PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forsvarsudvalget 2014-15 (1. samling)
FOU Alm.del Bilag 43
Offentligt

Statsrevisorerne 2010-11 (1. samling)

Beretning nr. 5 Rigsrevisionens notat af 9. december 2014

Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om modkøb ved køb af

forsvarsmateriel hos udenlandske

leverandører

December

2014

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske

leverandører (beretning nr. 5/2010)

9. december 2014

RN 1112/14

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om modkøb ved køb af forsvarsmateriel

hos udenlandske leverandører, som blev indledt med en beretning i marts 2011.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionen finder Forsvarsministeriets og Erhvervs- og Vækstministeriets initiati-

ver tilfredsstillende og vurderer, at sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:



Forsvarsministeriet præciserede i 2011 over for chefen for Forsvarets Materieltje-

neste, at det var tjenestens ansvar at sikre, at der blev indgået de fornødne mod-

købsaftaler i overensstemmelse med gældende direktiver fra Forsvarskommando-

en. Departementschefen bad desuden forsvarschefen om løbende orienteringer

om status på området, hvilket tjenesten efterfølgende har foretaget.

Forsvarets Materieltjeneste oprettede i 2010 et sekretariat, som skulle håndtere

industrisamarbejdet, herunder korrespondancen mellem tjenesten og Erhvervs-

og Byggestyrelsen. Samtidig oprettede Erhvervs- og Byggestyrelsen en elektro-

nisk postkasse vedrørende modkøb, som gjorde det lettere for Forsvaret at under-

rette styrelsen om relevante anskaffelser.

Erhvervs- og Vækstministeriet vurderer, at der er et godt og konstruktivt samar-

bejde omkring indgåelsen af modkøbsaftaler, og at Forsvarets Materieltjeneste

har samarbejdet i de få tilfælde, hvor Erhvervsstyrelsen har måttet rykke tjenesten

for kontraktoplysninger.

Forsvarets Materieltjeneste har optimeret sin registreringspraksis, så det er mu-

ligt at opgøre antallet af igangværende kontrakter, som Forsvaret har indgået med

udenlandske leverandører, herunder om kontrakterne indeholder en modkøbs-

klausul.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)



Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Erhvervs- og Byggestyrelsen

ændrede fra 1. januar 2012

navn til Erhvervsstyrelsen.



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet evaluerede i 2011 aftalen

om fremtidig praksis i forbindelse med indgåelsen af modkøbsaftaler og har netop

indgået en ny samarbejdsaftale, der bl.a. fastslår, at parterne skal drøfte den lø-

bende sagshåndtering 4 gange årligt og evaluere den nye samarbejdsaftale se-

nest i 2016.

Som følge af en henvendelse fra Europa-Kommissionen (Kommissionen), der kri-

tiserede, at Danmark som udgangspunkt stillede krav om modkøb ved alle anskaf-

felser fra udenlandske leverandører over en vis tærskelværdi, er der i juli 2014

kommet nye retningslinjer for industrisamarbejde. Retningslinjerne præciserer bl.a.,

at der kun må indgås industrisamarbejdsaftaler i de tilfælde, hvor industrisamar-

bejde er nødvendigt for at varetage Danmarks væsentlige sikkerhedsinteresser,

og ministerierne forventer derfor, at niveauet for modkøb vil falde.



Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i marts 2011 en beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel

hos udenlandske leverandører. Beretningen handlede om, hvorvidt Forsvarsministeriet og

Økonomi- og Erhvervsministeriet i perioden 2007 - medio 2010 sikrede, at modkøbsordnin-

gen virkede efter hensigten.

Beretningen viste, at Forsvaret i perioden 2007-2010 ikke i tilfredsstillende grad havde efter-

levet bestemmelserne i modkøbscirkulæret. Rigsrevisionen vurderede endvidere, at Forsva-

rets praksis havde medført, at Danmark ikke havde opnået modkøb som forudsat.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, kritiserede de skarpt, at Forsvaret i stort om-

fang ikke underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de købte forsvarsmateriel hos uden-

landske leverandører i perioden 2007 - medio 2010. Statsrevisorerne vurderede desuden, at

konsekvensen havde været, at Danmark ikke havde opnået det modkøb, som var forudsat

i reglerne. Endvidere kritiserede Statsrevisorerne skarpt, at Forsvarsministeriet og Økonomi-

og Erhvervsministeriet var 2 år om at afklare uenigheder mellem Forsvaret og Erhvervs- og

Byggestyrelsen om, hvordan reglerne om modkøb skulle fortolkes og forvaltes.

4. Som svar på beretningen afgav forsvarsministeren og økonomi- og erhvervsministeren en

redegørelse til Statsrevisorerne i maj 2011. Heri oplyste forsvarsministeren, at Forsvarsmi-

nisteriet var enig i, at der i en periode frem til aftalens indgåelse havde udviklet sig en util-

fredsstillende situation på modkøbsområdet i forholdet mellem Forsvarets Materieltjeneste

og Erhvervs- og Byggestyrelsen.

Forsvarsministeren oplyste endvidere, at Forsvarsministeriet tog kritikken af, at Forsvarsmi-

nisteriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet var 2 år om at afklare uenighederne mellem

Forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen om, hvordan reglerne om modkøb skulle fortol-

kes og forvaltes, til efterretning. Økonomi- og erhvervsministeren oplyste, at ministeren del-

te denne opfattelse og oplyste desuden, at det i aftalen var fastlagt, hvordan krav om mod-

køb skulle fortolkes, og hvilke procedurer der skulle følges ved indgåelse af modkøbsafta-

ler.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Begge ministre oplyste desuden, at ministerierne som opfølgning på aftalen årligt ville eva-

luere praksis ved indgåelse af modkøbsaftaler. Økonomi- og erhvervsministeren oplyste, at

den årlige evaluering skulle sikre, at man undgik for langstrakte processer med at løse uenig-

heder, som Statsrevisorerne havde rejst kritik af. Forsvarsministeren pegede endvidere på,

at det skulle evalueres, om der var behov for at justere aftalen, så man sikrede, at den inde-

holdt den fornødne fleksibilitet – både for Forsvaret og for Erhvervs- og Byggestyrelsen.

5. På baggrund af ministerredegørelserne afgav Rigsrevisionen i juni 2011 et notat i henhold

til rigsrevisorlovens § 18, stk. 4, hvori Rigsrevisionens planer for den videre opfølgning på

beretningen fremgik. Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnskabet for 2010. Det

fremgik af notatet, at Rigsrevisionen ville følge udviklingen på følgende områder:



Forsvarets underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen og indgåelsen af modkøbsafta-

ler

Forsvarets arbejde med at forbedre deres registreringspraksis

ministeriernes evaluering af praksis i forbindelse med indgåelse af modkøbsaftaler.

6. Rigsrevisionen redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Ministeriernes initiativer

7. Rigsrevisionen gennemgår i det følgende Forsvarsministeriets og Erhvervs- og Vækstmi-

nisteriets initiativer i forhold til de udestående punkter. Gennemgangen er baseret på møde

og brevveksling med Forsvarsministeriet og Erhvervs- og Vækstministeriet.

Rigsrevisionen har siden afgivelsen af §18, stk. 4-notatet i august 2011 fulgt området løben-

de via brevveksling og møder med Forsvarsministeriet og Erhvervs- og Vækstministeriet.

Kommissionens henvendelse til den danske regering og det igangsatte arbejde vedrørende

udarbejdelsen af en forsvarsindustriel strategi og nye retningslinjer for industrisamarbejde

har dog medført, at vi har afventet de nye retningslinjer.

Forsvarets underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen og indgåelsen af modkøbs-

aftaler

8. Beretningen viste, at Forsvaret i perioden 2007 - medio 2010 – ud fra andre begrundelser

end cirkulærets undtagelser – undlod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om køb af

forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører. Som følge af Forsvarets registreringsprak-

sis var det ikke muligt at få det fulde overblik over, hvor mange kontrakter Forsvaret ikke hav-

de underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen om. Rigsrevisionen vurderede dog, at Forsva-

rets praksis havde medført, at Danmark ikke havde kunnet opnå modkøb, i det omfang mod-

købsreglerne forudsatte.

Statsrevisorerne kritiserede skarpt, at Forsvaret i stort omfang ikke underrettede Erhvervs-

og Byggestyrelsen, når man købte forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører i perio-

den 2007 - medio 2010. Statsrevisorerne fandt endvidere, at konsekvensen af Forsvarets

manglende underretning var, at Danmark ikke opnåede det modkøb, der var forudsat i reg-

lerne.

Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse, at Forsvarsministeriet var enig i, at der i en

periode frem til aftalens indgåelse havde udviklet sig en utilfredsstillende situation på mod-

købsområdet i forholdet mellem Forsvarets Materieltjeneste og Erhvervs- og Byggestyrel-

sen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

9. Forsvarsministeriet har i forbindelse med Rigsrevisionens opfølgning oplyst, at ministeri-

ets departementschef i september 2011 bad forsvarschefen om at holde departementsche-

fen løbende orienteret om status på området, hvilket forsvarschefen efterfølgende har gjort

i Forsvarskommandoens årsrapporter. Derudover tilkendegav Forsvarsministeriet eksplicit

i en instruks til chefen for Forsvarets Materieltjeneste, at det var tjenestens ansvar at sikre,

at der blev indgået de fornødne industri- og samarbejdsaftaler i overensstemmelse med gæl-

dende direktiver fra Forsvarskommandoen.

Forsvarets Materieltjeneste har oplyst, at tjenesten medio 2010 har oprettet et sekretariat

(som p.t. er forankret i tjenestens indkøbsfunktion), der håndterer industrisamarbejdet. Der-

udover har tjenesten drøftet status vedrørende industrisamarbejdet på halvårlige møder mel-

lem bl.a. Forsvarets Materieltjeneste og Erhvervsstyrelsen.

10. Endelig har Erhvervsstyrelsen oplyst, at der på baggrund af aftalen fra 2010 blev opret-

tet en særlig elektronisk postkasse til korrespondancen mellem Forsvarets Materieltjeneste

og Erhvervsstyrelsen om modkøb, som har gjort det lettere at underrette styrelsen om rele-

vante anskaffelser, jf. boks 1.

BOKS 1. FORSVARETS NOTIFICERINGSPLIGT

Ifølge Erhvervs- og Byggestyrelsens dagældende retningslinjer for indgåelse af industrisamarbejds-

aftaler var Forsvaret (i praksis Forsvarets Materieltjeneste) pålagt at kontakte styrelsen ved alle på-

tænkte anskaffelser over 5 mio. kr. (eller 25 mio. kr. over en 5-årig periode). Dette skulle ske forud

for indhentning af tilbud hos leverandører eller udsendelse af udbudsmateriale for at afklare, om an-

skaffelsen var omfattet af industrisamarbejde. Forsvarets Materieltjeneste var desuden pålagt at no-

tificere styrelsen om alle anskaffelser – uanset beløbsstørrelse – fra leverandører, der havde et indu-

strisamarbejde med styrelsen.

11. Samlet har opfølgningen på Forsvarets manglende underretning af Erhvervs- og Bygge-

styrelsen vist, at Forsvaret har taget en lang række initiativer til at forbedre underretningen

af styrelsen, ligesom Erhvervs- og Byggestyrelsen har sikret en enklere indgang til styrelsen.

12. Derudover har Erhvervs- og Vækstministeriet oplyst, at det er Erhvervsstyrelsens vurde-

ring, at der i dag er et godt og konstruktivt samarbejde mellem styrelsen og Forsvarets Ma-

terieltjeneste. Der er en god løbende kontakt, og der afholdes jævnligt møder på sagsbe-

handlerniveau om udredning af fælles problemstillinger. Der har dog i perioden siden 2010

været enkelte tilfælde, hvor styrelsen har måttet rykke tjenesten for oplysninger om nye an-

skaffelser, men der har i disse tilfælde været en velvillig og konstruktiv tilgang i tjenesten til

at udrede sagerne.

13. Rigsrevisionen vurderer på denne baggrund, at Forsvarets underretning fungerer til-

fredsstillende, og at punktet om Forsvarets underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen kan

afsluttes.

Forsvarets arbejde med at forbedre deres registreringspraksis

14. Beretningen viste, at det ikke var muligt at få det fulde overblik over, hvor mange kon-

trakter Forsvaret ikke havde underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen om, fordi Forsvarets

registreringspraksis medførte, at det ikke var muligt at opgøre det samlede antal kontrakter

indgået med udenlandske leverandører i perioden 2007 - medio 2010. Ifølge Forsvarskom-

mandoen var årsagen bl.a., at Forsvarets gældende procedurer for registrering af kontrak-

ter i DeMars ikke blev fulgt konsekvent.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Rigsrevisionen fandt dette særdeles utilfredsstillende. For det første fordi det vanskeliggjor-

de Erhvervs- og Byggestyrelsens muligheder for at indgå modkøbsaftaler med leverandører,

som havde indgået mindre tillægskontrakter, der over en 5-årig periode tilsammen oversteg

den daværende grænse på 25 mio. kr. For det andet fordi det begrænsede gennemsigtig-

heden af forvaltningen af modkøbsaftaler og muligheden for at vurdere, hvordan Forsvaret

varetog sine forpligtelser på området.

15. Forsvarsministeriet har i forbindelse med Rigsrevisionens opfølgning oplyst, at Forsva-

rets Materieltjeneste inden for de sidste par år har optimeret sin registreringspraksis, så det

i dag er muligt at opgøre antallet af igangværende kontrakter, som Forsvaret har indgået med

udenlandske leverandører, herunder om de pågældende aftaler indeholder en modkøbsklau-

sul. Siden 1. januar 2013 har Forsvarets Materieltjenestes Indkøbsstab således registreret

i DeMars, om den enkelte kontrakt er indgået med udenlandske leverandører, og om den er

forbundet med krav om industrisamarbejdsaftale eller ej.

16. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvaret har forbedret deres registrerings-

praksis, så det nu er muligt at vurdere, hvordan Forsvaret varetager deres forpligtelser på

området. Rigsrevisionen vurderer på denne baggrund, at punktet om Forsvarets arbejde med

at forbedre deres registreringspraksis kan afsluttes.

Ministeriernes evaluering af praksis i forbindelse med indgåelse af modkøbsaftaler

17. Beretningen viste, at der gik 2 år, før Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsmini-

steriet blev enige om, hvordan de skulle fortolke modkøbsreglerne. Rigsrevisionen vurde-

rede i den forbindelse, at Forsvaret burde have fulgt Erhvervs- og Byggestyrelsens fortolk-

ning i de 2 år, drøftelserne fandt sted, og at Forsvarsministeriet burde have sikret dette.

Statsrevisorerne kritiserede, at Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet var

2 år om at afklare uenigheder mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og Forsvaret om, hvor-

dan reglerne om modkøb skulle fortolkes og forvaltes.

Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse af 30. maj 2011, at Økonomi- og Erhvervsmi-

nisteriet og Forsvarsministeriet i juni 2010 indgik aftale om at få etableret et mere entydigt

og præcist forvaltningsgrundlag på modkøbsområdet, som skulle medvirke til at understøt-

te det fortsatte samarbejde på et væsentligt område for dansk forsvarsindustri.

Begge ministre oplyste desuden, at ministerierne som opfølgning på aftalen årligt ville eva-

luere praksis ved indgåelse af modkøbsaftaler, så man kunne undgå de langstrakte proces-

ser med at løse uenigheder, som Statsrevisorerne har rejst kritik af. Ministerierne skulle i

forbindelse med evalueringen bl.a. vurdere, om der var behov for at justere aftalen, så den

indeholdt den fornødne fleksibilitet – både for Erhvervs- og Byggestyrelsen og for Forsva-

ret.

Rigsrevisionen fandt det tilfredsstillende, at ministerierne årligt ville evaluere praksis i forbin-

delse med indgåelse af modkøbsaftaler, og oplyste i notatet til Statsrevisorerne, at Rigsre-

visionen ville orientere om resultaterne af de årlige evalueringer.

18. Erhvervs- og Vækstministeriet har i forbindelse med Rigsrevisionens opfølgning oplyst,

at der som opfølgning på aftalen fra 2010 blev holdt en række møder mellem Forsvarets Ma-

terieltjeneste og Erhvervs- og Byggestyrelsen. Derudover holdt Forsvarsministeriet og det

daværende Økonomi- og Erhvervsministerium det første egentlige evalueringsmøde i august

2011, hvor begge ministerier var enige om, at implementeringen af aftalen forløb tilfredsstil-

lende. Ministerierne besluttede endvidere, at eventuelle videre drøftelser om aftalen skulle

afvente de forventede justeringer i regelgrundlaget for industrisamarbejde.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

19. Behovet for at justere regelgrundlaget for industrisamarbejde var kommet af, at Erhvervs-

og Vækstministeriet i maj 2011 modtog en henvendelse fra Kommissionen, der kritiserede de

danske regler for industrisamarbejde, jf. boks 2.

BOKS 2. KOMMISSIONENS HENVENDELSE TIL DEN DANSKE REGERING

Kommissionen problematiserede i 2011 over for den danske regering de danske procedureregler for

industrisamarbejde i forhold til EU-retten, idet Kommissionen var kritisk over for det danske ”auto-

matiske krav om industrisamarbejde ved enhver anskaffelse over en vis tærskelværdi”. Kommissio-

nen mente, at der i stedet burde foretages en konkret vurdering af, om sikkerhedsinteresser nødven-

diggjorde, at anskaffelsen af forsvarsmateriel skulle pålægges modkøb, og argumenteres for, hvor-

ledes kravet om proportionalitet var opfyldt.

20. Henvendelsen fra Kommissionen gav anledning til, at der blev igangsat et længereva-

rende arbejde, der havde til hensigt at ændre regelgrundlaget og administrationen af indu-

strisamarbejdet. Regeringen nedsatte således i april 2012 en tværministeriel arbejdsgruppe,

der skulle udarbejde en forsvarsindustriel strategi som grundlag for det fremtidige industri-

samarbejdet. I arbejdsgruppen deltog Erhvervs- og Vækstministeriet, Erhvervsstyrelsen, Fi-

nansministeriet, Forsvarsministeriet, Forsvarskommandoen, Forsvarets Materieltjeneste og

Udenrigsministeriet.

På baggrund af arbejdsgruppens oplæg er der udarbejdet nye administrative retningslinjer

for industrisamarbejdet og en ny forsvarsindustriel strategi, der beskriver Danmarks sikker-

hedsinteresser og forsvarsindustriens betydning for varetagelsen heraf.

BOKS 3. NYE RETNINGSLINJER FOR INDUSTRISAMARBEJDE

Med de nye retningslinjer kan udenlandske leverandører af forsvarsmateriel forpligtes til industrisamar-

bejde, hvis en konkret vurdering viser:



at industrisamarbejde er nødvendigt for at varetage Danmarks væsentlige sikkerhedsinteresser



at konkurrencen på det civile marked ikke skævvrides



at anskaffelsen overstiger 50 mio. kr.

21. De nye retningslinjer trådte i kraft den 1. juli 2014 og erstatter de tidligere regler for in-

dustrisamarbejde. Allerede indgåede aftaler om industrisamarbejde gælder dog uændret.

Ifølge retningslinjerne er det Forsvaret, der i forbindelse med de konkrete anskaffelser vurde-

rer, om industrisamarbejde er nødvendigt for at varetage Danmarks væsentlige sikkerheds-

interesser. Hvis Forsvaret vurderer, at det er nødvendigt at pålægge udenlandske leveran-

dører modkøb, vurderer Erhvervsstyrelsen, om modkøb i det pågældende tilfælde vil skæv-

vride konkurrencen på det civile marked.

Erhvervs- og Vækstministeriet har endvidere oplyst, at der derfor ikke længere er nogen for-

ventning om, at Forsvarsministeriet løbende notificerer Erhvervs- og Vækstministeriet om alle

anskaffelser af forsvarsmateriel og forsvarstjenesteydelser, men kun om anskaffelser over

50 mio. kr., hvor Forsvarsministeriet vurderer, at der er behov for at stille krav om industri-

samarbejde.

Ifølge lovforslaget til ændring af erhvervsfremmeloven vil den nye ordning for industrisam-

arbejde alt andet lige føre til en reduktion i omfanget af udenlandske leverandørers forpligtel-

ser til industrisamarbejde, idet en generel ordning erstattes af en konkret vurdering ved hver

enkelt anskaffelse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

22. Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at der i regi af arbejdsgruppen og i forbindel-

se med regeringens godkendelse af de nye retningslinjer for industrisamarbejde har været

et tæt samarbejde mellem Erhvervs- og Vækstministeriet og Forsvarsministeriet.

23. Erhvervs- og Vækstministeriet og Forsvarsministeriet indgik ultimo november en ny af-

tale om administrationen af industrisamarbejdsaftaler på grundlag af de nye retningslinjer

for industrisamarbejde og den nationale forsvarsindustrielle strategi fra 1. juli 2014.

Aftalen beskriver bl.a. arbejdsdelingen mellem ministerierne, tidsfrister for ministeriernes

sagsbehandling, ministeriernes koordinering og koordinering med eksterne parter samt grund-

laget for ministeriernes vurdering i forbindelse med, om der skal indgås industrisamarbejds-

aftale eller ej. Derudover fremgår det af aftalen, at Erhvervs- og Vækstministeriet og For-

svarsministeriet skal drøfte den løbende sagshåndtering 4 gange årligt, og at der senest i

2016 skal gennemføres en evaluering af aftalen.

24. Rigsrevisionens opfølgning har vist, at Erhvervs- og Vækstministeriet og Forsvarsmini-

steriet har evalueret praksis, at de har samarbejdet omkring udarbejdelsen af de nye ret-

ningslinjer for industrisamarbejde, og at de har fastlagt rammerne for det fremtidige samar-

bejde. Ifølge aftalen skal ministerierne drøfte den løbende sagshåndtering 4 gange årligt og

gennemføre en evaluering af aftalen senest i 2016.

Rigsrevisionen vurderer på denne baggrund, at punktet om ministeriernes evaluering af prak-

sis i forbindelse med indgåelse af modkøbsaftaler kan afsluttes.

III.

Afslutning

25. Rigsrevisionen finder Forsvarsministeriets og Erhvervs- og Vækstministeriets initiativer

tilfredsstillende og vurderer, at sagen kan afsluttes.

Lone Strøm