Forsvarsudvalget 2014-15 (1. samling)
FOU Alm.del Bilag 45
Offentligt
STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI OG VÆBNET RØVERI
TIL SØS 2015-2018
Indhold
1. Indledning ...................................................................................................................................................... 4
2. Strategiske overvejelser ................................................................................................................................ 5
3. Afrikas Horn ................................................................................................................................................... 7
3.1 Situationen og udfordringerne på Afrikas Horn ...................................................................................... 7
3.2 En aktiv dansk rolle i det internationale samarbejde .............................................................................. 8
3.3 Bekæmpelse af pirateri ud for Afrikas Horn .......................................................................................... 10
3.4 Kapacitetsopbygning ............................................................................................................................. 14
4. Guineabugten .............................................................................................................................................. 18
4.1 Situationen og udfordringerne i Guineabugten .................................................................................... 18
4.2 En aktiv dansk rolle i det internationale samarbejde ............................................................................ 19
4.3 Bekæmpelse af pirateri i Guinea-bugten .............................................................................................. 21
4.4 Kapacitetsopbygning ............................................................................................................................. 23
5. Den danske indsats uden for fokusområderne ........................................................................................... 26
6. Beskyttelse af skibsfarten og de søfarende ................................................................................................. 27
7. Vidensopbygning ......................................................................................................................................... 30
8. Risikoelementer ........................................................................................................................................... 31
9. Monitorering og rapportering ..................................................................................................................... 31
Annex A: Forkortelser ...................................................................................................................................... 33
1
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
RESUMÈ
Pirateri og væbnet røveri til søs er en udfordring af globalt omfang og et fælles globalt ansvar – et
ansvar som Danmark i høj grad er med til at løfte. For en søfartsnation som Danmark, der står for
mere end 10 pct. af den globale transport målt i værdi, er problemet med pirateri og væbnet røveri til
søs mærkbart. Pirateri og væbnet røveri til søs har også store personlige omkostninger for de
mennesker, der holdes som gidsler og deres pårørende såvel som de personer, der udfører deres arbejde
om bord på de skibe, der passerer pirateriramte områder.
Pirateri og væbnet røveri til søs er et problem, som regeringen ønsker at bekæmpe. Det overordnede
formål med denne strategi er at bidrage til, at farvande hvor Danmark har væsentlige søfartsinteresser,
bliver sikre for dansk og international skibsfart og de søfarende.
Strategien for 2015-2018 bygger videre på erfaringerne fra de seneste års dansk pirateribekæmpelse ud
for Afrikas Horn og den tidligere strategi, der dækkede perioden 2011-2014.
En effektiv international indsats som Danmark har bidraget betragteligt til, har resulteret i et kraftigt
fald i piratangreb ud for Afrikas Horn over de seneste år. På trods af den positive udvikling har
piraterne fortsat kapacitet og vilje til at begå pirateri, og de helt grundlæggende årsager til pirateri i
Somalia er fortsat til stede. Pirateriaktiviteten kan blusse op igen, såfremt den internationale
tilstedeværelse forsvinder, og et fortsat dansk engagement på Afrikas Horn er derfor nødvendigt.
Samtidig med at piratangreb har været faldende ud for Afrikas Horn, har pirateri og væbnet røveri til
søs i Guineabugten givet anledning til stigende international bekymring, da angrebene ofte indebærer en
stor risiko for besætningen på de kaprede skibe, som oftest er sekundære i forhold til lastens værdi for
piraterne. Danmark har betydelige handelsmæssige interesser i Vestafrika, ikke mindst som
søfartsnation, såvel som et omfattende udviklingsengagement. Guineabugten medtages derfor som et
nyt fokusområde i strategien.
Pirateri er dog en global udfordring, og Danmark vil fortsat deltage i og bidrage til bekæmpelse af
pirateri og væbnet røveri til søs i andre regioner, hvor der er væsentlige danske søfartsinteresser på spil.
En langsigtet og bæredygtig løsning på pirateri og væbnet røveri til søs kræver en omfattende
udviklingsindsats på land. Der er behov for at håndtere de underliggende årsager bag pirateriet såsom
konflikt, ustabilitet, organiseret kriminalitet, manglende eller svage statsstrukturer, dårlig
regeringsførelse, arbejdsløshed og fattigdom. Der er tale om udfordringer, som kræver bredspektrede
og samtænkte stabiliserings- og udviklingsindsatser, som må gennemføres parallelt med andre tiltag,
beskrevet i denne strategi.
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
STRATEGIEN FOKUSERER BLANDT ANDET PÅ DANMARKS BIDRAG TIL AT
Fremme international koordination og fokus på bekæmpelse af pirateri og væbnet røveri til søs,
samt en samtænkt tilgang og styrket regionalt samarbejde og ejerskab.
Fortsat bidrage til, at bekæmpe pirateri ud for Afrikas Horn ved efter behov at anvende
kapaciteter fra hele den militære værktøjskasse, herunder stabsbidrag, flådefartøjer, maritime
helikoptere og militære overvågningsfly samt militære kapacitetsopbygningsindsatser.
Opbygge kapacitet, så landene selv kan varetage udfordringerne på sigt, herunder støtte det
regionale maritime samarbejde og opbygningen af konkrete kystvagtskapaciteter.
Bidrage til udvalgte partneres aktiviteter i Guineabugten for at opbygge viden om maritim
sikkerhed i regionen og sikre det bedste beslutningsgrundlag for en eventuel fremtidig dansk
militær indsats.
Finde praktiske løsninger på de juridiske udfordringer, som pirateribekæmpelse indebærer.
Fortsætte den internationale indsats for at ramme piraternes bagmænd, herunder gennem
initiativer mod hvidvaskning af penge.
Støtte opfølgning af skibenes efterlevelse af Best Management Practice (BMP).
Udarbejde fælles vejledninger for udenlandske søfarendes rettigheder og pligter i relation til
pirateri samt håndtering af de søfarendes rettigheder efter frigivelse.
Løfte de danske regler om øget beskyttelse af de søfarende ved pirateri til internationalt niveau.
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1. Indledning
Pirateri og væbnet røveri til søs er en udfordring af globalt omfang og er et fælles globalt ansvar - et
ansvar som Danmark i høj grad er med til at løfte. De globale udfordringer med pirateri udgør en
trussel mod international handel og transport, som hæmmer den frie strøm af varer og underminerer
regional stabilitet og udvikling. For en søfartsnation som Danmark, der står for mere end 10 pct. af den
globale transport målt i værdi, er problemet med pirateri og væbnet røveri til søs mærkbart.
Pirateri og væbnet røveri til søs har i de senere år udgjort en betydelig trussel for den globale
kommercielle skibsfart. Det har også store personlige omkostninger for de mennesker, der holdes som
gidsler og deres pårørende såvel som de personer, der udfører deres arbejde om bord på de skibe, som
passerer pirateriramte områder, er berørte.
Pirateri og væbnet røveri til søs er et problem, som regeringen ønsker at medvirke til at bekæmpe. Det
er regeringens ambition at sikre dansk skibsfart de bedst mulige rammer, og tilbyde de søfarende et
moderne arbejdsliv med gode arbejdsforhold på en sikker arbejdsplads.
Det overordnede formål med denne strategi er at bidrage til, at farvande hvor Danmark har væsentlige
søfartsinteresser bliver sikre for dansk og international skibsfart og de søfarende.
Danmark har vigtige erfaringer med at yde militære, politiske, juridiske og finansielle bidrag til
imødegåelse af pirateritruslen. I 2011 blev den første danske strategi for pirateribekæmpelse lanceret.
Den skabte en overordnet ramme for dansk pirateribekæmpelse, som overvejende var rettet mod
pirateritruslen ud for Afrikas Horn. Denne strategi for 2015-2018 bygger videre på erfaringerne fra
pirateribekæmpelse ud for Afrikas Horn. Som led i den fremtidige indsats udvides det geografiske fokus
dog til også at omfatte Vestafrika, hvor Danmark vil iværksætte en indsats mod pirateri og væbnet
røveri i Guineabugten. Strategien vil også berøre danske indsatser i andre regioner, hvor der er
væsentlige danske søfartsinteresser på spil.
En langsigtet og bæredygtig løsning på pirateri og væbnet røveri til søs kræver en omfattende
udviklingsindsats på land. Der er behov for at håndtere de underliggende årsager bag pirateriet såsom
konflikt, ustabilitet, organiseret kriminalitet, manglende eller svage statsstrukturer, dårlig
regeringsførelse, arbejdsløshed og fattigdom. Der er tale om udfordringer, som kræver bredspektrede
og samtænkte stabiliserings- og udviklingsindsatser, som må gennemføres parallelt med andre tiltag,
beskrevet i denne strategi.
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
2. Strategiske overvejelser
Strategien har fire hovedmålsætninger:
1) At beskytte dansk og international skibsfart og de søfarende.
2) At bekæmpe pirateri og væbnet røveri til søs.
3) At opbygge kapaciteter i regionerne, så de berørte lande selv kan håndtere pirateriudfordringen
på sigt.
4) At fremme regionalt og internationalt samarbejde for en velkoordineret og effektiv fælles
indsats mod pirateri og væbnet røveri til søs.
En flerspektret, samtænkt indsats
Pirateri og væbnet røveri til søs er komplekse udfordringer. Danmark har i samarbejde med
partnernationer, med udgangspunkt i de seneste års erfaringer med pirateribekæmpelse ved Afrikas
Horn, opbygget en palet af gensidigt understøttende tiltag, som har vist sig at være effektive i
bekæmpelsen af pirateri og væbnet røveri til søs.
Den danske indsats bygger således dels på indsættelsen af militære bidrag, der både har en forebyggende
effekt og giver mulighed for at kunne standse og pågribe pirater. Ligeledes er den danske indsats for at
etablere de nødvendige rammer for retsforfølgning af piraterne og deres bagmænd vigtig. Dertil
kommer kapacitetsopbygning, der sigter mod at opbygge de berørte lande og regioners kompetencer, så
de selv på sigt bliver i stand til at håndtere pirateriudfordringen. Endelig er det helt afgørende at
erkende, at en effektiv dansk indsats ikke gør det alene. Der skal derfor stilles krav om et velkoordineret
internationalt samarbejde for håndtering af den transnationale pirateritrussel.
Geografisk fokus
Geografisk har regeringen valgt at fokusere strategien og dens virkemidler på Afrikas Horn samt
Guineabugten, hvor pirateri og væbnet røveri til søs er en særlig stor udfordring.
Store dele af den danske skibsfart sejler gennem farvandet ud for Afrikas Horn, hvor det somaliske
pirateri udgør en alvorlig trussel. Danmark har endvidere et omfattende udviklingsengagement i
regionen, og dermed fortsat interesse i og muligheder for at understøtte udviklingen af et stabilt
Somalia med respekt for international lov og orden samt med en positiv indflydelse på resten af
regionen.
En effektiv international indsats har resulteret i et kraftigt fald i piratangreb ud for Afrikas Horn over
de seneste år. En række forskellige virkemidler har gjort udslaget, herunder tilstedeværelsen af
sømilitære bidrag i farvandet ud for Afrikas Horn, industriens efterlevelse af Best Management Practice
(de såkaldte BMP4) samt retsforfølgning af pirater. Den internationale indsats er blevet løbende
tilpasset i lyset af udviklingen. På trods af den positive udvikling har piraterne fortsat kapacitet og vilje
til at begå pirateri, og de helt grundlæggende årsager til pirateri i Somalia er fortsat til stede.
Pirateriaktiviteten kan blusse op igen, såfremt den internationale tilstedeværelse forsvinder, og hvis der
ikke tages skridt til at bekæmpe de socioøkonomiske problemer, der er den underliggende årsag til
truslen. Derfor bibeholdes Afrikas Horn som et fokusområde i strategien.
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1493975_0006.png
Guineabugten medtages som et nyt fokusområde for strategien. Danmark har betydelige
handelsmæssige interesser i Vestafrika, ikke mindst som søfartsnation. Samtidig har Danmark
udviklingssamarbejde med lande i regionen og dermed interesse i, at der skabes grobund for stabilitet
og bæredygtig økonomisk udvikling. Pirateri i Guineabugten har dog over de seneste år givet anledning
til stigende international bekymring, da angrebene ofte indebærer en stor risiko for besætningen på de
kaprede skibe, som oftest er sekundære i forhold til lastens værdi for piraterne. Der er således risiko for
brutal voldsanvendelse og dermed store menneskelige konsekvenser for de søfarende ud for den
vestafrikanske kyst.
Pirateri er dog en global udfordring, og Danmark vil fortsat deltage og bidrage til bekæmpelse af pirateri
og væbnet røveri til søs i andre regioner, hvor der er væsentlige danske søfartsinteresser på spil.
FAKTABOX: Definition af pirateri og væbnet røveri til søs
Pirateri er defineret i FN’s Havretskonvention (UNCLOS) artikel 101 fra 1982 som en forbrydelse, der finder
sted på åbent hav – det vil sige uden for staters jurisdiktion. Lignende forbrydelser i staters territorialfarvand er
ikke reguleret i Havretskonventionen, men beskrives ofte som ”armed robbery at sea” – røveri til søs.
Sondringen mellem handlinger på åbent hav (pirateri) og handlinger i en stats territorialfarvand (røveri til søs) er
væsentlig i forhold til staters rettigheder, pligter og muligheder for at intervenere overfor forbrydelsen. I denne
strategi bruges begrebet ”pirateri” generelt og også om situationer, der formelt er ”røveri til søs”.
Tidshorisont
Strategien gælder en fireårig periode (2015-2018), og sætter rammen for det bredspektrede danske
engagement for at bekæmpe pirateri. Det giver en stabil planlægningshorisont. Der vil dog blive
gennemført en midtvejsevaluering af indsatsen i 2016, som skal sikre, at implementeringen tager højde
for væsentlige udviklinger i den internationale og regionale kontekst. Evalueringen vil være
sammenfaldende med, at mandaterne for NATO’s og EU’s antipiraterioperationer ved Afrikas Horn
udløber, og er dermed et godt udgangspunkt for justering af indsatsen.
Regeringen forventer at afsætte en andel af midlerne under Freds- og Stabiliseringsfondens program på
Afrikas Horn (samlet 215 mio. kr.) til kapacitetsopbygningsindsatser med henblik på en langsigtet
bekæmpelse af pirateri. Samtidig er der afsat op til 15 mio. kr. i perioden 2015-2017 til maritim
sikkerhed i Vestafrika. Hertil kommer de ressourcer, som Forsvarsministeriet sætter af til den militære
indsats mod pirateri og væbnede røverier. I 2015 ventes Forsvarets sø- og luftmilitære bidrag til
pirateribekæmpelse at beløbe sig til i alt ca. 80 mio. kr. (estimat af samlede meromkostninger) og
udgifterne til Forsvarets militære kapacitetsopbygningstiltag ventes i 2015 at udgøre ca. 7 mio. kr.
Desuden vil Regeringen afsætte op til 450 mio. kr. i perioden 2015-2017 til Somalia landeprogrammet,
som bl.a. adresserer flere af de grundlæggende årsager til pirateri.
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1493975_0007.png
3. Afrikas Horn
3.1 Situationen og udfordringerne på Afrikas Horn
Den politiske situation i Somalia og pirateri
Pirateriet ud for Afrikas Horn udgår fra Somalia, som er et af verdens mest skrøbelige lande. Landet er
på vej ud af mere end to årtiers borgerkrig og statskollaps, hvor ustabilitet, fattigdom og lovløshed har
givet grobund for fremvæksten af omfattende og organiseret pirateri. Udviklingen i pirateriet er således
tæt forbundet med den politiske og socioøkonomiske udvikling i Somalia.
I 2012 blev grundstenen til en mere stabil og demokratisk stat dog lagt med etableringen af Somalias
føderale regering, en ny midlertidig forfatning, et nyt parlament samt en fredelig udvælgelse af den
nuværende præsident. En ambitiøs New Deal-landeaftale om Somalia, Somali Compact, blev endvidere
vedtaget i Bruxelles i september 2013. Den fastsætter politiske, sikkerheds- og udviklingsmæssige mål,
for at fremme et sikkert, demokratisk, selvstændigt og føderalt Somalia.
Med hjælp fra det internationale samfund har Somalia opnået konkrete fremskridt de senere år.
Herunder har the African Union Mission in Somalia (AMISOM) i fællesoperationer med Somalias egne
væbnede styrker haft succes med at befri store dele af det sydlige og centrale Somalia fra
terrororganisationen al-Shabaab. Det har gjort det muligt at stabilisere landet yderligere og skabt
grundlaget for en mere demokratisk fremtid via politiske og økonomiske reformer, og dermed også
bedre mulighed for at stække det somaliske pirateri.
Kilde: Forsvarets Efterretningstjeneste
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1493975_0008.png
Somalia er imidlertid fortsat karakteriseret af politiske konflikter mellem de forskellige regioner og
klaner, hvilket skaber en skrøbelig situation med begrænset håndhævelse af lov og orden, hvilket
muliggør pirateri. Mens Somaliland er relativt fredeligt, er situationen i store områder af det sydlige og
centrale Somalia, herunder Juba, og i nogen grad også Puntland, mere ustabil. Al-Shabaab har – på
trods af AMISOM’s militære operationer – fortsat kontrol over betydelige dele af Somalia, hvor
centralregeringens legitimitet og regeringsevne således ofte er stærkt begrænset. Manglende lov og
orden i Somalia, der var en stærkt medvirkende årsag til fremvæksten i pirateriet, er fortsat en
udfordring i store dele af landet, og der er ikke udsigt til en bæredygtig løsning på de grundlæggende
årsager til pirateriet på kort og mellemlangt sigt.
Udviklingen i piraterisituation
Den International Maritime Organisation (IMO) har opgjort, at antallet af piratangreb ud for den
østafrikanske kyst er faldet fra 223 i 2011 til 20 i 2013.
Kilde: IMO * indeholder afværgede såvel som succesfulde angreb
Ændringen tilskrives en række faktorer, som f.eks. rederiernes ændrede sejlplaner, implementering af
såkaldte BMPs (anerkendte procedurer for beskyttelse af skibsfarten), bevæbnede vagter ombord og
den internationale flådeindsats i Det Indiske Ocean og Adenbugten. Hertil kommer, at der kan
konstateres en begyndende indsats fra den somaliske kystvagt samt at somaliske pirater nu kan blive
dømt og overført til afsoning i Somalia som resultat af en omfattende retssektorindsats.
Der holdtes i ultimo 2014 fortsat gidsler fanget i Puntland, og mange aktører, som har været involveret
i pirateri, opholder sig fortsat i Somalia ustraffet og uden udsigt til retsforfølgning. Disse personer og
netværk udgør en risiko for nye pirateriaktioner til søs.
3.2 En aktiv dansk rolle i det internationale samarbejde
MÅL: FREMME DEN INTERNATIONALE VIDENSDELING OG KOORDINATION AF
BEKÆMPELSEN AF PIRATERI UD FOR AFRIKAS HORN.
Pirateriudfordringen kan kun imødegås ved en koordineret international indsats. Der er mange
internationale aktører involveret i pirateribekæmpelse, og den samlede internationale indsats har i de
seneste år ført til et fald i antallet af succesfulde piratangreb. Danmark vil fortsat deltage i det
internationale samarbejde med henblik på effektiv vidensdeling og koordination af bekæmpelsen af
pirateri og væbnet røveri til søs ud for Afrikas Horn.
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1493975_0009.png
FN spiller en vigtig rolle i pirateribekæmpelsen ud for Somalias kyst. FN’s Sikkerhedsråd har igennem
resolutioner sat rammerne for de internationale bestræbelser
1
. Flådestyrkerne i området opererer ud for
Afrikas Horn på et mandat fra FN, der opfordrer stater og organisationer til at deltage i
pirateribekæmpelse ud for Afrikas kyst med flådestyrker og fly. En vifte af FN-organisationer har
iværksat indsatser mod pirateri, som Danmark har støttet - det gælder FN’s Kontor for Narkotika og
Kriminalitet (UNODC), FN’s søfartsorganisation (IMO), FN’s Udviklingsfond (UNDP), FN’s
Juridiske kontor (OLA) med ansvar for havretten og FN’s Støttemission i Somalia (UNSOM). Det vil
være en fortsat dansk prioritet at arbejde for et aktivt FN engagement på Afrikas Horn for bekæmpelse
af pirateri og væbnet røveri til søs.
Den Internationale kontaktgruppe for pirateri ud for Somalias kyst, Contact Group on Piracy off the
Coast of Somalia (GCPCS), varetager koordinationen af det internationale samfunds indsats.
Kontaktgruppens virke er løbende blevet tilpasset situationen, og består af et antal arbejdsgrupper, der
beskæftiger sig med bl.a. kapacitetsopbygning, juridiske udfordringer, håndtering af piratbagmænd m.v.
Danmark anser gruppen for instrumentel for den internationale koordination og bidrager til gruppens
arbejde, hvor bl.a. den juridiske gruppe var under dansk formandskab indtil 2014, ligesom Danmark har
spillet en aktiv rolle i arbejdsgruppen for kapacitetsopbygning. Fortsat deltagelse i kontaktgruppen, og
tilsvarende internationale koordinationsfora, vil være en dansk prioritet.
EU har udformet en strategi for indsatsen på Afrikas Horn, som har bekæmpelse af pirateri som et
centralt element. EU har endvidere iværksat en række initiativer til bekæmpelse af pirateri gennem
kapacitetsopbygning i regionen, herunder bl.a. via EUCAP Nestor, der redegøres for i afsnit 3.4.
Danmark anser et aktivt EU-engagement på Afrikas Horn, der prioriterer indsatser mod pirateri og
væbnet røveri til søs, som et væsentlig bidrag til det internationale samarbejde og vil arbejde herfor.
Den Afrikanske Union (AU) har ligeledes fokus på det maritime område og har vedtaget en Afrikansk
Maritim Strategi (2050 Africa’s Integrated Maritime Strategy), som Danmark har bidraget til (se afsnit
3.4). Med afsæt i denne strategi har regionale organisationer på kontinentet vedtaget eller indledt
udviklingen af regionale maritime sikkerhedsstrategier. På det regionale plan har den østafrikanske
samarbejdsorganisation Intergovernmental Authority on Development (IGAD) fokuseret på at
bekæmpe pirateri og årsager hertil på land i Somalia, herunder med en strategi som udgør en del af en
regional pirateristrategi for ’ESAIO’- regionen, der omfatter det østlige og sydlige Afrika samt regionen
i det Indiske Ocean.
’Djibouti Code of Conduct’-initiativet har skabt et samarbejde mellem lande i regionen med sigte på
informationsdeling og kapacitetsopbygning i relation til pirateribekæmpelse. IMO har været ansvarlig
for implementeringen af samarbejdet, som gradvist overgår til at være regionalt styret og udgør derved
en vigtig platform for det regionale engagement
2
.
Det vil være en fortsat dansk prioritet at støtte op om et aktivt regionalt engagement for bekæmpelse af
pirateri gennem konkrete bidrag til de regionale processer.
Herunder bl.a. 1851 (2008), 1897 (2009), 150(2011), 2039 (2012), 2125 (2013), 2184 (2014)
Der redegøres for det internationale samarbejde om den mere konkrete kapacitetsopbygning i afsnit
3.4
1
2
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Med vedtagelsen af ’The Somali Compact’ skabte man fra somalisk og international side en ramme for,
hvordan Somalia vil prioritere sin indsats og udvikling inden for fred, stabilitet og statsopbygning.
Compact’en er et godt udgangspunkt for dialogen med den føderale somaliske regering om de
forventninger Danmark og det internationale samfund har til indsatsen for at bekæmpe pirateri og
retsforfølge pirateribagmænd. Endvidere har Somalia med hjælp fra det internationale samfund
vedtaget en Maritim Ressource og Sikkerhedsstrategi. Strategien er blevet et styrende værktøj for
underarbejdsgruppen Capacity Building, under CGPCS-kontaktgruppen, når det gælder
kapacitetsopbygning og koordination heraf. Danmark vil fortsat deltage aktivt i denne
underarbejdsgruppe.
KONKRET VIL DANMARK
Arbejde aktivt for at holde bekæmpelse af pirateri ud for Afrikas Horn på dagsordenen i
relevante organisationer og hos relevante partnere.
Fremme international koordination af bekæmpelse af pirateri, herunder fortsat deltage aktivt i
den internationale kontaktgruppe for pirateri ud for Somalis kyst (CGPCS) og andre relevante
internationale fora.
Sikre lokal forankring og ejerskab ved at designe de danske indsatser til at støtte op om
implementeringen af de afrikanske strategier og i tæt koordination med regionale og lokale
aktører.
I relevante fora arbejde for større regionalt ejerskab til og koordinering af bekæmpelse af
pirateri.
3.3 Bekæmpelse af pirateri ud for Afrikas Horn
MÅL: FREMME DEN MARITIME SIKKERHED UD FOR AFRIKAS HORN OG I DET
INDISKE OCEAN
DEN MILITÆRE INDSATS
Rammerne for den militære indsats
Danmark har siden 2008 - som et af de første lande - deltaget aktivt i de internationale bestræbelser på
at beskytte skibsfarten og bekæmpe pirateriet ud for Afrikas Horn. Da indsatsen startede i 2008,
eskorterede Danmark skibe i regi af FN’s Verdensfødevareprogram med nødhjælp til Somalia. I takt
med at pirateriproblemet voksede, har Danmark løbende øget og tilpasset sine militære bidrag til den
internationale indsats.
En række sikkerhedsrådsresolutioner vedtaget i perioden giver de stater, der samarbejder med
overgangsregeringen i Somalia, bemyndigelse til at anvende de nødvendige midler til at bekæmpe
pirateri. Det er en forudsætning i sikkerhedsrådsresolutionerne, at operationer mod pirater sker under
overholdelse af gældende menneskerettighedsforpligtelser.
Tre internationale operationer bidrager med flådestyrker til beskyttelse af civile handelsskibe og
bekæmpelse af pirateri ud for Afrikas Horn. Det drejer sig om NATO’s Operation Ocean Shield, EU’s
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Operation Atlanta og den amerikansk ledede maritime koalitionsstyrke Combined Maritime Forces
(under hvilken Task Force 151 har fokus på pirateribekæmpelse). Derudover opererer bl.a. Indien,
Kina, Rusland, Japan og Iran med egne bidrag. Den internationale indsats koordineres mellem
flådestyrkerne og skibsbranchen på regelmæssige møder i rammen af det såkaldte Shared Awareness
and Deconfliction (SHADE) forum, der mødes i Bahrain.
Siden den første danske antipirateristrategi blev vedtaget i 2011, har Danmark i flere perioder bidraget
til Operation Ocean Shield med et skib, inkl. maritim helikopter og maritim indsatsstyrke samt et
overvågningsfly. I samme periode har Danmark desuden bidraget til, og af flere omgange ledet,
Combined Task Force 151.
Resultaterne af den militære indsats
De internationale flådestyrkers tilstedeværelse har gjort det langt vanskeligere for piraterne at udføre
deres angreb. Desuden har de internationale flådestyrkers samarbejde med private aktører haft en
positiv effekt. Det sker bl.a. via deling af det maritime situationsbillede med handelsskibe gennem
NATO Shipping Center. Samtidig bliver tilbageholdte pirater i dag i højere grad end tidligere
retsforfulgt og straffet. Endelig er forhandlingsforløbene om frigivelse af gidsler og betaling af løsesum
generelt blevet længere. Det betyder, at piraternes investeringer tager lang tid om at give afkast, samtidig
med at risikoen for konflikt og gidselbefrielsesaktioner øges. Samlet set har disse forhold bidraget til at
gøre pirateri til en langt mindre lukrativ forretning, hvor fortjenesten og den risiko piraterne løber, ikke
for øjeblikket vurderes at stå mål med indsatsen.
Der kan desuden konstateres en markant nedgang i piraternes brug af såkaldte moderskibe, dvs. større
kaprede skibe anvendt af piraterne til nye kapringer. Denne udvikling har begrænset piraternes
operationsområde, da de mindre fartøjer, som piraterne nu igen benytter, er mindre velegnede til
operationer langt fra kysten. Rapporter fra det Internationale Maritime Bureau viser, at den
gennemsnitlige afstand fra land, hvor angrebene blev gennemført, faldt fra 400 km i 2010 til 50 km i
2013. Samtidig betyder brugen af de mindre fartøjer, at piraternes aktivitet i højere grad er begrænset til
perioderne mellem monsunerne, hvor vejrforholdene tillader operationer med mindre fartøjer.
På baggrund af den drastiske nedgang i pirateriaktiviteten har NATO besluttet at tilpasse Operation
Ocean Shield således, at NATO fra 2015 vil være til stede med flådestyrker i inter-monsunperioderne
(fra medio marts til ultimo maj og medio september til ultimo december). Det er en tilpasning, som
Danmark finder hensigtsmæssig. Der er overvejelser om at reducere indsatsen yderligere. Samtidig kan
styrkegenerering af skibe – efter faldet i angreb – blive en udfordring for den internationale indsats.
Danmark vil fortsat arbejde på at holde pirateriet på dagsordenen og på også fremadrettet at finde
fleksible løsninger, som vores partnere kan støtte op omkring.
Dansk sø- og luftmilitær indsats til og med 2016
Danmark vil fortsætte med at bekæmpe pirateri ved Afrikas Horn og i det Indiske Ocean. Kampen
mod pirateri skal holdes på dagsordenen. Fleksible løsninger, som kan trækker på hele den militære
værktøjskasse, skal bidrage til, at Danmark også fremadrettet kan tiltrække partnere i kampen mod
pirateri. Målet for den danske indsats er, at det internationale militære engagement opretholdes, så
11
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
længe det er nødvendigt for, at pirateri ikke udgør en substantiel trussel mod den frie bevægelighed og
sikkerhed til søs. På den baggrund vil Regeringen sikre, at Danmark fortsat skal kunne bidrage sø- og
luftmilitært til pirateribekæmpelsen til og med 2016, hvorefter det danske bidrag vil skulle revurderes i
lyset af udviklingen i operationsområdet.
Frem til og med 2016 vil Forsvaret fortsat have mulighed for at anvende kapaciteter fra hele den
militære værktøjskasse, herunder stabsbidrag, flådebidrag inkl. maritime helikoptere, maritime
indsatsenheder og flybidrag til imødegåelse af pirateri ved Afrikas Horn.
Ud over det danske flåde- og flybidrag vil Danmark også fortsat deltage i koordinationen af det
internationale samarbejde om pirateribekæmpelse og -forebyggelse, som foregår i de forskellige stabe i
rammen af bl.a. NATO og koalitionshovedkvarteret for Combined Maritime Task Force i Bahrain.
Forsvaret vil derfor også udsende personel til de forskellige relevante operative stabe og
hovedkvarterer.
KONKRET VIL DANMARK
Udsende militære bidrag efter behov, herunder stabsbidrag, flådefartøjer inkl. maritime helikoptere
samt militære overvågningsfly.
Genoverveje de konkrete militære bidrag for perioden 2017-18 i lyset af den aktuelle pirateritrussel
og situation generelt i regionen.
Udsende personel til relevante operative stabe og hovedkvarterer samt koordinationsfora for den
internationale indsats.
Arbejde for at fastholde piratbekæmpelse på dagsordenen hos bidragsydende partnere og ved
relevante organisationer.
DEN JURIDISKE INDSATS
Det har været en dansk prioritet at bidrage til at sikre praktiske løsninger på de juridiske udfordringer,
som pirateribekæmpelse afføder. Fra 2009 til 2014 varetog Danmark formandskabet for den juridiske
arbejdsgruppe (WG2) under CGPCS. Den juridiske arbejdsgruppe har i denne periode opnået en lang
række konkrete resultater.
Arbejdsgruppen har fokuseret på at sikre retsforfølgning af formodede pirater, som er en central
udfordring i pirateribekæmpelse. Somalia har endnu ikke et retssystem, der kan sikre retsforfølgning af
pirater i overensstemmelse med fundamentale retsprincipper, og retsforfølgning har derfor måttet finde
sted i andre lande i regionen. Særligt Kenya og Seychellerne har vist sig villige til at modtage og
retsforfølge formodede pirater.
Det væsentligste problem ved retsforfølgning i regionen har således generelt ikke været mangel på
domstole, men i højere grad fængselskapaciteten. Den juridiske arbejdsgruppe har på den baggrund
bidraget til at etablere de retlige og praktiske rammer for fangeoverførsler (”post trial transfer system”),
således at pirater, der er dømt i et land i regionen, efterfølgende overføres til afsoning i fængsler i
Somalia. Systemet har indtil videre medført, at 96 dømte pirater er blevet overført fra Seychellerne til
Somalia til afsoning.
12
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Danmark har sammen med en række andre donorer ydet støtte til en udvidelse og forbedring af
fængselskapaciteten i Somalia (Puntland og Somaliland), således at Somalia kan modtage dømte pirater
til afsoning. Strafafsoning i Somalia forudsætter betryggende menneskerettighedsbeskyttelse, og der er
iværksat en regelmæssig international monitorering af fængslerne. Det vil også fremover være
nødvendigt at fastholde et dansk engagement vedrørende fængselskapaciteten, herunder også med
henblik på at sikre en passende standard (jf. afsnit 3.4).
Den internationale juridiske indsats over de seneste år har således fokuseret på at etablere en ramme for
håndteringen af de væsentligste internationale juridiske udfordringer forbundet med
pirateribekæmpelse. Arbejdsgruppen blev i maj 2014 omdannet til et virtuelt forum, men vil fortsat
fungere som platform for vidensdeling mellem berørte lande. Danmark vil fortsat deltage i samarbejdet
inden for rammerne af den virtuelle platform.
Danmark har endvidere deltaget i det internationale samarbejde om koordinering af retsforfølgningen
af pirater i regi af Interpol, Europol og Eurojust. Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International
Kriminalitet (SØIK) – som varetager strafforfølgning af personer mistænkt for pirateri, hvis de kan
retsforfølges i Danmark – har en særlig rolle i denne forbindelse.
Som ved andre typer af kriminalitet er det afgørende, at der er de nødvendige beviser til at gennemføre
en straffesag. SØIK deltager derfor aktivt i en Law Enforcement Task Force (LETF), som i 2014 er
etableret inden for rammerne af CGPCS og har til formål at øge det internationale samarbejde om
retsforfølgning af pirateribagmændene. Samarbejdet i LETF er lovende, og kan bl.a. medvirke til, at
efterforskere og anklagere, der aktuelt arbejder med efterforskning og retsforfølgning af piraterisager,
kan udveksle oplysninger og tilrettelægge samarbejdet i de pågældende konkrete straffesager.
SØIK har siden 2013 behandlet konkrete straffesager mod personer mistænkt for pirateri og deltaget i
forebyggende initiativer for at hindre pirateri ud for Afrikas Horn.
I 2014 har Justitsministeriet, Rigsadvokaten og SØIK med inddragelse af Rigspolitiet,
Forsvarsministeriet, Værnsfælles Forsvarskommando og Udenrigsministeriet udarbejdet en række
særlige retningslinjer, der gælder for frihedsberøvelse af og tvangsindgreb mod formodede pirater i
sager med dansk straffemyndighed. Retningslinjerne indgår som et led i bestemmelserne for håndtering
af tilbageholdte i Søværnets maritime sikkerhedsoperationer uden for væbnet konflikt, og sætter således
rammerne for et vigtigt aspekt af den danske pirateribekæmpelse.
Den internationale indsats på det juridiske område har således givet gode resultater. Danmark vil fortsat
deltage i det internationale samfunds bestræbelser på at sikre juridisk holdbare løsninger for
pirateribekæmpelse. Sideløbende hermed vil Danmark fortsat arbejde for en effektiv retsforfølgning af
pirater i samarbejde med relevante partnere i regionen. Fremadrettet vil der være særlig fokus på
retsforfølgning af piratbagmændene, som indtil nu i mange tilfælde er sluppet for straf.
Tværministerielle arbejdsgrupper har siden 2011 løbende udarbejdet og opdateret retningslinjer til
forsvaret om frihedsberøvelse af og tvangsindgreb mod formodede pirater, når der er dansk
straffemyndighed. Retningslinjerne indeholder bl.a. konkrete anvisninger for fremgangsmåden ved
indsamling af beviser og for kommunikationen mellem de involverede danske myndigheder. Der
13
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
nedsættes desuden fremadrettet en tværministeriel arbejdsgruppe med deltagelse af Udenrigsministeriet,
Justitsministeriet og Forsvarsministeriet, som - i første omgang med sigte på sager uden for dansk
straffemyndighed - vil overveje mulig lovregulering af forsvarets efterforskning og forfølgning af
pirater.
Det er desuden fortsat en prioritet at understøtte bekæmpelse af bagmændene og finansiering af pirateri
i regionen, jf. afsnittet om kapacitetsopbygning.
KONKRET VIL DANMARK
Fastholde og efter behov udvikle det juridiske samarbejde med særlig relevante lande i Østafrika
om retsforfølgning af pirater.
Fortsat bidrage til løsning af juridiske udfordringer i forbindelse med det internationale
samfunds pirateribekæmpelse.
Bidrage til at sikre passende standard i de fængsler, hvor pirater oprindeligt tilbageholdt af
danske skibe afsoner straf.
Deltage aktivt i koordinering og vidensdeling i forhold til konkrete sager om pirateri, herunder
via deltagelse i LETF, i tilsvarende fora og i bilateral dialog med relevante partnere.
Arbejde for at fastholde fokus i relevante fora, og i samarbejde med partnere – herunder den
somaliske regering - på retsforfølgning af piratbagmændene.
3.4 Kapacitetsopbygning
MÅL: AT OPBYGGE KAPACITET, SÅ LANDENE I REGIONEN PÅ SIGT SELV ER I
STAND TIL AT HÅNDTERE PIRATERI-UDFORDRINGERNE
Et langsigtet og bæredygtig respons på pirateritruslen ud for Afrikas Horn kræver, at landene i regionen
opbygger egne kapaciteter til at kunne håndtere pirateri og andre maritime sikkerhedsudfordringer.
Danmark har over en årrække deltaget i det internationale samarbejde og støttet kapacitetsopbygning i
Afrikas til nationer på og omkring Afrikas Horn, således at disse på sigt kan varetage egen maritim
sikkerhed og kan bekæmpe pirateri ud for Afrikas kyst.
Det er særligt fire områder, hvor Danmark fortsat vil spille en rolle ved at bygge videre på eksisterende
aktiviteter og samarbejde. Der er først og fremmest behov for at støtte regionale aktører i deres
bestræbelse på vidensdeling og udformning af en fælles respons på pirateritruslen. Dernæst er der brug
for opbygning af maritime kompetencer og ”awareness” i regionen, såsom kystvagtskapaciteter, med
henblik på at gøre landene bedre i stand til at håndtere traditionel maritim myndighedsudøvelse. For det
tredje er det afgørende at fortsætte arbejdet inden for rets- og sikkerhedssektoren i Somalia, så pirater
kan retsforfølges og afsone deres straf i landet. Endelig er der fortsat behov for en målrettet indsats for
at stække piratbagmændene i deres virke, herunder imødegåelse af finansiering af pirateri. Det er alle
indsatser, der kræver både risikovillighed, tålmodighed og vedholdenhed. Disse fire områder
gennemgås nedenfor.
a) Regionalt samarbejde
14
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Danmark har siden 2013 haft en maritim planlægningsrådgiver udstationeret til AU, som har bistået og
rådgivet Den Afrikansk Union (2050 AIM Strategy Task Force) i udviklingen af den første Afrikanske
Integrerede Maritime Strategi (2050 AIM Strategi) med henblik på at styrke AU-medlemslandenes
kapacitet til at gennemføre og videreudvikle maritim myndighedsudøvelse. Danmark vil fortsat støtte
AU i implementeringen af strategien og bidrage til en koordineret tilgang til kapacitetsopbygning på
nationalt, regionalt og kontinentalt niveau. Rådgiveren har etableret et netværk, der giver Danmark god
indsigt i de kontinentale afrikanske behov og planer på det maritime område.
Det er fortsat behov for, at samarbejdet styrkes mellem de berørte lande i regionen såvel som de
regionale organisationer, som kan agere bindeled i en styrket koordination og samarbejde i
bekæmpelsen af pirateri. Et element af dette er Danmarks fortsatte fælles nordiske støtte til Eastern
Africa Standby Force (EASF), blandt andet med henblik på styrkelse af den en til to mand store
afrikanske maritime stabskapacitet. Fremadrettet fokus vil være på opbygningen af EASF’s egen evne til
selvstændigt at kunne gennemføre den nødvendige træning og uddannelse igennem blandt andet
uddannelse af lokale trænere og instruktører.
IMO har været ansvarlig for implementeringen af ’Djibouti Code of Conduct’, som understøtter
informationsdeling og kapacitetsopbygning inden for pirateribekæmpelse og blandt andet står bag
opførelsen af træningscentret i Djibouti (Djibouti Regional Training Center). ’Djibouti Code of
Conduct’ udgør en vigtig platform for dialog og samarbejde om den regionale kapacitetsopbygning,
som Danmark vil samarbejde tæt med.
b) Maritim kapacitetsopbygning
Det er afgørende at opbygge den maritime kapacitet i regionen. Dette gør sig både gældende for
Somalia såvel som for andre lande i regionen, der er berørt af det somaliske pirateri. Dette strækker sig
over basale maritime kapaciteter, såsom skibe og kommunikationsudstyr over mere avancerede
systemer til etablering af Maritime Domain Awareness (MDA).
Danmark støtter fortsat UNODC’s kystvagtsprogram finansielt. Programmet har til formål at opbygge
de somaliske kystvagtskapaciteter, herunder med både, reservedele, udstyr og træning af personel, samt
at etablere de relevante juridiske rammer for kystvagten.
Den kenyanske flåde har modtaget støtte i form af træning og uddannelse samt teknisk støtte til
vedligeholdelsesfaciliteter og reservedele, der har medvirket til at øge kenyanernes evne til at kunne
operere på havet, herunder bl.a. i antipiraterioperationer i det Indiske Ocean. Samarbejdet udbygges i
2015. Herudover vil Danmark i 2015 undersøge mulighederne for at støtte de kenyanske maritime
myndigheders opbygning af MDA, som vil øge evnen til at indsætte de nødvendige kapaciteter til
myndighedsudøvelse i forhold til imødegåelse af blandt andet pirateri.
15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1493975_0016.png
Maritime Domain Awareness (MDA)
En tidlig erkendelse af enhver trussel på havet er vigtig for en stats evne til at agere proaktivt inden
for det maritime domæne. Det maritime domæne dækker alle områder og objekter på, over, under
eller ved havet samt relaterede aktiviteter, infrastruktur, personer og gods. Truslen skal her opfattes
meget bred, og er ikke begrænset til forsætlige handlinger, men kan eksempelvis være en
forureningskatastrofe som følge af en søulykke.
MDA er en ideel tilstand, hvor man er bevidst om alle aktiviteter i hele det maritime domæne, der kan
påvirke en eller flere af de aspekter (sikkerhed, velfærd, miljø og økonomi), der indgår i MDA. MDA
handler dermed om evnen til at opnå en bred situationsbevidsthed gennem indsamling af store
mængder data og informationer samt at kunne omsætte dette til viden, hvorpå det er muligt at agere
effektivt og rettidigt vis-á-vis eventuelle trusler mod sikkerhed, velfærd, økonomi og miljø indenfor
det maritime domæne. MDA spiller således en vigtig rolle i bekæmpelsen af pirateri og væbnet røveri
til søs.
Det bemærkes, at der internationalt findes forskellige definitioner på MDA.
Danmark har en række konkrete kompetencer, der kan indgå i bilaterale kapacitetsopbygnings-
initiativer på Afrikas Horn. Herunder kan Danmark bistå lokale maritime myndigheder i deres
deltagelse i såkaldte IMO Audits (IMO Instruments Implementation Code), som bliver obligatorisk for
alle IMO-medlemslande fra 2016. Auditeringerne er et system til kvalitetssikring af de enkelte landes
søfartsadministration, hvilket vil understøtte opretholdelsen af et vist niveau for den maritime sikkerhed
i regionen. Danmark har betydelig erfaring fra området og vil kunne bidrage til at forberede lande i
Østafrika på IMO audit.
Danmark har som flådenation ligeledes stærke kompetencer inden for kystvagt og vil kunne bidrage
med rådgivningsvirksomhed og træningsaktiviteter. Forsvaret har tidligere ydet bilateral støtte til
Seychellerne gennem finansielt støtte til indkøb af mindre patruljebåde og til Somalia igennem
rådgivning.
Det er helt afgørende, at indsatsen koordineres med internationale, regionale og lokale aktører, så den
spiller optimalt sammen med igangværende eller planlagte aktiviteter. Danmark vil aktivt afsøge
mulighederne for at gennemføre træningsaktiviteter inden for rammen af de programmer og initiativer
partnerlande gennemfører i regionen. Dette gælder f.eks. det amerikansk ledede African Partnership
Station (APS), som står bag en række kapacitetsopbygningsinitiativer i regionen, herunder også i
forhold til håndtering af maritime udfordringer som pirateri.
c) Retsvæsen
Danmark har støttet opbygning og rehabilitering af somaliske fængsler, samt med træning af relevant
personale. Dette er sket igennem UNODC. I 2014 åbnede det dansk støttede Garowe fængsel i
Puntland. Fængslet har plads til 500 fanger, hvoraf hovedparten er reserveret til pirater. Danmarks
støtte til somaliske fængsler har bidraget til, at somaliske pirater efter domfældelse kan overføres til
somaliske fængsler. Ved at sikre somaliske pirater ordentlige forhold og erhvervsfaglig træning
mindskes risikoen for, at de falder tilbage til pirateri efter deres løsladelse. Muligheden for at afsone i
16
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Somalia er en forudsætning for landenes villighed til at varetage retssager mod pirater, og arbejdet vil
fortsætte med at være en dansk prioritet i det fremadrettede arbejde i Somalia, blandt andet med
henblik på at sikre, at den nødvendige fængselsstandard fastholdes. Der vil være regelmæssig
international monitorering af fængslerne.
d) Imødegåelse af finansiering af pirateri
Indtil nu er det overvejende lavere rangerende pirater, som er blevet retsforfulgt og dømt, mens
bagmændene oftest er gået fri. De har fortsat kapaciteten og viljen til at begå pirateri, hvilket er en af
årsagerne til at den positive udvikling i pirateriet ud for Afrikas Horn betragtes som reversibel. En
indsats mod piratbagmændene er således afgørende for at sikre en effektiv bekæmpelse af pirateri på
sigt.
Danmark har bidraget til at stramme grebet om piraternes bagmænd gennem støtten til træning af
kenyanske og somaliske politimyndigheder og afrapporteringsenheder i bekæmpelsen af
pengehvidvaskning. På regionalt plan har Danmark støttet kapacitetsopbygning af det etiopiske
justitsministerium samt bagmandspoliti for at styrke bekæmpelsen af pengehvidvaskning på Afrikas
Horn. Den danske støtte har bl.a. medvirket til, at Etiopien i oktober 2014 er fjernet fra den
internationale organisation Financial Action Task Forces liste over højrisikolande på grund af store
fremskridt i håndteringen af pengehvidvaskning og terrorfinansiering. Danmark vil fortsat støtte
arbejdet med bekæmpelse af pengehvidvaskning i regionen.
KONKRET VIL DANMARK
Støtte med en maritim rådgiver ved den Afrikanske Union i Addis Ababa til implementering af
AIM 2050-strategien i de afrikanske medlemslande.
Fortsætte kapacitetsopbygningsstøtten af det maritime stabselement i EASF.
Fortsætte støtten til opbygning af konkrete maritime kapaciteter og kystvagtfunktioner i
regionen, herunder i Somalia såvel som i andre berørte kyststater.
Undersøge mulighederne for at støtte den kenyanske flådes og civile maritime institutioners
opbygning af evnen til at udøve MDA som grundlag for kenyansk maritim
myndighedsudøvelse.
Fortsætte støtten til somaliske fængsler, herunder sikre, at den nødvendige fængselsstandard
fastholdes.
Undersøge mulighederne for bilateralt samarbejde, herunder tilbyde relevante kyststater bistand
til gennemførelse af IMO audits samt træning og vejledning inden for kystvagtsfunktioner.
Fortsat gå målrettet efter piratbagmændene og deres penge, herunder overveje om erfaringerne
fra Etiopien og Kenya kan videreføres andre steder i regionen
17
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1493975_0018.png
4. Guineabugten
4.1 Situationen og udfordringerne i Guineabugten
Den politiske situation i Vestafrika og pirateri
Udfordringerne i Guineabugten er væsensforskellige fra pirateriet ud for Afrikas Horn, ikke mindst på
grund af andre politiske dynamikker og en anden geografi. Den maritime regionale arkitektur i
Guineabugten strækker sig over 6.000 km kystlinje fra Senegal til Angola og omfatter 18 suveræne
stater. Dele af Guineabugten lider under en kombination af faktorer, der tilsammen gør den følsom
overfor pirateri, væbnet røveri til søs og andre former for organiseret kriminalitet. En række af landene
omkring Guineabugten er præget af ustabilitet, udbredt korruption og postkonflikter med ineffektive
regeringer, svage retssystemer, utilstrækkelige flådestyrker og kystvagter.
Guineabugten er hjemsted
for
et af de største offshore oliefelter i verden med 4,5 procent af verdens oliereserver. Nigeria, Gabon,
Ghana og andre lande i Guineabugten står for en tredjedel af Afrikas olieproduktion. Transport af olie-
og naturressourcer fra regionen til resten af verden, kombineret med nævnte udfordringer i regionens
lande, tiltrækker kriminalitet, hvilket især manifesterer sig i pirateri og væbnet røveri til søs.
Kilde: Forsvarets Efterretningstjeneste
Udfordringerne i Guineabugten er transnationale med kriminel aktivitet på tværs af kyststaternes
territorialgrænser, og stiller således krav om særdeles tæt koordinering og samarbejde mellem de berørte
stater. FN har vedtaget resolutioner, som fastslår, at staterne i regionen har en ledende rolle at spille, og
at det internationale samfund bør støtte op om indsatsen mod maritim kriminalitet i regionen. Staterne
har i 2013 taget initiativ til at grundfæste principperne og etablere rammen for det fremtidige arbejde
med pirateri og væbnet røveri til søs i regionen. Indsatsen er i sin begyndelse, og de respektive stater
18
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
tager nu konkrete initiativer til at fremme det praktiske arbejde i samarbejde med internationale
partnere.
Udviklingen i piraterisituationen
Gennem de seneste år er fokus på pirateri i Guineabugten steget. I 2013 blev der rapporteret 74
pirateriangreb i Guineabugten, hvoraf 11 medførte kapring. Imidlertid er dette antal behæftet med en
vis usikkerhed som følge af mangel på pålidelige statistikker.
Som følge af situationen i Nigerias farvande er skibe i stigende grad begyndt at lægge til anker længere
vest for Nigeria, Benin og Togo, der som følge bliver deraf vigtigere destinationer for den i denne
forbindelse særligt udsatte del af skibsfarten.
Angrebene i Vestafrika adskiller sig på flere punkter fra pirateriet ved Afrikas Horn. De fleste angreb
finder sted i landenes territorialfarvand og er juridisk set ikke pirateri, men væbnet røveri til søs.
Angreb inden for territorialfarvandet er et anliggende for den pågældende stat og udgør hovedparten af
hændelserne i Vestafrika. Spørgsmålet om hvorvidt angrebet finder sted inden for eller uden for
territorialfarvandet er således væsentligt i forhold til staters rettigheder, pligter og muligheder for at
intervenere overfor forbrydelsen.
Angrebene i Vestafrika er hovedsagligt berigelseskriminalitet med fokus på råolie, som over seneste år
forekommer stadig mere organiseret. Det estimeres, at 200-300.000 tønder olie bliver stjålet dagligt,
svarende til et årligt tab på 4-6 milliarder USD. Hovedparten af angrebene finder sted i nigeriansk
farvand, men især Benin, Togo og Elfenbenskysten har også været berørt. En stor del af pirateriet i
Vestafrika opstår i forbindelse med allerede eksisterende kriminalitet inden for regionens oliesektor.
Det vurderes, at uden det hurtigt voksende sorte marked for olie i regionen ville antallet af angreb være
drastisk reduceret. Vestafrikanske pirater er kendetegnet ved, at de benytter avancerede våben, udøver
grov vold og nedprioriterer besætningernes velbefindende, idet de som oftest ikke har en værdi for
piraterne, som det er tilfældet i Østafrika. I modsætning til Østafrika er angreb og kapringer i
Guineabugten kortvarige, og varer oftest kun fra få timer til få dage og kun i sjældne tilfælde mere end
10 døgn.
4.2 En aktiv dansk rolle i det internationale samarbejde
MÅL: AT FREMME DEN INTERNATIONALE VIDENSDELING OG KOORDINATION
AF BEKÆMPELSE AF PIRATERI I GUINEABUGTEN.
Erfaringerne fra Afrikas Horn har vist, at pirateri bedst imødegås som del af en større international
indsats. Maritim sikkerhed i Guineabugten er endvidere ikke kun et anliggende for de berørte lande i
Vestafrika. Udfordringerne i Guineabugten er af betydning for en lang række andre aktører, som har
handelsmæssige, sikkerhedsmæssige eller udviklingsmæssige interesser i regionen, og som kan bidrage
positivt til bekæmpelse af pirateri i Vestafrika.
19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1493975_0020.png
Som nævnt har FN’s Sikkerhedsråd på initiativ af Benin, Nigeria og Togo vedtaget resolutioner
3
, der
tilskynder staterne i den vest- og centralafrikanske region til at påtage sig ansvaret for at sikre deres
kyster og fastlægge en samlet regional strategi. Danmark støtter dette afrikanske ejerskab og
engagement. Sikkerhedsrådet har samtidig opfordret regionens internationale partnere til fortsat at
støtte op om indsatsen i Guineabugten. Danmark har til hensigt at leve op til denne opfordring om
øget internationalt engagement.
En række FN-organisationer arbejder allerede aktivt med imødegåelse af pirateri i Vestafrika, herunder
er bl.a. UNODC engageret inden for retssektoren. IMO søger over en bred kam at løfte landenes
kystvagtskapaciteter fra beskyttelse af miljøet til bekæmpelse af smugling og pirateri. Organisationen har
netop lanceret en fond, der har til formål at styrke regional kapacitetsopbygning inden for maritim
sikkerhed i Guineabugten. Danmark vil arbejde for et fortsat aktivt FN-engagement i Guineabugten for
at bekæmpe pirateri, herunder gennem støtte til FN’s indsatser i regionen.
EU vedtog i marts 2014 en strategi for maritim sikkerhed i Guineabugten, som man fra dansk side
aktivt har bidraget til at udforme. Strategien fokuserer på truslerne mod kyststaterne i regionen og mod
EU. Den definerer tiltag, som EU sammen med internationale partnere kan tage for at støtte landene i
regionen. EU engagerer sig desuden i en række projekter, der har til formål at yde støtte til
søtransportsektoren i Vest- og Centralafrika og til ECCAS i sikkerhedsspørgsmål. Et forsat aktivt EU-
engagement i Guineabugten vil være en fremadrettet dansk prioritet.
Den Afrikanske Union (AU) har engageret sig i håndteringen af maritim sikkerhed bl.a. med
vedtagelsen af den Afrikanske Integrerede Maritime Strategi (AIM 2050). Med afsæt i denne har den
økonomiske sammenslutning af vestafrikanske stater (ECOWAS) vedtaget sin egen maritime strategi.
Danmark vil fortsætte støtten til AU’s implementering af AIM 2050 (se i øvrigt afsnit 3.4).
Stats- og regeringscheferne fra ECOWAS, ECCAS og Kommissionen for Guineabugten (GGC)
besluttede som nævnt på et topmøde om maritim sikkerhed i juni 2013 i Yaoundé, Cameroun, at styrke
koordinationen og samarbejdet på området. Det skal bl.a. ske ved at etablere de strategiske,
planlægningsmæssige og juridiske rammer for en sammenhængende, koordineret og effektiv regional
indsats mod pirateri og maritim kriminalitet. Dette er kendt som den såkaldte Yaoundé-proces og er i
overensstemmelse med resolutioner fra FN’s sikkerhedsråd, den afrikanske freds- og
sikkerhedsarkitektur (APSA) og den fælles EU-strategi. Indsatser inden for rammen af Yaoundé-
processen er derfor en prioritet i det fremadrettede danske engagement i Guineabugten
En af de vigtigste kanaler for samarbejde mellem det internationale samfund og regionen i
piraterispørgsmålet er den såkaldte G7++ Friends of Gulf of Guinea (FoGG) gruppe, som satte
spørgsmålet om maritim sikkerhed på dagsordenen i 2011. Gruppen består af G7-landene, regionale
stater og en række interesserede tredjelande (Australien, Belgien, Brasilien, Danmark, Nederlandene,
Norge, Portugal, Republikken Korea, Spanien og Schweiz). G7++ FoGG støtter op om Yaoundé -
processen, og Danmark anser gruppen for at være et af de væsentligste internationale fora for strategisk
drøftelse og koordination af indsatsen i regionen.
3
2018 (2011) og 2039 (2012)
20
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Det praktiske regionale samarbejde for at forebygge og bekæmpe pirateri er under udbygning, hvilket
bl.a. har ført til etableringen af Det Interregionale Koordinationscenter (ICC) i Cameroun, som skal
fungere som omdrejningspunkt for koordination af de regionale indsatser, herunder flådeoperationer
vedrørende maritim sikkerhed, tæt knyttet til allerede eksisterende internationale
samarbejdsforanstaltninger på området (se afsnit 4.4). ICC udgør en oplagt platform for dialog om den
fælles indsats mod pirateri i regionen, og Danmark vil derfor arbejde for at fremme samarbejdet mellem
centret og relevante internationale partnere.
Den bilaterale dialog med kyststaterne i Vestafrika er instrumentel for afdækning af
samarbejdsmulighederne og etablering af fælles visioner for den fremadrettede danske indsats i
Guineabugten. Danmark vil derfor aktivt bruge sin diplomatiske tilstedeværelse i Vestafrika for at
styrke den bilaterale dialog med toneangivende lande i regionen, herunder gennem den nyetablerede
ambassade i Abuja, handelskontoret i Lagos samt ambassaden i Accra. Herudover vil Danmark
udstationere en maritim vækstrådgiver i Accra, hvilket giver mulighed for en styrket dialog med
myndigheder og handelsinteresser om maritim sikkerhed i Guineabugten.
Danmark vil også i Vestafrika udnytte sine erfaringer fra den internationale koordination og
vidensdeling fra arbejdet i CGPCS.
KONKRET VIL DANMARK
•
•
•
Arbejde aktivt for at holde pirateri i Guineabugten på dagsordenen i relevante organisationer og
hos relevante partnere.
Fremme international koordination af bekæmpelse af pirateri i Guineabugten, herunder deltage
aktivt i G7++FoGG samt tilsvarende internationale fora.
Sikre lokal forankring og ejerskab ved at designe de danske indsatser til at støtte op om
implementeringen af de afrikanske strategier og i tæt koordination med regionale og lokale
aktører. Herunder støtte dialog og koordinering inden for rammen af Yaoundé-processen.
Aktivt bruge den danske diplomatiske tilstedeværelse i Vestafrika for at fremme dialog og
samarbejdet om maritim sikkerhed med toneangivende lande i regionen samt relevante
partnerlande, som f.eks. Frankrig, Storbritannien og USA.
Udstationere en maritim vækstrådgiver til Accra, som kan deltage i dialogen med
handelsinteresser og lokale myndigheder om pirateri.
•
•
4.3 Bekæmpelse af pirateri i Guinea-bugten
MÅL: FREMME DEN MARITIME SIKKERHED I GUINEABUGTEN
Rammerne for en fremtidig militær indsats
Den internationale indsats mod pirateri i Vestafrika har væsentligt anderledes betingelser end i
Østafrika. Dette skyldes, at angrebene i Guineabugten overvejende finder sted i territorialfarvand,
21
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
hvilket betyder, at internationale indsatser kun kan finde sted på invitation fra de pågældende lande.
Derfor kan international ret og søens love ikke anvendes tilsvarende som for indsatsen ud for Afrikas
Horn.
Regionalt har det vist sig vanskeligt at sætte ind overfor pirateri i Guineabugten. Samtidig har
kyststaternes regeringer ikke hidtil givet tilladelse til udenlandske statslige og militære fartøjers
tilstedeværelse i deres territorialfarvand med henblik på imødegåelse af væbnet røveri til søs. De fleste
af kyststaterne tillader kun brug af lokale bevæbnede vagter og dermed ikke brug af bevæbnede vagter
fra civile selskaber eller andre nationer i deres territorialfarvand. Derfor kan de militære løsninger, der
har givet gode resultater i Østafrika, ikke umiddelbart anvendes i Vestafrika, og den internationale
militære indsats forventes først og fremmest at fokusere på kapacitetsopbygning og støtte til
kyststaternes egne flåde – og kystvagtsstyrker (jf. afsnit 4.4). Franske erfaringer peger dog på, at militær
tilstedeværelse i internationalt farvand kan have en afskrækkende effekt, selvom piraterne langt oftest
opererer i territorialt farvand.
Overvejelser om den fremadrettede indsats
Danmark udelukker ikke et fremtidigt militært engagement, der rækker ud over kapacitetsopbygning,
hvis det efterspørges regionalt. Men givet de politiske og sikkerhedsmæssige udfordringer i regionen må
en sådan indsats overvejes nøje. Danmark har begrænset erfaring med militært engagement i regionen
og militært samarbejde med kyststaterne, og den danske indsats vil derfor i første omgang fokusere på
at etablere en bedre forståelse for udfordringerne og aktørerne i regionen. Det kan bl.a. ske ved at
samarbejde med andre partnere, der opererer i regionen samt deltagelse i militære øvelser.
Etableringen af en dansk ambassade i Nigeria i august 2014 kan bidrage hertil, herunder øget dialog
med vestafrikanske maritime myndigheder og flådeenheder. Forsvaret vil undersøge muligheden for at
oprette en stilling i regionen med henblik på at kunne rådgive om maritim sikkerhed.
Danmark vil arbejde på at udsende danske stabsofficerer til udvalgte partnerlande, der opererer i
området, med det formål at få kendskab til den regionale kontekst og skabe overblik over, i hvilken
ramme en dansk indsats vil være mest effektiv. Danmark vil endvidere løbende overveje initiativer, der
kan styrke dialog og samarbejde med maritime myndigheder og enheder i Vestafrika.
KONKRET VIL DANMARK
Bidrage med danske stabsofficerer til udvalgte partneres aktiviteter i regionen for dermed at
skabe bedre beslutningsgrundlag for en eventuel fremtidig dansk militær- og
kapacitetsopbyggende indsats.
Søge deltagelse i internationale og regionale militære øvelser for at bidrage til
kapacitetsopbygning samt opbygge viden om udfordringerne og aktørerne i Guineabugten.
Undersøge mulighederne for at oprette en stilling i regionen med henblik på at kunne rådgive
om maritim sikkerhed.
22
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
4.4 Kapacitetsopbygning
MÅL: AT OPBYGGE KAPACITET SÅ LANDENE I REGIONEN PÅ SIGT SELV ER
I STAND TIL AT HÅNDTERE PIRATERIUDFORDRINGERNE
For at sikre skibsfarten og de søfarende i Guineabugten må kyststaterne opbygge egne kapaciteter til
bedre at kunne håndtere udfordringerne med maritim sikkerhed. Der er i den forbindelse særligt tre
områder, der behøver støtte. Det drejer sig for det første om at styrke det regionale samarbejde på det
maritime område, så kyststaterne bliver bedre i stand til effektivt at imødegå grænseoverskridende
trusler fra pirater og væbnet røveri til søs. Dernæst er der et overordnet behov for at styrke de maritime
kompetencer i kyststaterne, herunder i forhold til at etablere MDA i regionen, så der skabes et fælles
billede af situationen på havet. Endelig er der et stort behov for opbygning af ekspertise inden for
retsvæsenet, således at formodede pirater og andre lovovertrædere kan blive retsforfulgt og domfældt
for forbrydelser begået til søs.
Regionalt samarbejde
Regionen står overfor en lang række udfordringer i forhold til myndighedsudøvelse på kystvagt- og
retshåndhævelsesområdet. Mange af landene i regionen har utilstrækkelige institutioner, og der mangler
fælles standarder for træning af militær og kystvagt, strukturer for informationsdeling og samarbejde.
Hertil kommer, at ansvaret på nationalt plan for maritim sikkerhed i territorialfarvand er fordelt mellem
adskillige myndigheder herunder søværnet, kystvagt og politi, hvilket kan være med til at komplicere
effektiv håndtering af konkrete angreb yderligere. Der er således behov for en samtænkt tilgang, hvor
en række nationale myndigheder styrkes, og samtidig et øget regionalt samarbejde om bl.a.
informationsdeling og koordination af aktiviteter inden for maritim sikkerhed.
I tillæg til den politiske opbakning til Yaoundé-processen gennem G7++FoGG vil Danmark desuden
kunne støtte implementering af erklæringer fra ECOWAS og ECCAS, om øget samarbejde og
koordinering inden for maritim sikkerhed, i samarbejde med de afrikanske partnere. Dette kan
inkludere støtte til det nyåbnede interregionale koordinationscenter (ICC) i Yaoundé, Cameroun. ICC
skal skabe den strategiske ramme for de regionale maritime koordinationscentre, som er planlagt i et
antal såkaldte maritime zoner fra Angola til Senegal. ICC forventes på længere sigt at kunne udgøre den
strategiske platform for udveksling af informationer og koordination af aktiviteter i alle zonerne, og
udgør derfor en oplagt mulighed for støtte til konkrete initiativer under det regionale samarbejde om
maritim sikkerhed.
Danmark har, som nævnt i afsnit 3.4 haft en maritim rådgiver udsendt til den Afrikanske Union i Addis
Ababa med henblik på at yde støtte til formuleringen af en maritim strategi for det afrikanske
kontinent. Støtten til AU forventes fortsat mens andre muligheder for sekunderinger ved regionale
organisationer og initiativer, så som ECOWAS, ICC m.v. vil indgå i overvejelserne for den danske
indsats.
23
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
a) Maritime kapaciteter
Selvom kyststaterne i nogen udstrækning har formelle maritime myndigheder, er det vurderingen, at en
række maritime kapaciteter forsat er svage i Vestafrika. Dette gælder f.eks. evnen til at etablere MDA
samt kapaciteter til, og erfaring med, at gennemføre konkrete antipirateri- og søredningsoperationer.
Opbygning af maritime kapaciteter vil derfor være en dansk prioritet i Guineabugten.
En særlig prioritet vil indledningsvist være etablering af MDA, som er en forudsætning for effektiv
maritim myndighedsudøvelse. I Ghana bidrager det nyetablerede informationsdelingscenter - Maritime
Trade Information Sharing Centre (MTISC) – netop til styrket MDA i forhold til truslen fra pirateri og
væbnet røveri til søs. Initiativet er et samarbejde mellem private maritime organisationer og støttes af
IMO, INTERPOL og en række lande (bl.a. Norge, Storbritannien og Nederlandene). Centret skaber en
platform for frivillig udveksling af oplysninger for private virksomheder og kan bl.a. udsende en
advarsel til andre skibe i området i tilfælde af angreb eller mistænkelig adfærd samt orientere nationale
myndigheder. Danmark anser MTISC som komplementær til ICC, der er etableret i Cameroun, inden
for rammen af Yaoundé-processen. Det vil være en dansk prioritet at fremme initiativer - såsom
MTISC og på sigt ICC - der bidrager til styrket MDA i Guinea-bugten.
IMO har etableret en multidonorfond dedikeret til kapacitetsopbygning inden for maritim sikkerhed i
Guineabugten, som er støttet af Storbritannien, Norge, Japan, Nigeria og Kina. Dog er pirateri kun én
af flere udfordringer i en maritim sikkerhedsoptik, og fonden vil arbejde med den brede palet af
kapacitetsopbygningsværktøjer. Støtte via multidonorfonde eller multilaterale organisationer vil derfor
indgå i de danske overvejelser for støtte til kapacitetsopbyggende indsatser.
Som nævnt i afsnit 3.4 har Danmark en række konkrete kompetencer, der kan være understøttende for
bilaterale kapacitetsopbygningsinitiativer. Danmark kan således også i Vestafrika bl.a. bistå de lokale
maritime myndigheder i deres deltagelse i såkaldte IMO Audits (IMO Instruments Implementation
Code) såvel som tilbyde træning og rådgivning inden for generel søfartsadministration.
Der er flere forskellige internationale militære indsatser i området, som fremviser gode resultater i
forhold til kapacitetsopbygning af flåde- og kystvagtstyrker i regionen. Den amerikanske flåde har bl.a.
taget initiativer til regional kapacitetsopbygning og støtte til kyststaternes egne flådestyrker baseret på
det internationale samarbejde i Africa Partnership Station (APS). Indsatsen bidrager til, at de lokale
flådeenheder og personel på sigt selv bliver i stand til at håndtere blandt andet pirateri. APS udgør en
mulig platform for maritim kapacitetsopbygning, som Danmark løbende vil overveje deltagelse i.
b) Retsvæsen
Pirateribekæmpelse i Vestafrika adskiller sig som nævnt på mange måder fra udfordringerne ved Afrikas
Horn, hvor Sikkerhedsrådsresolution 1846/2008 og 1851/2008 på Somalias anmodning gav det
internationale samfund et særligt juridisk udgangspunkt for at bekæmpe pirateri ud for Somalias kyster.
Som udgangspunkt vurderes der ikke i Vestafrika at være behov for samme retslige udfordringer, som
det var tilfældet i relation til pirateriet ud for Somalias kyst, blandt andet fordi de vestafrikanske landes
udgangspunkt for selv at kunne håndtere pirateritruslen er bedre end Somalias.
24
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Flere lande i Guineabugten anerkender dog, at effektiv retsforfølgning og domsfældelse af pirater er
afgørende for succes og har efterspurgt støtte til opbygning af kapacitet på området. Dette vedrører
navnlig håndtering af konkrete sager om pirateri, væbnet røveri og andre former for maritim
kriminalitet i forhold til indsamling af beviser om bord på skibe, afhøring af formodede pirater og
gidsler, overdragelse af beviser til politi- og anklagemyndighed og stillingtagen til spørgsmål om
jurisdiktion og udleveringssager til nabolande. Herudover er der behov for vedtagelse af nationale love,
der kriminaliserer pirateri og væbnet røveri til søs samt implementering af internationale standarder og
guidelines.
Danmark vil endvidere løbende vurdere om der er andre indsatsområder, som er relevante for
indsatsen i Vestafrika. Dette vil også ske i lyset af erfaringerne fra indsatsen på Afrikas Horn, og vil
derfor på sigt blandt andet kunne omfatte indsatser som imødegåelse af finansiering af pirateri, som
Danmark har gode erfaringer med. Overholdelse af menneskerettighederne vil indgå som et element i
danske kapacitetsopbygningstiltag.
KONKRET VIL DANMARK
Planlægge dansk støtte til kapacitetsopbygning i regionen med særlig opmærksomhed omkring
indsatser inden for (i) det regionale samarbejde omkring maritim sikkerhed (ii) maritime
kapaciteter, samt (iii) retsvæsenet. Bidrag til styrket MDA vil være en indledningsvis prioritet.
Arbejde aktivt for fremme af kapacitetsopbygningsindsatser, der vægter det lokale ejerskab i
regionen, herunder prioritere støtte til Yaoundé-processen.
Undersøge mulighederne for støtte via multilaterale organisationer og multidonorfonde til
kapacitetsopbygningsindsatser i Guineabugten.
Undersøge mulighederne for bilateralt samarbejde, herunder i forhold til danske bidrag til at
skabe mere velfungerende lokale flåde- og kystvagtstyrker samt bistand til relevante kyststater
gennemførelse af IMO audits.
Løbende overveje hvilke erfaringer fra indsatsen på Afrikas Horn, som med fordel kan bringes i
spil i Vestafrika, herunder med særlig opmærksomhed på de danske erfaringer med imødegåelse
af finansiering af pirateri og indsatser inden for retssektoren.
25
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
5. Den danske indsats uden for fokusområderne
MÅL: AT BIDRAGE TIL BEKÆMPELSE AF PIRATERI I ANDRE REGIONER, HVOR
DER ER VÆSENTLIGE SØFARTSINTERESSER PÅ SPIL
Pirateri er en global udfordring. Danmark vil fortsat aktivt bidrage til bekæmpelse af pirateri i andre
regioner, hvor der er væsentlige danske søfartsinteresser på spil.
Danmark deltager f.eks. aktivt i den asiatisk baserede internationale antipirateriorganisation
Regional
Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia (ReCAAP),
som udgør en ramme for initiativer, der medvirker til at begrænse og bekæmpe pirateri og
væbnet røveri til søs i Asien. Arbejdet er funderet på tre fundamentale samarbejdskomponenter;
informationsudveksling, kapacitetsopbygning og operationelt samarbejde i regionen med henblik på
bekæmpelse af pirateri og væbnet røveri til søs. Siden ReCAAP-samarbejdets begyndelse har der i en
lang periode været en nedgang i antallet af tilfælde af pirateri i regionen.
Danmark har som medlemsstat også støttet aktivt op om IMO’s globale arbejde med maritim sikkerhed
og pirateri, herunder i arbejdet vedrørende bevæbnede vagter på handelsskibe. Danmark har endvidere
spillet aktivt ind i en række relevante politikprocesser, herunder i udviklingen af EU’s maritime
sikkerhedsstrategi og i prioritering af det maritime område i NATO-samarbejdet.
Danmark vil også fortsætte samarbejde med andre stater og internationale organisationer herunder den
maritime industri, for at styrke standarder og initiativer for at bekæmpe pirateri. Det gælder f.eks. i FN,
EU og NATO.
KONKRET VIL DANMARK
Fastholde bekæmpelse af pirateri som en prioritet i internationale fora og hos internationale
partnere globalt, herunder især i FN, EU og NATO.
Fortsætte det danske engagement i ReCAAP for bekæmpelse af pirateri og væbnede røveri til
søs i Asien.
Fortsat deltage aktivt i IMO’s arbejde med maritim sikkerhed, med bekæmpelse af pirateri som
en dansk prioritet.
26
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1493975_0027.png
6. Beskyttelse af skibsfarten og de søfarende
MÅL: AT BIDRAGE TIL BESKYTTELSE AF DANSK SKIBSFART OG DANSKE
SØFARENDE
Danske skibe og danske søfarende befinder sig i pirattruede farvande hver eneste dag året rundt.
Pirateri og væbnet røveri til søs har betydelig indvirkning på den kommercielle skibsfart og ikke mindst
på de mennesker, som blot udfører deres arbejde om bord på de skibe, som passerer pirateriramte
områder.
En af de vigtigste faktorer for, om et skib bliver angrebet, er skibets fysiske karakteristika kombineret
med synlig anvendelse af en række forholdsregler. I bestræbelserne på at øge beskyttelse af skibsfarten
har det således været væsentligt at inddrage rederierne, der selv har taget ansvar for skibenes sikkerhed
ved anvendelse af forholdsregler til forebyggelse af pirateri.
Der vil på den baggrund fortsat være fokus på at sikre, at danske skibe efterlever de internationale
anbefalinger om forholdsregler ved sejlads i pirateriområder – de såkaldte BMPs - som er et vigtigt
element i forebyggelsen af pirateri. Siden begyndelsen af 2012 har der været krav om, at danske skibe
skal registrere og rapportere sejlads i højrisikoområdet ud for Somalia til Maritime Security Center Horn
of Africa (MSCHOA)
4
og United Kingdom Marine Trade Operations (UKMTO)
5
, og at danske
rederier i relevant omfang skal tage de øvrige dele af BMP-anbefalingerne i betragtning i forhold til
procedurer til forebyggelse af pirateri. Det vil være en dansk prioritet at fortsætte kontrollen med
efterlevelse af BMP. I de tilfælde hvor danske myndigheder modtager indberetninger om, at et dansk
skib ikke har fulgt anbefalingerne, vil der fortsat blive fulgt op overfor det konkrete rederi.
I lyset af den generelt forværrede situation i farvandet ud for Afrikas Horn besluttede regeringen i
marts 2011 at åbne op for brugen af civile bevæbnede vagter på danske skibe. Rederierne kan således få
tilladelse til brug af civile bevæbnede vagter om bord på et dansk skib, hvis det på baggrund af den
generelle trusselsvurdering for området må anses for påkrævet, og sagens oplysninger i øvrigt ikke taler
herimod. En sådan individuel tilladelse meddeles rederiet med henblik på, at et antal navngivne vagter
om bord på et bestemt skib under en nærmere angivet sejlads i et højrisikoområde kan besidde, bære og
anvende bestemte våben med tilhørende ammunition med henblik på selvforsvar i tilfælde af
piratangreb.
I juni 2012 vedtog Folketinget en ændring af våbenloven, som havde til formål at sikre, at rederier
hurtigere og på en mere fleksibel måde kan opnå tilladelse til at bruge civile, bevæbnede vagter om bord
4
Maritime Security Center Horn of Africa
(MSCHOA). Center er etableret af den Europæiske Unions flådestyrker ud fra Afrikas
Horn (EU NAVFOR) og rådgiver skibe der sejler gennem Adénbugten om anti-pirateri.
5
United Kingdom Marine Trade Operations
(UKMTO) Britisk maritimt kontor i Dubai, der agerer forbindelse mellem militære
styrker i regionen og handelsskibe. Administrerer endvidere et frivilligt system, hvor skibe kan indrapportere deres kurs og
position.
27
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
på danske lastskibe i områder, hvor der er risiko for pirateri og væbnede overfald. Rederierne kan
således få tilladelse til i en 1-årig periode at benytte civile, bevæbnede vagter på danske lastskibe, der
befinder sig i områder, hvor der er risiko for pirateri og væbnede overfald. En sådan generel tilladelse
vil – i modsætning til en individuel tilladelse – ikke være knyttet til en konkret sejlads, en bestemt
vagtvirksomhed, navngivne vagter eller specifikke våben.
Der sættes med den reviderede pirateristrategi øget fokus på beskyttelsen af de søfarende. Som led i
regeringens Vækstplan for Det Blå Danmark er der allerede foretaget ændringer af lov om søfarendes
ansættelsesforhold, hvilket udgør et solidt udgangspunkt herfor. Det drejer sig om de nye regler, der
giver søfarende og deres pårørende bedre sikring i piraterisituationer, og som skærper rederiernes
forpligtigelser i forhold til forebyggelse, forberedelse og håndtering af pirateri. Hermed vil den høje
danske internationale profil kunne fortsættes samtidig med, at det internationale niveau højnes.
Danmark vil fortsat arbejde for at forbedre arbejdsforholdene for de søfarende, herunder ikke mindst i
forhold til at sikre den bedst mulige beskyttelse under sejllads i de farvande, hvor truslen om pirateri og
væbnede sørøveri er overhængende. Danmark vil på den baggrund i ILO arbejde for at løfte de nye
danske regler om øget beskyttelse af de søfarende ved pirateri til internationalt niveau. Beskæftigelsen af
udenlandske søfarende uden dansk bopæl stiller særlige krav til at sikre, at disse søfarende kender til
deres rettigheder. Der vil på den baggrund blive udarbejdet vejledning rettet mod navnlig disse
søfarende om deres rettigheder og reglerne i relation til pirateri.
I sammenhæng hermed vil der blive taget initiativ til at udarbejde en fælles drejebog for håndtering af
de søfarendes rettigheder efter frigivelse. Formålet er at sætte myndighedernes og organisationernes
indsats ind i en samlet helhed med sigte på at skabe større klarhed over de respektive aktørers og
myndigheders ansvar. Drejebogen vil blive udarbejdet i fællesskab mellem berørte myndigheder og
organisationer.
På samme linje vil Danmark søge på internationalt plan at fremme de såkaldte “Interim Guidelines on
Measures Relating to the Welfare of Seafarers and their Families Affected by Piracy off the Coast of
Somalia”, som er udarbejdet af industriarbejdsgruppen (WG3) under CGPCS. Retningslinjerne giver
vejledning til den brede kreds af parter, som oftest indgår i håndteringen af en piraterihændelse,
herunder hvilke skridt disse parter hver især bør tage med sigte på at kunne yde effektiv og hurtig støtte
til de søfarende og deres familier.
Det er afgørende, at søfarende, der er, eller har været, i piraternes varetægt, ikke glemmes. Danmark har
derfor bidraget til den såkaldte Piracy Survivor Family Fund. Fonden, som er oprettet i FN-regi, sigter
mod at yde medicinsk eller social støtte til søfarende, der har været holdt som gidsler af somaliske
pirater.
KONKRET VIL DANMARK
Fastholde fokus på skibenes overholdelse af BMP.
Arbejde i ILO for at løfte de nye danske regler om øget beskyttelse af de søfarende ved pirateri
til internationalt niveau samt fremme de såkaldte “Interim Guidelines on Measures Relating to
the Welfare of Seafarers and their Families Affected by Piracy off the Coast of Somalia”.
28
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Udarbejde fælles vejledninger for dels udenlandske søfarendes rettigheder og pligter i relation til
pirateri, dels håndtering af de søfarendes rettigheder efter frigivelse.
Der henvises i øvrigt til de nævnte mulige kapacitetsopbygningstiltag, som kan være af afgørende
betydning for beskyttelse af skibsfarten og de søfarende.
29
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
7. Vidensopbygning
Bekæmpelse af pirateri og væbnet røveri til søs er komplekse udfordringer, som stiller krav om en nøje
kalibreret kombination af indsatser. Der er derfor vigtigt at sikre regeringen det bedste
beslutningsgrundlag for prioritering af den danske indsats gennem vidensopbygning og
forskningsindsatser.
Da den danske indsat i Guineabugten er et nyt fokusområde for Danmark, er der et særligt udtalt
behov for vidensopbygning her. Den danske tilstedeværelse i Accra samt den nyetablerede ambassade i
Abuja og handelskontoret i Lagos åbner muligheden for øget dialog og samarbejde med relevante
partnere inden for det maritime erhverv, vestafrikanske maritime myndigheder, civilsamfundet samt
relevante uddannelses- og forskningsinstitutioner i regionen.
En mere målrettet vidensopbygningsindsats, herunder ved at samle eksisterende forskning eller initiere
ny forskning vedrørende pirateri i Vestafrika, vil være en prioritet. Oplagte partnere til ny
vidensopbygning vil være internationale og lokale forskningsinstitutioner. Samarbejde med lokale
institutioner som Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre (KAIPTC), Maritime
University i Accra, Institute for Security Studies i Dakar samt det Nigerianske Forsvarsakademi i Abuja
vil give værdifuld indsigt i regionale dynamikker samt sikre lokalt ejerskab for indsatsen. Internationale
aktører og institutioner som IMO, Chatman House og Oceans Beyond Piracy kunne bidrage med en
omfattende viden om problemfeltet omkring pirateri og væbnet røveri til søs globalt. Målrettet
forskning vil give værdifuldt input, som kan være retningsgivende for den danske og den internationale
indsats i Guineabugten.
Det vil være en dansk prioritet løbende at afdække muligheder for konkrete initiativer for
vidensopbygning om pirateri og væbnede røveri til søs, herunder bl.a. i dialog med civilsamfund,
brancheorganisationer, uddannelses- og forskningsinstitutioner.
30
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
8. Risikoelementer
Indsatsen mod pirater er forbundet med visse politiske, sikkerhedsmæssige og finansielle risici.
Den militære indsats indebærer i sagens natur sikkerhedsmæssige risici for det danske personelbidrag,
for piraterne og for de gidsler, der tilbageholdes af piraterne. Det vil ikke kunne udelukkes, at piraterne
som følge af en international militær indsats, der truer deres indkomstgrundlag, eskalerer situationen
ved at true med at gennemføre henrettelser af gidsler. I så fald står Danmark og det internationale
samfund i en ny situation, der vil fordre fornyede overvejelser.
I relation til den kapacitetsopbyggende indsats vil hensynet til bæredygtighed være en udfordring. I
regioner, der omfatter skrøbelige eller svage stater med lav kapacitet og relativt høje
korruptionsniveauer, er der risiko for, at iværksatte tiltag ikke får den tiltænkte effekt. Endvidere kan
ukoordinerede indsatser, uden tilstrækkelig regionalt eller lokalt ejerskab, ende resultatløse. De
finansielle risici søges reduceret ved at arbejde igennem andre aktører og programmer, som kan
foretage revision på stedet.
Den danske indsats vil endvidere være forbundet med visse politiske risici som følge af den vanskeligt
forudsigelige udvikling i piraternes virksomhed og den deraf følgende risiko for, at indsatsen ikke får de
ønskede resultater. Indsatsen ved Afrikas Horn har ganske vist løbet en årrække nu, men den skrøbelige
situation i Somalia er stadig en risikofaktor for indsatserne. Indsats i Vestafrika vil endvidere indebære
en vis risiko, da effektivt samarbejde med de respektive kyststater er afgørende for en succesfuld
indsats. Hvis ikke der kan opnås enighed om indhold og modus for samarbejdet, kan det stække
indsatsen væsentligt, hvilket stiller krav om særlig tæt koordination og forventningsafstemning med de
kyststater, som indsatsen berører. Dette vil imidlertid blive håndteret ved løbende vurdering af
resultaterne af strategiens mål med efterfølgende nødvendige justeringer af indsatsen.
31
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
9. Monitorering og rapportering
Ansvaret for implementering af strategien ligger i Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet,
Justitsministeriet og Økonomi- og Vækstministeriet, der hver især vil monitorere indsatsen til
pirateribekæmpelse. Med henblik på at sikre et samlet overblik og dermed mulighed for at vurdere
indsatsens nytteværdi, sammenhængen mellem de forskellige tiltag og behovet for eventuelt at justere
strategien i lyset af udviklingen, vil der blive afrapporteret til Folketinget en gang årligt inden for
rammerne af den årlige sikkerhedspolitiske redegørelse til Folketinget.
Endvidere vil der for nærværende strategi blive gennemført en midtvejsevaluering af indsatsen, som er
sammenfaldende med mandaterne for de to flådemissioner ud for Afrikas Horn. Således vil der her
være mulighed for en mere omfattende justering af indsatsen halvvejs i strategiens fireårige løbetid.
32
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Annex A: Forkortelser
AIM Strategy
AMISOM
APSA
AU
BMP
BMP4
CGPCS
EASF
ECCAS
ECOWAS
ESAIO
EU
EUCAP Nestor
FN
GCCS
GGC
G7++FOGG
ICC
IGAD
ILO
IMO
ISSP
IUU
KAIPTC
African Integrated Maritime Strategy
African Union Mission in Somalia
African Peace and Security Architecture
African Union
Best Management Practices
Best Management Practices for Protection against Somalia Based Piracy
Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia
East African Standby Force
Economic Community of Central African States
Economic Community Of West African States
Eastern and Southern Africa and Indian Ocean Region
Europæiske Union
European Union capacity building effort in the Horn of Africa and the
Western Indian Ocean
Forenede Nationer
Global Center on Cooperative Security
Gulf of Guinea Commission
Friends of the Gulf of Guinea Group
Inter-regional Coordination Centre
Intergovernmental Authority on Development
International Labour Organisation
International Maritime Organisation
IGAD Security Sector Programme
Illegal, Unreported and Unregulated fishing
Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre
33
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
LETF
MDA
MSCHOA
MTISC
OLA
NATO
PSG
ReCAAP
SHADE
SØIK
UKMTO
UNDP
UNODC
UNSOM
WG2
WG3
Law Enforcement Task Force
Maritime Domain Awareness
Maritime Security Centre Horn of Africa
Maritime Trade Information Sharing Centre
United Nations Office of Legal Affairs
North Atlantic Treaty Organisation
Peace and Statebuilding Goals
Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed
Robbery Against Ships in Asia
Shared Awareness and Deconfliction
Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet
United Kingdom Maritime Trade Operations
United Nations Development Programme
United Nations Office on Drugs and Crime
United Nations Assistance Mission in Somalia
Working Group 2 – Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia
Working Group 2 – Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia
34