Forsvarsudvalget 2014-15 (1. samling)
FOU Alm.del Bilag 43
Offentligt
1489897_0001.png
Statsrevisorerne 2010-11 (1. samling)
Beretning nr. 5 Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører
Offentligt
5/2010
Beretning om
modkøb ved køb af forsvarsmateriel
hos udenlandske leverandører
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0002.png
5/2010
Beretning om
modkøb ved køb af forsvarsmateriel
hos udenlandske leverandører
Statsrevisorerne fremsender denne beretning
med deres bemærkninger til Folketinget og
vedkommende minister, jf. § 3 i lov om
statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om
revisionen af statens regnskaber m.m.
København 2011
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:
Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende
minister.
Økonomi- og erhvervsministeren og forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.
Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.
På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket
forventes at ske ultimo august 2011.
Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-
rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig
betænkning over statsregnskabet 2010, som afgives i april 2012.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0003.png
Henvendelse vedrørende
denne publikation rettes til:
Statsrevisorerne
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Telefon: 33 37 59 87
Fax: 33 37 59 95
E-mail: [email protected]
Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kan
købes ved henvendelse til:
Rosendahls-Schultz Distribution
Herstedvang 10
2620 Albertslund
Telefon: 43 22 73 00
Fax: 43 63 19 69
E-mail: [email protected]
Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk
ISSN 0108-3902
ISBN 978-87-7434-350-9
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0004.png
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne,
den 16. marts 2011
Peder Larsen
Henrik Thorup
Helge Adam Møller
Mogens Lykketoft
Carsten Hansen
Kristian Jensen
BERETNING OM MODKØB VED KØB AF FORSVARSMATERIEL HOS UDEN-
LANDSKE LEVERANDØRER
Folketinget har ved lov besluttet, at Danmark skal kræve modkøb, når forsvaret kø-
ber materiel hos udenlandske leverandører. Kravet om modkøb indebærer, at den
udenlandske leverandør forpligter sig til med visse undtagelser at købe produkter
hos dansk forsvarsindustri til en værdi af op til 100 % af kontraktbeløbet.
Formålet er erhvervsfremme og et ønske om at opretholde en dansk forsvarsindustri.
Under de seneste 2 forsvarsforlig i perioden 2000-2009 er der således indgået mod-
købsaftaler for ca. 20 mia. kr.
Statsrevisorerne kritiserer skarpt:
At forsvaret i stort omfang ikke underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen,
når man købte forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører i perioden
2007 - medio 2010. Konsekvensen har været, at Danmark ikke har opnået det
modkøb, som var forudsat i reglerne.
At Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet var 2 år om at
afklare uenigheder mellem forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen om,
hvordan reglerne om modkøb skulle fortolkes og forvaltes.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0006.png
Beretning til Statsrevisorerne om
modkøb ved køb af forsvarsmateriel
hos udenlandske leverandører
Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til
Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-
sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar
1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.
Beretningen vedrører finanslovens § 8. Økonomi-
og Erhvervsministeriet og § 12. Forsvarsministeriet.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0008.png
Indholdsfortegnelse
I.
II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1
Indledning .................................................................................................................... 6
A. Baggrund .............................................................................................................. 6
B. Formål ................................................................................................................... 9
C. Afgrænsning og metode........................................................................................ 9
Forsvarets efterlevelse af modkøbsreglerne.............................................................. 11
A. Underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen .................................................... 11
B. Undtagelser fra modkøbskravet .......................................................................... 13
C. Opgørelser af modkøbskravet ............................................................................ 16
Aftalen om den fremtidige praksis.............................................................................. 19
A. Ministeriernes drøftelser ..................................................................................... 19
B. Aftalen om fremtidig praksis................................................................................ 21
III.
IV.
Bilag 1. Oversigt over projekter i undersøgelsen ................................................................ 25
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0009.png
Beretningen vedrører finanslovens § 8. Økonomi- og Erhvervsministeriet og
§ 12. Forsvarsministeriet.
I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Økonomi- og
Erhvervsministeriet:
Bendt Bendtsen: november 2001 - september 2008
Lene Espersen: september 2008 - februar 2010
Brian Mikkelsen: februar 2010 -
I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Forsvarsministeriet:
Søren Gade: april 2004 - februar 2010
Gitte Lillelund Bech: februar 2010 -
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0010.png
1
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leve-
randører. Modkøb er det køb af forsvarsrelaterede produkter, som Danmark pålægger uden-
landske leverandører at købe hos danske virksomheder, når leverandørerne sælger for-
svarsmateriel til det danske forsvar. Modkøb er et erhvervsfremmetiltag og kaldes også in-
dustrisamarbejde.
2. I Danmark er det Erhvervs- og Byggestyrelsen under Økonomi- og Erhvervsministeriet,
som forhandler, indgår og administrerer aftaler om modkøb. Økonomi- og Erhvervsministe-
riet har ved cirkulære fastsat en række opgaver, som forsvaret skal varetage, herunder un-
derretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de køber forsvarsmateriel hos udenlandske
leverandører, så Erhvervs- og Byggestyrelsen efterfølgende kan indgå aftaler om modkøb
med leverandørerne. På Forsvarsministeriets område er det Forsvarets Materieltjeneste,
der indkøber civilt og militært materiel og udfører forsvarets opgaver i forbindelse med ind-
gåelse af modkøbsaftaler.
3. Rigsrevisionen har selv igangsat undersøgelsen i marts 2010.
4. Modkøbsaftaler er udbredt over det meste af verden og findes i de fleste mindre europæi-
ske lande. Formålet med modkøbsaftaler er et ønske om at opretholde en national forsvars-
produktion og ligestille den nationale forsvarsindustri med industrien i de større europæiske
lande og USA.
I Danmark har man stillet krav om modkøb siden købet af Draken-kampflyene midt i 1960’er-
ne for at styrke danske forsvarsrelaterede virksomheder og i sidste ende skaffe arbejdsplad-
ser i Danmark. Modkøb har dermed fundet sted i Danmark i mere end 40 år, og der er un-
der de 2 seneste forsvarsforlig for henholdsvis 2002-2004 og 2005-2009 indgået modkøbs-
aftaler for næsten 20 mia. kr.
5. Ifølge cirkulære om industrisamarbejdsaftaler (modkøbscirkulæret) skal Erhvervs- og Byg-
gestyrelsen indgå modkøbsaftaler med udenlandske leverandører for 100 % af kontraktbe-
løbet, når forsvaret køber forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører for over 25 mio. kr.
Indkøb under 5 mio. kr. falder under en bagatelgrænse, og ved indkøb på mellem 5 mio. kr.
og 25 mio. kr. skal udenlandske leverandører indgå en ”sovende aftale”, dvs. en aftale, som
først aktiveres, hvis leverancen over en periode på 5 år overstiger 25 mio. kr. Økonomi- og
Erhvervsministeriet hævede den 1. november 2010 grænsen fra 25 mio. kr. til 50 mio. kr.
Følgende anskaffelser er dog ifølge cirkulæret ikke pålagt krav om modkøb:
brugt materiel
civilt materiel
projektadministration og -dokumentation samt tjenesterejser og uddannelse i forbindelse
med udbudsprojekter
bygge- og anlægsarbejder.
Forsvaret
Forsvaret er en samle-
betegnelse for myndig-
heder under Forsvars-
kommandoen, herun-
der Forsvarets Mate-
rieltjeneste, der fore-
tager indkøb af civilt
og militært materiel.
Forsvarsforlig
Forsvarets udvikling
styres af 5-årige politi-
ske aftaler kaldet for-
svarsforlig. Aftalerne
prioriterer forsvarets
opgaver i forligsperio-
den med udgangs-
punkt i forligspartier-
nes forventninger til
den sikkerheds- og
forsvarspolitiske udvik-
ling. Aftalen fastsætter
desuden forsvarsbud-
gettet og kan indehol-
de anvisninger om ud-
viklingen i forsvarets
struktur.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0011.png
2
1
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet har i perioden 2008-2010 drøftet,
hvordan de skal fortolke modkøbsreglerne, og ministerierne har i juni 2010 indgået en afta-
le om den fremtidige praksis på modkøbsområdet.
6. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet og Økonomi- og Er-
hvervsministeriet i perioden 2007 - medio 2010 har sikret, at modkøbsordningen har virket
efter hensigten. Det vurderer Rigsrevisionen ved at besvare følgende spørgsmål:
Har forsvaret i perioden 2007 - medio 2010 i tilfredsstillende grad efterlevet reglerne i
modkøbscirkulæret?
Bidrog Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet i tilfredsstillende grad til
at skabe en fælles fortolkning af modkøbsreglerne?
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION
Danmark har siden 1960’erne krævet modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos
udenlandske leverandører med det formål at opretholde en vis forsvarsrelate-
ret industri og skaffe arbejdspladser til Danmark. I 2005 blev modkøb hjemlet i
lov om erhvervsfremme og et cirkulære, der pålægger forsvaret at oplyse leve-
randøren om modkøbsforpligtelsen og underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen
om kontraktindgåelsen, så Erhvervs- og Byggestyrelsen efterfølgende kan ind-
gå modkøbsaftaler med den udenlandske leverandør. Der er under de seneste
2 forsvarsforlig indgået modkøbsaftaler for næsten 20 mia. kr.
Forsvaret har i perioden 2007 - medio 2010 ikke i tilfredsstillende grad efterle-
vet bestemmelserne i modkøbscirkulæret. Det er Rigsrevisionens vurdering,
at forsvarets praksis har medført, at Danmark ikke har opnået modkøb som
forudsat.
Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet indgik efter 2 års drøf-
telser i juni 2010 en aftale om den fremtidige praksis ved indgåelsen af mod-
købsaftaler, der bl.a. slår fast, at forsvaret skal underrette Erhvervs- og Bygge-
styrelsen om alle indkøb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører, og
at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen, der afgør modkøbskravet.
Det er Rigsrevisionens principielle opfattelse, at drøftelser af fremtidig praksis
ikke kan have opsættende virkning på gældende regler. Rigsrevisionen finder
det derfor utilfredsstillende, at Forsvarsministeriet ikke sikrede, at forsvaret ef-
terlevede reglerne i de 2 år, drøftelserne fandt sted.
Rigsrevisionen finder det samlede forløb særdeles utilfredsstillende og vurde-
rer, at håndteringen af modkøb i perioden 2007 - medio 2010 illustrerer, at det
er vigtigt at være opmærksom på de særlige udfordringer, det kan give, når fle-
re myndigheder under forskellige ressortområder skal samarbejde.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0012.png
1
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
Hovedkonklusionen baseres på følgende:
Forsvarets efterlevelse af modkøbsreglerne
Forsvaret har i perioden 2007 - medio 2010 ikke i tilfredsstillende grad efterlevet
reglerne i modkøbscirkulæret, idet forsvaret – ud fra andre begrundelser end
cirkulærets undtagelser – undlod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om
køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører. Som følge af forsvarets
registreringspraksis har det ikke været muligt at få det fulde overblik over, hvor
mange kontrakter forsvaret ikke har underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen
om. Rigsrevisionen vurderer dog, at forsvarets praksis har medført, at Danmark
ikke har kunnet opnå modkøb, i det omfang modkøbsreglerne forudsatte.
Underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen
Rigsrevisionens gennemgang af 10 projekter, hvor forsvaret og Erhvervs- og Byg-
gestyrelsen var uenige om modkøbskravet, viser, at forsvaret kun i ét tilfælde un-
derrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen om, at de planlagde at indgå kontrakt med
en udenlandsk leverandør. I de resterende tilfælde blev Erhvervs- og Byggesty-
relsen enten selv via opsøgende arbejde opmærksom på, at forsvaret havde ind-
gået kontrakt, eller blev gjort opmærksom herpå af den udenlandske leverandør.
Rigsrevisionens gennemgang af en opgørelse fra forsvaret over 55 kontrakter med
udenlandske leverandører til en samlet kontraktsum på ca. 2 mia. kr. viser også,
at forsvaret kun underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen om 8 kontrakter, sva-
rende til ca. 20 % af den samlede kontraktsum. Rigsrevisionen er opmærksom på,
at der blandt de 55 kontrakter kan være kontrakter, som forsvaret ikke skulle un-
derrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om, fordi de var omfattet af de 4 undtagel-
ser i modkøbscirkulæret. Rigsrevisionen vurderer imidlertid, at forsvaret under al-
le omstændigheder underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen langt mindre, end
de 4 undtagelser berettigede.
Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at forsvaret i så stort et omfang und-
lod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de købte forsvarsmateriel hos
udenlandske leverandører. Rigsrevisionen vurderer, at det har medført, at der ik-
ke er blevet indgået modkøbsaftaler, i det omfang modkøbsreglerne forudsatte.
Undtagelser fra modkøbskravet
Forsvaret fortolkede reglerne om modkøb anderledes end Erhvervs- og Bygge-
styrelsen og undtog på baggrund heraf i alt 7 materieltyper fra modkøbskravet.
Forsvaret undtog fx reservedele til nyindkøbte geværer, helikoptermotorer og ud-
dannelse af personale til flyvevåbnets Hercules-transportfly. I alle tilfælde fandt
Erhvervs- og Byggestyrelsen, at materieltyperne var omfattet af modkøb.
Økonomi- og erhvervsministeren dispenserede i 2010 fra modkøbskravet ved an-
skaffelsen af reservedele til EH-101 helikopterne. Det er Rigsrevisionens vurde-
ring, at dispensation fra kravet om modkøb – af hensyn til gennemsigtigheden af
forvaltningen – bør give anledning til, at Økonomi- og Erhvervsministeriet overve-
jer at indføje en dispensationsadgang i modkøbscirkulæret med tilhørende ret-
ningslinjer for, i hvilke situationer der er hjemmel til at dispensere. Ministeriet har
oplyst, at de vil fastlægge procedurerne ved dispensation fra modkøbskravet, næ-
ste gang de ændrer modkøbscirkulæret.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0013.png
4
1
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Opgørelser af modkøbskravet
Rigsrevisionens gennemgang af 10 projekter til i alt 599 mio. kr., hvor forsvaret
og Erhvervs- og Byggestyrelsen var uenige om modkøbskravet, viser, at forsvaret
vurderede leverandørernes modkøbsforpligtelser til ca. 41 %, mens Erhvervs- og
Byggestyrelsen vurderede modkøbet til at udgøre ca. 96 % af den samlede kon-
traktsum.
Gennemgangen viser desuden, at det pr. 1. februar 2011 er lykkedes Erhvervs-
og Byggestyrelsen at indgå modkøbsaftaler for i alt 294 mio. kr. ud af den samle-
de kontraktsum på 599 mio. kr., hvilket svarer til 19 % mere end forsvarets vurde-
ring af modkøbskravet. Fx har Erhvervs- og Byggestyrelsen i forbindelse med køb
af geværer indgået modkøbsaftaler for 110 mio. kr., hvilket er 37 mio. kr. mere end
det beløb, forsvaret vurderede, var modkøbskravet.
Forsvaret begrundede ikke sine undtagelser fra modkøbskravet i modkøbscirku-
læret, men henviste til, at forsvarsmateriellet ikke var omfattet af cirkulærets an-
vendelsesområde, fordi det ikke var nyanskaffelser, havde et civilt formål eller ikke
havde en tingslig karakter.
Forsvarets registreringspraksis medfører, at det ikke er muligt at opgøre det sam-
lede antal kontrakter indgået med udenlandske leverandører i perioden 2007 - me-
dio 2010. Forsvarskommandoen har oplyst, at det bl.a. skyldes, at de gældende
procedurer for registrering af kontrakter i virksomhedsstyringssystemet DeMars
ikke har været fulgt konsekvent. Dette finder Rigsrevisionen særdeles utilfreds-
stillende. For det første fordi det vanskeliggjorde Erhvervs- og Byggestyrelsens
muligheder for at indgå modkøbsaftaler med leverandører, som havde indgået fle-
re mindre tillægskontrakter, der over en 5-årig periode tilsammen oversteg 25
mio. kr. For det andet fordi det har begrænset gennemsigtigheden af forvaltningen
af modkøbsaftaler og muligheden for at vurdere, hvordan forsvaret varetog sine
forpligtelser på området.
Aftalen om den fremtidige praksis
Rigsrevisionen må konstatere, at der gik 2 år, før parterne blev enige om, hvor-
dan de skulle fortolke modkøbsreglerne. Rigsrevisionen finder, at forsvaret bur-
de have fulgt Erhvervs- og Byggestyrelsens fortolkning i de 2 år, drøftelserne
fandt sted, og at Forsvarsministeriet burde have sikret dette. Rigsrevisionen
finder det samlede forløb særdeles utilfredsstillende.
Ministeriernes drøftelser
Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet arbejdede i 2 år på at
blive enige om en ensartet fortolkning af modkøbsreglerne. Dette lykkedes i juni
2010.
Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at kompetencespørgsmålet var uklart, indtil
det blev slået fast i aftalen om den fremtidige praksis, at det er Erhvervs- og Byg-
gestyrelsen, der afgør, om konkrete indkøb er omfattet af modkøbskravet. Rigs-
revisionen vurderer dog, at eventuel tvivl om fortolkningen af cirkulærets indhold
i sidste ende skulle afklares af den myndighed, der har udstedt reglerne – i den-
ne sammenhæng Økonomi- og Erhvervsministeriet.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0014.png
1
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
5
Rigsrevisionen finder principielt, at drøftelser om fremtidig praksis ikke kan have
opsættende virkning på gældende regler, og finder derfor, at Forsvarsministeriet
burde have sikret sig, at forsvaret efterlevede reglerne.
Både Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet har lagt vægt på, at
der på departementalt niveau var enighed om, at opgaven med at nå frem til en
fælles fortolkning skulle løses på styrelsesniveau. Rigsrevisionen finder, at depar-
tementerne burde have skåret igennem, da det viste sig, at forsvaret og Erhvervs-
og Byggestyrelsen ikke kunne nå til enighed.
Aftalen om fremtidig praksis
Aftalen afklarer uenigheden mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret om,
hvordan de skal fortolke kravet om modkøb, og fastlægger procedurerne ved ind-
gåelse af modkøbsaftaler. Rigsrevisionen vurderer, at Økonomi- og Erhvervsmi-
nisteriet – på baggrund af aftalen om den fremtidige praksis – med fordel kunne
have præciseret kompetencefordelingen mellem de 2 myndigheder i det revide-
rede modkøbscirkulære, der trådte i kraft i november 2010. Ministeriet har oplyst,
at de vil præcisere kompetencefordelingen, næste gang de reviderer cirkulæret.
I aftalen præciserer parterne for det første, at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen,
der afgør, om konkrete indkøb af forsvarsmateriel er omfattet af kravet om mod-
køb. Derudover er de 2 ministerier blevet enige om en fælles praksis for, hvilke
typer forsvarsmateriel der er omfattet af modkøbskravet.
Parterne præciserer endvidere, at 4 af de 7 materieltyper, som parterne drøftede,
altid er omfattet af modkøbskravet, og at 2 af de 7 materieltyper er omfattet, hvis
ydelsen er knyttet til anskaffelsen af materiellet eller er en del af en militær opga-
veløsning. For den 7. materieltype (dual-use-materiel) fremgår det ikke af aftalen,
om der skal stilles krav om modkøb. Økonomi- og Erhvervsministeriet har dog op-
lyst, at dual-use-materiel vil blive pålagt modkøb, hvis det er en del af en militær
opgaveløsning, og at ministeriet vil præcisere dette, næste gang de reviderer mod-
købscirkulæret.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0015.png
6
2
B
INDLEDNING
II. Indledning
A.
Baggrund
7. Denne beretning handler om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leve-
randører. Modkøb er det køb af forsvarsrelaterede produkter, som Danmark pålægger uden-
landske leverandører at købe hos danske virksomheder, når leverandørerne sælger for-
svarsmateriel til det danske forsvar. Modkøb er et erhvervsfremmetiltag og kaldes også in-
dustrisamarbejde.
I Danmark er det Erhvervs- og Byggestyrelsen under Økonomi og Erhvervsministeriet, som
forhandler, indgår og administrerer aftaler om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos uden-
landske leverandører. Økonomi- og Erhvervsministeriet har derfor ved cirkulære fastsat en
række opgaver, som forsvaret skal varetage, når de køber forsvarsmateriel hos udenland-
ske leverandører, så Erhvervs- og Byggestyrelsen efterfølgende kan indgå aftaler om mod-
køb med de udenlandske leverandører. På Forsvarsministeriets område er det Forsvarets
Materieltjeneste, der indkøber civilt og militært materiel og udfører forsvarets opgaver i for-
bindelse med indgåelse af modkøbsaftaler.
8. Rigsrevisionen blev under arbejdet med beretningen om forsvarets indkøb af større ma-
teriel opmærksom på en række eksempler på uenigheder mellem forsvaret og Erhvervs- og
Byggestyrelsen om, hvorvidt konkrete indkøb af forsvarsmateriel hos udenlandske leveran-
dører var omfattet af modkøbskrav eller ej. I eksemplerne anlagde forsvaret en anden for-
tolkning af modkøbsreglerne end Erhvervs- og Byggestyrelsen og vurderede modkøbskra-
vet lavere. Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet har i perioden 2008-2010
drøftet, hvordan de skal fortolke modkøbsreglerne, og ministerierne har i juni 2010 indgået
en aftale om den fremtidige praksis på modkøbsområdet.
9. Modkøbsaftaler er udbredt over det meste af verden og findes i de fleste mindre europæi-
ske lande. Formålet med modkøbsaftaler er et ønske om at opretholde en national forsvars-
produktion og ligestille den nationale forsvarsindustri med industrien i de større europæiske
lande og USA.
I Danmark har man stillet krav om modkøb siden købet af Draken-kampflyene midt i 1960’er-
ne for at styrke danske forsvarsrelaterede virksomheder og i sidste ende skaffe arbejdsplad-
ser i Danmark. Modkøb har dermed fundet sted i Danmark i mere end 40 år, og Erhvervs- og
Byggestyrelsen har under de 2 seneste forsvarsforlig for henholdsvis 2000-2004 og 2005-
2009 indgået modkøbsaftaler for næsten 20 mia. kr.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0016.png
2
B
INDLEDNING
7
Værdien af modkøb har varieret meget fra år til år. Figur 1 viser udviklingen i indgåede
modkøbsaftaler i perioden 2000-2009.
Figur 1. Indgåede modkøbsaftaler i perioden 2000-2009 opdelt på forligsperioder
(Mio. kr.)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Forligsperiode 2000-2004
Forligsperiode 2005-2009
Kilde: Økonomi- og Erhvervsministeriets statusrapporter til Folketingets Forsvarsudvalg og Folke-
tingets Erhvervsudvalg og oplysninger fra Erhvervs- og Byggestyrelsen (prisniveau oktober
2010).
Figur 1 viser, at værdien af indgåede modkøbsaftaler har været størst i starten af forligspe-
rioderne. Dette afspejler ifølge Forsvarsministeriet, at anskaffelser af nyt materiel på forsvars-
området oftest sker i starten af en forligsperiode, mens der i 2. halvdel typisk er tale om min-
dre anskaffelser. Derudover viser figuren, at værdien af indgåede modkøbsaftaler i perioden
2000-2009 har varieret mellem ca. 348 mio. kr. og ca. 4,5 mia. kr. om året.
10. Modkøbsaftaler blev lovhjemlet i 2005 i lov om erhvervsfremme, hvorefter økonomi- og
erhvervsministeren er bemyndiget til at fastsætte regler om modkøb mellem udenlandske
leverandører og danske virksomheder i forbindelse med Danmarks køb af forsvarsmateriel.
I april 2005 udstedte Økonomi- og Erhvervsministeriet cirkulære om industrisamarbejdsaf-
taler (modkøbscirkulæret), som præciserer forsvarets og Erhvervs- og Byggestyrelsens op-
gaver i forbindelse med modkøb. Cirkulæret blev efterfølgende justeret i oktober 2006 og i
november 2010. Det er modkøbscirkulæret fra 2006, der har været gældende i undersøgel-
sesperioden.
11. Ifølge modkøbscirkulæret fra 2006 skal Erhvervs- og Byggestyrelsen indgå modkøbs-
aftaler med udenlandske leverandører for 100 % af kontraktbeløbet, når forsvaret køber for-
svarsmateriel hos udenlandske leverandører for over 25 mio. kr. Indkøb under 5 mio. kr. fal-
der under en bagatelgrænse, og ved indkøb på mellem 5 mio. kr. og 25 mio. kr. skal uden-
landske leverandører indgå en ”sovende” aftale, dvs. en aftale, som først aktiveres, hvis le-
verancen over en periode på 5 år overstiger 25 mio. kr. Økonomi- og Erhvervsministeriet
hævede den 1. november 2010 grænsen fra 25 mio. kr. til 50 mio. kr.
Følgende anskaffelser er dog ifølge cirkulæret ikke pålagt krav om modkøb:
brugt materiel
civilt materiel
projektadministration og -dokumentation samt tjenesterejser og uddannelse i forbindelse
med udbudsprojekter
bygge- og anlægsarbejder.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0017.png
8
2
B
INDLEDNING
Faktorpolitik
Ifølge modkøbscirku-
læret kan de udenland-
ske leverandørers køb
hos danske virksom-
heder tælle op til 10
gange, hvis Erhvervs-
og Byggestyrelsen
vurderer, at projekter-
ne giver betydelige
muligheder for vækst
og jobskabelse.
Rabatordning
Derudover har Er-
hvervs- og Byggesty-
relsen siden 2004 gi-
vet op til 30 % rabat,
hvis leverandøren af-
vikler sin forpligtelse
inden for de første 4
år af aftalens løbetid.
12. Selv om udgangspunktet for modkøbsaftaler er, at der skal indgås aftaler for 100 % af
kontraktbeløbet, betyder det ikke, at der samlet set bliver købt forsvarsrelaterede produkter
hos danske virksomheder, i samme omfang som forsvaret køber forsvarsmateriel hos uden-
landske leverandører. I første omgang er undtagelserne og bagatelgrænsen med til at redu-
cere værdien af modkøbsaftalerne. Derudover har Danmark en faktorpolitik og en rabatord-
ning, der er med til at reducere modkøbssaldoen yderligere. Endelig er det ikke sikkert, at
det lykkes Erhvervs- og Byggestyrelsen at få den udenlandske leverandør til at indfri sine
modkøbsforpligtelser. I sådanne tilfælde vil leverandøren dog blive udelukket fra at sælge
forsvarsmateriel til det danske forsvar, indtil leverandøren måtte have opfyldt sine forpligtel-
ser.
13. Økonomi- og Erhvervsministeriet har i modkøbscirkulæret fra 2006 fastsat en række op-
gaver, som forsvaret skal varetage, når de indgår kontrakt med udenlandske leverandører
om køb af forsvarsmateriel, så Erhvervs- og Byggestyrelsen kan indgå modkøbsaftaler med
leverandørerne.
Figur 2 viser de opgaver, som forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen skal varetage ved
indgåelse af modkøbsaftaler.
Figur 2. Forsvarets og Erhvervs- og Byggestyrelsens opgaver ved indgåelse af modkøbs-
aftaler i henhold til modkøbscirkulæret
Indføje, at
leverandøren
skal indgå
modkøbs-
aftale
Underrette
Erhvervs-
og Bygge-
styrelsen om
udbuddet
Indføje, at
leverandøren
skal have
indgået
modkøbs-
aftale før
kontrakt-
indgåelse
Underrette
forsvaret om,
at de har
indgået
modkøbs-
aftale med
en potentiel
leverandør
Underrette
Erhvervs-
og Bygge-
styrelsen om,
at de har
indgået
kontrakt med
en leverandør
Indgåelse af kontrakt
Udarbejdelse af udbudsmateriale
Udarbejdelse af kontrakt
Grøn = forsvarets opgaver.
Orange = Erhvervs- og Byggestyrelsens opgaver.
Som figur 2 viser, skal forsvaret i de tilfælde, hvor forsvarsmateriellet er omfattet af modkøbs-
cirkulæret, indføje i udbudsmaterialet, at udenlandske leverandører skal indgå modkøbsaf-
tale med Erhvervs- og Byggestyrelsen, hvorefter forsvaret skal underrette Erhvervs- og Byg-
gestyrelsen om udbuddet. Når forsvaret efterfølgende skal indgå kontrakt med den uden-
landske leverandør, skal forsvaret indføje i kontrakten, at leverandøren skal have indgået
modkøbsaftale med Erhvervs- og Byggestyrelsen, før leverandøren kan indgå kontrakt med
forsvaret. Når forsvaret og den udenlandske leverandør har indgået kontrakten, skal forsva-
ret underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om, at der nu er indgået kontrakt, og levere en
række konkrete oplysninger om kontrakten.
Erhvervs- og Byggestyrelsens opgave er bl.a. – på baggrund af forsvarets underretninger
– at indgå modkøbsaftale med leverandøren og efterfølgende underrette forsvaret herom.
Når modkøbsaftalen er indgået, er det Erhvervs- og Byggestyrelsens opgave at administre-
re afviklingen af aftalerne, dvs. sørge for, at leverandørerne indfrier deres modkøbsforplig-
telser i køb hos danske virksomheder.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0018.png
2
B
INDLEDNING
9
B.
Formål
14. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet og Økonomi- og Er-
hvervsministeriet i perioden 2007 - medio 2010 har sikret, at modkøbsordningen har virket
efter hensigten. Det vurderer Rigsrevisionen ved at besvare følgende spørgsmål:
Har forsvaret i perioden 2007 - medio 2010 i tilfredsstillende grad efterlevet reglerne i
modkøbscirkulæret?
Bidrog Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet i tilfredsstillende grad til
at skabe en fælles fortolkning af modkøbsreglerne?
C.
Afgrænsning og metode
15. Undersøgelsen fokuserer primært på forsvarets rolle, fordi det er forsvaret, der som ind-
køber af forsvarsmateriel igangsætter processen og – i kraft af deres underretningspligt –
er bestemmende for, om Erhvervs- og Byggestyrelsen har mulighed for at indgå modkøbs-
aftaler i henhold til modkøbsreglerne. Undersøgelsen handler dermed ikke om, i hvilket om-
fang aftalerne rent faktisk bliver indfriet i køb af danske forsvarsrelaterede produkter.
16. Forsvaret har i drøftelserne med Erhvervs- og Byggestyrelsen tilkendegivet, at modkøbs-
kravet i visse tilfælde fordyrer og besværliggør forsvarets indkøb af forsvarsmateriel. Rigs-
revisionen har dog ikke behandlet spørgsmålet om modkøbsreglernes hensigtsmæssighed,
men henholdt sig til, at Folketinget har besluttet, at der skal kræves modkøb ud fra sam-
fundsøkonomiske hensyn og for at opretholde en vis national forsvarsindustri.
Derudover har Rigsrevisionen heller ikke set det som sin rolle at afgøre de konkrete tvister
mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret om modkøbskravet. I stedet har Rigsre-
visionen lagt til grund, at det er Økonomi- og Erhvervsministeriet og Erhvervs- og Bygge-
styrelsen, der som regeludstedende myndighed og administrator af modkøbsområdet for-
tolker modkøbsreglerne ved eventuel tvivl om modkøbskravet.
Både Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet har under hele forløbet hen-
holdt sig til, at de selv blot fortsatte den eksisterende praksis i forbindelse med administra-
tionen af modkøb, og at det var den anden part, der ændrede praksis. Mens forsvaret har
ment, at Erhvervs- og Byggestyrelsen i undersøgelsesperioden begyndte at anlægge en
bredere fortolkning af, hvad der var omfattet af modkøb, mente Erhvervs- og Byggestyrel-
sen, at forsvaret indsnævrede fortolkningen heraf. Rigsrevisionen har ikke undersøgt, om
de 2 parter har ændret praksis i løbet af 2007 og 2008, men henholdt sig til, at det med mod-
købscirkulæret blev slået fast, hvad der var omfattet af modkøbskravet.
17. Endelig behandler Rigsrevisionen ikke spørgsmålet om, hvorvidt de danske modkøbs-
regler er forenelige med EU-retten. Spørgsmålet har i flere omgange været rejst af forsva-
ret, men Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet blev i 2008 enige om ik-
ke at forfølge spørgsmålet yderligere.
18. Undersøgelsen handler primært om perioden 2007-2009 og 1. halvdel af 2010.
Modkøb har som tidligere nævnt fundet sted i 40 år. Konklusionerne på denne undersøgel-
se om forsvarets efterlevelse af modkøbsreglerne kan dog alene henføres til undersøgelses-
perioden.
Økonomi- og Er-
hvervsministeriet son-
drer mellem at indgå
og afvikle modkøbsaf-
taler. Først
indgår
Er-
hvervs- og Byggesty-
relsen – på baggrund
af underretning fra for-
svaret om køb af uden-
landsk forsvarsmateriel
– modkøbsaftaler med
udenlandske leveran-
dører. Dernæst
afvik-
ler
de udenlandske le-
verandører deres mod-
købsforpligtelser, i takt
med at de køber dan-
ske forsvarsrelaterede
produkter. Det er Er-
hvervs- og Byggesty-
relsen, der administre-
rer og overvåger, om
leverandørerne får af-
viklet aftalerne.
Der blev i 2009 afviklet
modkøbsaftaler for ca.
1,2 mia. kr.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0019.png
10
2
B
INDLEDNING
Køb, hvor der er ind-
gået modkøbsaftaler
i overensstemmelse
med cirkulæret
Mortérsystem
Forsvarets Materieltje-
neste underrettede i
december 2009 Er-
hvervs- og Byggesty-
relsen om, at Forsva-
rets Materieltjeneste
ville indgå kontrakt
med en udenlandsk
leverandør af et mor-
térsystem, som skal
supplere det nuvæ-
rende mortérsystem,
der anvendes i Afgha-
nistan. Erhvervs- og
Byggestyrelsen indgik
modkøbsaftale i februar
2010.
Bjergningskøretøjer
Forsvarets Materieltje-
neste underrettede i
slutningen af maj 2009
Erhvervs- og Byggesty-
relsen om, at Forsva-
rets Materieltjeneste
ville udnytte en option
i en kontrakt med en
udenlandsk leverandør
af bjergningskøretøjer.
Erhvervs- og Bygge-
styrelsen underrettede
ca. 1 måned senere
Forsvarets Materieltje-
neste om, at styrelsen
havde indgået tillægs-
aftale til en allerede
eksisterende mod-
købsaftale.
19. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af 10 projekter, som Erhvervs- og Bygge-
styrelsen og forsvaret har drøftet, fordi de var uenige om modkøbskravet. Projekterne er
dermed ikke tilfældigt udvalgt og udgør ikke en repræsentativ stikprøve. De 10 projekter er
ikke de eneste projekter, hvor Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret har drøftet mod-
købskravet. Rigsrevisionen er bekendt med andre projekter, hvor parterne har været ueni-
ge om modkøbskravet. Omvendt er Rigsrevisionen også bekendt med projekter, hvor Er-
hvervs- og Byggestyrelsen uden problemer har kunnet indgå modkøbsaftale på baggrund
af underretninger fra forsvaret.
Gennemgangen af de 10 projekter er baseret på redegørelser fra forsvaret og Erhvervs- og
Byggestyrelsen. Rigsrevisionen har sammenlignet de 2 myndigheders vurderinger af mod-
købskravet for de enkelte projekter og myndighedernes begrundelser herfor. Derudover har
Rigsrevisionen undersøgt, i hvilket omfang forsvaret har underrettet Erhvervs- og Byggesty-
relsen, før de indgik kontrakt med de udenlandske leverandører. Projekterne med en sam-
let kontraktsum på i alt 599 mio. kr. fremgår af boks 1 og er nærmere beskrevet i bilag 1.
BOKS 1. DE 10 PROJEKTER, SOM RIGSREVISIONEN HAR GENNEMGÅET (I MIO. KR.
AFRUNDET)
1.
2.
3.
4.
Elektrooptiske sensorer til skibe
Kontraktsum: 35 mio. kr.
Taktiske radioer
Kontraktsum: 155 mio. kr.
M/10-geværer
Kontraktsum: 119 mio. kr.
Opgradering af
C-130 Hercules-transportfly
Kontraktsum: 31 mio. kr.
Serviceaftale for CV90
(infanterikampkøretøjer)
Kontraktsum: 38 mio. kr.
6.
7.
8.
9.
Tjenesteydelser mv. til C-130 Hercules-transportfly
Kontraktsum: 34 mio. kr.
Yderligere køb til DURO IIIP (ambulancer)
Kontraktsum: 18 mio. kr.
Yderligere køb til Eagle-patruljekøretøjer
Kontraktsum: 15 mio. kr.
Prismæssig justering vedrørende
Piranha-mandskabsvogne
Kontraktsum: 12 mio. kr.
5.
10. Pansring til MAN-lastbiler
Kontraktsum: 142 mio. kr.
Samlet kontraktsum: 599 mio. kr.
Rigsrevisionen har desuden forsøgt at indhente opgørelser fra forsvaret over samtlige kon-
trakter med udenlandske leverandører indgået i perioden 2007 - medio 2010 for at få et me-
re generelt billede af, i hvilket omfang forsvaret har underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen
i forbindelse med kontraktindgåelsen.
Forsvaret har i den forbindelse udarbejdet en opgørelse over 121 kontrakter indgået i perio-
den 2007 - medio 2010. Rigsrevisionen har gennemgået opgørelsen og frasorteret anskaf-
felser under 5 mio. kr., fordi de falder under modkøbscirkulærets bagatelgrænse. Resultatet
er en opgørelse over 55 kontrakter indgået i perioden 2007 - medio 2010, hvor forsvaret for
hver kontrakt har oplyst, om de har underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen.
Endelig bygger undersøgelsen på gennemgang af korrespondancen mellem Erhvervs- og
Byggestyrelsen og Økonomi- og Erhvervsministeriet på den ene side og forsvaret og For-
svarsministeriet på den anden side om fortolkningen af modkøbsreglerne. Korrespondan-
cen vedrører både principielle drøftelser om fortolkningen af reglerne og konkrete projek-
ter.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0020.png
3
B
FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE
11
III. Forsvarets efterlevelse af modkøbs-
reglerne
Forsvaret har i perioden 2007 - medio 2010 ikke i tilfredsstillende grad efterlevet reg-
lerne i modkøbscirkulæret, idet forsvaret – ud fra andre begrundelser end cirkulærets
undtagelser – undlod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om køb af forsvars-
materiel hos udenlandske leverandører. Som følge af forsvarets registreringspraksis
har det ikke været muligt at få det fulde overblik over, hvor mange kontrakter forsva-
ret ikke har underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen om. Rigsrevisionen vurderer dog,
at forsvarets praksis har medført, at Danmark ikke har kunnet opnå modkøb, i det om-
fang modkøbsreglerne forudsatte.
20. Rigsrevisionen har undersøgt, om forsvaret i perioden 2007 - medio 2010 i tilfredsstil-
lende grad har efterlevet reglerne i modkøbscirkulæret. Vurderingen bygger på en gennem-
gang af:
10 projekter, hvor forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen har været uenige om mod-
købskravet
en opgørelse fra forsvaret over 55 kontrakter med udenlandske leverandører
korrespondance mellem forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen og mellem Økonomi-
og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet.
A.
Underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen
21. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets underretning af Erhvervs- og Byggestyrel-
sen har vist følgende:
Rigsrevisionens gennemgang af 10 projekter, hvor forsvaret og Erhvervs- og Byggesty-
relsen var uenige om modkøbskravet, viser, at forsvaret kun i ét tilfælde underrettede Er-
hvervs- og Byggestyrelsen om, at de planlagde at indgå kontrakt med en udenlandsk le-
verandør. I de resterende tilfælde blev Erhvervs- og Byggestyrelsen enten selv via op-
søgende arbejde opmærksom på, at forsvaret havde indgået kontrakt, eller blev gjort op-
mærksom herpå af den udenlandske leverandør.
Rigsrevisionens gennemgang af en opgørelse fra forsvaret over 55 kontrakter med uden-
landske leverandører til en samlet kontraktsum på ca. 2 mia. kr. viser også, at forsvaret
kun underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen om 8 kontrakter, svarende til ca. 20 % af
den samlede kontraktsum. Rigsrevisionen er opmærksom på, at der blandt de 55 kon-
trakter kan være kontrakter, som forsvaret ikke skulle underrette Erhvervs- og Byggesty-
relsen om, fordi de var omfattet af de 4 undtagelser i modkøbscirkulæret. Rigsrevisionen
vurderer imidlertid, at forsvaret under alle omstændigheder underrettede Erhvervs- og
Byggestyrelsen langt mindre, end de 4 undtagelser berettigede.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0021.png
12
3
B
FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE
Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at forsvaret i så stort et omfang undlod at un-
derrette Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de købte forsvarsmateriel hos udenlandske
leverandører. Rigsrevisionen vurderer, at det har medført, at der ikke er blevet indgået
modkøbsaftaler, i det omfang modkøbsreglerne forudsatte.
22. Ifølge modkøbscirkulæret skal forsvaret underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen, før de
indgår kontrakt med udenlandske leverandører om køb af forsvarsmateriel, så Erhvervs- og
Byggestyrelsen kan indgå modkøbsaftaler med leverandørerne. Hvis forsvaret ikke under-
retter Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de køber forsvarsmateriel hos udenlandske leveran-
dører, har Erhvervs- og Byggestyrelsen kun mulighed for at indgå modkøbsaftaler, hvis de
bliver underrettet om købet fra anden side, fx leverandøren.
23. Gennemgangen af korrespondancen mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret
har vist, at myndighederne løbende har drøftet forsvarets manglende underretning af Er-
hvervs- og Byggestyrelsen. Styrelsen har ved flere lejligheder tilkendegivet over for forsva-
ret, at de havde pligt til at underrette styrelsen. Forsvaret har på den anden side støttet sig
til, at det ikke fremgår af modkøbscirkulæret, at forsvaret skal underrette Erhvervs- og Byg-
gestyrelsen, når de køber forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører, som ifølge forsva-
ret ikke er omfattet af kravet om modkøb.
24. Rigsrevisionens gennemgang af de 10 projekter har vist, at forsvaret har underrettet Er-
hvervs- og Byggestyrelsen om indkøb i ét tilfælde. I de resterende tilfælde er Erhvervs- og
Byggestyrelsen enten selv via opsøgende arbejde blevet opmærksom på, at forsvaret har
indgået kontrakt, eller er blevet gjort opmærksom herpå af den udenlandske leverandør.
Boks 2 viser 3 eksempler, hvor Erhvervs- og Byggestyrelsen er blevet gjort opmærksom på
kontraktindgåelsen af leverandøren.
BOKS 2. EKSEMPLER PÅ, AT UDENLANDSKE LEVERANDØRER HAR OPLYST ERHVERVS-
OG BYGGESTYRELSEN OM LEVERANCER TIL FORSVARET
Serviceaftale for CV90 (infanterikampkøretøjer) (projekt nr. 5)
Forsvaret indkøbte i 2005 nye pansrede køretøjer (infanterikampkøretøjer) til hæren. Leverandøren
har oplyst Erhvervs- og Byggestyrelsen om yderligere leverancer i 2008 og 2009, som forsvaret ikke
informerede styrelsen om med henvisning til, at det var tjenesteydelser, som efter forsvarets vurde-
ring var undtaget modkøbskravet.
Hårdføre mobile computere (uden for projektgennemgangen)
Forsvaret udsendte i 2008 et udbud af hårdføre mobile computere til hærens køretøjer uden at kræ-
ve modkøb, fordi forsvaret vurderede, at de var udviklet til civilt formål. Projektet havde et forventet
omfang på 70 mio. kr. Leverandøren oplyste Erhvervs- og Byggestyrelsen om udbuddet og accepte-
rede modkøb for hele anskaffelsen. Forsvaret aflyste senere købet, fordi leverandøren ikke kunne
leve op til forsvarets krav.
Opdatering af flyvevåbnets F-16 kampfly (uden for projektgennemgangen)
Forsvaret skulle i 2008 opdatere sine F-16 kampfly (M6-opdatering). Medio 2008 blev Erhvervs- og
Byggestyrelsen via den udenlandske leverandør bekendt med, at denne var blevet oplyst om, at der
ikke ville blive stillet krav om modkøb. Efter drøftelser mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsva-
ret blev der efterfølgende stillet krav om modkøb.
Kilde: Rigsrevisionens projektgennemgang, forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0022.png
3
B
FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE
13
25. Rigsrevisionen har gennemgået en opgørelse fra forsvaret over 55 kontrakter med uden-
landske leverandører til en samlet kontraktsum på ca. 2 mia. kr. indgået i perioden 2007 -
medio 2010. Listen er ikke en komplet oversigt over de kontrakter, som forsvaret har indgået
med udenlandske leverandører i perioden, da forsvaret ikke har kunnet identificere alle til-
lægskontrakter indgået i perioden. Gennemgangen viser, at forsvaret kun har underrettet Er-
hvervs- og Byggestyrelsen om 8 kontrakter, svarende til ca. 20 % af den samlede kontrakt-
sum.
Rigsrevisionen er opmærksom på, at der blandt de 55 kontrakter kan være kontrakter, som
forsvaret ikke skulle underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om, fordi de var omfattet af de
4 undtagelser i modkøbscirkulæret. Rigsrevisionen vurderer imidlertid, at forsvaret under al-
le omstændigheder underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen langt mindre, end de 4 und-
tagelser berettigede.
Rigsrevisionen finder det på den baggrund utilfredsstillende, at forsvaret i så stort et omfang
undlod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de købte forsvarsmateriel hos uden-
landske leverandører. Rigsrevisionen vurderer endvidere, at det har medført, at der ikke er
blevet indgået modkøbsaftaler, i det omfang modkøbsreglerne forudsatte.
B.
Undtagelser fra modkøbskravet
26. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets undtagelser fra modkøbskravet har vist føl-
gende:
Forsvaret fortolkede reglerne om modkøb anderledes end Erhvervs- og Byggestyrelsen
og undtog på baggrund heraf i alt 7 materieltyper fra modkøbskravet. Forsvaret undtog
fx reservedele til nyindkøbte geværer, helikoptermotorer og uddannelse af personale til
flyvevåbnets Hercules-transportfly. I alle tilfælde fandt Erhvervs- og Byggestyrelsen, at
materieltyperne var omfattet af modkøb.
Økonomi- og erhvervsministeren dispenserede i 2010 fra modkøbskravet ved anskaffel-
sen af reservedele til EH-101 helikopterne. Det er Rigsrevisionens vurdering, at dispen-
sation fra kravet om modkøb – af hensyn til gennemsigtigheden af forvaltningen – bør
give anledning til, at Økonomi- og Erhvervsministeriet overvejer at indføje en dispensa-
tionsadgang i modkøbscirkulæret med tilhørende retningslinjer for, i hvilke situationer der
er hjemmel til at dispensere. Ministeriet har oplyst, at de vil fastlægge procedurerne ved
dispensation fra modkøbskravet, næste gang de ændrer modkøbscirkulæret.
27. Ifølge modkøbscirkulæret skal Erhvervs- og Byggestyrelsen indgå modkøbsaftaler med
udenlandske leverandører for 100 % af kontraktbeløbet, når forsvaret køber forsvarsmate-
riel hos udenlandske leverandører for over 25 mio. kr. Dog er indkøb af brugt materiel, civilt
materiel, projektadministration og -dokumentation, tjenesterejser og uddannelse i forbindel-
se med udbudsprojekter samt bygge- og anlægsarbejder undtaget.
28. Projektgennemgangen viser dog, at forsvaret undtog en lang række materielindkøb fra
modkøbskravet med henvisning til, at disse ikke var nyanskaffelser, og at der ikke var tale
om forsvarsmateriel. Forsvarets undtagelser indebar, at de undlod at oplyse leverandøren
om modkøbskravet, ligesom de efterfølgende undlod at underrette Erhvervs- og Byggesty-
relsen om, at de havde indgået kontrakt.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0023.png
14
3
B
FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE
Nyanskaffelser
29. Modkøbscirkulærets § 1 fastslår, at forsvarets udbudsmateriale til udenlandske leveran-
dører om
nyanskaffelser
af forsvarsmateriel skal indeholde oplysning om, at leverandøren
inden kontraktindgåelse skal have indgået en modkøbsaftale med Erhvervs- og Byggesty-
relsen. Med henvisning til begrebet
nyanskaffelser
vurderede forsvaret, at kun anskaffelser,
der tilføjer en ny kapacitet eller udvider en allerede eksisterende kapacitet, var omfattet af
modkøb. Det betød, at forsvaret undtog følgende 4 typer forsvarsmateriel:
vedligeholdelses- og serviceaftaler
reservedele
genanskaffelser, dvs. materiel, der anskaffes som følge af tab, slitage eller forbrugte be-
holdninger
modifikationer og levetidsforlængelser, som ikke fører til et teknologisk eller funktions-
mæssigt løft af kapaciteten.
Boks 3 og 4 viser eksempler på, at forsvaret har undtaget indkøb af materiel med henvis-
ning til, at der – efter forsvarets fortolkning af regelsættet – ikke var tale om nyanskaffelser.
BOKS 3. FORSVARET UNDTOG RESERVEDELE OG UDDANNELSE VED KØB AF M/10-
GEVÆRER OG TAKTISKE RADIOER
Taktiske radioer (projekt nr. 2)
Også ved køb af taktiske radioer undtog forsvaret reservedele og uddannelse for 9 mio. kr. ud af
en kontraktsum på i alt 155 mio. kr. Erhvervs- og Byggestyrelsen har indgået en aftale med leveran-
døren om modkøb på 135 mio. kr., selv om styrelsen vurderede, at kravet burde være 100 %.
M/10-geværer (projekt nr. 3)
I foråret 2010 købte forsvaret 5.000 M/10-geværer til hæren for 119 mio. kr. I kontrakten indgik også
reservedele og uddannelse i brug af geværerne, som forsvaret undtog fra kravet om modkøb. Forsva-
ret vurderede modkøbskravet til 73 mio. kr. (ca. 60 % af den samlede kontraktsum). Erhvervs- og
Byggestyrelsen vurderede, at modkøbskravet gjaldt 100 % af kontrakten, og har efterfølgende ind-
gået en aftale med leverandøren om modkøb på 110 mio. kr.
Kilde: Rigsrevisionens projektgennemgang.
BOKS 4. FORSVARET UNDTOG UDBUD OM FORLÆNGELSE AF LYNX-HELIKOPTERES
LEVETID
Levetidsforlængelse af Lynx-helikoptere (uden for projektgennemgangen)
Forsvarsforliget 2005-2009 indeholdt bl.a. et projekt til ca. 300 mio. kr. om forlængelse af levetiden
for søværnets Lynx-helikoptere. Forsvaret udbød i december 2008 projektet uden krav om modkøb.
Erhvervs- og Byggestyrelsen mente, at der burde stilles krav om modkøb for levetidsforlængelsen,
og anmodede i marts 2009 forsvaret om at meddele alle potentielle udenlandske leverandører om
et sådant krav. Forsvaret imødekom ikke styrelsens anmodning. I maj 2009 tilkendegav Erhvervs-
og Byggestyrelsen over for den af de deltagende leverandører, som styrelsen havde kendskab til,
at levetidsforlængelsen ville være omfattet af modkøb. Samtidig anmodede styrelsen igen forsvaret
om at oplyse øvrige leverandører om et modkøbskrav. Forsvaret trak udbuddet tilbage, fordi de for-
skellige bud ikke var afgivet på ens præmisser.
Forsvaret forberedte efterfølgende et nyt udbud, som forsvaret betegnede som opretholdelse af en
kapacitet, idet der var tale om en erstatning for eller genetablering af en tabt kapacitet i helikopterne.
Forsvaret vurderede dermed, at købet måtte være undtaget fra modkøb. Erhvervs- og Byggestyrelsen
har indtil videre fastholdt kravet om 100 % modkøb på en eventuel levetidsforlængelse, bl.a. fordi sty-
relsen ikke deler forsvarets fortolkning om opretholdelse af kapacitet. Styrelsen henviser i den forbin-
delse til tidligere anskaffelser til Lynx-helikopterne, hvor der også blev stillet krav om modkøb.
Kilde: Forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0024.png
3
B
FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE
15
Forsvarsmateriel
30. Modkøbscirkulæret omfatter køb af
forsvarsmateriel
hos udenlandske leverandører.
Ifølge forsvarets opfattelse var forsvarsmateriel begrænset til
materiel, der var særligt ud-
viklet, fremstillet og beregnet til militært brug.
Som følge heraf undtog forsvaret 3 materiel-
typer:
dual-use-materiel, dvs. materiel, som både har et civilt og militært formål
tjenesteydelser
uddannelse.
Dual-use-materiel
En række af forsvarets
indkøb omfatter pro-
dukter, som både har
et civilt og militært for-
mål. Det kan fx være
motorer, som både
bruges i militære og
civile helikoptere, eller
radarer, som både kan
bruges til militære op-
gaver og til eftersøg-
nings- og redningsop-
gaver.
Forsvaret undtog tjenesteydelser og uddannelse, fordi der ifølge forsvaret var tale om en
ydelse, som ikke havde en tingslig karakter.
Boks 5 viser, hvordan forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen har haft forskellig opfattel-
se af, om motorer, gearkasser og andre reservedele til flyvevåbnets EH-101 helikoptere var
omfattet af kravet om modkøb.
BOKS 5. FORSVARET UNDTOG RESERVEDELE TIL EH-101 HELIKOPTERNE
Reservedele til EH-101 helikopterne (uden for projektgennemgangen)
I 2001 anskaffede forsvaret 14 helikoptere af typen EH-101 og har efterfølgende forberedt et ind-
køb af reservedele til helikopterne for i alt 236 mio. kr.
Forsvaret vurderede, at der var tale om dual-use-materiel, fordi helikopterne bruges til både militære
(troppetransport) og civile (eftersøgning og redning) opgaver. Forsvaret har ikke stillet krav om mod-
køb i forhandlingerne med motorleverandøren. Erhvervs- og Byggestyrelsen vurderede, at der var
tale om køb tilknyttet den oprindelige kontrakt fra 2001, hvorfor de nye kontrakter burde være omfat-
tet af modkøb.
Kilde: Forsvarets Materieltjeneste.
31. Økonomi- og erhvervsministeren dispenserede i december 2010 fra modkøbskravet
ved anskaffelsen af reservedele til EH-101 helikopterne. Årsagen var ifølge økonomi- og
erhvervsministeren, at forsvaret havde oplyst, at modkøb ikke var muligt i den konkrete
sag, og at forsvaret mente, at handlen kunne fremskynde opbygning af helikopterkapacite-
ten i Afghanistan til gavn for de udsendte soldater.
Af hensyn til gennemsigtigheden af forvaltningen af modkøb vurderer Rigsrevisionen, at det
bør give anledning til, at Økonomi- og Erhvervsministeriet overvejer at indføje en dispensa-
tionsadgang i modkøbscirkulæret med tilhørende retningslinjer for, i hvilke situationer der er
hjemmel til at dispensere. Dette skal bl.a. ses i lyset af, at det ikke er første gang, økonomi-
og erhvervsministeren dispenserer fra modkøbscirkulæret. Økonomi- og erhvervsministe-
ren dispenserede således i 2007 – i forbindelse med den fortsatte danske deltagelse i Joint
Strike Fighter-programmet – fra kravet om modkøb for igangværende og eventuelt kommen-
de projekter relateret til programmet.
Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriet vil fastlægge procedurerne ved
dispensation fra modkøbskravet, næste gang de ændrer cirkulæret.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0025.png
16
3
B
FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE
32. Boks 6 viser, hvordan forsvaret undtog reparation af infanterikøretøjer fra modkøbskra-
vet, fordi de vurderede, at det ikke var forsvarsmateriel.
BOKS 6. FORSVARET UNDTOG REPARATION AF INFANTERIKAMPKØRETØJER
Serviceaftale for CV90 (infanterikampkøretøjer) (projekt nr. 5)
Forsvaret købte i 2005 flere nye pansrede køretøjer (infanterikampkøretøjer) til hæren. Efterfølgen-
de indgik forsvaret 3 kontraktændringer med den svenske leverandør om bl.a. eftersyn og reparation
af udsendte køretøjer i Afghanistan og reparation af komponenter til en samlet kontraktsum på 38
mio. kr. Forsvaret stillede ikke krav om modkøb og henviste til, at der var tale om tjenesteydelser,
som ifølge forsvaret var undtaget. Erhvervs- og Byggestyrelsen vurderede, at der burde stilles krav
om 100 % modkøb.
Kilde: Rigsrevisionens projektgennemgang.
C.
Opgørelser af modkøbskravet
33. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets og Erhvervs- og Byggestyrelsens opgørel-
ser af modkøbskravet har vist følgende:
Rigsrevisionens gennemgang af 10 projekter til i alt 599 mio. kr., hvor forsvaret og Er-
hvervs- og Byggestyrelsen var uenige om modkøbskravet, viser, at forsvaret vurderede
leverandørernes modkøbsforpligtelser til ca. 41 %, mens Erhvervs- og Byggestyrelsen
vurderede modkøbet til at udgøre ca. 96 % af den samlede kontraktsum.
Gennemgangen viser desuden, at det pr. 1. februar 2011 er lykkedes Erhvervs- og Byg-
gestyrelsen at indgå modkøbsaftaler for i alt 294 mio. kr. ud af den samlede kontraktsum
på 599 mio. kr., hvilket svarer til 19 % mere end forsvarets vurdering af modkøbskravet.
Fx har Erhvervs- og Byggestyrelsen i forbindelse med køb af geværer indgået modkøbs-
aftaler for 110 mio. kr., hvilket er 37 mio. kr. mere end det beløb, forsvaret vurderede, var
modkøbskravet.
Forsvaret begrundede ikke sine undtagelser fra modkøbskravet i modkøbscirkulæret,
men henviste til, at forsvarsmateriellet ikke var omfattet af cirkulærets anvendelsesom-
råde, fordi det ikke var nyanskaffelser, havde et civilt formål eller ikke havde en tingslig
karakter.
Forsvarets registreringspraksis medfører, at det ikke er muligt at opgøre det samlede
antal kontrakter indgået med udenlandske leverandører i perioden 2007 - medio 2010.
Forsvarskommandoen har oplyst, at det bl.a. skyldes, at de gældende procedurer for re-
gistrering af kontrakter i virksomhedsstyringssystemet DeMars ikke har været fulgt kon-
sekvent. Dette finder Rigsrevisionen særdeles utilfredsstillende. For det første fordi det
vanskeliggjorde Erhvervs- og Byggestyrelsens muligheder for at indgå modkøbsaftaler
med leverandører, som havde indgået flere mindre tillægskontrakter, der over en 5-årig
periode tilsammen oversteg 25 mio. kr. For det andet fordi det har begrænset gennem-
sigtigheden af forvaltningen af modkøbsaftaler og muligheden for at vurdere, hvordan
forsvaret varetog sine forpligtelser på området.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0026.png
3
B
FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE
17
34. Tabel 1 viser, hvordan henholdsvis forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen har vurde-
ret modkøbskravet, og i hvilket omfang der pr. 1. februar 2011 rent faktisk er blevet indgå-
et modkøbsaftaler for de 10 projekter.
Tabel 1. Opgørelser af modkøbskravet af indgåede modkøbsaftaler for de 10 projekter
(Mio. kr.)
Projektnavn
Kontraktsum
Modkøbskrav
forsvaret
0
146
73
29
0
0
Ikke oplyst
Ikke oplyst
Ikke oplyst
0
248
Modkøbskrav
Erhvervs- og
Byggestyrelsen
35
155
119
31
38
8
18
15
12
142
573
Indgåede mod-
købsaftaler pr.
1. februar 2011
35
135
110
0
0
0
14
0
0
0
294
1. Elektrooptiske sensorer til skibe
2. Taktiske radioer
3. M/10-geværer
4. Opgradering af C-130 Hercules-
transportfly
5. Serviceaftale for CV90
(infanterikampkøretøjer)
6. Tjenesteydelser mv. til C-130
Hercules-transportfly
7. Yderligere køb til DURO IIIP
(ambulancer)
8. Yderligere køb til Eagle-patrulje-
køretøjer
9. Prismæssig justering vedrørende
Piranha-mandskabsvogne
10. Pansring til MAN-lastbiler
I alt
35
155
119
31
38
34
18
15
12
142
599
Note: Erhvervs- og Byggestyrelsen har for projekt nr. 5, 8 og 9 indgået modkøbsaftaler for et beløb, der overstiger projekter-
nes kontraktsum. Det har dog ikke været muligt for styrelsen at bekræfte, om modkøbsaftalerne kan henføres til de på-
gældende projekter.
Beløbene er afrundet til mio. kr.
Kilde: Rigsrevisionens projektgennemgang.
Tabel 1 viser, at forsvaret vurderede modkøbskravet til at udgøre i alt 248 mio. kr., mens Er-
hvervs- og Byggestyrelsen vurderede modkøbskravet til 573 mio. kr., svarende til henholds-
vis 41 % og 96 % af den samlede kontraktsum på i alt 599 mio. kr.
Tabellen viser også, at det pr 1. februar 2011 er lykkedes Erhvervs- og Byggestyrelsen at
indgå modkøbsaftaler for 4 af de 10 projekter (projekt nr. 1, 2, 3 og 7), svarende til i alt 294
mio. kr. ud af den samlede kontraktsum for indgåede projekter på 599 mio. kr. Sammenlig-
net med forsvarets vurdering af modkøbskravet på i alt 248 mio. kr. udgør værdien af de ind-
gåede modkøbsaftaler mindst 46 mio. kr. mere, svarende til ca. 19 %.
I ét af projekterne (projekt nr. 3) indgik Erhvervs- og Byggestyrelsen fx en modkøbsaftale
på 110 mio. kr., hvilket er 37 mio. kr. mere end forsvarets vurdering af modkøbskravet på
73 mio. kr.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0027.png
18
3
B
FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE
Statusrapporter om
modkøb
Økonomi- og Erhvervs-
ministeriet har siden
2000 orienteret Folke-
tinget i årlige status-
rapporter om indgåel-
sen og afviklingen af
modkøbsaftaler og om
udenlandske leveran-
dørers udestående
modkøbsforpligtelser i
Danmark. Det fremgår
bl.a. af rapporterne, at
udenlandske leveran-
dører havde en samlet
modkøbsforpligtelse
på ca. 3 mia. kr. i 2009,
men at udenlandske le-
verandørers modkøbs-
forpligtelser har været
faldende i perioden
2000-2009.
35. Projektgennemgangen har vist, at forsvaret bl.a. begrundede deres forholdsvis lave
vurdering af modkøbskravet med, at der ikke var tale om forsvarsmateriel eller nyanskaf-
felser, eller at der var tale om vedligeholdelse, reservedele eller uddannelse. I nogle tilfæl-
de undtog forsvaret en del af et projekt (fx køb af reservedele og uddannelse), i andre til-
fælde hele projektet (fx køb af dual-use-materiel). I ingen af tilfældene begrundede forsva-
ret undtagelserne i modkøbscirkulærets undtagelser, men i deres fortolkning af begreber-
ne ”nyanskaffelse” og ”forsvarsmateriel”, som var mere snæver end Erhvervs- og Bygge-
styrelsens fortolkning. Forsvaret har dermed undtaget anskaffelserne fra modkøbskravet ud
fra den betragtning, at disse slet ikke var omfattet af cirkulæret og derfor heller ikke af reg-
lerne om modkøb.
36. Rigsrevisionen har forsøgt at indhente opgørelser fra forsvaret over samtlige kontrakter
med udenlandske leverandører indgået i perioden 2007 - medio 2010 for at beregne, hvor
stor en andel forsvaret har undtaget fra modkøbskravet og derfor undladt at underrette Er-
hvervs- og Byggestyrelsen om. Dette har imidlertid ikke været muligt, fordi forsvaret ikke i
deres registreringspraksis kobler tillægskontrakter til de hovedkontrakter, de tilhører. For-
svarskommandoen har oplyst, at det bl.a. skyldes, at de gældende procedurer for registre-
ring af kontrakter i økonomistyringssystemet DeMars ikke har været fulgt konsekvent.
Rigsrevisionen finder det særdeles utilfredsstillende, at forsvaret ikke kan opgøre det sam-
lede antal kontrakter med udenlandske leverandører. For det første fordi det vanskeliggjor-
de Erhvervs- og Byggestyrelsens muligheder for at indgå modkøbsaftaler med leverandø-
rer, som havde indgået flere mindre tillægskontrakter, der over en 5-årig periode tilsammen
oversteg 25 mio. kr. For det andet fordi det har begrænset gennemsigtigheden af forvalt-
ningen af modkøbsaftaler og muligheden for at vurdere, hvordan forsvaret varetog sine for-
pligtelser på området. Således har Erhvervs- og Byggestyrelsen adskillige gange forgæves
anmodet forsvaret om oplysninger for at kunne sammenligne omfanget af modkøb med ind-
gåede modkøbsaftaler, bl.a. til brug for orientering af Folketingets Forsvarsudvalg og Folke-
tingets Erhvervsudvalg i de årlige statusrapporter.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0028.png
4
B
AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS
19
IV. Aftalen om den fremtidige praksis
Rigsrevisionen må konstatere, at der gik 2 år, før parterne blev enige om, hvordan
de skulle fortolke modkøbsreglerne. Rigsrevisionen finder, at forsvaret burde have
fulgt Erhvervs- og Byggestyrelsens fortolkning i de 2 år, drøftelserne fandt sted, og
at Forsvarsministeriet burde have sikret dette. Rigsrevisionen finder det samlede for-
løb særdeles utilfredsstillende.
A.
Ministeriernes drøftelser
37. Rigsrevisionens undersøgelse af ministeriernes drøftelser har vist følgende:
Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet arbejdede i 2 år på at blive eni-
ge om en ensartet fortolkning af modkøbsreglerne. Dette lykkedes i juni 2010.
Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at kompetencespørgsmålet var uklart, indtil det
blev slået fast i aftalen om den fremtidige praksis, at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen,
der afgør, om konkrete indkøb er omfattet af modkøbskravet. Rigsrevisionen vurderer
dog, at eventuel tvivl om fortolkningen af cirkulærets indhold i sidste ende skulle afkla-
res af den myndighed, der har udstedt reglerne – i denne sammenhæng Økonomi- og
Erhvervsministeriet.
Rigsrevisionen finder principielt, at drøftelser om fremtidig praksis ikke kan have opsæt-
tende virkning på gældende regler, og finder derfor, at Forsvarsministeriet burde have
sikret sig, at forsvaret efterlevede reglerne.
Både Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet har lagt vægt på, at der
på departementalt niveau var enighed om, at opgaven med at nå frem til en fælles for-
tolkning skulle løses på styrelsesniveau. Rigsrevisionen finder, at departementerne bur-
de have skåret igennem, da det viste sig, at forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen
ikke kunne nå til enighed.
38. I foråret 2008 begyndte Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret at drøfte, hvorvidt der
skulle stilles krav om modkøb i en række konkrete anskaffelser af forsvarsmateriel. Drøftel-
serne viste hurtigt, at der var uenighed mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret
om fortolkningen af modkøbsreglerne. Dette foranledigede, at Økonomi- og Erhvervsministe-
riet og Forsvarsministeriet igangsatte en såkaldt dialogproces med det formål at blive enige
om en ensartet fortolkning af modkøbsreglerne.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0029.png
20
4
B
AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS
Figur 3 viser forløbet i forhandlingerne mellem de 2 parter.
Figur 3. Tidslinje for drøftelserne om modkøb
Løbende drøftelser og møder mellem forsvaret
og Erhvervs- og Byggestyrelsen og mellem
Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet
2008
2009
2010
Maj 2008: Erhvervs- og
Byggestyrelsen indleder
drøftelser med forsvaret
3 møder mellem Økonomi-
og Erhvervsministeriets
og Forsvarsministeriets
departementschefer
Juni 2010: Aftale mellem
Økonomi- og Erhvervs-
ministeriet og Forsvars-
ministeriet
Figuren viser, at Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet i perioden maj 2008
- juni 2010 arbejdede på at opnå en ensartet fortolkning af modkøbsreglerne. Derudover vi-
ser figuren, at dialogen i november 2008 blev løftet til de 2 ministeriers departementschefer.
Endelig viser figuren, at de 2 ministerier i juni 2010 nåede til enighed om en fælles fortolk-
ning, som er beskrevet i aftale om den fremtidige praksis i forbindelse med indgåelse af mod-
købsaftaler.
Parallelt med drøftelserne mellem Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet
foregik der drøftelser mellem forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen, der omhandlede bå-
de principielle spørgsmål om fortolkningen af modkøbscirkulæret og modkøbskravet i forbin-
delse med konkrete anskaffelser, herunder de 10 projekter, som Rigsrevisionen har gen-
nemgået.
39. De principielle drøftelser mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret drejede sig
primært om modkøbskravets rækkevidde. Mens Erhvervs- og Byggestyrelsen gjorde gæl-
dende, at cirkulærets 4 undtagelser var udtømmende, og at kravet om modkøb gjaldt alle an-
dre materielindkøb, pegede forsvaret på en række andre tilfælde, hvor forsvaret fandt, at
der ikke kunne kræves modkøb af leverandøren. Den forskellige fortolkning af regelsættet
medførte bl.a., at forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen ved flere af forsvarets indkøb
fortolkede reglerne forskelligt over for udenlandske leverandører og gav leverandørerne for-
skellige vurderinger af, i hvilket omfang anskaffelsen var omfattet af modkøb.
Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret havde også forskellig opfattelse af, hvilken myn-
dighed der havde kompetencen til at afgøre modkøbskravet. Mens forsvaret vurderede, at
det var forsvaret, der som anskaffende myndighed skulle afgøre, hvorvidt en anskaffelse
skulle pålægges modkøbskrav eller ej, vurderede Erhvervs- og Byggestyrelsen, at det var
Økonomi- og Erhvervsministeriet og Erhvervs- og Byggestyrelsen, der som ansvarlig for
modkøbsreglerne havde kompetencen til at træffe den endelige afgørelse.
40. Forsvarsministeriet har oplyst, at det var forsvarets vurdering, at kompetencespørgs-
målet var uklart, indtil det blev slået fast i aftalen mellem Økonomi- og Erhvervsministeriet
og Forsvarsministeriet om den fremtidige praksis i juni 2010, at det er Erhvervs- og Bygge-
styrelsen, der afgør, om konkrete indkøb er omfattet af modkøbskravet. Forsvarets vurde-
ring baserede sig på det forhold, at det ikke var særskilt anført i modkøbscirkulæret, hvem
der havde kompetencen til at træffe afgørelse herom. Forsvaret forstod derfor modkøbscir-
kulæret således, at det var forsvaret, som traf den indledende vurdering af, hvorvidt en ma-
terielanskaffelse var omfattet af cirkulæret.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0030.png
4
B
AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS
21
Det er imidlertid Rigsrevisionens vurdering, at det var Økonomi- og Erhvervsministeriet, der
som regeludstedende myndighed havde kompetencen til at afklare eventuelle tvivlsspørgs-
mål – også selv om det var forsvaret, der foretog den indledende vurdering af modkøbskra-
vet.
41. Projektgennemgangen har vist, at forsvaret fastholdt sin fortolkning af reglerne og fort-
satte sin praksis, mens Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet drøftede,
hvordan de skulle fortolke reglerne.
42. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke gav forsvaret andet direktiv end at fort-
sætte dialogen med Erhvervs- og Byggestyrelsen og finde en fælles løsning, fordi ministe-
riet havde opfattelsen af, at der var enighed mellem Økonomi- og Erhvervsministeriet og For-
svarsministeriet om at pålægge styrelserne ansvaret for at finde en fælles løsning på uenig-
heden og sikre, at der ikke opstod nye sager med uenighed. Derudover var det ministeriets
opfattelse, at Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet var ligeværdige par-
ter i den dialogproces, som skulle føre til, at de 2 underliggende styrelser kunne nå til enig-
hed om en fælles fortolkning af modkøbsreglerne.
Det er imidlertid Rigsrevisionens principielle opfattelse, at drøftelser af fremtidig praksis ikke
kan have opsættende virkning på gældende regler. Rigsrevisionen finder det derfor utilfreds-
stillende, at Forsvarsministeriet ikke greb ind og sikrede sig, at forsvaret efterlevede regler-
ne i overensstemmelse med Erhvervs- og Byggestyrelsens og Økonomi- og Erhvervsmini-
steriets fortolkning, da det viste sig, at de 2 ministerier ikke umiddelbart kunne nå til et kom-
promis.
43. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at det lange forhandlingsforløb skal ses i ly-
set af, at ministeriet lagde vægt på, at resultatet skulle være en gensidig aftale, der kunne
sikre en ensartet og smidig administration af reglerne. Derudover fremgår det bl.a. af refera-
ter fra departementschefsmøderne, at der på departementalt niveau var enighed om, at op-
gaven med at nå frem til en fælles forståelse skulle løses på styrelsesniveau. Det er Rigs-
revisionens vurdering, at departementerne burde have skåret igennem, da det viste sig, at
forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen ikke kunne nå til enighed.
B.
Aftalen om fremtidig praksis
44. Rigsrevisionens undersøgelse af aftalen om den fremtidige praksis har vist følgende:
Aftalen afklarer uenigheden mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret om, hvor-
dan de skal fortolke kravet om modkøb, og fastlægger procedurerne ved indgåelse af
modkøbsaftaler. Rigsrevisionen vurderer, at Økonomi- og Erhvervsministeriet – på bag-
grund af aftalen om den fremtidige praksis – med fordel kunne have præciseret kompe-
tencefordelingen mellem de 2 myndigheder i det reviderede modkøbscirkulære, der tråd-
te i kraft i november 2010. Ministeriet har oplyst, at de vil præcisere kompetenceforde-
lingen, næste gang de reviderer cirkulæret.
I aftalen præciserer parterne for det første, at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen, der
afgør, om konkrete indkøb af forsvarsmateriel er omfattet af kravet om modkøb. Derud-
over er de 2 ministerier blevet enige om en fælles praksis for, hvilke typer forsvarsma-
teriel der er omfattet af modkøbskravet.
Parterne præciserer endvidere, at 4 af de 7 materieltyper, som parterne drøftede, altid
er omfattet af modkøbskravet, og at 2 af de 7 materieltyper er omfattet, hvis ydelsen er
knyttet til anskaffelsen af materiellet eller er en del af en militær opgaveløsning. For den
7. materieltype (dual-use-materiel) fremgår det ikke af aftalen, om der skal stilles krav om
modkøb. Økonomi- og Erhvervsministeriet har dog oplyst, at dual-use-materiel vil blive
pålagt modkøb, hvis det er en del af en militær opgaveløsning, og at ministeriet vil præ-
cisere dette, næste gang de reviderer modkøbscirkulæret.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0031.png
22
4
B
AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS
45. Formålet med aftalen om fremtidig praksis ved indgåelse af modkøbsaftaler er at afkla-
re uenigheden mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret om, hvordan de skal for-
tolke kravet om modkøb, og at præcisere procedurerne ved indgåelse af modkøbsaftaler.
46. Aftalen præciserer for det første, at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen, der afgør, om
konkrete indkøb af forsvarsmateriel er omfattet af kravet om modkøb. Forsvarsministeriet
har i den forbindelse oplyst, at vurderingen af, hvorvidt der er tale om forsvarsmateriel, næp-
pe kan foretages af Erhvervs- og Byggestyrelsen alene, da forsvaret er den eneste myndig-
hed i Danmark, der har den militærfaglige viden, når det skal vurderes, hvorvidt materiel må
anses som forsvarsmateriel.
Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at de er enige heri, og at det derfor fremgår af
aftalen, at det er forsvaret, der foretager den indledende vurdering af, om materiellet er for-
svarsmateriel.
47. Derudover præciserer de 2 parter i aftalen, hvilke typer af forsvarsmateriel der er omfat-
tet henholdsvis ikke omfattet af modkøbskravet. Det understreges dog samtidig, at hverken
listen over anskaffelser, der er omfattet af kravet om modkøb, eller listen over anskaffelser,
der er undtaget, er udtømmende. Endvidere fremgår det, at der skal anlægges en konkret
vurdering i hvert enkelt tilfælde.
Rigsrevisionen vurderer, at Økonomi- og Erhvervsministeriet på baggrund af aftalen om den
fremtidige praksis med fordel kunne have præciseret kompetencefordelingen mellem de 2
myndigheder i det reviderede modkøbscirkulære, der trådte i kraft i november 2010.
Økonomi- og Erhvervsministeriet har til Rigsrevisionen oplyst, at ministeriet på baggrund
af aftalen vil beskrive kompetencefordelingen, næste gang de ændrer cirkulæret.
48. Tabel 2 viser, hvad de 2 parter er nået til enighed om i aftalen med hensyn til spørgsmå-
let om nyanskaffelser, herunder vedligeholdelses- og serviceaftaler, reservedele, modifika-
tioner, levetidsforlængelser og genanskaffelser samt definition af forsvarsmateriel, herunder
dual-use-materiel, tjenesteydelser og uddannelse. Derudover viser tabellen, hvordan forsva-
ret og Erhvervs- og Byggestyrelsen hidtil har fortolket modkøbscirkulæret i forhold til de 7 ty-
per af forsvarsmateriel, som forsvaret undtog.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0032.png
4
B
AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS
23
Tabel 2. Forsvarets og Erhvervs- og Byggestyrelsens fortolkning af modkøbskravet ved 7 materieltyper
Forsvaret
Erhvervs- og Byggestyrelsen
Aftale mellem Økonomi-
og Erhvervsministeriet og
Forsvarsministeriet
Nyanskaffelser:
Vedligeholdelses-
og serviceaftaler
Reservedele
Modifikationer og
levetidsforlængelser
Genanskaffelser
Forsvarsmateriel:
Dual-use-materiel
Ingen modkøb.
Kan være omfattet af modkøb
(vurderes fra sag til sag).
Modkøb, hvis tjenesteydelsen
er knyttet til anskaffelsen af
materiellet eller er en del af
en militær opgaveløsning.
Modkøb, hvis uddannelsen
er knyttet til anskaffelsen af
materiellet.
Aftalen indeholder ikke spe-
cifikke retningslinjer om dual-
use-materiel.
Modkøb, hvis tjenesteydelsen
er knyttet til anskaffelsen af
materiellet eller er en del af
en militær opgaveløsning.
Modkøb, hvis uddannelsen
er knyttet til anskaffelsen af
materiellet.
Ingen modkøb.
Ingen modkøb.
Modkøb, hvis anskaffelsen
medfører et teknologisk
eller funktionsmæssigt løft.
Ingen modkøb.
Modkøb.
Modkøb.
Modkøb.
Modkøb.
Modkøb.
Modkøb.
Modkøb.
Modkøb.
Tjenesteydelser
Ingen modkøb.
Uddannelse
Ingen modkøb.
Tabel 2 viser, at forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen har været uenige om modkøbs-
kravet for 7 materieltyper. Forsvaret ville i 6 ud af 7 tilfælde helt undtage materiellet og i det
sidste tilfælde (modifikationer og levetidsforlængelser) betinge modkøbet af, om det medfør-
te et teknologisk eller funktionsmæssigt løft af materiellet. Erhvervs- og Byggestyrelsen der-
imod vurderede, at der i 4 tilfælde altid skulle stilles krav om modkøb og i 2 tilfælde, hvis
ydelserne var knyttet til anskaffelserne af materiellet. I det sidste tilfælde (dual-use-materiel)
vurderede Erhvervs- og Byggestyrelsen, at modkøbskravet måtte afgøres fra sag til sag.
Derudover viser tabellen, at 4 af de 7 materieltyper ifølge aftalen fremover altid skal være
omfattet af modkøbskravet, og at 2 af de 7 materieltyper er omfattet, hvis ydelsen er knyt-
tet til anskaffelsen af materiellet eller er en del af en militær opgaveløsning. For den 7. ma-
terieltype (dual-use-materiel) fremgår det ikke af aftalen, om der skal stilles krav om mod-
køb.
Økonomi- og Erhvervsministeriet har imidlertid oplyst, at dual-use-materiel vil blive pålagt
modkøb, hvis det er en del af en militær opgaveløsning, og at ministeriet vil præcisere det-
te, næste gang de reviderer modkøbscirkulæret.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0033.png
24
4
B
AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS
49. Det fremgår desuden af aftalen, at de 2 parter er enige om, at spørgsmålet om modkøb
fremadrettet behandles efter proceduren nedenfor.
Forsvaret skal kontakte Erhvervs- og Byggestyrelsen for at afklare, om anskaffelsen er omfattet af
industrisamarbejde ved alle påtænkte anskaffelser over 5 mio. kr.
Forsvaret må ikke over for udenlandske leverandører vurdere industrisamarbejdet uden at have
koordineret det med Erhvervs- og Byggestyrelsen. Det gælder også anskaffelser, som forsvaret
vurderer ikke er omfattet af modkøbskravet.
Erhvervs- og Byggestyrelsen afgør, om forsvarsmateriellet er omfattet af modkøbskravet.
Erhvervs- og Byggestyrelsen har i forbindelse med afgørelsen mulighed for at indhente suppleren-
de oplysninger fra forsvaret.
Hvis anskaffelsen er omfattet af kravet om modkøb, underretter forsvaret hurtigst muligt Erhvervs-
og Byggestyrelsen om den forventede kontraktsum mv.
Rigsrevisionen, den 9. marts 2011
Henrik Otbo
/Tove Rasmussen
fg.
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0034.png
OVERSIGT OVER PROJEKTER I UNDERSØGELSEN
25
Bilag 1. Oversigt over projekter i undersøgelsen
Projektnavn
Projektbeskrivelse
Kontraktår
Kontraktsum
(Mio. kr.)
Indgåede mod-
købsaftaler pr.
1. februar 2011
(Mio. kr.)
35
1. Elektrooptiske
sensorer til skibe
Projektet består af indkøb af 8 elektroop-
tiske termiske sensorer til søværnets ski-
be. Købet omfatter herudover uddannel-
se i at vedligeholde og bruge systemet
samt midler til projektstyring.
Harris 152 er taktiske radioer til hæren.
Projektet består af indkøb af et antal ra-
dioer og tilhørende reservedele samt ud-
dannelse af instruktører og reparatører.
M/10 er en opgraderet version af forsva-
rets hidtidige gevær M/95 og karabin
M/96. Projektet består af indkøb af 5.000
geværer og tilhørende reservedele samt
uddannelse. Det er planen, at udsendte
enheder i Afghanistan vil bruge M/10 fra
2011.
Flyvevåbnet bruger transportflyet C-130
Hercules til taktisk gods- og passager-
transport. Projektet består af de såkaldte
C-130 block 7- og block 8,1-opgraderin-
ger af flyet. Det omfatter teknisk opgra-
deringsarbejde på flyene og udgifter til
projektstyring samt evaluering og kvali-
tetssikring.
CV90, der er hærens infanterikampkøre-
tøj, er en mellemting mellem en pansret
mandskabsvogn og en kampvogn. Pro-
jektet omfatter en serviceaftale for køre-
tøjerne. Indkøbet omfatter teknisk støtte
til at efterse og reparere infanterikamp-
køretøjer. Anskaffelsen omfatter herud-
over reparation af komponenter til køre-
tøjerne og adgang til internetbaseret ser-
vice hos leverandøren m.m.
Flyvevåbnet bruger transportflyet C-130
Hercules til taktisk gods- og passager-
transport. Projektet består af 11 delpro-
jekter, der modificerer flyvevåbnets 4
C-130 Hercules-transportfly. Delprojek-
terne omfatter installering af selvbeskyt-
telses-udstyr og eksplosionshæmmende
skum, uddannelse af flyverpersonel, fx
simulatortræning, køb af hardware og
software, opdatering af manualer og
andre tjenesteydelser.
2010
35
2. Taktiske radioer
2009
155
135
3. M/10-geværer
2010
119
110
4. Opgradering af
C-130 Hercules-
transportfly
2009
31
0
5. Serviceaftale for
CV90 (infanteri-
kampkøretøjer)
2009
38
0
6. Tjenesteydelser
mv. til C-130
Hercules-trans-
portfly
2007-2009
34
0
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1489897_0035.png
26
OVERSIGT OVER PROJEKTER I UNDERSØGELSEN
Projektnavn
Projektbeskrivelse
Kontraktår
Kontraktsum
(Mio. kr.)
Indgåede mod-
købsaftaler pr.
1. februar 2011
(Mio. kr.)
14
7. Yderligere køb
til DURO IIIP
(ambulancer)
DURO IIIP er et pansret terrængående
køretøj. Projektet relaterer sig til anskaf-
felsen af 29 DURO IIIP, der skal fungere
som pansrede ambulancer – 25 til hæren
og 4 til flyvevåbnet. Anskaffelsen omfat-
ter prismæssige justeringer i forhold til
hovedkontrakten.
Eagle er et let pansret patruljekøretøj,
der benyttes af hæren, bl.a. i Afghani-
stan. Projektet omfatter bl.a. anskaffelse,
installation og erstatning af vinduer og
vinduesrammer i køretøjerne.
Piranha er en hjuldrevet pansret mand-
skabsvogn, som bl.a. bruges af hærens
kampenheder i Afghanistan. Anskaffel-
sen omfatter prismæssig justering i for-
hold til hovedkontrakten.
Anskaffelsen omfatter bl.a. tillægspanser
og pansrede førerhuse til lastbiler, som
bruges til forsyningstjeneste, dvs. fragt
af gods og varer.
2007, 2008
og 2010
18
8. Yderligere køb til
Eagle-patrulje-
køretøjer
2007 og 2009
15
0
9. Prismæssig
justering ved-
rørende Piranha-
mandskabsvogne
2007 og 2008
12
0
10. Pansring til
MAN-lastbiler
2007-2010
142
0
Kilde: Oplysninger fra Forsvarsministeriet, forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen.