv.

Figur 5-2: Hvordan oplever du betydningen af frikommuneforsøgene for borgerrelationen? Forsøget har

understøttet...

Kilde: Survey blandt ledere og medarbejdere.

I forlængelse af ovenstående vurdering af frikommuneforsøgets foreløbige realisering af de cen-

trale målsætninger med den samlede ordning, så har midtvejsevalueringen også afdækket, hvor-

vidt de enkelte frikommuneforsøg har realiseret deres egne konkrete målsætninger, og hvorvidt

det enkelte projekt vurderes relevante for landets øvrige kommuner.

Samlet set viser midtvejsevalueringen i den forbindelse, at frikommuneordningens resultater

baseret på de foreløbige erfaringer i høj grad vurderes at have realiseret de konkrete målsætnin-

ger med det enkelte forsøg samt at have relevans for landets øvrige kommuner.

Helt konkret viser den gennemførte spørgeskemaundersøgelse blandt de forsøgsansvarlige,



at 50 pct. i meget høj grad eller i høj grad på baggrund af de foreløbige erfaringer vurde-

rer, at de enkelte forsøg har realiseret de opstillede målsætninger for forsøget.



at hele 64 pct. af de forsøgsansvarlige vurderer, at det enkelte forsøgsprojekt på bag-

grund af de foreløbige erfaringer i meget høj grad eller i høj grad er relevant for landets

øvrige kommuner.

De foreløbige resultater, som fremgår af de gennemførte spørgeskemaundersøgelser, er i forbin-

delse med midtvejsevalueringen suppleret af kvalitative data fra de gennemførte casebesøg i

frikommunerne. Midtvejsevalueringen viser i den forbindelse, at der er væsentlig forskel blandt

de deltagende kommuner, når det kommer til vurderingen af, hvorvidt frikommuneforsøget fore-

løbigt har realiseret målsætningerne med ordningen.

På den ene side viser midtvejsevalueringen således overordnet set, at seks ud af de ni kommu-

ner vurderer, at frikommuneordningen foreløbigt har haft en positiv gennemslagskraft set i for-

hold til de overordnende målsætninger om tillid, råderum, afbureaukratisering og effektivitet. I

alle seks kommuner peges der på, at der kan identificeres frikommuneforsøg, som har ført til

smidigere arbejdsgange og mere frihed i opgaveløsningen, som muliggør og skaber bedre kvalitet

i opgaveløsningen og øget effektivitet. Vurderingen af denne gennemslagskraft varierer dog mel-

lem de seks kommuner og inden for de enkelte kommuner, når det kommer til sektorer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

63 af 67

Gennemgående peges der på gode erfaringer med små forsøg, som har skabt umiddelbare for-

bedringer for medarbejdere og borgere – fx informeret samtykke i børnetandplejen og sundheds-

plejen eller ændringer i fritvalgsreglerne vedrørende information om hjælpemidler, mens vurde-

ringerne af de mere komplekse forsøg varierer.

På den anden side viser midtvejsevalueringen også, at tre ud de ni frikommuner kun i meget

begrænset omfang oplever, at frikommuneordningen har levet op til sine målsætninger (Odsher-

red Kommune, Vesthimmerlands Kommune samt Fredericia Kommune). Karakteristisk for disse

kommuner er, at den ene kommune ikke på noget tidspunkt har benyttet sig væsentligt af fri-

kommuneordningen ved at ansøge om fritagelsesforsøg, samt at de to øvrige kommuner har fået

afslag på deres centrale frikommuneforsøgsansøgninger og derved også har haft en mindre akti-

vitet i forhold til antal af forsøg. Fra disse to kommuner bliver der gennemgående peget på, at

frikommuneordningen i sine rammer og tidshorisont ikke har vist sig vidtrækkende nok til at

kunne imødekomme de ambitioner, der lå fra kommunal side. I de to kommuner har afslagene

ført til en nedprioritering af deltagelsen i frikommuneforsøget, og der bliver blandt andet peget

på, at frikommuneordningens intentioner vurderes positivt, men at udmøntningen efterlader

kommunerne med en oplevelse af, at der ikke er en væsentlig forskel sammenlignet med fx ud-

fordringsretten.

5.1.2

Er der skabt færre regler og øgede frihedsgrader for ledere og medarbejdere?

Et overordnet mål med frikommuneordningen er at sikre øgede frihedsgrader til ledere og med-

arbejdere som følge af færre og/eller ændrede regler. Formålet er at sikre en afbureaukratise-

ring, der frigør ressourcer samt understøtter det faglige og ledelsesmæssige skøn i kommunerne,

således at der kan udvikles lokale løsninger, der fører til bedre service over for borgerne og sikrer

bedre ressourceudnyttelse.

Midtvejsevalueringen viser i den forbindelse samlet, at frikommuneordningen foreløbigt set i mo-

derat til i høj grad har ført til øgede frihedsgrader for ledere og medarbejdere og i mindre grad til

decideret færre regler, om end det generelt er vurderingen fra kommunalt hold, at ordningen

gennemgående har ført til bedre regler. Midtvejsevalueringen viser videre, at de øgede friheds-

grader ikke vurderes at have ført til et mindre arbejdspres for den enkelte medarbejder og leder

– en klar indikation på, at de øgede frihedsgrader er blevet udnyttet indenfor en ramme, hvor der

i kommunerne har været fokus på ikke bare at øge effektivitet, men også produktivitet.

Den gennemførte spørgeskemaundersøgelse blandt ledere og medarbejdere viser,



at 49 pct. af de adspurgte medarbejdere er enige eller helt enige i, at frikommuneforsø-

gene medvirker til at skabe øget rum for fagligt skøn



at 51 pct. af de adspurgte medarbejdere er enige eller helt enige i, at frikommuneforsø-

gene skaber et større fokus på kerneydelsen til borgerne



at ca. en tredjedel af de adspurgte ledere i høj eller meget høj grad vurderer, at frikom-

muneforsøgene har skabt større frihedsgrader i det daglige arbejde for medarbejderne

samt skabt øget rum for medarbejderinddragelse



at under en fjerdedel af de adspurgte medarbejdere er enige eller helt enige i, at (i) fri-

kommuneforsøget har ført til mindre dokumentation og færre dokumentationskrav samt

(ii) medfører mindre kontrol med medarbejdernes arbejde



at det udelukkende er 8 pct. af de adspurgte ledere, som vurderer, at frikommuneforsø-

get i meget høj grad eller i høj grad har mindsket medarbejdernes arbejdspres, mens 16

pct. af de adspurgte ledere i meget høj grad eller i høj grad vurderer, at det har mindsket

arbejdspresset generelt.

Når det videre kommer til spørgsmålet om råderum for ledelse, så viser den gennemførte spør-

geskemaundersøgelse,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

64 af 67



at under en fjerdedel af de adspurgte ledere oplever, at frikommuneforsøget i meget høj

grad eller i høj grad skaber øget råderum i den daglige ledelse samt forenkler rammerne

for arbejdet

at en lidt højere andel på 32 pct. vurderer, at frikommuneforsøget i meget høj grad eller i

høj grad skaber øget rum til faglighed og faglig ledelse.

Ovenstående vurdering af øgede frihedsgrader for medarbejdere og ledere bekræftes af de gen-

nemførte casebesøg, som viser, at hovedparten af de adspurgte kommuner fremhæver, at fri-

kommuneordningen som sådan ikke har ført til markant færre regler, men derimod bedre regler,

som dels muliggør en større grad af fagligt skøn, og dels på nogle områder skabet rum for øget

produktivitet. Eksempelvis:



Nye regler på planområdet, som muliggør en øget produktivitet i arbejdet med lokalpla-

ner og ændringer af disse.



Nye regler på beskæftigelsesområdet, som muliggør en større grad af fagligt skøn i tilret-

telæggelsen af kontaktforløb og de konkrete indsatser over for ledige og personer på sy-

gedagpenge.



Nye regler på sundhedsområdet, som muliggør informeret samtykke og derved skaber

grundlag for øget produktivitet og effektivitet, da samtykke nu kun skal indhentes én

gang.

At der derfor til trods ”udelukkende” er tale om en moderat til høj vurdering af omfanget af øge-

de frihedsgrader tilskrives af kommunerne primært følgende forhold:



De tre af de ni kommuner, som enten har modtaget mange afslag og/eller har haft få

projekter i gang, vurderer i den sammenhæng også, at ordningen slet ikke eller i lav grad

har ført til øgede frihedsgrader og færre regler.



Godkendelser af fritagelser fra lovgivning er i en række tilfælde sket under en række

konkrete betingelser, som i sig selv kan karakteriseres som nye regler og dermed en ind-

skrænkning af råderum.



De tilknyttede lovbundne evalueringskrav til frikommuneordningen er i sig selv med til at

indskrænke råderum. Flere kommuner peger på, at selv om evalueringskravene ofte er

med til at skærpe de konkrete forsøg, så skaber de lovbundne evalueringskrav en unød-

vendig indskrænkning af råderum.



De reformtiltag på specielt skole- og beskæftigelsesområdet, som er sket i perioden, har i

flere tilfælde nulstillet fritagelserne og dermed indskrænket råderummet.



Flere kommuner peger på, at fritagelserne ”blot” har rullet nogle procesreguleringer til-

bage, som er blevet indført over de senere år, og at der dermed blot er tilbagevenden til

en status quo i forhold til, hvad der må forventes som et rimeligt niveau af professionelt

råderum i kommunerne.

5.1.3

Oplever medarbejderne mere tillid? Hvad betyder det for deres faglighed?

Et andet overordnet mål med frikommuneforsøget handler om, hvorvidt ordningen medfører, at

de kommunale medarbejdere oplever mere tillid i forhold til deres opgavevaretagelse, og herun-

der oplever øget faglig stolthed og arbejdsglæde, da disse elementer ses som vigtige forudsæt-

ninger for en løbende nytænkning og udvikling af servicen overfor borgerne.

Midtvejsevalueringen viser samlet set, at frikommuneordningen foreløbigt i moderat grad har ført

til mere tillid til medarbejderne og i forlængelse heraf øget arbejdsglæde og motivation hos med-

arbejderne – fx fremhæves beskæftigelsesområdet i flere kommuner som et sektorområde, hvor

det via frikommuneforsøget foreløbigt er lykkedes at skabe mere tillid til medarbejderne.

Når det kommer til spørgsmålet om medarbejderne oplevelse af tillid, erklærer 38 pct. af de ad-

spurgte medarbejdere i den gennemførte spørgeskemaundersøgelse sig helt enige eller enige i,

at frikommuneforsøgene medfører mere tillid til den enkelte medarbejder. Denne moderate ten-

dens til en vurdering af øget tillid til de kommunale medarbejdere ses også i de gennemførte

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

65 af 67

casebesøg, hvor flere kommuner peger på, at frikommuneordningen har understøttet en bevæ-

gelse fra mere kontrolbaserede styringssystemer mod mere tillidsbaserede systemer.

Som eksempler peges der fra flere kommuner fx på den øgede tillid til medarbejderne som følger

af, at der nu er åbnet for en mere fleksibel tilrettelæggelse af beskæftigelsesindsatsen i en række

af kommunerne. I den forbindelse peger kommunerne på, at den øgede tillid samtidig har skabt

en fælles bevidsthed om vigtigheden af at italesætte sammenhængen mellem øget tillid og beho-

vet for at træffe fagligt velbegrundede valg. Dvs. at der opstår en styrket sammenhæng mellem

øget tillid og de krav, der stilles til medarbejdernes evne til at foretage konkrete til- og fravalg i

opgaveløsningen. I denne sammenhæng bliver mindre procesregulering en forudsætning for at

øge tilliden til medarbejderne og derigennem sikre, at medarbejderne i højere grad gør brug af

deres faglighed og foretager faglige skøn.

At der også her ”kun” er tale om en moderat tendens skal dog også her ses i sammenhæng med,



at tre ud af de ni frikommuner kun i mindre grad har fået søsat større initiativer under

frikommuneordningen og derfor i mindre grad vurderer en gennemslagskraft i forhold til

tillidsdimensionen



at visse reformer modvirker de tillidsskabende elementer i frikommuneordningen fx fol-

keskolereformens nye arbejdstidsregler



at frikommuneforsøgene stadig er under implementering og derfor endnu ikke kan for-

ventes at have opnået fuld effekt.

Midtvejsevalueringen har videre afdækket frikommuneordningens betydning for medarbejdernes

arbejdsglæde og motivation, da specielt spørgsmålet om medarbejdermotivation skal ses i sam-

menhæng med de frihedsgrader og tillid, som medarbejderne oplever.

Når det kommer til spørgsmålet om medarbejdernes arbejdsglæde og motivation, viser spørge-

skemaundersøgelsen blandt ledere og medarbejdere,



at 35 pct. af de adspurgte medarbejdere erklærer sig helt enige eller enige i, at frikom-

muneforsøgene medfører større arbejdsglæde og motivation for den enkelte medarbej-

der.



at 33 pct. af de adspurgte ledere vurderer, at frikommuneforsøgene i meget høj grad el-

ler i høj grad har ført til øget motivation og arbejdsglæde for medarbejderne.

Denne moderate tendens til øget arbejdsglæde og motivation er i de gennemførte casebesøg i

høj grad blevet tilskrevet de forsøg, hvor det er lykkedes at skabe mere råderum og tillid til med-

arbejdere og ledelse. Med andre ord – i de forsøg, hvor der bliver skabt øgede rammer for fagligt

skøn, vurderes disse rammer også at smitte af på medarbejdernes motivation og arbejdsglæde.

Omvendt peges der også på, at i de forsøg, hvor der enten ikke har været tilstrækkeligt ledelses-

fokus i forhold til implementering, eller hvor frikommuneforsøgene er blevet indskrænket på

grund af reformtiltag, forsvinder grundlaget for øget motivation og arbejdsglæde.

5.1.4

Oplever ledelsen mere råderum?

Et tredje mål med frikommuneforsøget er at sikre, at de kommunale ledere oplever et øget ledel-

sesmæssigt råderum i forhold til at træffe beslutninger for kommunernes drift og udvikling. Lo-

gikken bag frikommuneforsøget er, at øget råderum hos den kommunale ledelse kan understøtte

at opgaveløsningen tilpasses lokale forhold og i højere grad orienteres mod resultater og i mindre

grad mod opfyldelsen af proceskrav.

Midtvejsevalueringen viser samlet set, at frikommuneordningen foreløbigt set i moderat grad har

medført øget råderum for den kommunale ledelse. Midtvejsevalueringen viser videre, at den fak-

tiske anvendelse af råderummet ikke sker af sig selv, men er tæt knyttet til, at den enkelte leder

dels er bevidst om mulighederne og dels aktivt delegeres et ansvar for at udnytte de muligheder

fra kommunens topledelse og/eller politiske niveau.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

66 af 67

Når der ses mere konkret på de enkelte datakilder i midtvejsevalueringen, viser spørgeskemaun-

dersøgelsen blandt lederne som nævnt ovenfor i afsnittet om færre regler og råderum til medar-

bejdere og ledere, at mellem en fjerdedel og en tredjedel vurderer, at frikommuneforsøget i me-

get høj grad eller i høj grad har medført øget råderum og styrket rum for faglig ledelse.

I forlængelse heraf viser midtvejsevalueringen videre,



at 24 pct. af de adspurgte ledere oplever, at frikommuneforsøget i meget høj grad eller i

høj grad har medført øget tillid til deres arbejde som leder



at 25 pct. af de forsøgsansvarlige vurderer, at frikommuneforsøgene i meget høj grad el-

ler i høj grad har medført større råderum for de kommunale ledere.

De moderate resultater går igen i de gennemførte casebesøg i kommunerne, hvor der i flere

kommuner peges på,



at den konkrete udmøntning af de enkelte forsøg typisk sker på foranledning af fagchefer

og med det driftsmæssige ansvar delegeret til underordnede lederniveauer



at driftslederens forståelse af formålet med forsøget og de tilgængelige oplevede ressour-

cer hos den enkelte driftsleder i forhold til at iværksætte udviklingstiltag er medbestem-

mende for, i hvilken grad det opleves, at forsøget giver øget råderum. Med andre ord er

der en tendens til, at det er de ledere, som anskuer frikommuneforsøgene som en mulig-

hed for at udvikle deres driftsorganisation, der oplever det største råderum



at nationale reformtiltag på en række områder har indskrænket ledelsesrum, som eller

var opstået i kraft af frikommuneforsøget



at for en række driftsledere har udviklingstiltag i regi af kommunen selv og frikommune-

forsøget været svære at adskille, hvorfor spørgsmålet om øget råderum har været umid-

delbart svært at besvare.

5.1.5

Oplever lokale politikere mere råderum?

Endelig er et fjerde centralt mål med frikommuneforsøget at sikre, at de kommunale politikere i

lighed med den kommunale ledelse oplever et øget råderum. For politikernes vedkommende et

råderum i forhold til at træffe politiske beslutninger for kommunernes drift og udvikling, der sæt-

ter fokus på kommunale behov og mål frem for fx statslige proceskrav.

Midtvejsevalueringen viser samlet set, at frikommuneordningen foreløbigt set i mindre til mode-

rat grad har øget det kommunalpolitiske råderum. På den ene side har frikommuneordningen

understøttet politikerne i en række kommuner med bedre at omsætte deres politiske visioner til

virkelighed, mens ordningen på anden side i en række tilfælde netop ikke fra kommunalpolitisk

side har været oplevet som tilstrækkelig til at omsætte visioner til virkelighed.

Midtvejsevalueringens datakilder har ikke omfattet en spørgeskemaundersøgelse blandt byråds-

politikere, men derimod en andenhånds vurdering fra de forsøgsansvarlige samt via interviews i

de gennemførte casebesøg i kommunerne, hvor borgmesteren i hovedparten af kommuner har

deltaget.

Ses der på spørgeskemaundersøgelsen blandt de forsøgsansvarlige, er det udelukkende 11 pct.

af de adspurgte, som vurderer, at frikommuneforsøget i meget høj grad eller i høj grad har ført

til, at de lokale politikere oplever et øget handlerum.

Denne noget begrænsede vurdering af frikommuneordningens gennemslagskraft i forhold til det

lokalepolitiske råderum modsiges dog delvist, når der ses på de gennemførte casebesøg i kom-

munerne. Her fremhæves det således i flere kommuner, at det øgede lokalpolitiske råderum

kommer til udtryk ved flere lejligheder. For det første peges der i flere kommuner på, at kommu-

nalpolitikerne med frikommuneforsøget får lejlighed til at ansøge om fritagelser, og herunder at

det er byrådet, som skal godkende den enkelte kommunens ansøgninger. For det andet viser

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

67 af 67

midtvejsevalueringen, at en række kommuner oplever at have fået nogle frihedsgrader, som de

ikke tidligere har haft, og som skaber et øget politisk råderum – fx når det kommer til:



Øgede frihedsgrader i planlægning og tilladelser i forhold til detailhandel

Øgede frihedsgrader og rammer ift. miljøgodkendelser

Øgede frihedsgrader i forhold til planlovgivningen

Skolestruktur og holddannelse på skoleområdet

Muligheder for tilkøbsydelser på fritvalgsområdet.

De gennemførte casebesøg viser dog også en modsatrettet tendens, hvor det lokalpolitiske råde-

rum således ikke vurderes udvidet. Det ses først og fremmest i de kommuner, som har oplevet at

få afslag på deres centrale frikommuneansøgninger, og hvor det politiske niveau efterfølgende

kun i mindre grad har været involveret i frikommuneforsøget. I disse kommuner fremhæves det,

at frikommuneordningen ikke har vist sig at have vidtrækkende rammer nok til at kunne imøde-

komme de lokalpolitiske visioner. Samtidig peger en række kommuner på, at det lokalpolitiske

råderum i en række tilfælde er blevet modvirket af nationale reformtiltag, hvor det fra national

side ikke har været prioriteret at give frikommunerne den nødvendige tid til at afprøve deres

forsøg til ende, inden ny national lovgivning iværksættes.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-1

BILAG 1

METODEBILAG

1.1

1.1.1

Survey blandt forsøgsansvarlig

Hvem har modtaget og besvaret surveyen

Ud fra de indsamlede informationer i databasen er der blevet udsendt en survey til 403 forsøgs-

ansvarlige, ud af disse har 346 gennemført spørgeskemaet, der er dermed en svarprocent på 86

pct. Ud af de 346 har 174 været involveret i ansøgningsprocessen og har udfyldt den del, der

omhandler ansøgningsprocessen. Derudover har 194 været med i implementeringen og har ud-

fyldt den del, der angår implementeringsprocessen.

Forsøgene har været fordelt på ni kommuner, og der er væsentlige kommunale forskelle i forhold

til, hvor mange forsøg de enkelte kommuner har etableret. I Viborg, der er den kommune med

flest forsøg, er der 82 forsøg i databasen, og 73 forsøgsansvarlige har besvaret surveyen. I Ods-

herred derimod, som er den kommune med færrest forsøg, er der 11 forsøg i databasen og 11

fulde besvarelser. En oversigt over forsøgene i kommunerne kan ses i den nedenstående tabel.

Oversigt over antallet af forsøg i database og antal besvarelser fordelt på kommuner

Kommune

Fredensborg

Fredericia

Gentofte (inkl. fællesforsøg med Gladsaxe)

Gladsaxe (inkl. fællesforsøg med Gentofte)

Odense

Odsherred

Vejle

Vesthimmerland

Viborg

Samarbejdsforsøg

I alt

Antal forsøg i

database

108

594

Antal forsøg kvalificeret

til survey

402

Antal besvarelser

i survey

346

1.1.2

De forsøgsansvarlige

Ser vi nærmere på de forsøgsansvarlig, ses det, at der primært er tale om ledere og dernæst

medarbejdere, og 11 pct. er ansat som fagkonsulenter. De forsøgsansvarlige er derudover ansat

inden for syv forskellige sektorområder. Det er primært på beskæftigelsesområdet, hvor der er

flest forsøg i databasen og flest gennemførte besvarelser. Derudover er børne- og ungeområdet

og teknik og miljø også to væsentlige områder. Fordelingen mellem de syv sektorområder i data-

basen og i forhold til besvarelser af surveyen kan ses i den nedenstående tabel.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-2

Besvarelser fordelt på sektorområder

Antal besvarelser i

survey

Beskæftigelsesområdet

Socialområdet

Ældreområdet

Sundhed & Psykiatri

Skole

Teknik, Trafik & Miljø

Erhverv, Turisme & Kultur

Andet

I alt

93 (27%)

21 (6%)

22 (6%)

14 (4%)

70 (20%)

62 (18%)

8 (2%)

56 (16%)

346 (100%)

Fordeling af sektorområder i databasen

Antal forsøg i data-

basen

Beskæftigelse & Integration

Dagtilbud

Erhverv, Turisme & Kultur

Skole

Socialområdet

Sundhed & Psykiatri

Teknik, Trafik & Miljø

Ældreområdet

Tværgående tema

I alt

170

594

Antal forsøg kvalificeret

til survey

121

403 (100%)

Fordelingen af respondenter på de syv områder afspejler tilnærmelsesvis fordelingen i databasen.

For det første er der som tidligere nævnt en svarprocent på 86 pct., derudover er der gennemfør-

te besvarelser fra alle ni kommuner, og svarene er jævnt fordelt på de syv sektorområder. Der-

med må det vurderes, at resultaterne fra surveyen er repræsentative for frikommuneforsøgene.

1.1.3

Foreløbig kodning af ”succes-variabler”

I analyserne af surveydata har vi benyttet tre variabler til at vurdere, hvorvidt forsøget har været

succesfuldt. I den forbindelse benyttes der i første omgang to variabler, hvor der direkte kan

måles om forsøget vurderes som succesfuldt af den forsøgsansvarlige. De to spørgsmål er formu-

leret som følgende;

”I

hvilken grad vurderer du på baggrund af de foreløbige erfaringer, at forsøgsprojektet realiserer

de opstillede målsætninger for forsøget?”

”I

hvilken grad vurderer du på baggrund af de foreløbige erfaringer, at forsøgsprojektet er rele-

vant for landets øvrige kommuner?”

Hvis den forsøgsansvarlige svarer ”i

meget høj grad”

eller ”i

høj grad”

til de ovenstående

spørgsmål, vurderes forsøget at være en succes. Dette er ud fra logikken om, at hvis den for-

søgsansvarlige vurderer, at de opstillede målsætninger er opnået, eller at forsøget er så godt, at

det er værd at gennemføre i andre kommuner, så må forsøget vurderes som værende en succes

ud fra et kommunalt perspektiv.

Der er dernæst blevet kodet en variabel, der måler succes på syv dimensioner. Mere konkret er

der tale om syv spørgsmål, hvor respondenterne skal tage stilling til, i hvilken grad de vurderer,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-3

at forsøget bidrager til, at der opnås succes på en række forskellige områder. Der er her tale om

de følgende syv dimensioner;

At der i kommunen er skabt afbureaukratisering og færre regler

At medarbejderne oplever mere tillid

At lokale politikere oplever et større råderum

At kommunens ledere oplever et større råderum

At styrke det kommunale selvstyre

At styrke borgernes oplevelse af kvalitet

Forbedret ressourceudnyttelse og effektivitet.

Hvis der svares ”i meget høj grad” eller ”i høj grad” på en dimension, tildeles forsøget værdien 1,

og hvis et forsøg får værdien 1 på mere end en dimension, summeres scoren sammen. Dermed

kan et forsøg score mellem 7 og 0 på denne variabel. Forsøg, der får værdien 7, vurderes af de

forsøgsansvarlige som succesfulde på alle syv dimensioner, hvorimod forsøg, der scorer værdien

0, ikke vurderes som succesfulde på nogen af de syv dimensioner.

1.1.4

Variabler til opdeling

De ovenstående variabler, der alle måler forskellige former for succes, ønsker vi at opdele yderli-

gere med det formål at kunne sige noget om, hvilken slags forsøg der har størst sandsynlighed

for at opnå succes. I den forbindelse benyttes der tre variabler, to der er udledt fra spørgsmål i

surveyen og et fra databasen. De to spørgsmål fra surveyen lyder som følgende;

”I hvilken grad er følgende beskrivelser gældende for forsøget? – Forsøget er innovativt.”

”I hvilken grad er følgende beskrivelser gældende for forsøget? – Forsøget er omfattende.”

Hvis der svares ”i meget høj grad” eller ”i høj grad” på de ovenstående spørgsmål, vurderes for-

søget som henholdsvis innovativt eller som omfattende. Dermed kan vi opdele vores succesvari-

abler i innovative og ikke-innovative forsøg og omfattende og ikke-omfattende forsøg. Det giver

os mulighed for at analysere, hvorvidt innovative eller omfattende forsøg er mere succesfulde.

Den variabel fra databasen, der benyttes til at opdele, indeholder informationer om forsøgets

hovedformål. Der er i den forbindelse tre hovedformål, som omfatter 73,7 pct. af alle forsøgene;



Interne processer og arbejdsgange (indirekte ændringer)

Borgerrettede ydelser (direkte ændringer)

Generel organisering, administration og ledelse.

Der er 26,3 pct. af forsøgene, der har andre hovedformål end de tre ovenstående, men de sorte-

res fra i analysen, da der ikke er nok respondenter til at sige noget overordnet om forsøgene

inden for disse hovedtemaer.

1.2

1.2.1

Survey blandt medarbejdere og decentrale ledere

Hvem har modtaget og besvaret surveyen

Ud over surveyen til de forsøgsansvarlige er der også blevet sendt en til medarbejdere og decen-

trale ledere, der har været berørt af frikommuneforsøgene. Denne survey er sendt til 971 perso-

ner, og 605 respondenter har gennemført spørgeskemaet, dermed er der en svarprocent på 62

pct. Ud af den samlede gruppe af respondenter er 75 pct. ansat som medarbejdere, 6 pct. som

fagkonsulenter og 14 pct. er ledere. Derudover er 5 pct. af respondenterne ansat i en anden stil-

ling (det kan eksempelvis være UU-vejledere, lægekonsulenter, mentorer eller konsulenter).

Surveyen er blevet sendt til syv af de ni kommuner, og antallet og andelen af respondenter fra

hver af de syv kommuner kan ses i nedenstående tabel. Det kan også ses ud fra tabellen, hvilke

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-4

sektorområder der er besvarelser fra i hver af de syv kommuner, og hvor mange besvarelser der

er i alt inden for de seks sektorområder.

Antal respondenter fra kommunerne fordelt på sektorområde (i antal respondenter)

Beskæf-

tigelse

Fredensborg

Gentofte

Gladsaxe

Odense

Vejle

Vesthimmerland

Viborg

Fredericia

Odsherred

I alt

502

(83%)

(1%)

(11%)

(1%)

(3%)

109

140

134

Social

Ældre

Sundhed

Børne- og Teknik og

unge

miljø

Andet

I alt

33 (5%)

37 (6%)

78 (13%)

110 (18%)

156 (26%)

9 (1%)

182 (30%)

605

(100%)

Personalet fra Fredericia og Odsherred har ikke fået tilsendt en survey, da begge kommuner har

frabedt sig at deltage i denne del. Det er primært personale i Viborg, Vejle og Odense, der har

besvaret spørgeskemaet, hvilket også afspejler fordelingen i databasen, hvor der er registreret

flest forsøg i disse tre kommuner. Det skal bemærkes, at Fredensborg, der har 69 forsøg der er

kvalificeret til spørgeskemaundersøgelsen, kun står for 5 pct. af besvarelserne. Dette kan hoved-

sageligt forklares ved, at Fredensborg Kommune har haft relativt få forsøg på beskæftigelsesom-

rådet, som er det område der påvirker flest medarbejdere, hvilket også kan ses ved, at Fredens-

borg kun har 27 respondenter på beskæftigelsesområdet.

Ser vi herefter på, hvilke sektorområder der er besvarelser fra, da er beskæftigelsesområdet

klart den sektor med flest respondenter med hele 83 pct. af besvarelserne. Dette gør sig gæl-

dende, fordi der har været mange forsøg på beskæftigelsesområdet, og fordi de fleste forsøg på

dette område har påvirket mange ansatte. Derudover er der for skolernes vedkommende kun

blevet sendt en survey til lederne, hvilket er begrundet med, at kommunerne generelt har fore-

slået, at lærerne skulle friholdes fra at svare på survey på grund af reformpres. Forsøgene på

skoleområdet har også påvirket mange ansatte, men da surveyen kun er blevet sendt til lederne,

er disse forsøg forholdsvis underrepræsenteret i denne del. Derudover er der også en kommunal

skævvridning på børne- og ungeområdet, da over halvdelen af respondenterne er fra Viborg.

I databasen og i surveyen til de forsøgsansvarlige er der syv områder repræsenteret, det betyder

at der er blevet fravalgt to områder, henholdsvis dagtilbud og erhverv, turisme og kultur. Dette

er blevet gjort ud fra en begrundelse om, at der er for få forsøg på området, og at de har for lille

betydning for medarbejderne. Derudover er der en række forsøg på socialområdet i databasen,

men i denne survey udgør besvarelser fra socialområdet kun 1 pct. af de samlede besvarelser.

Det kan forklares med, at de fleste forsøg på socialområdet er blevet fravalgt, fordi de har haft

for lidt betydning for medarbejderne i forhold til at opfylde vores udvælgelseskriterier.

De analyser, der bliver gennemført på baggrund af denne survey, vil primært være baseret på

data fra alle sektorområder på aggregeret plan. Dette gøres ud fra den betragtning, at der ikke

ændres betydeligt på svarfordelingen, hvis de andre områder ekskluderes og der kun ses på be-

skæftigelsesområdet alene. Der er dog en overvægt af ledere, der har svaret, fra de andre områ-

der, især fra børne- og ungeområdet, hvilket betyder, at hvis der kun ses på beskæftigelsesom-

rådet alene, er der 29 ledere, og hvis vi inddrager de andre områder, er der 85. Dermed vil de

spørgsmål, der kun er blevet stillet til lederne, i høj grad blive påvirket af, at vi ser på alle områ-

derne samlet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-5

1.3

Metode for gennemførelse af frikommunebesøg

Med henblik på at sikre at der er indhentet en uddybende kortlægning af erfaringer, vurderinger

og perspektiver fra interessenter i frikommuner, er der i forbindelse med midtvejsevalueringen

gennemført frikommunebesøg i alle ni frikommuner.

Formålet med gennemførelsen af de konkrete frikommunebesøg har været at sikre en opsamling

på den hidtidige dataindsamling i forhold til databasen samt at sikre en indsigt i og yderligere

kvalificering af kommunernes erfaringer med frikommuneforsøget. Konkret har frikommunebesø-

gene udmøntet sig i følgende:



Én idealtypisk BPMN-beskrivelse af arbejdsgange i hver kommune, når det kommer til:

Udvikling af frikommuneforsøgene/serviceinnovation

Implementering og gevinstrealisering af forsøgene

En oversigt over hæmmende og fremmende barrierer i hver kommune i forhold til:

Udvikling af frikommuneforsøgene/serviceinnovation

Implementering af forsøgene

En vurdering af frikommunernes foreløbige resultater

En stadevurdering af potentialerne ved de igangværende forsøg med henblik på at un-

derstøtte udvælgelsen af deep dives i fase 3 samt tilvejebringe input til beslutningsgrund-

lag vedrørende eventuel særskilt evaluering af enkeltforsøg.



Konkret har frikommunebesøgene baseret sig på kvalitativ dataindsamling, der både omhandler

den generelle håndtering af ordningen i frikommunerne og indsamling af eksempler, erfaringer

og perspektiver fra konkrete forsøg gennemført i de enkelte frikommuner.

Selve besøget har været afholdt over to forskudte dage, hvor dag 1 har haft fokus på at sikre en

tværgående kvalitativ dataindsamling i forhold til evalueringens undersøgelsesspørgsmål a-n,

mens dag 2 har haft fokus på en samskabende møde- og workshopproces, hvor den enkelte fri-

kommune sammen med evaluator har valideret og videreudviklet midtvejsevalueringens resulta-

ter og anbefalinger set fra den enkelte kommunes perspektiv.

Dag 1 af frikommunebesøgene

Konkret er der i forbindelse med dag 1 i frikommunebesøgene således gennemført interviews

med følgende personer med henblik på at sikre kvalitativ dataindsamling i forhold til undersøgel-

sesspørgsmål a-n.



Interview med borgmester

Fokusgruppeinterview med direktion

Fokusgruppeinterview med relevante involverede fagchefer

Fokusgruppeinterviews med medarbejderrepræsentanter, herunder MED-system, TR, Ar-

bejdsmiljøorganisation mv.

Fokusgruppeinterviews med forsøgsansvarlige/forsøgssektoransvarlige/relevante stabs-

funktioner

Interview med frikommunekoordinator.

Alle interviews har været gennemført med afsæt i en semistruktureret interviewguide tilpasset

den konkrete målgruppe. Interviewguiden var forinden godkendt af evalueringens styregruppe.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-6

Formålet med denne sammensætning af interviewpersoner har været at sikre en afdækning af



de politiske intentioner med ønsket om at være frikommune og herunder de politiske

målsætninger, som borgmester og kommunalbestyrelsen har fokuseret på i ansøgnings-

processen

kommunens interne arbejde med forsøgene og øvrig udvikling, herunder om frikommu-

neordningen har ændret på dette arbejde

Praksisperspektiver på forsøgsarbejdet og det generelle udviklingsarbejde på tværs af de

enkelte fagområder.



I forbindelse med den faktiske gennemførelse af interviews har der i nogle kommuner været af-

vigelser fra ovenstående liste med personer, som der har været gennemført interviews med. Det

drejer sig om, at det i enkelte kommuner ikke har været muligt at gennemføre interview med

borgmesteren, da denne er afgået undervejs i nuværende byrådsperiode (Viborg Kommune),

eller at kommunen ikke har ønsket at stille op til et interview med borgmesteren (Fredericia).

Derudover har interviewet med frikommunekoordinatoren i en række frikommuner været gen-

nemført som dels et indledende telefoninterview inden frikommunebesøget og dels et efterføl-

gende opfølgende telefoninterview med henblik på at sikre en så grundig afdækning af frikom-

munekoordinatorens vurderinger som muligt.

Dag 2:

Ca. 2-5 uger efter det første besøg i kommuner er det andet besøg gennemført gennem afholdel-

sen af en eller flere workshops i den enkelte frikommune.

Formålet med dag 2 var at sikre en samskabelse med kommune om midtvejsevalueringens resul-

tater. Det er konkret sket ved, at evaluator på baggrund af det første besøg samt supplerende

data fra databasen har afrapporteret evaluators vurderinger og konklusioner i forhold til den en-

kelte kommunes status, når det kommer til



udvikling af frikommuneforsøg, herunder fremmende og hæmmende faktorer for processen

tilgang til implementering og gevinstrealisering, herunder også fremmende og hæmmende

faktorer

vurdering af frikommuneforsøgets foreløbige resultater, herunder en vurdering og identifika-

tion af projekter som har relevans for yderligere analyse ift. øvrige aktiviteter i evalueringen.

Disse vurderinger og konklusioner har repræsentanter for den enkelte frikommune herefter haft

mulighed for at kommentere, supplere, nuancere og ændre, såfremt der kunne fremlægges en

underbygget påstand herom. Workshoppen har i forlængelse heraf fokuseret på en fælles udvik-

ling af fremadrettede anbefalinger til udvikling og anvendelse af frikommuneordningen.

Målgruppen for deltagelsen i de afholdte workshops har været aktører med stor involvering i fri-

kommuneprojekterne. Konkret har deltagerkredsen derfor typisk bestået af:



Direktion

Fagchefer/sektoransvarlige

Forsøgsansvarlige, sektoransvarlige og andre centrale ledere og medarbejdere involveret

i projekter med særligt lærerige erfaringer og resultater

Medarbejdere og ledere med særligt tværgående funktioner ift. frikommuneprojekterne,

eksempelvis udviklingskonsulenter, økonomichef, digitaliseringsansvarlige eller lignende.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-7

Udgangspunktet har været gennemførelsen af tre miniworkshops, der hver forholder sig til et af

nedenstående temaer:



Udvikling af frikommuneforsøg, herunder fremmende og hæmmende faktorer for proces-

sen

Tilgang til implementering og gevinstrealisering, herunder også fremmende og hæmmen-

de faktorer

Kvalificering af vurdering af projekternes potentiale og identifikation af projekter, som

har relevans for yderligere analyse ift. øvrige aktiviteter i evalueringen.

Konkret har tilrettelæggelsen af workshops dog varieret på tværs af kommuner, hvor der i nogle

kommuner er afholdt en samlet workshop med alle tre temaer for den samme deltagerkreds,

mens der i andre kommuner er blevet afholdt flere og sektoropdelte workshops.

1.4

Interview med interessenter i ministerier og Kommunernes Landsforening

En række af evalueringsspørgsmålene omhandler henholdsvis kommunale og statslige rammer

og processer, der kan fremme eller hæmme realisering af ordningens formål, ligesom samspillet

mellem kommuner og mellem kommuner og ministerier kan have stor betydning for dette. En

fyldestgørende besvarelse af disse evalueringsspørgsmål kræver inddragelse af samarbejdspart-

nere i KL og ministerier. Derfor er der i midtvejsevalueringen gennemført en række interviews

med samarbejdspartnere på de centrale ministerieområder samt med repræsentanter for KL.

Identifikation af centrale ministerieområder samt afgrænsning af relevante interviewpersoner er

fastlagt under inddragelse af evalueringens styregruppe. Endelige aftaler med konkrete inter-

viewpersoner er gennemført med de enkelte ministerier. Som udgangspunkt har der været tale

om gruppeinterviews af halvanden times varighed. Enkelte interviews er gennemført uden for

denne ramme, eksempelvis som enkeltinterview eller telefoninterview. Ved hvert interview har

der som udgangspunkt været repræsentation af 2-4 ledere og medarbejdere fra hvert ministerie-

område. Der har som udgangspunkt været repræsentation fra både ledelses- og medarbejderni-

veau, men det er ministerierne selv, der har udpeget de mest relevante deltagere til interviewe-

ne.

Ud over interview med KL er der gennemført interview inden for følgende ministerieområder:



1.5

Økonomi- og Indenrigsministeriet

Beskæftigelsesministeriet

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

Undervisningsministeriet

Miljøministeriet

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

Erhvervs- og Vækstministeriet

Finansministeriet.

Database

I det følgende redegøres for arbejdet med at oprette og udvikle databasen, som indeholder alle

forsøgsansøgninger til frikommuneordningen.

Etablering af database

1.5.1

Databasen etableredes med udgangspunkt i den samlede forsøgsoversigt, som Økonomi- og In-

denrigsministeriet (ØIM) har gjort tilgængelig på deres hjemmeside

. Listen indeholder 539 for-

søgsansøgninger og 10 variabler, som for hver ansøgning oplyser ØIM’s id-nummer til forsøget,

afsenderkommune, forsøgets titel, en kort beskrivelse af forsøgets indhold, afgørelsen, eventuelle

http://oim.dk/media/612500/frikommuner_-_oversigt_til_hjemmeside090414.xlsx

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-8

bemærkninger angående afgørelsen, ansøgningsrunde, behandlingsministerium, hvorvidt forsø-

get er et kopiforsøg, og hvorvidt forsøget er igangsat. Nedenstående tabel er en oversigt over de

oprindelige variabler og deres karakteristika:

Variabel-id

var_01

var_02

var_03

var_04

var_05

var_06

var_07

var_08

var_09

Var_10

Nr.

Frikommune

Titel

Indhold

Afgørelse

Bemærkninger

Forsøgsrunde

Ministerium

Kopiforsøg

Igangsat forsøg

Variabel

Type

Numerisk variabel

Kategorisk variabel

Tekstvariabel

Kategorisk variabel

Tekstvariabel

Kategorisk variabel

(1,2,3,4, samt tema)

Kategorisk variabel

(Ja, Nej)

Kategorisk variabel

(Ja, Nej)

Eksisterende variabel

Kilde

Eksisterende variabel

Bemærkning

Huller i data. Suppleres af ny

id-variabel

Som det første blev der ryddet op i oversigten således, at der sikredes en ensretning i enkelte

variablers formulering og fremstilling. Grundet huller og spring i ØIM’s id-variabel tilføjedes en ny

variabel, ”Projekt-ID”. Variablen tæller fra 1 til 539 og er baseret på en sortering af den oprinde-

lige id-variabel.

Den første kodning fokuserede på at inddele alle forsøg i sektorområder. Forsøgene blev inddelt i

syv sektorområder (Beskæftigelse, Skole, Social, Sundhed, Teknik & Miljø og Ældre). RMC-BDO’s

pilotkodning blev brugt som udgangspunkt og suppleret af en gennemgang af alle forsøgsansøg-

ninger i forbindelse med den resterende kodning. Ved en senere behandling blev den oprindelige

kodning af sektorområde udvidet således, at den stemte overens med KL’s inddeling i udbudsma-

terialets kravspecifikationer. Grundet et overlap imellem sektorområder og tværgående temaer i

flere tilfælde oprettedes en ny variabel ”Tværgående tema”. Dermed er det muligt at kode en

forsøgsansøgning som eksempelvis hører til sektorområdet ”Beskæftigelse & Integration”, men

omhandler det tværgående tema ”Digitalisering”. De endelige sektorområder og tværgående

temaer er således de følgende:

Sektorområde:



Beskæftigelse & Integration

Dagtilbud

Erhverv, Turisme & Kultur

Skole

Socialområdet

Sundhed & Psykiatri

Teknik, Trafik & Miljø

Udbud, indkøb og offentlig-privat

Ældre

Tværgående tema:



Civilsamfund

Digitalisering

Politisk og administrativ organisering

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-9

1.5.2

Kodningsproces

I udviklingen af databasen tilføjedes 15 nye variabler, som kodedes på baggrund af aflæsning

eller induktiv kodning. De tilføjede variabler er følgende:

Variabel-id

var_11

var_12

var_13

var_14

var_15

var_16

var_17

var_18

var_19

var_20

var_21

var_22

var_23

Variabel

Projekt-Id

Sektor

Tværgående

tema

Målsætning

Hovedtema

Undertema

Genstandsfelt

Kompleksitet

Opstartsdato

Slutdato

Forsøgsansvarlig

E-mail

Implemente-

ringsplan

Evalueringsform

Type

Numerisk variable

(1-539)

Kategorisk variabel

(Aktivitet, Faglig effekt)

Kategorisk variabel

Dato

Tekst

E-mail

Kategorisk variabel

(Ja fremgård af forsøgsan-

søgning, Nej ikke beskrevet)

Kategorisk variabel

(Uklart beskrevet, Klart

beskrevet)

Kategorisk variabel

(Kvantitativ, Kvalitativ)

Kategorisk variabel

(Kvantitativ, Kvalitativ)

Findes via forsøgsansøgninger

Operationaliseret i tilbud. Kategoriseres

ud fra var_04, samt ansøgninger

Operationaliseret i tilbud. Kategoriseres

ud fra var_04, samt ansøgninger

Operationaliseret i tilbud. Kategoriseres

ud fra var_04, samt ansøgninger

Kategoriseres ud fra var_04, samt

ansøgninger

Findes via forsøgsansøgninger

E-mail adresse til forsøgsansvarlig.

Findes via forsøgsansøgninger

Operationaliseret i opdragsmateriale.

Kodes ud fra var_04, samt ansøgninger

Operationaliseret i opdragsmateriale.

Kodes ud fra var_04, samt ansøgninger

Kilde

Bemærkning

Tildeles ud fra sortering af var_01

var_24

var_25

var_26

Aktivitetsdata

Effektdata

Findes via forsøgsansøgninger

Af de tilføjede variable kan alle undtagen hovedtema, undertema og genstandsfelt (var_15,

var_16 og var_17) kodes uafhængigt af hinanden ud fra indholdsvariablen (var_03) og/eller for-

søgsansøgningen.

Hovedtema, undertema og genstandsfelt er kodet ved hjælp af en induktiv kodningsproces, som

er baseret på en gentagen behandling af variablerne. Processen begynder ved en kodning af ho-

vedtemaet af alle forsøg. Herefter gennemføres en overordnet kodning af genstandsfeltet for alle

forsøg. På baggrund af kodningen af hovedtema og genstandsfelt identificeres herefter overord-

nede undertemaer, som grupperer forsøgene ud fra genstandsfelt. Undertemaerne kan både væ-

re tværgående eller specifikke for de enkelte hovedtemaer. Med udgangspunkt i den første kod-

ning fokuseres igen på genstandsfelterne, som nu specificeres yderligere. Specificeringen af gen-

standsfelterne danner grundlag for en yderligere specificering af undertemaerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-10

Hovedtema bestemmes

for hvert forsøg

Overordnet

genstandsfelt

bestemmes for

hvert forsøg

Overordnede

undertemaer

identificeres

Genstandsfelter

specificeres

Undertemaer

specificeres

Denne proces er siden blevet gentaget løbende i forbindelse med gennemlæsninger og projekt-

møder for at gøre kodningen skarpere.

1.5.3

Valideringsproces

Efter oprettelsen og kodningen af databasen blev udvalgte oplysninger sendt til validering i fri-

kommunerne. Der blev oprettet ark med valideringsoplysninger til hver frikommune, som sam-

men med en vejledning til valideringsarbejdet blev sendt til frikommunekoordinatorerne. Fri-

kommunekoordinatorerne videredistribuerede derefter valideringsarkene og vejledningerne til de

sektoransvarlige, som stod for valideringen. Valideringsarkene indeholdt samtlige af frikommu-

nernes forsøgsansøgninger samt støttevariabler og variabler til validering.

Støttevariablerne bestod af variablerne projekt-id, frikommune, titel, indhold, afgørelse, be-

mærkninger, forsøgsrunde, ministerium, sektor, tværgående tema, kopiforsøg (var_10, var_02,

var_03, var_04, var_05, var_06, var_07, var_08, var_12, var_13 samt var_09).

Til valideringen blev to nye variabler indført, ”Begrundelse ved ikke igangsat” og ”Taget i brug”:

Variabel-id

var_27

var_28

Variabel

Begrundelse ved

ikke igangsat

Taget i brug

Type

Tekst

Kategorisk variabel

(Ja, Nej)

Kilde

Bemærkning

Betinget af ”Nej” i var_10

Betinget af ”Ja” i var_10

”Begrundelse ved ikke igangsat” udfyldes, hvis et forsøg ikke har fået afslag, men ikke er igang-

sat. ”Taget i brug” stiller spørgsmål til, hvorvidt et igangsat forsøg har været taget i brug i opga-

veløsningen.

De variabler, som ønskedes valideret, var igangsatte forsøg, begrundelse ved ikke igangsat, ta-

get i brug, opstartsdato, slutdato, forsøgsansvarlig og e-mail (var_10, var_27. var_28, var_19,

var_20, var_21, var_22).

Rent praktisk blev der oprettet dubletter af alle Gentofte og Gladsaxes fællesforsøg, således at

oplysningerne på disse forsøg kunne valideres i begge kommuner. Da der er tale om 28 fælles-

forsøg, steg antallet af forsøg i databasen fra 539 til 567. Projekt-ID for fællesforsøgene blev ikke

ændret, og dermed var der to forsøg i databasen med Projekt-ID svarende til fællesforsøgene

. I

databasens 567 forsøg findes 40 samarbejdsforsøg, som ikke er tilknyttet en specifik frikommu-

ne. Da disse ikke skulle valideres, blev i alt 527 forsøg sendt til validering.

Grundet den relativt store arbejdsbyrde forbundet med valideringsprocessen i frikommuner med

mange forsøg blev det aftalt, at forsøg med afslag ikke skulle valideres.

Efter modtagelsen af de validerede oplysninger blev disse flettet med den oprindelige database

og en ny variabel, ”Valideret”, blev oprettet.

Det drejer sig om Projekt-ID: 3, 4, 5, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 76, 77, 78, 79, 87, 88, 89, 90, 93, 495, 502, 535, 536,

538 og 539.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-11

Variabel-

var_29

Variabel

Valideret

Type

Kategorisk variabel

(Ja, Nej)

Kilde

Bemærkning

Kodes på baggrund af validering. ”Afslag”

i var_05 medfører som udgangspunkt

”Nej”

Ved valideringen gjorde en række kommuner os opmærksomme på, at et par af deres forsøg

ikke var indeholdt i vores database. Det drejede sig om i alt 27 forsøg fra fem kommuner. Disse

blev tilføjet databasen, som nu indeholder 594 forsøg.

Ved at acceptere, at de 143 forsøg med afslag ikke blev valideret, lykkedes det at opnå validering

på samtlige 411 resterende forsøg

Ud over at validere variablerne blev den tætte kontakt til kommunerne under valideringsproces-

sen brugt til at rette til i den generelle kodning og få afklaret diverse tvivlsspørgsmål.

1.5.4

Opsamling og finpudsning af kodning

Med valideringsprocessens bidrag til det samlede billede i databasen blev der foretaget en sidste

finpudsning af kodningen af hovedtema, undertema, genstandsfelt. Her blev der især fokuseret

på genstandsfeltet, hvis formulering blev udvidet til at indeholde mere information om det enkel-

te forsøg.

Der er desuden sket en opdatering af variablen Projekt-ID, således at de forsøg, som blev tilføjet

under valideringen, har fået et id-nummer. Projekt-ID for Gentofte og Gladsaxe Kommuners fæl-

les forsøg er ikke blevet opdateret. Der er derfor stadig dubletter af disse.

1.5.5

Kort overblik over database

I den endelige database for frikommuneordningens forsøgsansøgninger er fordelingen af forsøgs-

ansøgninger på kommuner følgende:

Frikommune

Fredensborg

Fredericia

Gentofte

Gladsaxe

Odense

Odsherred

Vejle

Vesthimmerland

Viborg

Samarbejdsforsøg

I alt

Forsøgsansøgninger

108

594

Andel i procent

15%

18%

13%

17%

100%

40 forsøg er overordnedes samarbejdsforsøg, som ikke tilknyttet en bestemt frikommune og derfor ikke valideres.

143+411+40=594

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-12

Fordelingen af forsøgsansøgninger på sektorområder og tværgående temaer er:

Frikommune

Beskæftigelse & Integration

Dagtilbud

Erhverv, Turisme og Kultur

Skole

Socialområdet

Sundhed & Psykiatri

Teknik, Trafik & Miljø

Udbud, indkøb og offentlig-privat

Ældre

Tværgående tema

I alt

Forsøgsansøgninger

170

594

Andel i procent

29%

14%

11%

10%

15%

100%

Nedenfor ses en matrice, som viser fordelingen af forsøg på henholdsvis sektorområde og tvær-

gående tema:

Beskæftigelse & Integration

Dagtilbud

Erhverv, Turisme og Kultur

Skole

Socialområdet

Sundhed & Psykiatri

Teknik, Trafik & Miljø

Udbud, indkøb og offentlig-

privat

Ældre

Sum

146

467

Civilsamfund

Digitalisering

Politisk og admini-

strativ organisering

Sum

170

594

I tilfælde af yderligere udvikling i kodning eller opdatering af databasen vil ovenstående informa-

tioner opdateres.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-13

En samlet liste over variabler kan ses i tabellen nedenfor:

Variabel-id

Variabel

Type

Kilde

Bemærkning

var_01

var_02

var_03

var_04

var_05

var_06

var_07

var_08

var_09

Var_10

var_11

var_12

var_13

var_14

Nr.

Frikommune

Titel

Indhold

Afgørelse

Bemærkninger

Forsøgsrunde

Ministerium

Kopiforsøg

Igangsat forsøg

Projekt-Id

Sektor

Tværgående

tema

Målsætning

Numerisk variabel

Kategorisk variabel

Tekstvariabel

Kategorisk variabel

Tekstvariabel

Kategorisk variabel

(1,2,3,4, samt tema)

Kategorisk variabel

(Ja, Nej)

Kategorisk variabel

(Ja, Nej)

Numerisk variable

(1-539)

Kategorisk variabel

(Aktivitet, Faglig

effekt)

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Eksisterende

variabel

Huller i data. Suppleres af ny id-

variabel

Tildeles ud fra sortering af var_01

Operationaliseret i opdragsmateriale.

Kodes ud fra var_04, samt ansøgninger

Operationaliseret i opdragsmateriale.

Kodes ud fra var_04, samt ansøgninger

var_15

var_16

var_17

var_18

var_19

var_20

var_21

var_22

var_23

Hovedtema

Undertema

Genstandsfelt

Kompleksitet

Opstartsdato

Slutdato

Forsøgsansvarlig

E-mail

Implemente-

ringsplan

Kategorisk variabel

Dato

Tekst

E-mail

Kategorisk variabel

(Ja fremgård af

forsøgsansøgning,

Nej ikke beskrevet)

Kategorisk variabel

(Uklart beskrevet,

Klart beskrevet)

Operationaliseret i tilbud. Kategoriseres

ud fra var_04, samt ansøgninger

Operationaliseret i tilbud. Kategoriseres

ud fra var_04, samt ansøgninger

Operationaliseret i tilbud. Kategoriseres

ud fra var_04, samt ansøgninger

Kategoriseres ud fra var_04, samt

ansøgninger

Findes via forsøgsansøgninger

E-mail adresse til forsøgsansvarlig.

Findes via forsøgsansøgninger

var_24

Evalueringsform

Findes via forsøgsansøgninger

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Evaluering af frikommuneordningen

B-14

Variabel-id

Variabel

Type

Kilde

Bemærkning

var_25

Aktivitetsdata

Kategorisk variabel

(Kvantitativ, Kvalita-

tiv)

Findes via forsøgsansøgninger

var_26

Effektdata

Kategorisk variabel

(Kvantitativ, Kvalita-

tiv)

Findes via forsøgsansøgninger

var_27

var_28

var_29

Begrundelse ved

ikke igangsat

Taget i brug

Valideret

Tekst

Kategorisk variabel

(Ja, Nej)

Kategorisk variabel

(Ja, Nej)

Betinget af ”Nej” i var_10

Betinget af ”Ja” i var_10

Kodes på baggrund af validering. ”Af-

slag” i var_05 medfører som udgangs-

punkt ”Nej”