GRU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 38: DIIS brief om Arktisk Råd i lyset af Ukraine konflikten

Grønlandsudvalget 2014-15 (1. samling)
GRU Alm.del Bilag 38
Offentligt

DIIS POLICY BRIEF APRIL 2015

Nyt formandskab af Arktisk Råd

ARKTISK REFORM I UKRAINES SKYGGE

USA overtager formandskabet for Arktisk Råd

ved udenrigsministermødet d. 24.-25. april

2015. Der er behov for nødvendige reformer af

Rådets struktur, men Ukraine-konflikten gør

det vanskeligt at nå de ambitiøse mål.

Når USA i slutningen af april sætter sig i formandssto-

len i Arktisk Råd, får landene også en tiltrængt

mulighed for et kursskifte. Det afgående canadiske

formandskab er af eksperter blevet kritiseret for at

være uambitiøst og for at pleje indenrigspolitiske

hensyn i stedet for at tackle regionens langsigtede

udfordringer. Om kritikken er berettiget eller ej er i

denne forbindelse irrelevant. Der skal sættes en ny

dagsorden, og mange håber, at Washington vil komme

med et nødvendigt friskt pust.

ANBEFALINGER

De arktiske stater bør:

■

Være opmærksomme på, at Ukraine-krisen gør

landene mindre tilbøjelige til at samarbejde i

Arktisk Råd.

■

Bevare så mange fælles aktiviteter som muligt for

at øge tilliden mellem landene i Arktis.

■

Styrke Arktisk Råds permanente sekretariat.

■

Definere, hvad det vil sige at være observatør i

Arktisk Råd, så ikke-arktiske stater får reel

indflydelse.

GRU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 38: DIIS brief om Arktisk Råd i lyset af Ukraine konflikten

Konflikten i Ukraine har skabt et skisma mellem

Rusland og Vesten, som også findes i Arktisk Råd.

Det er vanskeligt at skaffe EU permanent

observatørstatus pga. russisk modstand.

Arktisk Råd står over for nye udfordringer, blandt andet i forbindelse med observatør-

lande og deres indflydelse. Der er også behov for at skabe kontinuitet og sammenhæng

i Rådets arbejde, så det ikke i så høj grad farves af skiftende formandskabers

agendaer.

Ukrainekrisen vanskeliggør samarbejde

Konflikten i Ukraine har skabt et skisma mellem

Rusland og Vesten, som også findes i Arktisk Råd.

Tidligere var både Rusland og de vestlige lande villige

til at gå på kompromis for at bevare den gode

stemning i Rådet, og det skabte grobund for et

velfungerende samarbejde. Det gode samarbejdskli-

ma gjorde det f.eks. muligt at udvide observatørkred-

sen i 2013, på trods af oprindelig modstand fra blandt

andre Rusland. Ukrainekrisen gør samarbejde sværere

og landene mindre kompromisvillige. Danmark har

f.eks. allerede måttet indse, at det bliver vanskeligt at

skaffe EU permanent observatørstatus pga. russisk

modstand.

Krisen betyder dog ikke, at samarbejdet er brudt helt

sammen. Både Rusland og Vesten har en interesse i,

at samarbejde om de praktiske udfordringer, de står

overfor. De vestlige sanktioner presser Rusland, der

omvendt har brug for at markere, at man er essentiel

for internationalt samarbejde. Spørgsmålet er, om

Moskva synes, at Arktisk Råd er en god platform for

en demonstrativ sabotage af det internationale

samarbejde. Selvom Moskva overordnet set har været

tilbageholdende i Arktis, har man fra tid til anden

gennemført mindre militære og diplomatiske provoka-

tioner. Det viser, at tanken om at bruge Arktis som

sanktionsmiddel ikke er fremmed for Kreml.

Nye udfordringer

Selv uden Ukraine-konflikten ville USA have noget af

en opgave foran sig. Arktisk Råd har brug for betyde-

lige reformer, hvis det også skal fungere i fremtiden.

Selvom Rådet kun er et forum uden beslutningskom-

petence, har det, siden sin oprettelse ved Ottawa-trak-

taten fra 1996, udviklet sig til aksen i det regionale

samarbejde. Rådets formål er at håndtere de detal-

jerede low-politics-udfordringer, som landene står

overfor, mens de mere sexede spørgsmål om grænse-

dragninger, militær tilstedeværelse og storpolitik tages

uden for Rådet. Rådets arbejde er dog meget vigtigt

for storpolitikken. Det støtter den velfungerende

regionale orden ved at sætte fokus på de fælles

udfordringer, der kan løses gennem samarbejde.

Rådet har faciliteret bindende aftaler om søredning og

miljøbeskyttelse, der gør det nemmere for landene at

håndtere de udfordringer, som følger af globalisering,

klimaforandringer og øget aktivitet i regionen. Især i

de sidste ti år er Rådet konstant blevet styrket. I 2011

blev Hillary Clinton den første amerikanske uden-

rigsminister, der deltog i udenrigsministermøderne,

der foregår hver andet år, og der er senere blevet

oprettet et permanent sekretariat i Tromsø i Norge.

GRU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 38: DIIS brief om Arktisk Råd i lyset af Ukraine konflikten

Nu står Rådet dog over for en række nye udfordringer.

Kredsen af observatører (ikke-arktiske stater, der kan

være til stede, men ikke stemme ved Rådets møder) er

i de senere år blevet udvidet til at inkludere bl.a. Kina,

Japan og Indien, og der er en forventning om, at nye

observatører vil komme til. Dette har været et vigtigt

skridt i at fremtidssikre den regionale orden. Hvis de

nye stater ikke var blevet inkluderet kunne man frygte,

at de ville skabe en rivaliserende struktur. Dette ville

underminere den statsbaserede regionale orden, der

består af et kludetæppe af institutioner, og understøt-

ter økonomisk udnyttelse af regionens ressourcer.

Det er dog tydeligt, at observatørerne ikke kun er

kommet for at observere. De vil have reel indflydelse

på beslutningerne, også selvom de ikke altid selv ved,

hvad de gerne vil opnå i Rådet. De fleste arktiske

stater anderkender, at det er nødvendigt at gøre obser-

vatørrollen mere klar, og der foregår en løbende dialog

mellem medlemmer og observatører om dette emne.

Hvis observatørerne ikke bliver inkluderet, risikerer

man, at de udfordrer Arktisk Råds legitimitet ved f.eks.

at etablere en rivaliserende organisation. Spørgsmålet

er, om det er nødvendigt at skabe regler, der giver

observatørerne formel indflydelse, eller om man kan

nøjes med uformel inddragelse.

Derudover er der behov for at skabe mere kontinuitet

og sammenhæng i Rådets arbejde. Det roterende

formandskab gør, at Rådet skifter fokus hvert andet

år. Hver stats pejlemærker er ofte farvet af inden-

rigspolitik og det gør det vanskeligt at arbejde mod

mere langsigtede mål. Rådets permanente sekretariat

har været med til at skabe mere sammenhæng

mellem de forskellige formandskaber og styrket

implementeringen af trufne beslutninger og en delvis

løsning kunne være at give sekretariatet flere

ressourcer. Det løser dog ikke Rådets mere grundlæg-

gende udfordringer, og den arktiske agenda vil fortsat

være farvet af de roterende formandskabers forskel-

lige agendaer.

Amerikanske ambitioner

USA’s tilgang til Arktis handler primært om ameri-

kansk indenrigspolitik. Det Hvide Hus ønsker i bund og

grund at bruge Arktis til at få klimaforandringerne på

den hjemlige agenda, uden at man på samme tid

skaber vrede i Alaskas befolkning. Hvor Obama ønsker

at udvide beskyttelsen af det arktiske miljø, arbejder

lokalregeringen i Juneau for at skabe arbejdspladser

ved at udvinde mere olie og gas.

Arktisk Råd

medlem

observatør

Permanente medlemmer af Arktisk Råd: Canada, Danmark/Grønland, Finland, Island, Norge, Rusland, Sverige, USA.

Observatører: Frankrig, Tyskland, Holland, Polen, Spanien, Storbritannien, Italien, Kina, Japan, Singapore, Sydkorea, Indien.

GRU, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 38: DIIS brief om Arktisk Råd i lyset af Ukraine konflikten

DIIS POLICY BRIEF APRIL 2015

Den amerikanske dagsorden for de næste to år

fokuserer på miljøbeskyttelse og på initiativer, der

kommer Alaska til gode, uden at man åbner for endnu

flere boreplatforme. Man har udpeget Admiral Robert

Papp som arktisk talsperson og slanket beslut-

ningssystemet for at kunne sætte en mere effektiv

agenda. Klimaforandringerne slår mere tydeligt

igennem i det høje nord, og USA ønsker at udbygge

regionens videnskabelige samarbejde, så arktiske

videnskabsmænd kan styrke klimaagendaen. Derud-

over vil Det Hvide Hus udbygge samarbejdet om

søredning og miljøbeskyttelse i Ishavet, bl.a. gennem

nye kystvagtsøvelser og et Arktisk Kystvagtsforum.

Man håber på at købe Alaskas støtte gennem initiati-

ver, der skal forbedre de økonomiske vilkår og

leveforholdene for indbyggerne i det høje nord.

Washington har også luftet, at man vil reformere

Arktisk Råds struktur for at tackle dets grundlæggen-

de udfordringer. Dette vil være et meget ambitiøst mål,

og det vil styrke det arktiske samarbejde betydeligt,

hvis det lykkes. Det vil ikke kunne gennemføres på to

år, og man skal i så fald allerede nu tage Finland, der

overtager posten i 2017, i ed. Spørgsmålet er dog, om

Washington virkelig gør alvor af disse tanker, når det

kommer til stykket. En sådan reform kan indebære, at

man genåbner Ottawa-traktaten fra 1996, og dette vil

blive mødt med skepsis fra flere af de arktiske stater.

USA’s arktiske engagement har altid været vagt og

farvet af amerikansk indenrigspolitik, og det vil være

overraskende, hvis man pludselig fandt styrken til at

presse en større reform igennem.

Dette brief er bl.a. baseret på diskussionen på et ekspertseminar afholdt den 20/3 2015 i København

Forfatter: Jon Rahbek-Clemmensen, adjunkt, Syddansk Universitet ([email protected])

Reviewed af Mikkel Runge Olesen, postdoc, DIIS ([email protected])

Forsidebillede og billede på side 2: Jette Kristensen

DIIS· DANSK INSTITUT FOR INTERNATIONALE STUDIER