PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Finansudvalget 2014-15 (1. samling)
FIU Alm.del Bilag 63
Offentligt

8/2014

Beretning om

integrationsindsatsen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

8/2014

Beretning om

integrationsindsatsen

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2015

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Justitsministeren, socialministeren, beskæftigelsesministeren og undervisningsministeren afgiver en redegørelse til beretnin-

gen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i august 2015.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2014, som afgives i marts 2016.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-456-8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 25. februar 2015

BERETNING OM INTEGRATIONSINDSATSEN

Danmark gav i 2014 opholdstilladelse til 6.110 udlændinge på asylområdet og til

5.716 udlændinge som led i familiesammenføring. Ifølge integrationsloven skal alle

flygtninge og familiesammenførte over 18 år deltage i et integrationsprogram, som

skal bibringe dem de nødvendige forudsætninger for at blive deltagende, selverhverv-

ende og ydende medborgere i Danmark.

Kommunerne har ifølge integrationsloven det primære ansvar for at iværksætte et

individuelt integrationsprogram for nyankomne flygtninge og familiesammenførte.

Derudover har Justitsministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og So-

ciale Forhold (herefter Socialministeriet), Beskæftigelsesministeriet og Undervisnings-

ministeriet opgaver på integrationsområdet. Statens udgifter til integration af nyan-

komne flygtninge og familiesammenførte udgjorde i 2013 ca. 1,15 mia. kr., som blev

udbetalt gennem en række statslige tilskud og refusionsordninger til kommunerne.

Statsrevisorerne kritiserer, at kommunerne ikke i alle tilfælde lever op til inte-

grationslovens bestemmelser, og at ministerierne ikke mere systematisk føl-

ger op på, om integrationen af flygtninge og familiesammenførte sker i over-

ensstemmelse med integrationsloven. Statsrevisorerne kritiserer særligt:



At kommunerne ikke i alle tilfælde iværksætter de indsatser for flygtninge og fa-

miliesammenførte, der følger af integrationsloven. Rigsrevisionens stikprøve vi-

ste fx, at 65 % af integrationskontrakterne mellem kommune og udlænding ikke

levede op til loven, da der hverken var mål for beskæftigelse eller uddannelse.

At Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet ikke har sikret en systematisk

opfølgning på kommunernes brug af integrationslovens redskaber, hvorfor det fx

ikke har været muligt at følge op på, om flygtninge og familiesammenførte bliver

selvforsørgende.

At der fortsat er problemer med kommunernes tilsyn med kvaliteten af danskud-

dannelsen, skønt Undervisningsministeriet har vidst det siden 2007.

At Socialministeriet, siden integrationsloven blev indført i 1999, ikke har fulgt sy-

stematisk op på, om integrationslovens overordnede formål er blevet indfriet.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorerne finder det ligeledes kritisabelt, at der gennem alle årene siden

1999 har været usikkerhed omkring registreringen af nyankomne udlændinge,

så der fortsat ikke er overensstemmelse mellem data om opholdsgrundlaget i

udlændingesystemerne og CPR.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at det er uklart, hvilke myndigheder, her-

under Udlændingestyrelsen, der har ansvaret for en sikker registrering af nyankom-

ne udlændinge. Derfor er der behov for, at ministrene med ansvar for integrationsom-

rådet får sikret et korrekt og pålideligt datagrundlag, så der kan redegøres for, med

hvilken ret udlændinge befinder sig i Danmark.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beretning til Statsrevisorerne om

integrationsindsatsen

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 11. Ju-

stitsministeriet, § 15. Ministeriet for Børn, Ligestil-

ling, Integration og Sociale Forhold, § 17. Beskæf-

tigelsesministeriet og § 20. Undervisningsministe-

riet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 4

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 8

Personregistrering af nyankomne udlændinge ........................................................... 11

2.1.

Registrering af nyankomne udlændinge i udlændingesystemerne og i CPR...... 12

Kommunernes indsats for at integrere nyankomne flygtninge og

familiesammenførte .................................................................................................... 18

3.1.

Boligplacering af flygtninge ................................................................................. 19

3.2.

Indgåelse af integrationskontrakter ..................................................................... 21

3.3.

Tilbud om integrationsplan .................................................................................. 23

3.4.

Tilbud om helbredsmæssig vurdering ................................................................. 26

Ministeriernes opfølgning på integrationsloven ........................................................... 28

4.1.

Socialministeriets opfølgning på integrationsloven ............................................. 29

4.2.

Beskæftigelsesministeriets opfølgning på integrationsloven .............................. 32

4.3.

Undervisningsministeriets opfølgning på integrationsloven ................................ 33

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 36

Bilag 2. Stikprøve ................................................................................................................ 39

Bilag 3. Statens udgifter til integrationsindsatsen i 2013 .................................................... 43

Bilag 4. Ordliste ................................................................................................................... 44

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beretningen vedrører finanslovens § 11. Justitsministeriet, § 15. Ministeriet for

Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, § 17. Beskæftigelsesministeriet

og § 20. Undervisningsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Justitsministeriet:

Morten Bødskov: oktober 2011 - december 2013

Karen Hækkerup: december 2013 - oktober 2014

Mette Frederiksen: oktober 2014 -

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold:

Karen Hækkerup: oktober 2011 - august 2013

Annette Vilhelmsen: august 2013 - februar 2014

Manu Sareen: februar 2014 -

Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2001-2011):

Bertel Haarder: november 2001 - februar 2005

Rikke Hvilshøj: februar 2005 - november 2007

Birthe Rønn Hornbech: november 2007 - marts 2011

Søren Pind: marts 2011 - oktober 2011

Beskæftigelsesministeriet:

Mette Frederiksen: oktober 2011 - oktober 2014

Henrik Dam Kristensen: oktober 2014 -

Undervisningsministeriet:

Christine Antorini: oktober 2011 -

Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeriet, Ministeriet for Børn,

Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Beskæftigelsesministeriet og Under-

visningsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om statens og kommunernes indsats for at integrere nyankom-

ne flygtninge og familiesammenførte. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen

i februar 2014.

2. Rammerne for integrationsindsatsen er beskrevet i bekendtgørelse nr. 1094 af 7. oktober

2014 af lov om integration af udlændinge i Danmark (herefter integrationsloven). Det er dis-

se rammer, undersøgelsen tager udgangspunkt i.

Integrationslovens formål er at sikre, at nyankomne udlændinge får mulighed for at udnytte

deres evner og resurser med henblik på at blive deltagende, selverhvervende og ydende

medborgere på lige fod med samfundets øvrige borgere i overensstemmelse med grundlæg-

gende værdier og normer i det danske samfund.

3. Ressortansvaret for integrationsområdet er fordelt på flere ministerier. I undersøgelsen

indgår Justitsministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold (her-

efter Socialministeriet), Beskæftigelsesministeriet og Undervisningsministeriet. I perioden

2001-2011 var ressortsansvaret for integrationsområdet samlet i det daværende Ministerium

for Flygtninge, Indvandrere og Integration (herefter omtalt som daværende Integrationsmini-

sterium).

4. Kommunerne har det primære ansvar for at gennemføre den integrationsindsats, der er

beskrevet i integrationsloven. Det indebærer bl.a., at kommunerne skal gøre brug af de red-

skaber, som integrationsloven stiller krav om, inden for de tidsfrister, som Folketinget har

vedtaget. Staten kompenserer kommunerne for deres udgifter til den lovbestemte integra-

tionsindsats. Statens udgifter hertil udgjorde ca. 1,15 mia. kr. i 2013.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Justitsministeriet, Beskæftigelsesmini-

steriet, Socialministeriet, Undervisningsministeriet og kommunerne i tilstrækkelig grad sik-

rer, at nyankomne flygtninge og familiesammenførte modtager den integrationsindsats, som

er fastlagt i integrationsloven. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Er der en sikker registrering af de nyankomne udlændinge, der er berettiget til en inte-

grationsindsats?

Iværksætter kommunerne i tilstrækkelig grad de indsatser, som følger af integrationslo-

ven?

Følger Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Undervisningsministeriet i tilstræk-

kelig grad op på integrationsloven?

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer samlet set, at kommunerne ikke i tilstrækkelig grad sikrer, at

nyankomne flygtninge og familiesammenførte får de tilbud, der er omfattet af inte-

grationsloven. De ansvarlige ministerier har endvidere ikke i tilstrækkelig grad fulgt

op på, om brugen af redskaberne til integration bidrager til at indfri integrationslovens

formål.

Alle lande, som ikke er medlem-

mer af EU, er

tredjelande

i for-

hold til EU-landene.

Rigsrevisionen konstaterer, at Udlændingestyrelsen ikke kunne redegøre for opholds-

grundlaget for ca. 1.200 udlændinge fra tredjelande, der havde fået CPR-nr. af kom-

munerne, da Rigsrevisionen modtog data til denne beretning i juni 2014. Gennem ma-

skinel og manuel fejlretning har styrelsen fra juni 2014 til primo 2015 nedbragt dette

tal til 829 udlændinge. Udlændingestyrelsen har oplyst, at styrelsen er bekendt med,

at det er et problem at koble CPR-numre med opholdsgrundlag i udlændingesyste-

merne. Videre har styrelsen peget på, at styrelsen gennem samarbejde med andre

myndigheder på området har bidraget til løbende forbedringer af datakvaliteten, som

efter styrelsens vurdering historisk set aldrig har været bedre end nu.

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at der fortsat ikke er overensstemmelse

mellem data om opholdsgrundlag i udlændingesystemerne og Det Centrale Person-

se uoverensstemmelser, som giver anledning til tvivl om, med hvilken ret de konkre-

te udlændinge med CPR-nr. opholder sig i Danmark.

Rigsrevisionen finder det påkrævet, at der sikres et korrekt og pålideligt datagrund-

lag, så det fremover bliver muligt at gøre rede for opholdsgrundlaget for alle udlæn-

dinge, der har et CPR-nr. Udlændingestyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har an-

svaret for at løse problemet. Rigsrevisionen finder det uklart, hvilke myndigheder der

har ansvaret. Der er derfor behov for, at ministerierne med ansvaret for integrations-

området i samarbejde med kommunerne, der har ansvaret for tildeling af CPR-num-

re, afdækker årsagerne til problemerne og finder en tilfredsstillende løsning.

Ifølge integrationsloven skal kommunerne iværksætte en integrationsindsats for alle

nyankomne flygtninge og familiesammenførte. Rigsrevisionen har udtaget en stikprø-

ve på 109 nyankomne flygtninge og familiesammenførte bosat i 56 kommuner og un-

dersøgt, hvilken indsats kommunerne har iværksat for de pågældende. Undersøgel-

sen har vist, at kommunerne på en række områder ikke anvender de lovpligtige red-

skaber på den måde, som loven stiller krav om. Det drejer sig bl.a. om brugen af de

integrationskontrakter, som kommunerne har skullet udarbejde siden 2006. Det frem-

går af integrationsloven, at integrationskontrakterne skal medvirke til at fastholde og

understrege både kommunens og den enkelte nyankomne flygtnings eller familiesam-

menførtes ansvar og pligter for integrationen. I 25 % af de gennemgåede sager var

kontrakterne fx ikke indgået rettidigt, og indholdet i 65 % af kontrakterne levede ikke

op til bestemmelserne i loven, da der hverken var mål for beskæftigelse eller uddan-

nelse. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at kommunerne ikke i alle tilfælde

iværksætter de indsatser for flygtninge og familiesammenførte, som følger af integra-

tionsloven.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet har ikke sikret en systematisk opfølg-

ning på kommunernes brug af de redskaber til integration, der fremgår af integrations-

loven. Det skyldes bl.a., at der har været et utilstrækkeligt datagrundlag om flygtnin-

ge og familiesammenførte. Dataproblemet er en følge af, at der gennem mange år

har været problemer med at koble CPR-numre til opholdsgrundlag i udlændingesy-

stemerne. Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at det på bag-

grund af nye data – fx fra Danmarks Statistik – fremadrettet vil være muligt at følge

op på, bl.a. om flygtninge og familiesammenførte bliver selvforsørgende. Socialmini-

steriet har endvidere peget på, at der foreligger en række supplerende data, som mi-

nisteriet har anvendt til analyser på integrationsområdet, og at ministeriet har gennem-

ført en række spørgeskemaundersøgelser om kommunernes brug af redskaberne til

integration. Ligeledes har Beskæftigelsesministeriet peget på, at det har været muligt

at følge op på de nyankomne flygtninge og familiesammenførte, der modtog kontant-

hjælp, men at opfølgningen ikke har omfattet den samlede gruppe, da ministeriet ikke

hidtil har haft data om det samlede antal flygtninge og familiesammenførte.

Statsrevisorerne kritiserede allerede i 2003, at det daværende Integrationsministerium

ikke i tilstrækkeligt omfang havde undersøgt, om integrationslovens formål blev ind-

friet. Rigsrevisionen konstaterer, at integrationsloven har været gældende siden 1999,

og at ministerierne i de mellemliggende år ikke har fulgt systematisk op på kommu-

nernes brug af de redskaber til integration, der fremgår af loven, og hvordan de vir-

ker i forhold til at indfri lovens formål. Dette finder Rigsrevisionen utilfredsstillende.

Undervisningsministeriet har siden 2007 været bekendt med, at kommunerne havde

problemer med det pædagogiske tilsyn med kvaliteten af danskuddannelsen. I 2010

fik ministeriet indført, at kommunerne skulle rapportere om deres tilsyn. Ministeriet

var ikke tilfreds med kommunernes rapportering i 2011, men reagerede først på det-

te i 2014, hvor ministeriet igangsatte et nyt initiativ til at forbedre kommunernes tilsyn

med danskuddannelsen. Ministeriets tilsyn og initiativer på området har efter Rigsre-

visionens vurdering ikke været tilfredsstillende, idet der fortsat er problemer med kom-

munernes tilsyn med kvaliteten af danskuddannelsen.

Rigsrevisionen finder, at der er behov for, at kommunerne styrker indsatsen for at in-

tegrere nyankomne flygtninge og familiesammenførte i Danmark. Rigsrevisionen fin-

der det også påkrævet, at ministerierne styrker deres opfølgning på integrationsloven,

herunder at Socialministeriet som koordinerende ministerium og overordnet ansvar-

lig for at følge udviklingen på integrationsområdet sikrer en mere systematisk opfølg-

ning på de redskaber i integrationsloven, som retter sig mod flygtninge og familiesam-

menførte.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2. Baggrund

6. Danmark gav i 2014 opholdstilladelse til 6.110 udlændinge på asylområdet og 5.716 ud-

lændinge som led i familiesammenføring.

7. Udlændinge, der får opholdstilladelse på asylområdet, får herefter betegnelsen flygtninge.

Figur 1 viser udviklingen i antallet af opholdstilladelser til flygtninge og familiesammenførte

i perioden 2006-2014.

Figur 1. Tildelte opholdstilladelser i Danmark på baggrund af asyl eller familiesammenføring

i perioden 2006-2014

(Antal)

Asyl

Udlændinge kan få opholds-

tilladelse, hvis de er omfattet

af FN’s flygtningekonvention

af 28. juli 1951, eller hvis de

risikerer dødsstraf, tortur mv.,

hvis de vender tilbage til

hjemlandet

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

Familiesammenføring

Når visse betingelser er op-

fyldt, kan udlændinge få op-

holdstilladelse efter reglerne

om familiesammenføring.

Reglerne omfatter:



ægtefæller og faste samle-

vere



børn



øvrige familiemedlemmer.

4.000

2.000

2006

Asyl

Kilde: Danmarks Statistik.

2007

2008

2009

2010

2011

I alt

2012

2013

2014

Familiesammenføring

Det fremgår af figur 1, at antallet af opholdstilladelser på baggrund af asyl og familiesammen-

føring var højere i 2014 end på noget andet tidspunkt i perioden 2006-2014. Vi har i under-

søgelsen taget udgangspunkt i data fra Udlændingestyrelsen om udlændinge på asyl- og fa-

miliesammenføringsområdet, der fik opholdstilladelse og bosatte sig i kommunerne i perio-

den 1. juli 2013 - 15. februar 2014.

8. I beretningen bruger vi betegnelsen udlændinge om den samlede gruppe af udenlandske

statsborgere, der får opholdstilladelse i Danmark. Vi bruger betegnelsen flygtninge om de

udlændinge, der har fået opholdstilladelse på baggrund af asyl. Endelig bruger vi betegnel-

sen familiesammenførte om de udlændinge, der har fået opholdstilladelse på bagrund af fa-

miliesammenføring.

9. Stigningen i antallet af nyankomne flygtninge og familiesammenførte kan relateres til den

globale flygtningesituation. Ved udgangen af 2013 var der ifølge FN for første gang siden 2.

Verdenskrig over 50 millioner mennesker, der levede fordrevet fra deres hjemland på grund

af konflikter og naturkatastrofer. Af disse havde 16,7 millioner flygtningestatus.

FN kategoriserer kriser efter deres alvorlighed. En krise kan maksimalt kategoriseres som

kriseniveau 3. I 2014 har FN for første gang nogensinde kategoriseret 4 samtidige kriser på

kriseniveau 3. Der er tale om kriserne i henholdsvis Syrien, Den Centralafrikanske Republik,

Sydsudan og Irak.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

10. Når en udlænding får opholdstilladelse i Danmark, er tilladelsen i første omgang midler-

tidig. Dette gælder for alle udlændinge. Tilladelsen kan forlænges, eller udlændingen kan

få tidsubegrænset opholdstilladelse, hvis udlændingen efter en årrække fortsat opfylder be-

tingelserne for opholdstilladelse. Betingelserne fremgår af boks 1.

BOKS 1. TIDSUBEGRÆNSET OPHOLDSTILLADELSE

Tidsubegrænset opholdstilladelse kaldes også permanent opholdstilladelse og kan som udgangspunkt

tidligst gives efter 5 års lovligt ophold i Danmark. For at få permanent opholdstilladelse skal udlæn-

dinge bl.a. opfylde nedenstående betingelser:



Udlændingen skal have været i ordinær fuldtidsbeskæftigelse og/eller under uddannelse i Danmark

i mindst 3 år inden for de seneste 5 år forud for det tidspunkt, hvor der kan gives permanent op-

holdstilladelse.



Udlændingen skal have bestået prøve i Dansk 1 eller en danskprøve på et tilsvarende eller høje-

re niveau.



Udlændingen må normalt ikke have forfalden gæld til det offentlige.



Udlændingen må normalt ikke i de seneste 3 år have modtaget visse typer offentlig hjælp.



Udlændingen skal normalt have underskrevet en erklæring om integration og aktivt medborgerskab

i det danske samfund.



Udlændingen må ikke have begået kriminalitet.

Integrationslovens elementer

11. Der er flere årsager til, at Rigsrevisionen valgte at igangsætte undersøgelsen af integra-

tionsindsatsen. Med 4 ressortministerier og 98 kommuner er der mange aktører på integra-

tionsområdet, hvilket stiller krav til et klart opgavesplit og til koordinering. Derudover blev in-

tegrationsloven ændret den 1. juli 2013, og det medførte nye pligter for kommunerne med at

integrere flygtninge og familiesammenførte.

12. Integrationsloven sætter rammerne for den integrationsindsats, som alle nyankomne

flygtninge og familiesammenførte over 18 år skal modtage i deres første tid i Danmark. Det

fremgår af loven, at alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte skal deltage i et inte-

grationsprogram. Programmet skal støtte de nyankomne flygtninge og familiesammenførte

i at tilegne sig de nødvendige forudsætninger for at begå sig i Danmark generelt og på ar-

bejdsmarkedet i særdeleshed. Kommunerne er ansvarlige for at planlægge et individuelt

program på gennemsnitligt 37 timer om ugen i maks. 3 år sammen med den enkelte nyan-

komne flygtning eller familiesammenførte, som har pligt til at deltage i programmet. Det er

dog kun flygtninge og familiesammenførte, som modtager kontanthjælp, der har pligt til at

deltage i beskæftigelsesrettede tilbud.

13. Integrationsloven stiller krav til de redskaber, som kommunerne skal bruge for at frem-

me nyankomne flygtninges og familiesammenførtes forudsætninger for at blive integreret i

det danske samfund. Det drejer sig om integrationskontrakten, integrationsplanen og den

helbredsmæssige vurdering. Redskaberne skal bl.a. bidrage til, at nyankomne flygtninge og

familiesammenførte får mulighed for at ”udnytte

deres evner og ressourcer med henblik på

at blive deltagende, selverhvervende og ydende medborgere på lige fod med samfundets

øvrige borgere i overensstemmelse med grundlæggende værdier og normer i det danske

samfund

”

, jf. integrationslovens § 1. Integrationsloven opstiller tidsfrister for, hvornår de en-

kelte redskaber skal tages i brug i integrationsperioden. Figur 2 viser nogle af de centrale

tidspunkter i processen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Figur 2. Rammerne for den 3-årige integrationsindsats for nyankomne flygtninge og familie-

sammenførte

KONTRAKT

PLAN

Ankomst

Flygtning eller familiesammenført

ankommer til kommunen og

bliver CPR-registreret

1 måned

Kommunen og den nyankomne

flygtning eller familiesammen-

førte skal senest efter 1 måned

indgå en integrationskontrakt

3 måneder

Kommunen skal senest efter

3 måneder

tilbyde

den nyankomne

flygtning eller familiesammenførte

en integrationsplan og en helbreds-

mæssig vurdering

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af integrationsloven.

Det fremgår af figur 2, at kommunen og den nyankomne flygtning eller familiesammenførte

skal indgå en integrationskontrakt senest 1 måned efter, at kommunen har overtaget inte-

grationsansvaret. Figuren viser også, at kommunen inden for de første 3 måneder, skal til-

byde de nyankomne flygtninge og familiesammenførte en integrationsplan og en helbreds-

mæssig vurdering. Det skal bemærkes, at den helbredsmæssige vurdering kun skal tilbydes

til flygtninge og familiesammenførte til flygtninge. Udlændinge kan også blive familiesammen-

ført til andre end flygtninge, fx hvis en udlænding bliver gift med en dansk statsborger. I dis-

se tilfælde skal kommunen ikke tilbyde en helbredsmæssig vurdering.

Om Integrationskontrakten:



Den har været

obligatorisk

for alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte siden

2006.

Den skal beskrive omfanget og indholdet af den enkeltes integrationsprogram, herunder

danskuddannelse og beskæftigelsesrettede tilbud.

Om integrationsplanen:



Den blev introduceret ved en ændring af integrationsloven den 1. juli 2013.

Formålet er at skabe sammenhæng og overblik over de indsatser, den enkelte udlæn-

ding og dennes familie deltager i, og understøtte den enkelte udlændings og i videst mu-

ligt omfang den samlede families integration.

Kommunen skal

tilbyde

alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte en integrations-

plan.

De nyankomne flygtninge og familiesammenførte er ikke forpligtede til at tage imod tilbud-

det.



Om den helbredsmæssige vurdering:



Den blev introduceret ved en ændring af integrationsloven den 1. juli 2013.

Formålet er en tidlig afdækning af fysiske og psykiske helbredsproblemer, så kommu-

nens integrationsindsats kan tage højde for udlændingens aktuelle helbred og behand-

lingsbehov.

Kommunen skal

tilbyde

en helbredsmæssig vurdering til alle flygtninge og familiesam-

menførte til flygtninge.

De berørte nyankomne flygtninge og familiesammenførte er ikke forpligtede til at tage

imod tilbuddet.



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det er et gennemgående træk ved de 3 redskaber, at Folketinget har lagt vægt på, at kom-

munerne skal hurtigt i gang med at iværksætte en integrationsindsats for nyankomne flygt-

ninge og familiesammenførte.

Ansvar for integration af flygtninge og familiesammenførte

14. Kommunerne har ansvaret for at gennemføre de indsatser, som er fastlagt i integrations-

loven. Kommunernes opgaver er beskrevet i integrationslovens § 4, stk. 1. Ministerierne har

ansvaret for at følge op på, om formålet med lovgivningen bliver indfriet.

15. 4 ministerier har siden regeringsskiftet i oktober 2011 varetaget den væsentligste del af

ansvaret forbundet med integration af nyankomne flygtninge og familiesammenførte. Det da-

værende Integrationsministerium blev nedlagt, og ministeriets opgaver og ansvarsområder

i forhold til integrationsloven blev fordelt, som det fremgår af tabel 1.

Flygtningenævnet

er et uaf-

hængigt domstolslignende

organ, der behandler klager

vedrørende asylrelaterede af-

gørelser truffet af Udlændin-

gestyrelsen i 1. instans.

Udlændingenævnet

er et

uafhængigt domstolslignen-

de forvaltningsorgan, der be-

handler klager på udlændin-

geområdet vedrørende bl.a.

afgørelser om familiesam-

menføring.

Tabel 1. Ministeriernes opgaver og ressortansvar i forhold til integration

Beskæftigelsesministeriet

Justitsministeriet

Integrationslovens regler om integrationsprogram og integrationskontrakt, som vedrører inte-

gration af flygtninge og familiesammenførte på arbejdsmarkedet og i uddannelsessystemet.

Udlændingeloven hører under Justitsministeriets ressort. Det følger af udlændingeloven, at

Udlændingestyrelsen i 1. instans varetager opgaven med at træffe afgørelser om asyl og fa-

miliesammenføring. Ved afslag i Udlændingestyrelsen er det Flygtningenævnet, der behand-

ler asylsager i 2. instans, og Udlændingenævnet, der behandler familiesammenføringssager i

2. instans.

Integrationslovens regler om integrationsplaner, helbredsmæssige vurderinger, hjælp i sær-

lige tilfælde og reglerne om boligplacering af flygtninge. (I praksis varetager Udlændingesty-

relsen denne opgave).

Socialministeriet har derudover en koordinerende rolle i forhold til regeringens integrationspo-

litik og et ansvar for overordnet at følge udviklingen på integrationsområdet.

Undervisningsministeriet

Lovgivningen om danskuddannelse til voksne udlændinge. Ministeriet har ansvaret for lovgiv-

ningen og bekendtgørelserne på området og varetager tilsynet med danskprøverne.

(Det er dog Beskæftigelsesministeriet, der har bevillingsansvaret for danskuddannelsen).

Kilde: Rigsrevisionen.

Socialministeriet

Statens udgifter til integration af nyankomne flygtninge og familiesammenførte

16. Statens udgifter til integration af nyankomne flygtninge og familiesammenførte udgjorde

ca. 1,15 mia. kr. i 2013. Det er kommunerne, der afholder udgifterne til integrationsindsat-

sen, som de bliver kompenseret for gennem en række statslige tilskud og refusionsordnin-

ger. Finansieringen er beskrevet nærmere i bilag 3.

17. Rigsrevisionen har adgang til at revidere kommunernes udgifter til den lovbestemte in-

tegrationsindsats, idet staten refunderer disse udgifter.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

18. Undersøgelsens revisionskriterier er primært baseret på integrationslovens regler om den

indsats, som kommunerne skal iværksætte for nyankomne flygtninge og familiesammenfør-

te med henblik på at bidrage til, at lovens formål bliver opfyldt.

19. Vi har undersøgt 3 forhold. For det første har vi undersøgt, om der er en sikker registre-

ring af nyankomne udlændinge. Vi har taget udgangspunkt i, at registreringen skal gøre det

muligt for offentlige myndigheder at få oplysninger på individniveau, der kan afklare, om den

enkelte udlænding er berettiget til en integrationsindsats. Det er kun flygtninge og familie-

sammenførte, der skal modtage en integrationsindsats. Udlændinge, der får opholdstilladel-

se i forbindelse med fx erhverv eller studie, er også omfattet af dele af integrationsloven, men

de er ikke berettiget til en integrationsindsats. Det er derfor væsentligt, at offentlige myndig-

heder kan identificere, hvilke udlændinge der har fået opholdstilladelse som flygtninge og

familiesammenførte, og som kommunerne derefter har registreret i CPR. Vi har undersøgt

dette for perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014. Resultatet af denne del af undersøgelsen

fremgår af kap. 2.

Vi har dernæst undersøgt, om kommunerne lever op til kravene i integrationsloven. Det frem-

går af loven, at kommunerne skal gøre brug af nogle konkrete redskaber inden for fastsatte

tidsfrister. Resultatet af denne del af undersøgelsen fremgår af kap. 3.

Vi har endelig undersøgt, hvordan Beskæftigelsesministeriet, Socialministeriet og Undervis-

ningsministeriet følger op på deres respektive ressortansvar for integrationsloven. Vi har ta-

get udgangspunkt i integrationslovens formål og forudsat, at de 3 ministerier hver især har

ansvar for opfølgning på forskellige dele af lovens indfrielse, og at Socialministeriet derud-

over har et særligt ansvar for koordineringen af regeringens integrationspolitik og for gene-

relt at følge udviklingen på integrationsområdet. Resultatet af denne del af undersøgelsen

fremgår af kap. 4.

Metode

20. Undersøgelsen er baseret på et datasæt om nyankomne flygtninge og familiesammen-

førte, der har modtaget en opholdstilladelse og er blevet registreret i CPR i perioden 1. juli

2013 - 15. februar 2014. De overordnede krav vedrørende registrering i CPR fremgår af boks

2. CPR-registreringen er en markør for, at kommunen har overtaget integrationsansvaret.

Vi har valgt denne periode, fordi integrationsloven blev ændret den 1. juli 2013 og introdu-

cerede nye redskaber, som kommunerne skal anvende i indsatsen. Datasættet om de ny-

ankomne flygtninge og familiesammenførte blev udarbejdet af Udlændingestyrelsen på Rigs-

revisionens anmodning. I den forbindelse leverede CPR-kontoret i Økonomi- og Indenrigs-

ministeriet efter anmodning fra Udlændingestyrelsen en række udtræk fra CPR.

BOKS 2. CPR

CPR indeholder grundlæggende personoplysninger om alle, der efter CPR-loven har fået tildelt et per-

sonnummer.

Registrering af indrejse i Danmark forudsætter for alle ikke-nordiske statsborgere dokumentation for

lovligt ophold (EU-registreringsbevis eller anden opholdstilladelse). Herudover forudsætter registrering

af indrejse, at udlændingen har en bolig eller et fast opholdssted og skal opholde sig her i landet i over

3 måneder.

Anmeldelse af indrejse sker ved henvendelse til Borgerservice i den kommune, hvor vedkommende

skal bo, ved forevisning af opholdsgrundlag og fornøden legitimation samt dokumentation for de op-

lysninger, der skal registreres i CPR.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Undersøgelsen bygger også på en gennemgang af tilfældigt udvalgte kommunale sager om

nyankomne flygtninge og familiesammenførte. Vi har indhentet sagerne fra de kommuner,

som har integrationsansvaret for de 109 nyankomne flygtninge og familiesammenførte i vo-

res stikprøve. Bilag 1 indeholder en liste over de konkrete sagsakter, vi har bedt om.

Ved gennemgangen af sagerne har vi undersøgt, om kommunerne har anvendt de redska-

ber, som integrationsloven foreskriver. I den forbindelse har vi lagt til grund, at tilbud, der ik-

ke er registreret på sagen, eller som kommunerne ikke har orienteret om på vores anmod-

ning, ikke betragtes som givet af kommunen.

Vi har i løbet af undersøgelsesperioden interviewet sagsbehandlere og/eller ledere, der ar-

bejder med integrationsindsatsen i 11 kommuner. Vi har brugt disse besøg til at opnå viden

om kommunernes organisering af integrationsindsatsen og til at kvalificere vores forståelse

af indholdet af de 109 sager, vi har gennemgået.

Derudover bygger undersøgelsen på skriftligt materiale fra og møder med:



Beskæftigelsesministeriet og Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering

Justitsministeriet og Udlændingestyrelsen

Socialministeriet, Socialstyrelsen og Ankestyrelsen

Undervisningsministeriet og Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen.

Kommuner i undersøgelsen

De 11 kommuner, som Rigs-

revisionen har interviewet, er:



Brønderslev

Frederiksberg

Faaborg-Midtfyn

Gentofte

Holbæk

Lyngby-Taarbæk

Næstved

Roskilde

Rudersdal

Silkeborg

Sønderborg.

Endelig har vi gennemført interviews med en række andre aktører med viden om integrations-

området. Disse aktører fremgår af bilag 1.

21. Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 3.

BOKS 3. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

22. Undersøgelsen omfatter overordnet perioden 2003 - januar 2015 for så vidt angår mini-

steriernes – herunder det daværende Integrationsministeriums – opfølgning på integrations-

loven. Undersøgelsen af kommunernes integrationsindsats er centreret omkring perioden

juli 2013 - juni 2014.

23. Undersøgelsen omfatter ikke andre udlændinge med opholdstilladelse i Danmark end

flygtninge og familiesammenførte. Undersøgelsen tager udgangspunkt i de bestemmelser i

integrationsloven, som gælder for flygtninge og familiesammenførte. Vi har undersøgt, om

nyankomne flygtninge og familiesammenførte i perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014 har

modtaget den integrationsindsats, som integrationsloven fastlægger, inden for de tidsfrister,

som fremgår af loven. Vi har ikke undersøgt, om de nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte har modtaget de lovpligtige tilbud senere end de lovbestemte tidsfrister.

24. Vi har ikke undersøgt, hvordan kommunerne varetager deres ansvar for at tilbyde boli-

ger til nyankomne flygtninge, eller hvilken form for boliger flygtningene får tilbudt. Undersø-

gelsen omfatter heller ikke eventuelle andre kommunale tilbud rettet mod integration af flygt-

ninge og familiesammenførte, som den enkelte kommune har iværksat og finansieret af egen

drift.

Undersøgelsen omfatter heller ikke en sammenligning kommunerne imellem i forhold til, hvor

gode eller mindre gode de har været til at iværksætte integrationsindsatsen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Kommunerne er generelt ansvarlige for registreringen af borgere i CPR, herunder for regi-

streringen af udlændinge, der har fået en opholdstilladelse og bosætter sig i kommunerne.

Undersøgelsen omfatter ikke en gennemgang af kommunernes registrering af udlændinge

i CPR, herunder om kommunerne følger CPR-lovens regler om registrering af personer, der

indrejser til Danmark, i CPR.

25. Vi har ikke valideret datagrundlaget for Udlændingestyrelsens beregninger, som vi om-

taler i kap. 2, og som illustreres i figur 4 i samme kapitel. Vi lægger Udlændingestyrelsens

oplysninger fra perioden 8. maj 2014 - 26. januar 2015 til grund for undersøgelsen.

26. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt integrationsområdet i beretningen om det davæ-

rende Integrationsministeriums opgavevaretagelse i forbindelse med integrationsindsatsen

og i beretningen om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge.

27. Bilag 1 indeholder en uddybende beskrivelse af undersøgelsesmetoden. Bilag 2 indehol-

der en uddybende beskrivelse af stikprøven i undersøgelsen. Bilag 3 indeholder en over-

sigt over statens udgifter til integrationsindsatsen. Bilag 4 indeholder en ordliste, der forkla-

rer udvalgte ord og begreber.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PERSONREGISTRERING AF NYANKOMNE UDLÆNDINGE

2. Personregistrering af nyankomne

udlændinge

Undersøgelsen har vist, at der ikke i alle tilfælde er en sikker registrering af nyankom-

ne udlændinge. Det har betydet, at det ikke har været muligt for Rigsrevisionen at få

oplysninger om alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte, der har bosat sig

i kommunerne i perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014.

Alle udlændinge, der får opholdstilladelse og bosætter sig i Danmark, skal registreres

2 centrale steder. Ved ansøgning om opholdstilladelse i Danmark bliver de registre-

ret i udlændingesystemerne, der indeholder oplysninger om bl.a. opholdsgrundlag. Når

de bosætter sig i en kommune, skal de registreres i CPR. Her fremgår bl.a. deres nye

bopæl.

Oplysninger fra Udlændingestyrelsen viser, at der i perioden 1. juli 2013 - 15. februar

2014 er 3.310 udlændinge, der har fået opholdstilladelse som flygtning eller familie-

sammenført og har fået CPR-nr. i en kommune. Udlændingestyrelsens oplysninger

viser i den forbindelse, at antallet kan være op til ca. 1.200 flere. De ca. 1.200 omfat-

ter udlændinge fra tredjelande, der fik CPR-nr. og bosatte sig i kommunerne, men som

Udlændingestyrelsen ikke kunne identificere i udlændingesystemerne. Siden er det

henover en periode på 6 måneder lykkedes Udlændingestyrelsen at finde frem til op-

holdsgrundlaget for en del af de ca. 1.200. I januar 2015 er der dog fortsat 829 ud-

lændinge, for hvem Udlændingestyrelsen ikke har kunnet identificere opholdsgrund-

laget. Dette finder Rigsrevisionen utilfredsstillende.

Rigsrevisionen konstaterer, at en konsekvens af problemerne med at overføre CPR-

numre til udlændingesystemerne er, at Udlændingestyrelsen ikke i alle tilfælde kan

redegøre for, med hvilken ret udlændinge, der har fået et CPR-nr. i kommunerne, op-

holder sig i Danmark. Det kan derfor heller ikke afvises, at der er udlændinge, der har

et CPR-nr., uden at de har en opholdstilladelse. Rigsrevisionen konstaterer, at den

difference, som undersøgelsen har påvist mellem CPR og udlændingesystemerne,

giver anledning til tvivl om, hvorvidt registreringen af nyankomne udlændinge sker

korrekt. Rigsrevisionen har ikke undersøgt, hvad det er for fejl, der giver anledning

til differencerne, og hos hvilke myndigheder fejlene sker. Rigsrevisionen konstaterer

dog, at problemet med at overføre data fra CPR til udlændingesystemerne er kendt

af Udlændingestyrelsen og har eksisteret i en årrække. Dette finder Rigsrevisionen

utilfredsstillende.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PERSONREGISTRERING AF NYANKOMNE UDLÆNDINGE

Den manglende sammenkædning af CPR-numre med opholdsgrundlag har flere kon-

sekvenser. Som Rigsrevisionens undersøgelse har vist, er der udlændinge, som har

fået et CPR-nr., men hvor det ikke er muligt at se deres opholdsgrundlag i udlændin-

gesystemerne. For det andet har Udlændingestyrelsen haft store problemer med at

se i deres systemer, om udlændingene havde bosat sig i Danmark, efter de fik op-

holdstilladelse. Udlændingestyrelsen har i den forbindelse peget på, at styrelsen ikke

er forpligtet til at kontrollere, om udlændinge, som får opholdstilladelse, udnytter den-

ne og reelt indrejser og bosætter sig i Danmark. Udlændingestyrelsen har oplyst, at

problemet er blevet reduceret markant på asyl- og familiesammenføringsområdet,

hvor der i oktober 2014 kun er 3 % af sagerne, der ikke har et CPR-nr. tilknyttet. Iføl-

ge Udlændingestyrelsen er det ikke alle flygtninge og familiesammenførte, der udnyt-

ter deres opholdstilladelse, og der vil derfor ifølge styrelsen altid mangle CPR-numre

på nogle af sagerne.

28. Dette kapitel handler om, hvorvidt der er en sikker registrering af nyankomne udlændin-

ge, som er berettiget til en integrationsindsats.

Vi har taget udgangspunkt i, at registreringen skal gøre det muligt for offentlige myndighe-

der at få oplysninger på individniveau, der kan afklare, om de enkelte udlændinge, der får

opholdstilladelse i Danmark, er berettigede til en integrationsindsats. Det er kun flygtninge

og familiesammenførte, der er berettigede til en integrationsindsats efter integrationsloven.

2.1. Registrering af nyankomne udlændinge i udlændingesystemerne og i CPR

29. Vi har undersøgt, hvor mange flygtninge og familiesammenførte, der fik opholdstilladelse,

bosatte sig i en kommune og blev CPR-registreret i perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014.

Vi skulle bruge disse data til at identificere alle de udlændinge, der havde fået opholdstilla-

delse efter reglerne om asyl og familiesammenføring i den konkrete periode, udtage en stik-

prøve og indhente personsager fra kommunerne. Formålet med gennemgangen af sager-

ne var at undersøge, om personerne i stikprøven havde modtaget den integrationsindsats,

som integrationsloven fastlægger.

Vi bad i maj 2014 Udlændingestyrelsen om disse oplysninger. Det er Udlændingestyrelsen,

der har ansvaret for at træffe afgørelser og udstede opholdstilladelser på asyl- og familie-

sammenføringsområdet.

30. Udlændingestyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke bruger CPR-nr. som nøgle til at iden-

tificere udlændinge, herunder flygtninge og familiesammenførte, men derimod et person-ID,

som er et nummer, alle udlændinge registreres med, når de søger om opholdstilladelse i lan-

det. Person-ID registreres i udlændingesystemerne. Det er først, når nyankomne flygtninge

og familiesammenførte har fået opholdstilladelse, at de kan få et CPR-nr. Det er kommuner-

ne, der har ansvaret for CPR-registreringen af de flygtninge, de modtager. Familiesammen-

førte har selv ansvaret for at lade sig CPR-registrere.

Der er forskellige formål med henholdsvis udlændingesystemerne og CPR. Udlændingesy-

stemerne skal indeholde oplysninger om alle udlændinge, der har søgt eller fået opholdstil-

ladelse i Danmark. CPR skal som udgangspunkt indeholde oplysninger om alle personer,

der bor i Danmark, og som har et CPR-nr.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PERSONREGISTRERING AF NYANKOMNE UDLÆNDINGE

Da der i mange sammenhænge er brug for at kende til forbindelsen mellem person-ID og

CPR-nr., sker der hver nat en maskinel synkronisering af oplysninger om nyregistrerede ud-

lændinge fra CPR til udlændingesystemerne. Udlændingestyrelsen har oplyst, at denne syn-

kronisering har til formål at komme så tæt som muligt på identiske stamoplysninger om ud-

lændinge i CPR og i udlændingesystemerne.

Udlændingestyrelsen har oplyst, at synkroniseringen ikke er fuldstændig, og at der optræder

borgere i begge registre, som ikke kan genfindes i det modsvarende register. Figur 3 viser

problemstillingen.

Figur 3. Konsekvenser af synkroniseringsproblemer

CPR

Udlændinge-

systemerne

CPR

Udlændinge, der har

CPR-nr., men ikke

kan kobles med

opholdstilladelse

Udlændinge, der optræder

i begge registre

Udlændinge, hvor

Udlændingestyrelsen kender

opholdsgrundlag, men ikke

kan koble dem med et

CPR-nr.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændingestyrelsen.

Figur 3 viser, at den manglende synkronisering kan give følgende 2 problemer:



at Udlændingestyrelsen ikke kan koble de udstedte opholdstilladelser til eventuelt sene-

re udstedte CPR-numre for alle modtagere af opholdstilladelse

at Udlændingestyrelsen for en række nyankomne udlændinge med CPR-nr. ikke kan re-

degøre for deres opholdsgrundlag.

Konsekvensen af det første problem er, at Udlændingestyrelsen ikke kan oplyse, om udlæn-

dingene har bosat sig i Danmark, efter at de fik opholdstilladelse.

Konsekvensen af det andet problem er, at der er udlændinge, der bor i Danmark og har CPR-

nr., men som Udlændingestyrelsen ikke har kunnet identificere i udlændingesystemerne i for-

bindelse med Rigsrevisionens undersøgelse. Udlændingestyrelsen har altså ikke kunnet gø-

re rede for, på hvilket retsgrundlag de pågældende bor i Danmark.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PERSONREGISTRERING AF NYANKOMNE UDLÆNDINGE

31. Den manglende synkronisering af data fra CPR til udlændingesystemerne kan ifølge Ud-

lændingestyrelsen bl.a. skyldes følgende problemstillinger:



Hvis kommunerne i forbindelse med CPR-registreringen ikke anfører person-ID korrekt

eller slet ikke registrerer person-ID, kan der ikke gennemføres en synkronisering til de

relevante personoplysninger i udlændingesystemerne.

Der kan være børn af udlændinge, der er født i Danmark, som har fået CPR-nr., men

som endnu ikke har fået et selvstændigt opholdsgrundlag. De vil ikke optræde i udlæn-

dingesystemerne.

Der kan være tekniske problemer i synkroniseringen.



32. Udlændingestyrelsen har desuden oplyst, at der på tværs af de myndigheder, der arbej-

der med udlændinge i Danmark, er et ønske om at forbedre datakvaliteten omkring CPR-

numre i udlændingesystemerne. Styrelsen oplyser, at styrelsen igennem en årrække har ar-

bejdet med forskellige tiltag for at forbedre datakvaliteten omkring CPR-numre i udlændin-

gesystemerne, herunder bl.a. løbende fejlretning, både maskinelt og manuelt. Ifølge styrel-

sen kan den løbende forbedring af synkroniseringen mellem CPR og udlændingesystemer-

ne og den løbende fejlretning dog ikke grundlæggende sikre et match mellem de 2 datakil-

der.

33. I det følgende vil de 2 problemer blive belyst hver for sig.

Første problem: Opholdstilladelser, som ikke har fået tilknyttet et CPR-nr. i udlændin-

gesystemerne

34. Problemet er, at Udlændingestyrelsen ikke i alle tilfælde ved, om udlændinge, der har få-

et opholdstilladelse, har udnyttet denne og har bosat sig i kommunerne.

35. Udlændingestyrelsen har oplyst følgende:



Danmarks Statistik beregnede for 2. kvartal 2006 andelen af henholdsvis flygtninge og

familiesammenførte, som ikke kunne kobles med et CPR-nr. Beregningen viste, at 40 %

af flygtningene og 67 % af de familiesammenførte ikke kunne kobles til CPR-numre i ud-

lændingesystemerne.

I 2011 opgjorde Udlændingestyrelsen, at ca. 10 % af sagerne om flygtninge eller familie-

sammenførte for perioden 1997-2010 ikke havde et CPR-nr. tilknyttet.

I oktober 2014 opgjorde Udlændingestyrelsen, at andelen af sagerne om flygtninge og

familiesammenførte uden tilknyttede CPR-numre var reduceret yderligere til 3 % for 2013.



Udlændingestyrelsen har i denne forbindelse oplyst, at der er udlændinge, som aldrig benyt-

ter sig af deres opholdstilladelse, og at CPR-registrering i sådanne tilfælde aldrig finder sted.

I sådanne tilfælde vil der dermed ikke være oprettet et CPR-nr., og derfor vil der heller ikke

være et CPR-nr. knyttet til udlændingens sag i udlændingesystemerne. Udlændingestyrelsen

har også peget på, at styrelsen ikke er forpligtet til at kontrollere, om udlændinge, som får op-

holdstilladelse, indrejser og bosætter sig i Danmark.

36. Rigsrevisionen har ikke valideret datagrundlaget for Udlændingestyrelsens beregninger.

Rigsrevisionen konstaterer, at Udlændingestyrelsen har nedbragt det tidligere meget høje

antal af opholdstilladelser, som manglede et CPR-nr. i udlændingesystemerne. Det bety-

der, at Udlændingestyrelsen har fået et bedre datagrundlag for at opgøre, hvor mange flygt-

ninge og familiesammenførte, der udnytter deres opholdstilladelse til at bosætte sig i Dan-

mark.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PERSONREGISTRERING AF NYANKOMNE UDLÆNDINGE

Andet problem: Udlændinge med CPR-numre, som ikke kan kobles til opholdsgrund-

lag i udlændingesystemerne

37. Problemet er, at Udlændingestyrelsen ikke i alle tilfælde i forbindelse med denne under-

søgelse har kunnet redegøre for opholdsgrundlaget for udlændinge, der har fået et CPR-nr.

38. Rigsrevisionen blev bekendt med problemet, da vi efterspurgte data til at belyse, om ny-

ankomne flygtninge og familiesammenførte modtager den lovpligtige integrationsindsats i

kommunerne.

Til brug for vores undersøgelse udarbejdede Udlændingestyrelsen i 2014 i samarbejde med

CPR-kontoret et datasæt over flygtninge og familiesammenførte over 18 år, som var over-

givet til en kommune, og som var blevet CPR-registreret i perioden 1. juli 2013 - 15. februar

2014. I den forbindelse har styrelsen oplyst, at styrelsen modtog CPR-numre på i alt 36.404

udlændinge fra CPR-kontoret. Styrelsen har oplyst til Rigsrevisionen, at de 3.310 af disse

udlændinge var flygtninge og familiesammenførte. Processen for udarbejdelsen af datasæt-

tet fremgår af bilag 1.

Rigsrevisionen bad samtidig Udlændingestyrelsen om at vurdere kvaliteten af det leverede

datasæt. Styrelsen har oplyst, at styrelsen ikke kunne koble alle 36.404 CPR-numre på ud-

lændinge til et opholdsgrundlag i udlændingesystemerne. Styrelsen har derefter i oktober

2014 og i januar 2015 givet Rigsrevisionen oplysninger om antallet af ukendte i udlændinge-

systemerne for perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2015, jf. figur 4.

Figur 4. Oplysninger fra Udlændingestyrelsen om udlændinge, der er ukendt i udlændinge-

systemerne

Nyankomne udlændinge,

der ikke kan kobles

til opholdsgrundlag

8.860

Udrejste

550

Tredjelandsborgere, der ved

undersøgelsens afslutning ikke

kan kobles til opholdsgrundlag

829

Tredjelands-

borgere

1.200

Tredjelands-

borgere

829

EU/EØS

7.105

Oktober 2014

Januar 2015

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændingestyrelsen.

Figur 4 viser, at Udlændingestyrelsen i oktober 2014 har oplyst, at 8.860 ud af 36.404 udlæn-

dinge med CPR-numre var ukendt i udlændingesystemerne. Om disse 8.860 udlændinge

med CPR-nr. kunne styrelsen oplyse følgende:



550 af dem var ifølge CPR udrejst.

7.105 af dem var EU-/EØS-statsborgere, som kan opholde sig i Danmark i op til 3 måne-

der uden opholdskort/registreringsbevis.

1.200 af dem var tredjelandsborgere.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PERSONREGISTRERING AF NYANKOMNE UDLÆNDINGE

Udlændingestyrelsen oplyste i januar 2015, at antallet af ukendte tredjelandsborgere var lidt

flere end de 1.200, som de havde oplyst i juni 2014. Antallet var oppe på i alt 1.205. Udlæn-

dingestyrelsen oplyste senere i januar, at der var fejl i deres beregning, idet det i stedet var

1.148 tredjelandsborgere.

Derudover oplyste Udlændingestyrelsen, at det gennem efterfølgende fejlretning var blevet

muligt for Udlændingestyrelsen at finde et opholdsgrundlag for en del af de 1.148 personer

i udlændingesystemerne. I januar 2015 var der dog fortsat 829 personer ud af 1.148, der hav-

de et CPR-nr., men som var ukendt i udlændingesystemerne. Det drejer sig ifølge Udlæn-

dingestyrelsen om 169 personer under 18 år og 660 personer på 18 år og derover.

39. De udlændinge, der er ukendt i udlændingesystemerne, er ikke nødvendigvis flygtninge

eller familiesammenførte. Udlændingestyrelsen vurderer på baggrund af deres nationalitet,

at hovedparten må antages at have opholdstilladelse på erhvervs-, studie- eller au pair-om-

rådet. Rigsrevisionen konstaterer, at også udlændinge fra lande som fx Syrien, Iran, Paki-

stan og Rusland fremgår af Udlændingestyrelsens liste over udlændinge, der er ukendt i ud-

lændingesystemerne.

40. Rigsrevisionen konstaterer, at Udlændingestyrelsen ved afslutningen af Rigsrevisionens

undersøgelse ikke havde identificeret de 829 udlændinge i udlændingesystemerne. Rigsre-

visionen konstaterer også, at Udlændingestyrelsen igennem undersøgelsesperioden flere

gange har ændret på sine taloplysninger, og at det giver indtryk af et usikkert datagrundlag.

41. Rigsrevisionen har spurgt Udlændingestyrelsen, om der kan være udlændinge, der får

CPR-numre uden at have et lovligt opholdsgrundlag. Udlændingestyrelsen har oplyst, at sty-

relsen ikke finder grund til at antage, at dette skulle være tilfældet. Rigsrevisionen konsta-

terer, at de differencer, som undersøgelsen har påvist mellem CPR og udlændingesystemer-

ne, giver anledning til tvivl om, hvorvidt registreringen af nyankomne udlændinge sker kor-

rekt. Det skal samtidig understreges, at Rigsrevisionen ikke nærmere har undersøgt, hvad

det er for fejl, der giver anledning til differencerne, og hos hvilke myndigheder fejlregistrerin-

gerne sker. Udlændingestyrelsen og CPR-kontoret har ikke givet Rigsrevisionen et klart svar

på baggrunden for de ovenævnte differencer.

Udlændingestyrelsen har til ovenstående problemstilling oplyst, at styrelsen ikke følger ud-

lændinge datamæssigt eller statistisk, efter at de har fået opholdstilladelse i Danmark. Sty-

relsen foretager ikke systematisk kontrol af CPR-numre, der ikke kan kobles med udlændin-

gesystemerne. Derudover har styrelsen oplyst, at udlændingesystemerne ikke er statistik-

systemer, men sagsbehandlingssystemer, der skal indeholde oplysninger om de udlændin-

ge, hvis sager behandles.

42. Udlændingestyrelsen har endelig oplyst, at datakvaliteten omkring udlændinges CPR-

numre og opholdsgrundlag historisk set aldrig har været bedre end nu. Sammenfattende fin-

der styrelsen, at der er et retvisende og pålideligt datagrundlag, der muliggør udarbejdelsen

af statistik vedrørende flygtninge og familiesammenførte.

43. Rigsrevisionen konstaterer, at Udlændingestyrelsen igennem en årrække har været be-

kendt med problemet med at matche CPR-numre til opholdsgrundlag.

Resultater

44. Undersøgelsen viser, at der i mange år har været problemer på dataområdet for udlæn-

dinge, der får opholdstilladelse og bliver CPR-registreret i Danmark.

I 2006 kunne knap 2 ud af 3 sager om familiesammenførte i udlændingesystemerne ikke kob-

les til et CPR nummer, hvis man tog udgangspunkt i udstedte opholdstilladelser. Problemet

er ifølge Udlændingestyrelsen reduceret til 3 % på asyl- og familiesammenføringsområdet

pr. oktober 2014.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

PERSONREGISTRERING AF NYANKOMNE UDLÆNDINGE

45. I juni 2014 kunne Udlændingestyrelsen ikke redegøre for opholdsgrundlaget for ca. 1.200

udlændinge fra tredjelande, som var blevet CPR-registreret i perioden 1. juli 2013 - 15. fe-

bruar 2014. I januar 2015 oplyste styrelsen, at der var tale om 1.148 udlændinge fra tredje-

lande. Styrelsen har i januar 2015 desuden oplyst, at styrelsen gennem fejlretning har redu-

ceret antallet af udlændinge, som styrelsen ikke kunne oplyse opholdsgrundlag for, til 829.

Styrelsen har også oplyst, at styrelsen ikke foretager en systematisk kontrol af CPR-numre,

der ikke kan kobles med udlændingesystemerne.

46. Rigsrevisionen har spurgt Udlændingestyrelsen, om der kan være udlændinge, der får

CPR-numre uden at have et lovligt opholdsgrundlag. Udlændingestyrelsen har oplyst, at sty-

relsen ikke finder grund til at antage, at dette skulle være tilfældet. Rigsrevisionen konstate-

rer, at de differencer, som undersøgelsen har påvist mellem CPR og udlændingesystemer-

ne, giver anledning til tvivl om, hvorvidt registreringen af nyankomne udlændinge sker kor-

rekt.

47. Udlændingestyrelsen har oplyst, at datakvaliteten omkring udlændinges CPR-numre og

opholdsgrundlag historisk set aldrig har været bedre end nu.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

3. Kommunernes indsats for at integrere ny-

ankomne flygtninge og familiesammenførte

Undersøgelsen har vist, at kommunerne ikke i alle tilfælde iværksætter de indsatser,

som følger af integrationsloven, og som har til formål at sikre integrationen af nyan-

komne flygtninge og familiesammenførte. Dette finder Rigsrevisionen ikke tilfredsstil-

lende.

Formålet med integrationsloven er bl.a., at de nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte bliver i stand til at forsørge sig selv. Folketinget har besluttet, at kommuner-

ne til dette formål skal gøre brug af integrationskontrakter, integrationsplaner og hel-

bredsmæssige vurderinger. Folketinget har også besluttet, at det skal ske på nogle

fastsatte tidspunkter i den første del af integrationsperioden. Hvis integrationsindsat-

sen kommer for sent i gang, kan det påvirke de nyankomne flygtninges og familiesam-

menførtes mulighed for at blive selvforsørgende i negativ retning.

Siden 2006 har kommunerne skullet indgå en integrationskontrakt med alle nyankom-

ne flygtninge og familiesammenførte senest 1 måned efter, at kommunen har over-

taget integrationsansvaret. Dette medvirker til at fastholde og understrege det ansvar

og de pligter, der påhviler kommunerne og de nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte. Integrationskontrakterne er ikke udarbejdet rettidigt i 25 % af de sager, som

Rigsrevisionen har gennemgået. Integrationsloven stiller også krav om, at kommuner-

ne følger op på kontrakten – det er ikke sket rettidigt i 26 % af de gennemgåede sa-

ger. I 65 % af de integrationskontrakter, som Rigsrevisionen har gennemgået, er der

ikke mål for beskæftigelse eller uddannelse, selv om integrationsloven stiller krav om,

at disse mål skal fremgå.

Siden ændringen af integrationsloven den 1. juli 2013 har kommunerne tillige haft pligt

til at tilbyde alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte en integrationsplan se-

nest 3 måneder efter, at kommunen har overtaget integrationsansvaret. I 55 % af de

gennemgåede sager, har kommunerne ikke givet tilbud om en integrationsplan i hen-

hold til integrationsloven.

Ved ændringen af integrationsloven blev det indført, at flygtninge og familiesammen-

førte til flygtninge skal have tilbudt en helbredsmæssig vurdering, som kan bidrage til

at udrede deres helbredsmæssige tilstand. I 49 % af de gennemgåede sager har kom-

munerne ikke givet tilbuddet om en helbredsmæssig vurdering.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

Det er Udlændingestyrelsen, der træffer afgørelse om, hvilken kommune nyankom-

ne flygtninge skal bo i. Rigsrevisionens gennemgang af 66 opholdstilladelser viser,

at Udlændingestyrelsen primært lagde vægt på flygtningenes sproglige og kulturelle

baggrund, da styrelsen skulle vælge bopælskommune. Gennemgangen viser også,

at Udlændingestyrelsen kun i ét tilfælde lagde hensynet til mulighederne for uddan-

nelse og faglige kvalifikationer til grund for boligplaceringen.

48. Dette kapitel handler om, hvorvidt kommunerne i tilstrækkelig grad iværksætter de ind-

satser, som følger af integrationsloven.

Fremgangsmåde

49. Til brug for undersøgelsen har vi indhentet oplysninger fra Udlændingestyrelsen om de

flygtninge og familiesammenførte over 18 år, som fik opholdstilladelse og derefter bosatte

sig i kommunerne i perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014. Vi har valgt denne periode, for-

di de nye elementer i integrationsloven i form af integrationsplaner og helbredsmæssige vur-

deringer blev indført den 1. juli 2013.

Ud fra data fra Udlændingestyrelsen var der i alt 3.310 personer, som havde fået opholds-

tilladelse og derefter havde bosat sig i kommunerne i perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014.

Som det fremgår af kap. 2, har styrelsen ikke kunnet gøre rede for, om der var flere flygt-

ninge og familiesammenførte, som bosatte sig i Danmark i perioden, end de 3.310 perso-

ner. Når vi i dette kapitel refererer til nyankomne flygtninge og familiesammenførte, henvi-

ser vi alene til de 3.310 personer, som vi har modtaget oplysninger om fra Udlændingesty-

relsen.

Vi har udtaget en tilfældig stikprøve på 109 personer fra Udlændingestyrelsens data. Vi har

valgt stikprøvens størrelse ud fra ønsket om, at de resultater, vi kom frem til, med en vis sik-

kerhed kan forventes at gælde for alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte i perio-

den. I bilag 1 og 3 beskriver vi undersøgelsens metode.

Sagerne i stikprøven er fordelt på 56 kommuner. Vi har indhentet og gennemgået kommu-

nernes sagsakter for alle disse personer.

50. Kapitlet bygger også på interviews med sagsbehandlere og ledere i 11 kommuner.

3.1. Boligplacering af flygtninge

51. Det er Udlændingestyrelsen, der træffer afgørelse om, hvilken kommune flygtninge skal

bo i. Det kaldes boligplacering. Der er ikke tale om boligplacering af familiesammenførte, idet

det som udgangspunkt er en forudsætning, at de bosætter sig hos deres herboende familie.

De kommuner, som flygtninge og familiesammenførte skal bo i, får integrationsansvaret for

de pågældende. Der var 66 af sagerne i stikprøven, som handlede om flygtninge, og 43 sa-

ger, som handlede om familiesammenførte. Da vi gennemgik stikprøvens sager om flygtnin-

ge, undersøgte vi, hvilke hensyn der lå bag Udlændingestyrelsens placering af flygtninge i

de forskellige kommuner.

52. Udlændingestyrelsens afgørelser om boligplacering sker på baggrund af integrationslo-

ven og bekendtgørelse nr. 50 af 18. januar 2008 om boligplacering af flygtninge. Kriterierne

for boligplacering fremgår af boks 4. Det følger af integrationsloven, at styrelsen skal træffe

afgørelse om boligplacering på grundlag af de aftalte eller fastsatte kommunekvoter, den på-

gældende flygtnings personlige forhold og forholdene i kommunen. Styrelsen har oplyst, at

afgørelserne om boligplacering bliver truffet på baggrund af en konkret og samlet vurdering

i hver enkelt sag.

Kommunekvoter

Hvert år foretager Udlændin-

gestyrelsen et skøn over,

hvor mange flygtninge der

forventes at få opholdstilla-

delse det kommende år. På

bagrund af dette skøn har re-

gionerne mulighed for at ind-

gå en aftale om fordelingen af

flygtninge på regionsniveau.

Derefter har kommunerne in-

den for de enkelte regioner

mulighed for at aftale forde-

lingen på kommuneniveau.

Hvis kommunerne ikke ind-

går sådanne aftaler, fastsæt-

ter Udlændingestyrelsen kom-

munekvoterne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

BOKS 4. KRITERIER FOR BOLIGPLACERING

Det følger af bekendtgørelse nr. 50 af 18. januar 2008 om boligplacering af flygtninge, at Udlændin-

gestyrelsen ved afgørelser om visitering skal lægge vægt på den pågældende flygtnings:



sproglige og kulturelle baggrund

uddannelsesmæssige eller faglige kvalifikationer og behov

familiemæssige og anden tilknytning til personer, der bor i Danmark

eventuelle særlige behov, herunder behov for speciel behandling og særlige ønsker.

Endvidere skal styrelsens afgørelser lægge vægt på den enkelte kommunes og omkringliggende kom-

muners:



beliggenhed og størrelse

arbejdsmarkeds- og uddannelsesforhold

befolkningssammensætning

behandlings- og institutionstilbud.

53. Vi har undersøgt, hvilke individuelle hensyn Udlændingestyrelsen lægger til grund for bo-

ligplacering af flygtninge. Disse hensyn fremgår af opholdstilladelsen. Vi har gennemgået

de 66 opholdstilladelser til flygtninge. Figur 5 viser, hvilke kriterier Udlændingestyrelsen har

lagt vægt på i sin afgørelse om bopælskommune.

Figur 5. Udlændingestyrelsens begrundelser for boligplacering i 66 flygtningesager

Særlige behov

Særlige ønsker

Uddannelse og faglige kvalifikationer og behov

Familiemæssig eller anden tilknytning

Sproglig og kulturel baggrund

Kilde: Rigsrevisionens gennemgang af 66 flygtningesager.

54. Det fremgår af figur 5, at Udlændingestyrelsen ved placering af flygtninge i kommuner-

ne primært har begrundet placeringen med, at der bor andre med lignende sproglig og kul-

turel baggrund i kommunen. Dette har været en del af afgørelsen i 62 ud af de 66 sager.

Udlændingestyrelsen har også i nogen grad begrundet placeringen med familiemæssig el-

ler anden tilknytning. Denne begrundelse kan selvfølgelig kun anvendes, hvis flygtningen

har familie i eller anden tilknytning til kommunen. I 36 ud af de 66 sager har styrelsen benyt-

tet familiemæssig eller anden tilknytning som begrundelse for boligplaceringen.

Sagsgennemgangen har også vist, at mulighederne for uddannelse og beskæftigelse er et

kriterium, som Udlændingestyrelsen kun anvender i yderst begrænset omfang. Af de 66 sa-

ger er der 1 eksempel på, at Udlændingestyrelsen har begrundet placeringen med uddan-

nelse og faglige kvalifikationer. I det konkrete tilfælde var der tale om uddannelsesmulighed.

Der er få eksempler på, at der henvises til særlige ønsker, og ingen eksempler på, at der

henvises til særlige behov, herunder behov for speciel behandling.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

Foto: Scanpix.

Resultater

55. Udlændingestyrelsen har oplyst, at afgørelserne om boligplacering bliver truffet på bag-

grund af en konkret og samlet vurdering i hver enkelt sag.

Rigsrevisionens gennemgang af 66 sager har vist, at Udlændingestyrelsen primært har lagt

vægt på flygtningenes sproglige og kulturelle baggrund ved boligplaceringen. Undersøgel-

sen har også vist, at Udlændingestyrelsen stort set ikke har lagt hensynet til mulighederne

for uddannelse og faglige kvalifikationer til grund for boligplaceringen af de 66 flygtninge.

3.2. Indgåelse af integrationskontrakter

56. Kommunerne skal tilbyde flygtninge og familiesammenførte over 18 år et integrationspro-

gram, der består af danskuddannelse og beskæftigelsesrettede tilbud.

Kommunen og den nyankomne flygtning eller familiesammenførte skal sammen fastlægge

indholdet og omfanget af programmet i en integrationskontrakt senest 1 måned efter den på-

gældendes ankomst til kommunen. Integrationskontrakten har været obligatorisk siden 2006.

Folketinget har vedtaget, at formålet med integrationskontrakten er at ”medvirke

til at fast-

holde og understrege såvel kommunalbestyrelsens som den enkelte udlændings ansvar og

pligter i forbindelse med udlændingens integration i det danske samfund, herunder udlæn-

dingens ansvar for hurtigst muligt at blive selvforsørgende gennem beskæftigelse”.

Dette

fremgår af bekendtgørelse nr. 628 af 19. juni 2012 om udarbejdelse af integrationskontrakt

og om integrationsprogrammet efter integrationsloven.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

57. Der forelå integrationskontrakter i 108 af de 109 sager i vores stikprøve. Vi har under-

søgt, om kommunen har udarbejdet integrationskontrakten inden for den første måned. Fi-

gur 6 viser andelen af sager, hvor dette lovkrav var opfyldt.

Figur 6. Har kommunen udarbejdet en integrationskontrakt inden for 1 måned

Nej

25 %

75 %

Note: Antal sager = 109.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 6, at kommunerne i 75 % af sagerne har udarbejdet en integrationskon-

trakt inden for den første måned efter kommunens overtagelse af integrationsansvaret, mens

kommunerne i 25 % af sagerne ikke har udarbejdet en integrationskontrakt inden for den

første måned efter kommunens overtagelse af integrationsansvaret.

58. Vi har undersøgt de sager nærmere, hvor kontrakten med den nyankomne flygtning el-

ler familiesammenførte blev udarbejdet for sent. I gennemsnit blev kontrakten i disse sager

udarbejdet 40 dage for sent. I 5 sager blev fristen overskredet med mere end 150 dage.

59. Undersøgelsen viser, at kommunerne i en fjerdedel af sagerne ikke havde indgået inte-

grationskontrakt rettidigt. Dette er uhensigtsmæssigt, idet Folketinget har besluttet, at inte-

grationskontrakten er et centralt redskab i integrationsindsatsen, som tjener det formål at

fastholde og understrege det ansvar og de pligter, der påhviler kommunerne og de nyankom-

ne flygtninge og familiesammenførte.

Kommunernes opfølgning på integrationskontrakten

60. Kommunerne har pligt til løbende at følge op på integrationskontrakten. Som minimum

skal kommunen sikre opfølgning hver 3. måned, indtil målene i kontrakten er opfyldt. Vi har

undersøgt, i hvor stor en andel af sagerne kommunen har fulgt rettidigt op på kontrakten. Vi

har kun taget de sager med, hvor der forelå en integrationskontrakt, og hvor fristen på 3 må-

neder var udløbet, da vi indhentede sagen fra kommunen. Resultatet er vist i figur 7.

Figur 7. Har kommunen fulgt op på integrationskontrakten inden for 3 måneder

Nej

26 %

74 %

Note: Antal sager = 101. Ud af de 109 sager i stikprøven var der 5 sager, hvor fristen på 3 måneder

ikke var udløbet, da vi indhentede sagen fra kommunen, 2 sager, hvor personen var på barsel,

og 1 sag, hvor der ikke forelå en integrationskontrakt.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 7, at kommunerne i 74 % af sagerne har fulgt rettidigt op på integrations-

kontrakten, mens kommunerne i 26 % af sagerne ikke har fulgt op inden for den lovfastsat-

te frist.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

Indholdet af integrationskontrakterne

61. Ifølge integrationsloven skal integrationskontrakter indeholde en beskrivelse af beskæf-

tigelses- eller uddannelsesmål. Integrationskontrakten skal også fastlægge indholdet af de

aktiviteter, der skal sikre, at målene i kontrakten opfyldes. Figur 8 viser andelen af integra-

tionskontrakter, der indeholder mål for beskæftigelse eller uddannelse.

Figur 8. Indeholder integrationskontrakten beskæftigelses- og/eller uddannelsesmål

Nej

65 %

35 %

Note: Antal sager = 108. I 1 af de 109 sager i stikprøven forelå der ingen integrationskontrakt.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 8, at 35 % af de integrationskontrakter, som vi har gennemgået, inde-

holdt beskæftigelses- eller uddannelsesmål, mens 65 % af integrationskontrakterne hver-

ken indeholdt beskæftigelses- eller uddannelsesmål.

Resultater

62. Undersøgelsen viser, at kommunerne i 25 % af sagerne ikke har indgået en integrations-

kontrakt rettidigt. Dette er uhensigtsmæssigt, idet Folketinget har besluttet, at integrations-

kontrakten er et centralt redskab i integrationsindsatsen, som tjener det formål at fastholde

og understrege det ansvar og de pligter, der påhviler kommunerne og de nyankomne flygt-

ninge og familiesammenførte.

I 74 % af de gennemgåede sager – hvor kontrakten var indgået mere end 3 måneder før vo-

res sagsgennemgang – har opfølgningen været rettidig. Det betyder samtidig, at der i 26 %

af sagerne ikke har været en rettidig opfølgning.

Indholdet i 65 % af de integrationskontrakter, som Rigsrevisionen har gennemgået, lever ik-

ke op til reglerne i integrationsloven, da de hverken indeholder beskæftigelses- eller uddan-

nelsesmål.

3.3. Tilbud om integrationsplan

63. Fra den 1. juli 2013 skal kommunerne tilbyde alle nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte en integrationsplan senest 3 måneder efter, at kommunen har overtaget integra-

tionsansvaret for dem. Integrationsplanen skal ifølge loven

”bidrage til at sikre en sammen-

hængende og bred integrationsindsats, hvor fastsatte mål og iværksatte indsatser understøt-

ter den enkeltes og i videst mulige omfang den samlede families integration”.

I modsætning

til integrationskontrakten, som er obligatorisk, er integrationsplanen et tilbud, som flygtninge

og familiesammenførte ikke har pligt til at tage imod.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

64. Rigsrevisionen har undersøgt andelen af de 109 sager, hvor flygtningen eller den fami-

liesammenførte er blevet tilbudt en integrationsplan inden for 3 måneder. Resultatet er vist

i figur 9.

Figur 9. Har kommunen tilbudt en integrationsplan inden for 3 måneder

Nej

55 %

45 %

Note: Antal sager = 109.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 9, at kommunen i 45 % af sagerne har tilbudt den nyankomne flygtning

eller familiesammenførte en integrationsplan inden for 3 måneder. I 55 % af sagerne blev

den nyankomne flygtning eller familiesammenførte ikke tilbudt en integrationsplan rettidigt.

65. Undersøgelsen af integrationsplanerne viser samlet, at 39 % af de flygtninge og familie-

sammenførte, der indgik i stikprøven, ikke havde fået tilbudt en integrationsplan ved under-

søgelsens afslutning.

Undersøgelsen viser også, at 37 ud af de i alt 67 personer, som fik tilbudt en integrations-

plan, tog imod tilbuddet. I undersøgelsens 109 sager var der i alt udarbejdet 29 integrations-

planer, hvoraf 5 af de 29 integrationsplaner var blevet tilbudt efter fristen på 3 måneder.

66. Rigsrevisionens interviews i 11 kommuner har vist, at der er forskel på, hvordan og i hvil-

ket omfang kommunerne arbejder med integrationsplaner. Boks 5 viser et eksempel fra en

kommune.

BOKS 5. EKSEMPEL PÅ EN KOMMUNE, DER ARBEJDER MED VISUEL PLANLÆGNING, NÅR

DEN UDARBEJDER INTEGRATIONSPLANER

I en kommune arbejder sagsbehandleren med visuelle uddannelsesplaner, når sagsbehandleren skal

udarbejde integrationsplanen. Planlægningen tager udgangspunkt i personens ønsker til et fremti-

digt job.

For hvert af de mulige jobs tegner sagsbehandleren en tidslinje og skriver på denne de forskellige

milepæle. Det kan fx være eksamener i forbindelse med danskuddannelsen, opstart på en ordinær

uddannelse og perioder med læreplads. Uddannelsesplanen bruges som samtaleværktøj. Hermed

kan personen, sagsbehandlere og fx sprogskolen opnå en fælles koordineret indsats.

Nogle kommuner oplevede, at der ikke var nogen, der tog imod tilbuddet om en integrations-

plan, og andre oplevede, at alle tog imod tilbuddet. 2 ud af de 11 kommuner, som vi besøg-

te, havde endnu ikke udarbejdet integrationsplaner.

67. De kommunale sagsbehandlere og ledere, som vi har interviewet i forbindelse med un-

dersøgelsen, har i stort omfang peget på, at det er administrativt belastende og uhensigts-

mæssigt at skulle udarbejde både en integrationskontrakt og en integrationsplan. Kommu-

nerne har peget på, at det ville være en fordel for deres arbejde, hvis integrationskontrakt

og integrationsplan lægges sammen til ét arbejdsdokument. Kommunerne oplever, at det

medfører et unødigt bureaukrati, der ikke føjer værdi til selve indsatsen, når de skal oprette

2 dokumenter og bl.a. skal bruge tid på at overføre oplysninger fra det ene dokument til det

andet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

Det fremgår af aftalen om kommunernes økonomi for 2015, at regeringen og KL er enige om,

at ”regeringen

vil arbejde på, at der gennemføres en regelforenkling sådan, at kravet om, at

der både skal laves en integrationskontrakt og en integrationsplan ændres, så der kun skal

laves én plan”.

Udredningsdel

68. En integrationsplan skal indeholde en udredningsdel og en indsatsdel, der tilsammen bi-

drager til en bred integrationsindsats med fastsatte mål og indsatser.

Udredningsdelen har til formål at afdække, hvilke resurser personen har til rådighed, og skal

være en hjælp til at tilrettelægge integrationsforløbet. Den skal indeholde beskrivelser af per-

sonens og dennes familiemedlemmers:



helbred

sociale forhold

beskæftigelsesmæssige resurser

uddannelsesmæssige resurser.

69. Vi har undersøgt, om de 29 integrationsplaner lever op til lovens krav om indholdet i ud-

redningsdelen. Der er tale om et beskedent antal planer, som kun kan indikere, hvordan

kommunerne arbejder med og udfylder planerne. I de fleste planer indgår der oplysninger

om de 4 dele af udredningen, men indholdet er meget uensartet.

Boks 6 viser et eksempel på en udførlig udredning i en integrationsplan. Andre udredninger

indeholder blot få ord, som er enslydende med fx beskæftigelsesmålene i integrationskon-

trakten.

BOKS 6. EKSEMPEL PÅ UDREDNING I EN INTEGRATIONSPLAN

En kvinde er kommet til Danmark med sine 2 børn. I integrationsplanens udredningsdel fremgår det,

at kvinden har nogle fysiske udfordringer med sin ryg, der påvirker hendes deltagelse i integrations-

programmet. Det fremgår også, at kvindens søn er hjerneskadet. Derfor må kvindens sprogundervis-

ning tilrettelægges, så hun kan tage imod sønnen efter skole. Ved at kommunen laver hyppige op-

følgninger på integrationsplanen, er kommunen i stand til at følge udviklingen og dermed gøre det

lettere for sagsbehandleren at strukturere den indsats, familien kan få tilbudt. Sagsbehandleren gør

bl.a. en indsats for at hjælpe kvinden med at finde finansiering til, at datteren kan komme på efter-

skole.

Indsatsdel

70. Integrationsloven beskriver, at indsatsdelen af integrationsplanen skal indeholde mål for

flygtninges og familiesammenførtes integration. Endvidere skal planen beskrive indsatser,

der medvirker til, at målene indfris, herunder:



sundhedsmæssige tiltag

sociale tiltag

beskæftigelsesrettede tiltag

danskuddannelse

aktiviteter til at styrke et aktivt medborgerskab.

Rigsrevisionens gennemgang af de 29 integrationsplaner viste bl.a., at:



3 af planerne var helt tomme

i 5 planer stod der ingenting under indsatsdelen

i 15 planer var der ikke sat mål for danskuddannelsen

i 18 planer var der ingen mål for beskæftigelsen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

Resultater

71. Af de nyankomne flygtninge og familiesammenførte, som blev tilbudt en plan, tog over

halvdelen imod tilbuddet. Det er dog langt fra alle, der tilbydes en integrationsplan rettidigt.

55 % af de nyankomne flygtninge og familiesammenførte i stikprøven er ikke blevet tilbudt

en integrationsplan inden for tidsrammen i integrationsloven.

72. Af de 109 gennemgåede sager havde 29 nyankomne flygtninge og familiesammenførte

fået udarbejdet en integrationsplan. Mange af disse integrationsplaner har dog ikke den nød-

vendige kvalitet. Der var fx 3 planer, hvor planens indholdsmæssige del stod helt tom, og 18

planer, hvor der ikke var sat mål for den pågældendes fremtidige beskæftigelse.

73. De kommuner, som Rigsrevisionen har interviewet i forbindelse med undersøgelsen har

oplyst, at de oplever unødigt bureaukrati og spildtid ved at skulle udarbejde både integra-

tionskontrakt og integrationsplan.

3.4. Tilbud om helbredsmæssig vurdering

74. Siden den 1. juli 2013 har kommunerne haft pligt til at tilbyde alle nyankomne flygtninge

og familiesammenførte til flygtninge en helbredsmæssig vurdering inden for 3 måneder ef-

ter overtagelse af ansvaret for integrationen. Formålet er at forebygge, at helbredsproblemer

udvikler sig til væsentlige barrierer for en vellykket integration.

75. I vores stikprøve på 109 personer er der 83 personer, der er berettiget til at få tilbudt en

helbredsmæssig vurdering. Vi har undersøgt, hvor mange af de 83 der har fået tilbuddet ret-

tidigt. Figur 10 viser resultatet.

Figur 10. Har kommunen tilbudt en helbredsmæssig vurdering inden for 3 måneder

Nej

49 %

51 %

Note: Antal sager = 83.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 10, at 51% af de nyankomne flygtninge og familiesammenførte, der var

berettiget til at få tilbuddet om en helbredsmæssig vurdering, fik tilbuddet rettidigt, mens 49 %

ikke fik tilbuddet rettidigt.

76. Vi har undersøgt, hvor stor en andel af de flygtninge og familiesammenførte der er ble-

vet tilbudt en helbredsmæssig vurdering, der har taget imod tilbuddet. Det skal bemærkes,

at det er frivilligt, om man vil tage imod tilbuddet. I alt 88 % af dem, der fik tilbudt en helbreds-

mæssig vurdering, tog imod tilbuddet.

77. I undersøgelsen har vi ved interviews i flere kommuner mødt den fortolkning af integra-

tionsloven, at kommunen kun skal tilbyde en helbredsmæssig vurdering til dem, der har ta-

get imod tilbuddet om en integrationsplan. Socialministeriet har oplyst, at dette ikke er i over-

ensstemmelse med loven. Den helbredsmæssige vurdering skal tilbydes alle flygtninge og

familiesammenførte til flygtninge, uafhængigt af om de har taget imod tilbuddet om en inte-

grationsplan. Socialministeriet har oplyst kommunerne herom i et informationsbrev om de

vedtagne lovændringer, som ministeriet sendte til alle kommuner den 28. juni 2013.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

KOMMUNERNES INDSATS FOR AT INTEGRERE NYANKOMNE FLYGTNINGE OG FAMILIESAMMEN-

FØRTE

78. Vi har undersøgt, hvor lang tid der gik, fra kommunen anmodede om en helbredsmæs-

sig vurdering, til lægen gennemførte vurderingen. Det følger af aftalen om socialt-lægeligt

samarbejde mellem KL og Lægeforeningens Attestudvalg, at lægen som udgangspunkt skal

levere vurderingen til kommunen senest 30 dage efter, at lægen har modtaget anmodnin-

gen fra kommunen. Vores sagsgennemgang har vist, at i alt 44 flygtninge og familiesammen-

førte havde accepteret tilbuddet om en helbredsmæssig vurdering. Af disse havde 33 fået

gennemført vurderingen, da vi indhentede sagerne fra kommunerne. Undersøgelsen viser,

at den gennemsnitlige ventetid på de gennemførte vurderinger var 67 dage.

79. Det fremgik af finansloven for 2013 og igen af finansloven for 2014, at der i 2013 skulle

udarbejdes en vejledning til den helbredsmæssige vurdering af nyankomne flygtninge og

familiesammenførte til flygtninge. Socialministeriet har oplyst, at vejledningen til den helbreds-

mæssige vurdering skal udarbejdes af Socialstyrelsen. Undersøgelsen viser, at vejledningen

til den helbredsmæssige vurdering endnu ikke foreligger. Socialministeriet har oplyst, at vej-

ledningen er under udarbejdelse. Ministeriet forventer at den bliver offentliggjort primo 2015.

Ministeriet har endelig oplyst, at der ikke er tale om en juridisk vejledning, men en vejledning

om, hvordan opgaven kan tilrettelægges. Vejledningen vil indeholde information om sær-

lige opmærksomhedspunkter i forhold til målgruppen og information om mulighederne for

rådgivning om målgruppens behov og behandlingsmuligheder.

80. Socialministeriet har oplyst, at ministeriet finder det beklageligt, at kommunerne på trods

af ministeriets orientering om de vedtagne lovændringer i 2013 ikke lever op til lovkravene.

Ministeriet vurderer, at resultatet af Rigsrevisionens undersøgelse af kommunernes indsats

giver anledning til at indskærpe de lovgivningsmæssige krav over for kommunerne.

Resultater

81. I 51 % af de gennemgåede sager har de enkelte nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte til flygtninge modtaget tilbud om en helbredsmæssig vurdering rettidigt. I 49 % af

sagerne har de ikke fået tilbuddet.

82. I 88 % af de sager, som Rigsrevisionen har gennemgået, har de enkelte flygtninge og

familiesammenførte til flygtninge taget imod en helbredsmæssig vurdering, hvis kommunen

har givet tilbuddet. Socialministeriet har endnu ikke udarbejdet en vejledning til lægerne om

den helbredsmæssige vurdering af nyankomne flygtninge og familiesammenførte til flygt-

ninge. Vejledningen skulle have været udarbejdet i 2013, jf. finansloven for 2013 og finans-

loven for 2014. Socialministeriet har oplyst, at ministeriet forventer, at vejledningen vil blive

offentliggjort primo 2015.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MINISTERIERNES OPFØLGNING PÅ INTEGRATIONSLOVEN

4. Ministeriernes opfølgning på integrations-

loven

Undersøgelsen har vist, at der ikke siden Folketinget vedtog integrationsloven i 1999

har været datagrundlag til en systematisk opfølgning på de redskaber til integration,

der er indeholdt i loven. Statsrevisorerne kritiserede i 2003, at det daværende Inte-

grationsministerium ikke i tilstrækkeligt omfang havde undersøgt, om integrationslo-

vens formål blev indfriet. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at ministerierne

ikke på et tidligere tidspunkt har iværksat en mere systematisk opfølgning på integra-

tionslovens målsætninger.

Socialministeriet har et overordnet ansvar for at følge udviklingen på integrationsom-

rådet. Ministeriet har oplyst, at datakvaliteten på området i november 2014 er blevet

forbedret, så der nu foreligger data af en høj nok kvalitet til, at ministeriet kan følge op

på uddannelse, beskæftigelse og offentlig forsørgelse blandt flygtninge og familiesam-

menførte fra 1997 og frem.

Beskæftigelsesministeriet har ikke viden om, hvor stor en andel af nyankomne flygt-

ninge og familiesammenførte der er selvforsørgende gennem beskæftigelse, der mod-

tager kontanthjælp, eller der modtager dagpenge. Det skyldes, at ministeriet ikke ken-

der det samlede antal flygtninge og familiesammenførte. Ministeriet forventer at kun-

ne levere disse oplysninger i løbet af 2015, når ministeriet får data fra Udlændinge-

styrelsen.

Beskæftigelsesministeriet har ikke viden om kommunernes brug af den integrations-

kontrakt, som har været et obligatorisk redskab i kommunernes integrationsindsats

siden 2006, og som bl.a. skal bidrage til og understrege den enkelte nyankomne flygt-

nings eller familiesammenførtes ansvar og pligter i forhold til at blive integreret i Dan-

mark. Ministeriet har understreget, at det er kommunalbestyrelsernes ansvar at sikre,

at integrationsloven bliver overholdt.

Undervisningsministeriet har fulgt op på danskuddannelsen for nyankomne flygtninge

og familiesammenførte. Opfølgningen har vist, at op imod halvdelen af de nyankom-

ne flygtninge og familiesammenførte ikke består danskuddannelsen inden for norme-

ret tid.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MINISTERIERNES OPFØLGNING PÅ INTEGRATIONSLOVEN

Undervisningsministeriet konstaterede i 2007, at kommunerne havde problemer med

at gennemføre det pædagogiske tilsyn, der skal medvirke til at sikre kvalitet i dansk-

uddannelsen. Ministeriet fik i 2010 indført, at kommunerne hvert 3. år skal rapportere

til ministeriet om deres tilsynsaktiviteter. Ministeriet var samlet set ikke tilfreds med

den første rapportering i 2011, men igangsatte først i 2014 et initiativ med henblik på

forbedre kommunernes pædagogiske tilsyn. Ministeriet fik tilsynsrapporter igen i de-

cember 2014, men finder fortsat ikke rapporterne tilfredsstillende, selv om ministeri-

et peger på, at der er sket forbedringer. Rigsrevisionen finder, at Undervisningsmini-

steriet i perioden 2011-2014 ikke har taget tilstrækkelige initiativer til at sikre, at kom-

munerne gennemfører et tilfredsstillende pædagogisk tilsyn med danskuddannelsen.

83. Vi har undersøgt, om Socialministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Undervisningsmi-

nisteriet følger op på integrationslovens målsætninger.

4.1. Socialministeriets opfølgning på integrationsloven

84. Socialministeriet har ressortansvaret for integrationsloven. Integrationslovens formål er

at sikre, ”at

nyankomne udlændinge får mulighed for at udnytte deres evner og ressourcer

med henblik på at blive deltagende, selverhvervende og ydende medborgere på lige fod med

samfundets øvrige borgere i overensstemmelse med grundlæggende værdier og normer i

det danske samfund”.

Dette følger af integrationslovens § 1.

Formålet skal indfris gennem en række krav til integrationsindsatsen. Kravene fremgår af

boks 7. Socialministeriet har ansvaret for overordnet at følge op på, om disse krav indfris, og

om loven virker efter Folketingets hensigt. Socialministeriet har samtidig henvist til, at det

er Beskæftigelsesministeriet, der har ansvaret for at følge op på den beskæftigelsesrettede

integrationsindsats, og at Undervisningsministeriet har ressortansvaret for danskuddannel-

sen og opfølgningen herpå.

BOKS 7. KRAV TIL INTEGRATIONSINDSATSEN

Integrationslovens formål skal indfris gennem en integrationsindsats, der:

1) tager udgangspunkt i den enkelte udlændings ansvar for sin egen integration

2) bidrager til, at nyankomne udlændinge sikres mulighed for deltagelse på lige fod med andre bor-

gere i samfundets politiske, økonomiske, arbejdsmæssige, sociale, religiøse og kulturelle liv

3) bidrager til, at nyankomne udlændinge hurtigst muligt bliver selvforsørgende gennem beskæfti-

gelse

4) bibringer den enkelte udlænding en forståelse for det danske samfunds grundlæggende værdier

og normer.

Kilde: Integrationslovens § 1.

85. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt, om det daværende Integrationsministerium fulg-

te op på integrationslovens formål. I beretningen fra 2003 om det daværende Integrations-

ministeriums opgavevaretagelse i forbindelse med integrationsindsatsen konkluderede Rigs-

revisionen, at ministeriet manglede styringsrelevant viden på integrationsområdet, og at mi-

nisteriet ikke i tilstrækkeligt omfang havde undersøgt, om formålet med integrationsloven

blev indfriet. Et af problemerne var, at ministeriet ikke havde adgang til data, der gjorde det

muligt at skelne mellem flygtninge, familiesammenførte og andre udlændinge. Rigsrevisio-

nen anbefalede, at det daværende Integrationsministerium sikrede sig mere viden om inte-

grationsindsatsen i kommunerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MINISTERIERNES OPFØLGNING PÅ INTEGRATIONSLOVEN

Statsrevisorerne kritiserede på baggrund af beretningen bl.a., at det daværende Integrations-

ministerium ikke i tilstrækkeligt omfang havde undersøgt, om integrationslovens formål blev

indfriet. Statsrevisorerne bemærkede i den forbindelse, at ministeren har en almindelig pligt

til at følge, om hensigten med lovgivningen opfyldes, og at det væsentlige er, at ministeren

er i stand til at give Folketinget de fornødne oplysninger.

86. Rigsrevisionen fulgte op på beretningen med et notat i 2006. I den forbindelse oplyste

det daværende Integrationsministerium, at ministeriet sammen med Udlændingestyrelsen

og Danmarks Statistik havde arbejdet med at forbedre registreringen af udlændinge, og at

det var blevet muligt at afgrænse flygtninge og familiesammenførte entydigt i statistisk ma-

teriale. Dette fandt Rigsrevisionen tilfredsstillende.

87. I maj 2014 – i forbindelse med den nuværende undersøgelse – har Rigsrevisionen kon-

stateret, at det fortsat ikke var muligt at afgrænse flygtninge og familiesammenførte enty-

digt i statistisk materiale. Socialministeriet har hertil oplyst, at det daværende Integrations-

ministerium havde en dialog med det daværende Udlændingeservice og Danmarks Statistik

om datakvaliteten, og at det på den baggrund blev besluttet ikke at etablere den database,

der var blevet stillet Statsrevisorerne i udsigt.

88. I januar 2015 har Socialministeriet oplyst, at arbejdet med at afgrænse flygtninge og fa-

miliesammenførte ikke har været opgivet, men at der løbende er arbejdet med datakvalite-

ten. Arbejdet har resulteret i, at Danmarks Statistik i november 2014 offentliggjorde opgø-

relser over opholdstilladelser for udlændinge, der er indvandret siden 1997, og at det her-

efter er muligt at opgøre antallet af indvandrere med tilladelse til asyl eller familiesammen-

føring.

Danmarks Statistik har i den forbindelse oplyst, at det ikke er alle de indvandrede udlæn-

dinge – altså udlændinge med CPR-nr. – der kan kobles til et opholdsgrundlag. Det svarer

til Rigsrevisionens konstatering i kap. 2. Danmarks Statistik har derfor valgt at imputere da-

ta for de indvandrere, som ikke får tilknyttet et CPR-nr. til deres udlændingesag. Danmarks

Statistik har forklaret, at imputering i denne sammenhæng betyder, at de foretager et kvali-

ficeret gæt ud fra de øvrige oplysninger, de har om de udlændinge, hvor de har oplysning om

opholdstilladelsen. De øvrige oplysninger er køn, alder, civilstand og statsborgerskab.

Danmarks Statistik vurderer, at kvaliteten af de imputerede data er høj nok til at kunne opgø-

re antallet af flygtninge og familiesammenførte, der er indvandret siden 1999, hvor integra-

tionsloven trådte i kraft.

Socialministeriet har oplyst, at de nye data bl.a. giver ministeriet mulighed for at følge op på

uddannelse, beskæftigelse og offentlig forsørgelse blandt flygtninge og familiesammenfør-

te fra 1997 og frem.

KORA

Det Nationale Institut for

Kommuners og Regioners

Analyse og Forskning udar-

bejder analyser og forskning

om og til kommuner og regi-

oner.

89. Socialministeriet har oplyst, at Ankestyrelsen og KORA også før november 2014 løben-

de har gennemført en række analyser på baggrund af supplerende data fra Ankestyrelsens

udlændingedatabase og danskundervisningsdatabase og fra Beskæftigelsesministeriets por-

tal Jobindsats.dk. Ministeriet har oplyst, at også disse data muliggør en opfølgning på inte-

grationslovens indfrielse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MINISTERIERNES OPFØLGNING PÅ INTEGRATIONSLOVEN

Socialministeriet har oplyst, at ministeriet på baggrund af disse data har fået gennemført en

række analyser, og at ministeriet også har fået gennemført spørgeskemaundersøgelser

blandt medarbejdere i kommunerne om kommunernes brug af de redskaber til integration,

der fremgår af integrationsloven. Rigsrevisionen har ikke forholdt sig til alle analyserne, men

har konstateret, at flere af analyserne bekræfter, at der er problemer med at opgøre antal-

let af flygtninge og familiesammenførte. I Socialministeriets publikation Fakta om integration

fra 2012 fremgår det, at gruppen af flygtninge og familiesammenførte kan være større, end

analysen viser, og at det skyldes problemer med at koble CPR til alle opholdstilladelser i Ud-

lændingestyrelsens registre. I de analyser, som KORA gennemførte for ministeriet i 2014,

har KORA taget forbehold for kvaliteten af de data, der var leveret af Udlændingestyrelsen.

Det fremgår også, at KORA brugte disse data, eftersom de var de eneste tilgængelige data

om udlændinges opholdsgrundlag i Danmark.

90. Rigsrevisionen konstaterer, at Socialministeriets opfølgning på integrationsområdet hid-

til er gennemført ved hjælp af ad hoc-analyser og evalueringer. Rigsrevisionen vurderer, at

sådanne undersøgelser kan give et relevant indblik i aktuelle problemstillinger på integra-

tionsområdet, men at ministeriet ikke har haft adgang til data, der gør det muligt at følge ud-

viklingen systematisk over tid. Derudover konstaterer Rigsrevisionen, at disse analyser ik-

ke har bygget på sikre statistiske oplysninger om flygtninge og familiesammenførte, der ef-

ter integrationsloven skal modtage en integrationsindsats.

91. Socialministeriet har oplyst, at regeringens nationale og kommunale integrationsbarome-

ter gør det muligt at følge udviklingen i bl.a. beskæftigelse og uddannelse blandt ikke-vest-

lige indvandrere og efterkommere.

Rigsrevisionen konstaterer, at denne målgruppe er bredere end denne undersøgelses mål-

gruppe, som alene er nyankomne flygtninge og familiesammenførte.

92. Socialministeriet har også ansvaret for at følge op på integrationslovens regler om inte-

grationsplaner og helbredsmæssige vurderinger. Kommunerne har siden ændringen af inte-

grationsloven den 1. juli 2013 haft pligt til at give tilbud om integrationsplaner og helbreds-

mæssige vurderinger. Det fremgår af integrationsloven, at ministeriet skal gennemføre en

evaluering af ordningen inden udgangen af 2015.

Resultater

93. I 2003 kritiserede Statsrevisorerne på baggrund af en beretning, at det daværende In-

tegrationsministerium ikke i tilstrækkeligt omfang havde undersøgt, om integrationslovens

formål blev indfriet. Et af problemerne var, at ministeriet ikke havde adgang til data, der gjor-

de det muligt at skelne mellem udlændinge på baggrund af opholdsgrundlag.

94. I 2006 oplyste det daværende Integrationsministerium, at ministeriet sammen med Ud-

lændingestyrelsen og Danmarks Statistik havde arbejdet med at forbedre registreringen af

udlændinge, og at det var blevet muligt at afgrænse flygtninge og familiesammenførte en-

tydigt i statistisk materiale.

Socialministeriet har oplyst, at de nye data fra november 2014 bl.a. giver ministeriet mulig-

hed for at følge op på uddannelse, beskæftigelse og offentlig forsørgelse blandt flygtninge

og familiesammenførte fra 1997 og frem.

95. Socialministeriet har oplyst, at ministeriet også før november 2014 løbende har gennem-

ført en række analyser på baggrund af data, der også muliggør en opfølgning af integrations-

lovens indfrielse. Rigsrevisionen vurderer, at sådanne undersøgelser kan give et relevant

indblik i aktuelle problemstillinger på integrationsområdet, men at ministeriet ikke har haft

adgang til data, der gør det muligt at følge udviklingen systematisk over tid.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MINISTERIERNES OPFØLGNING PÅ INTEGRATIONSLOVEN

4.2. Beskæftigelsesministeriets opfølgning på integrationsloven

96. Beskæftigelsesministeriet har ressortansvaret for integrationslovens regler om det 3-

årige integrationsprogram og dermed for integration af nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte på arbejdsmarkedet og i uddannelsessystemet.

97. Det har siden 2006 været obligatorisk for kommunerne at indgå en integrationskontrakt

med nyankomne flygtninge og familiesammenførte.

Jobindsats.dk

er en statistik-

portal, der viser taloplysnin-

ger om modtagere af ydelser

på beskæftigelsesområdet.

98. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet bl.a. følger op via sin egen statistik-

portal Jobindsats.dk. Denne portal indeholder bl.a. data om flygtninge og familiesammen-

førte, der har modtaget kontanthjælp under integrationsprogrammet, herunder om deres del-

tagelse i beskæftigelsesrettede tilbud. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet

via Jobindsats.dk har viden om, hvor mange flygtninge og familiesammenførte der kommer

i beskæftigelse efter integrationsprogrammet er afsluttet.

Beskæftigelsesministeriet har ikke oplysninger om, hvor stor en andel af nyankomne flygt-

ninge og familiesammenførte der er selvforsørgende, og hvor stor en andel der modtager

kontanthjælp eller dagpenge. Det skyldes, at ministeriet ikke på nuværende tidspunkt ken-

der det samlede antal flygtninge og familiesammenførte.

Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet hidtil ikke har haft direkte adgang til op-

lysninger om opholdsgrundlag for flygtninge og familiesammenførte, da oplysningerne hø-

rer under Justitsministeriet. Beskæftigelsesministeriet har indledt et samarbejde med Ud-

lændingestyrelsen, der på sigt skal gøre det muligt at samkøre registerdata fra Beskæftigel-

sesministeriets område med registerdata fra Udlændingestyrelsen. Beskæftigelsesministe-

riet forventer i 2015 at få løbende dataleverancer fra Udlændingestyrelsen om udlændinge,

der har fået eller får opholdstilladelse på baggrund af reglerne om asyl og familiesammen-

føring, og at det dermed bliver lettere at følge beskæftigelsen for og forsørgelsen af flygtnin-

ge og familiesammenførte. Beskæftigelsesministeriet har samtidig oplyst, at udlændingesy-

stemerne ikke er egentlige statistiksystemer, og at de statistiske oplysninger derfor er be-

hæftet med usikkerhed, ligesom der kan være begrænsninger i forhold til de historiske da-

ta på asyl- og familiesammenføringsområdet.

99. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet ikke følger særskilt op på kommuner-

nes indgåelse af integrationskontrakter, herunder det konkrete omfang og indhold af kon-

trakterne. Ministeriet har peget på, at integrationskontrakten er obligatorisk, og at ministeri-

et derfor formoder, at kommunerne sikrer, at alle i målgruppen indgår en kontrakt. Ministeri-

et henholder sig til, at det er kommunalbestyrelsens ansvar at sikre, at kommunen overhol-

der lovgivningen. Ministeriet har også peget på, at udlændingene selv har en interesse i at

indgå kontrakten, da den sikrer opholdsgrundlaget fremadrettet.

Resultater

100. Undersøgelsen viser, at Beskæftigelsesministeriet ikke på nuværende tidspunkt ken-

der det samlede antal flygtninge og familiesammenførte. Ministeriets opfølgning på integra-

tionsloven sker med udgangspunkt i de flygtninge og familiesammenførte, der modtager kon-

tanthjælp under integrationsprogrammet. Ministeriet følger derudover op på, hvor mange

flygtninge og familiesammenførte der kommer i beskæftigelse efter integrationsprogrammet

er afsluttet.

Beskæftigelsesministeriet forventer i 2015 løbende at få data fra Udlændingestyrelsen om

udlændinge, der har fået eller får opholdstilladelse på baggrund af reglerne om asyl og fa-

miliesammenføring, og at det dermed bliver lettere at følge beskæftigelsen for og forsørgel-

sen af flygtninge og familiesammenførte.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MINISTERIERNES OPFØLGNING PÅ INTEGRATIONSLOVEN

Beskæftigelsesministeriet har samtidig oplyst, at udlændingesystemerne ikke er egentlige

statistiksystemer, og at de statistiske oplysninger derfor er behæftet med usikkerhed, lige-

som der kan være begrænsninger i forhold til de historiske data på asyl- og familiesammen-

føringsområdet.

101. Beskæftigelsesministeriet følger ikke op på det konkrete omfang og indhold af integra-

tionskontrakterne. Ministeriet henholder sig til, at det er kommunalbestyrelsens ansvar at si-

kre, at kommunen overholder lovgivningen.

4.3. Undervisningsministeriets opfølgning på integrationsloven

102. Undervisningsministeriet har ressortansvaret for integrationslovens regler om voksne

udlændinges danskuddannelse. Ministeriet fastsætter indhold, omfang og tilrettelæggelse

af danskuddannelsen. Det følger af bekendtgørelse nr. 376 af 4. april 2014 af lov om dansk-

uddannelse til voksne udlændinge m.fl., jf. boks 8. Det er Beskæftigelsesministeriet, der af-

holder udgifterne til danskuddannelse for flygtninge og familiesammenførte.

BOKS 8. FORMÅL MED DANSKUDDANNELSE

Formålet med uddannelse i dansk som andetsprog (danskuddannelse) er at bidrage til, at voksne ud-

lændinge med udgangspunkt i deres individuelle forudsætninger og integrationsmål opnår nødvendi-

ge dansksproglige kompetencer og viden om kultur- og samfundsforhold i Danmark, så de kan blive

deltagende og ydende medborgere på lige fod med samfundets øvrige borgere.

Kilde: Bekendtgørelse nr. 376 af 4. april 2014 af lov om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl.,

§ 1.

103. Alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte skal som udgangspunkt modtage

danskuddannelse. Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet følger op på danskud-

dannelsen via en database, som Ankestyrelsen har driftsansvaret for. Denne database inde-

holder oplysninger, der er indberettet fra landets udbydere af danskuddannelse, og viser

bl.a., hvor mange der tilmelder sig, gennemfører og består en afsluttende prøve.

104. Ankestyrelsen har på baggrund af oplysninger fra 2013 i databasen om danskuddan-

nelse undersøgt, hvor mange flygtninge og familiesammenførte der har bestået en dansk-

prøve. Ifølge opgørelsen havde 43 % af de nyankomne flygtninge og familiesammenførte

ikke bestået en prøve i dansk inden for de 3 år, som danskuddannelsen var berammet til.

Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at rammerne for danskuddannelsen på denne bag-

grund er blevet udvidet, så de nyankomne flygtninge og familiesammenførte fremover har

5 år til at gennemføre danskuddannelsen. Formålet med at udvide uddannelsesperioden er

at sikre et kvalitetsløft og bedre tid til at gennemføre danskuddannelsen for flygtninge og fa-

miliesammenførte, der kommer til Danmark med vidt forskellige baggrunde og uddannelses-

mæssige forudsætninger.

Tilsyn med danskuddannelsen

105. Undervisningsministeriet har pligt til at følge op på, om formålet med loven om dansk-

uddannelse bliver indfriet. Danskuddannelsen gennemføres både af kommunale og private

udbydere. Kommunerne har pligt til at føre tilsyn med udbyderne, og tilsynet skal omfatte et

administrativt, økonomisk og pædagogisk tilsyn.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MINISTERIERNES OPFØLGNING PÅ INTEGRATIONSLOVEN

106. Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet i 2007 og 2008 fik udarbejdet evalu-

eringer af loven om danskuddannelse, der viste, at kommunernes pædagogiske tilsyn oftest

havde en relativt overordnet karakter og var lavt prioriteret i hovedparten af kommunerne.

Det pædagogiske tilsyn er et af de redskaber, som kommunerne har pligt til at bruge for at

følge op på undervisningens kvalitet.

På den baggrund blev der i 2010 tilføjet en bestemmelse i loven om danskuddannelse om,

at kommunerne hvert 3. år skal rapportere til Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen om udviklingen

på området og om, hvordan tilsynet har været ført. Det var Undervisningsministeriets vur-

dering, at denne bestemmelse ville løse problemet med det pædagogiske tilsyn i kommu-

nerne. Ministeriet har oplyst, at ministeriets vurdering byggede på en indstilling fra en tvær-

ministeriel arbejdsgruppe med repræsentanter fra sektoren. Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen

modtog tilsynsrapporterne fra kommunerne første gang i 2011 og har til Rigsrevisionen op-

lyst, at:



den overvejende del af rapporterne kun i begrænset omfang redegjorde for kommuner-

nes resultater af tilsynet

kun få rapporter redegjorde for kommunernes vurderinger og anbefalinger i forhold til de

pædagogiske tilsynsopgaver.

Foto: Scanpix.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MINISTERIERNES OPFØLGNING PÅ INTEGRATIONSLOVEN

107. Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen har oplyst, at styrelsen i 2014 fik gennemført en undersø-

gelse af det pædagogiske tilsyn, der viser, at:



det er fagligt vanskeligt for kommunerne at føre tilsyn med, om kvaliteten af den pæda-

gogiske indsats er i orden



der er behov for, at Undervisningsministeriets vejledning til kommunerne bør udbygges

med mere tydelige krav til det kommunale tilsyn.

I forlængelse af undersøgelsen deltog Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen i september 2014 i en

landsdækkende konference om det pædagogiske tilsyn. I september 2014 udsendte styrel-

sen også et informationsbrev til kommunerne om tilsynet og om de nye retningslinjer for til-

synsrapporten.

Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen modtog i december 2014 kommunale tilsynsrapporter igen.

Denne gang har styrelsen vurderet, at rapporterne har en bedre kvalitet end i 2011. Der er

dog fortsat kommuner, der kun i mindre grad redegør for de resultater og vurderinger, der

er tilvejebragt i forbindelse med tilsynet. Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet

på baggrund af kvaliteten af rapporterne i 2014 vil udvide den eksisterende vejledning til

kommunerne om tilsynsopgaverne og afrapporteringen.

Resultater

108. Ankestyrelsen opgjorde i 2014, at 43 % af alle nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte i 2013 ikke havde bestået en prøve i dansk inden for de 3 år, som danskuddan-

nelsen på det tidspunkt var berammet til. Perioden er siden udvidet til 5 år, bl.a. for at sikre

bedre tid til at gennemføre danskuddannelsen for flygtninge og familiesammenførte.

109. Undersøgelsen viser, at Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen gennem en årrække har været

bekendt med, at kommunernes pædagogiske tilsyn med danskuddannelsen har været util-

strækkeligt. Undervisningsministeriet indførte i 2010 et krav om, at kommunerne skulle af-

give en rapport til Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen om bl.a. det pædagogiske tilsyn hvert. 3. år.

I 2011 afgav kommunerne tilsynsrapporter, som samlet set ikke var tilfredsstillende.

110. I 2014 fik Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen gennemført en undersøgelse af kommunernes

pædagogiske tilsyn, der viser, at det er fagligt vanskeligt for kommunerne at føre tilsyn med,

om kvaliteten af sprogcentrenes pædagogiske indsats er i orden.

Kommunerne afleverede tilsynsrapporter igen i 2014. Undervisningsministeriet har oplyst, at

ministeriet vil udvide den eksisterende vejledning til kommunerne om tilsynsopgaverne og

afrapporteringen. Baggrunden herfor er, at ministeriet fortsat ikke finder kvaliteten af tilsy-

net tilfredsstillende.

Rigsrevisionen, den 18. februar 2015

Lone Strøm

/Henrik Berg Rasmussen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

METODE

Bilag 1. Metode

Denne undersøgelse bygger på:



redegørelser fra ministerierne

møder og interviews med relevante styrelser, interessenter og forskere

data om undersøgelsens målgruppe fra Udlændingestyrelsen

gennemgang af kommunale sager

interviews i kommuner.

I det følgende redegør vi for de enkelte dele af materialet.

Redegørelser

I forbindelse med undersøgelsen har vi modtaget redegørelser om ministeriernes ansvar på

integrationsområdet med svar på specifikke spørgsmål til ministeriernes fagområder. Følgen-

de ministerier har bidraget med redegørelser:



Justitsministeriet

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold

Beskæftigelsesministeriet

Undervisningsministeriet.

Møder og interviews

Rigsrevisionen har holdt møder med en række styrelser om deres opgaver og deres indsam-

ling af viden på integrationsområdet:



Udlændingestyrelsen (Justitsministeriet)

Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen (Undervisningsministeriet)

Socialstyrelsen (Socialministeriet)

Ankestyrelsen (Socialministeriet).

For at indhente generel viden om integrationsområdet har vi interviewet interessenter og for-

skere fra følgende institutioner:



Foreningen Nydansker

Dansk Flygtningehjælp

Dansk Røde Kors

Uddannelsesforbundet

LG Insight

Danmarks Statistik

Rockwool Fondens Forskningsenhed

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd – SFI

Institut for Medier, Erkendelse og Formidling, Københavns Universitet.

Data fra Udlændingestyrelsen

For at få overblik over de flygtninge og familiesammenførte, som var omfattet af den sene-

ste lovændring den 1. juli 2014, bad vi Udlændingestyrelsen om oplysninger om alle nyan-

komne flygtninge og familiesammenførte i perioden, fra ændringerne af integrationsloven

trådte i kraft den 1. juli 2013 og frem til 15. februar 2014. I kap. 2 redegør vi for denne del af

undersøgelsen. Processen for udarbejdelsen af datasættet fremgår af boks 1.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

METODE

BOKS 1. PROCES FOR UDLÆNDINGESTYRELSENS UDARBEJDELSE AF DATASÆT

Udarbejdelsen af datasættet er sket i følgende trin:

1. Datasættet er baseret på et bruttoudtræk fra CPR over alle udlændinge – uanset fødedato – som

er nyoprettet i CPR i perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014. Af dette udtræk fremgår bl.a. også

udlændingenes nationalitet.

2. Udlændingestyrelsen har efterfølgende suppleret datasættet fra CPR med data fra udlændinge-

myndighedernes sagsbehandlingssystemer, bl.a. med henblik på at tilføje opholdsgrundlag.

3. CPR har dernæst suppleret datasættet med oplysninger om de pågældende udlændinges bopæls-

kommune.

4. Endelig har Udlændingestyrelsen udvalgt de udlændinge, som er omfattet af målgruppen for Rigs-

revisionens undersøgelse om integrationsindsatsen. Det drejer sig om flygtninge og familiesam-

menførte på 18 år og derover, som er blevet CPR-registreret i Danmark i perioden 1. juli 2013 -

15. februar 2014. Datasættet, som Rigsrevisionen modtog i juni 2014, omfatter 3.310 flygtninge

og familiesammenførte.

Gennemgang af sager

Vi har brugt data fra Udlændingestyrelsen som grundlag for en tilfældig stikprøve på 109 flygt-

ninge og familiesammenførte, der kom til landet i perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014.

Stikprøven er nærmere beskrevet i bilag 2.

Sagerne i stikprøven er fordelt på 56 kommuner. Rigsrevisionen bad disse kommuner om at

sende sagsakter for personerne i stikprøven. Boks 2 viser, hvilke sagsakter vi bad om.

BOKS 2. MATERIALE INDHENTET FRA KOMMUNERNE



journaloversigt over hele den nyankomne flygtnings eller familiesammenførtes forløb før og efter

ankomst til kommunen



alle vedhæftede dokumenter fra journaloversigten



alle oplysninger modtaget forud for modtagelsen, herunder:



mail fra Udlændingestyrelsen, som orienterer om visiteringen



Udlændingestyrelsens orienteringsskrivelse om opholdstilladelse



boligplaceringsskema



helbredsmæssige oplysninger



udtalelser om den nyankomne flygtning eller familiesammenførte



andet materiale fra Udlændingestyrelsen



integrationskontrakt (alle versioner)



integrationsplan (alle versioner)



helbredsmæssig vurdering, herunder:



blanket LÆ 141 (blanket, som kommunen sender til lægen ved anmodning om helbredsmæs-

sig vurdering)



blanket LÆ 145 (blanket, som lægen udfylder og sender til kommunen, når lægen har gennem-

ført en helbredsmæssig vurdering)



eventuelt anden korrespondance mellem kommunen og den praktiserende læge.

Vi har lagt til grund for undersøgelsen, at tilbud, som kommunerne ikke har registreret i sags-

akterne, eller som kommunerne ikke har orienteret om på vores anmodning, ikke er givet.

Boks 3 viser det, vi registrerede ved gennemgangen af de 109 sager.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

METODE

BOKS 3. REGISTRERING VED GENNEMGANG AF 109 KOMMUNALE SAGER



Hvilke sproglige kompetencer havde personen ved ankomst til kommunen?

Dato for oprettelse af integrationskontrakt.

Indhold af integrationskontrakt.

Dato for tilbud om integrationsplan.

Tog personen imod tilbud om integrationsplan?

Indhold af integrationsplanens udredningsdel og indsatsdel.

Hvilken koordineringsansvarlig forvaltning er angivet?

Hvornår er der tilbudt helbredsmæssig vurdering?

Tog personen imod tilbud om helbredsmæssig vurdering?

Hvornår er den helbredsmæssige vurdering blevet udført?

Ud af de 109 sager udvalgte vi 9 sager til nærmere gennemgang ved interviews med sags-

behandlere i kommunerne, som kendte sagerne.

Interviews i kommuner

Vi har interviewet ledere og sagsbehandlere på integrationsområdet i 11 kommuner. 2 af de

11 kommuner besøgte vi i forundersøgelsen.

Kommunerne er udvalgt efter variation i deres størrelse og geografiske placering. Ingen af

kommunerne er såkaldte 0-kommuner, som ikke skulle modtage flygtninge i 2013 og 2014.

Tabel 1. Valg af kommuner til interviews i undersøgelsen

Indbyggertal

1. kvartal 2014

Sjælland

> 70.000

< 70.000

Jylland/Fyn

> 70.000

< 70.000

Antal nyankomne flygtninge og familiesammenførte

1. juli 2013 - 15. februar 2014

25-40

Gentofte, Rudersdal

Lyngby-Taarbæk

Brønderslev, Faaborg-Midtfyn

Holbæk

Sønderborg, Silkeborg

> 40

Frederiksberg, Roskilde, Næstved

Kilde: Danmarks Statistik og data fra Udlændingestyrelsen.

I alle kommunerne handlede interviewene om kommunernes organisering af integrationsom-

rådet, deres implementering af de seneste ændringer i integrationsloven og deres opfølg-

ning på integrationsindsatsen. I 6 kommuner handlede interviews med sagsbehandlere des-

uden om i alt 9 specifikke sager, som vi udvalgte i vores sagsgennemgang. Formålet med

den nærmere sagsgennemgang med sagsbehandlere var at opnå indgående viden om, hvor-

dan sagsbehandlerne arbejder med integrationsområdet, og hvad der lå til grund for den kon-

krete sagsbehandling. Sagerne blev valgt ud fra et ønske om at opnå variation i typerne af

sager og indsigt i kommunernes forskellige måder at arbejde på. Fx udvalgte vi sager, hvor

der ikke var blevet tilbudt integrationsplan, og sager, hvor der var udførlige integrationspla-

ner.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STIKPRØVE

Bilag 2. Stikprøve

I dette bilag redegør vi for den stikprøve, vi har taget af nyankomne flygtninge og familiesam-

menførte til brug for undersøgelsen.

Når man tager en stikprøve, studerer man et udvalg af de enheder, som man gerne vil vide

noget om. Frem for at skulle studere alle enhederne – i dette tilfælde alle sager om flygtnin-

ge og familiesammenførte i en given periode – giver stikprøven mulighed for, at man kan un-

dersøge sagerne i stikprøven nærmere og grundigere, end hvis man skulle gennemgå alle

sager.

Samtidig er vi interesserede i, at resultaterne fra undersøgelsen af stikprøven skal kunne

sige noget om alle de enheder, som undersøgelsen drejer sig om. Derfor vil vi gerne vide,

hvor repræsentative de sager, som vi har udvalgt i stikprøven, er for alle de relevante sager.

Når en stikprøve er repræsentativ, kan vi med en vis sikkerhed forvente, at stikprøvens re-

sultater svarer nogenlunde til den samlede undersøgelsesgruppes resultater.

For at sikre en god stikprøve, skal vi være sikre på, at vi har taget stikprøven fra den rette

population, og at stikprøven afspejler populationen. I det følgende ser vi nærmere på disse

2 ting.

Undersøgelsens population

Populationen er alle de enheder, som vi gerne vil vide noget om. I dette tilfælde alle de flygt-

ninge og familiesammenførte, som har bosat sig i Danmark i perioden 1. juli 2013 - 15. fe-

bruar 2014. For at få denne population har vi indhentet oplysninger fra Udlændingestyrelsen

om de flygtninge og familiesammenførte over 18 år, som fik opholdstilladelse og derefter bo-

satte sig i kommunerne i perioden 1. juli 2013 - 15. februar 2014.

Ifølge datasættet fra Udlændingestyrelsen var der i alt 3.310 personer, som havde fået op-

holdstilladelse og derefter havde bosat sig i kommunerne i perioden 1. juli 2013 - 15. febru-

ar 2014. Udlændingestyrelsen har oplyst, at der for perioden var yderligere 8.860 udlæn-

dinge med CPR-numre, som på grund af synkroniseringsfejl ikke kan findes i udlændinge-

systemerne. I juni oplyste Udlændingestyrelsen, at ca. 1.200 af disse var tredjelandsborge-

re, der ikke er udrejst. I januar 2015 oplyste Udlændingestyrelsen, at antallet var 1.148. Da

disse udlændinge ikke kunne findes i udlændingesystemerne, kunne Udlændingestyrelsen

ikke give oplysninger om deres opholdsgrundlag. Disse 1.148 personer kunne ifølge Udlæn-

dingestyrelsen have 4 mulige opholdsgrundlag. Der er tale om flygtninge eller familiesam-

menførte eller udlændinge, der har fået opholdstilladelse i forbindelse med studie eller er-

hverv. Det er derfor uvist, hvor mange af de 1.148 der er flygtninge og familiesammenførte

og derfor burde indgå i vores undersøgelse.

I januar 2015 har Udlændingestyrelsen oplyst, at de gennem fejlretning har nedbragt antal-

let af tredjelandsborgere, som de ikke kan identificere i udlændingesystemerne, til 829 per-

soner.

Udlændingestyrelsen har ikke kunnet redegøre for systematiske forskelle mellem de perso-

ner, der burde have været i datasættet, og de personer, som er i datasættet.

Vores undersøgelse har vist, at problemer med disse data er kendt blandt forskere, der gen-

nemfører undersøgelser på baggrund af disse data. Boks 1 viser et eksempel fra en forsk-

ningsrapport.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STIKPRØVE

BOKS 1. FORSKNING FRA KORA OM KOMMUNERNES INTEGRATIONSINDSATS PÅ BESKÆF-

TIGELSESOMRÅDET

En række indledende tjek af data tyder på, at kvaliteten af data på opholdsgrundlag leveret af Udlæn-

dingestyrelsen er behæftet med usikkerhed. Opholdsgrundlag forventes imidlertid at have stor betyd-

ning for indvandrernes arbejdsmarkedstilknytning, og de leverede data er p.t. de eneste, der indehol-

der denne oplysning. Derfor anvendes de aktuelle data på opholdsgrundlag trods forbehold for kva-

liteten.

Kilde: Benchmarking af kommunernes integrationsindsats på beskæftigelsesområdet, KORA 2014.

Idet vi ikke kender hverken den præcise størrelse eller sammensætningen af den resteren-

de gruppe, udelader vi den fra vores undersøgelse. Vi undersøger således kun registrerede

flygtninge og familiesammenførte vel vidende, at denne registrerede population kan afvige

fra den reelle population. Når vi i det følgende refererer til populationen, refererer vi derfor

til de 3.310 registrerede flygtninge og familiesammenførte. Boks 2 beskriver nogle grundlæg-

gende karakteristika for populationen.

BOKS 2. KØN, ALDER, NATIONALITET OG OPHOLDSGRUNDLAG FOR POPULATIONEN

Oplysningerne fra det samlede datasæt med 3.310 flygtninge og familiesammenførte viste bl.a. føl-

gende om køn, alder, nationalitet og opholdsgrundlag:



53 % var kvinder, og 47 % var mænd.



I alt var 44 % af personerne i datasættet mellem 18 og 21 år, og 35 % var mellem 30 og 39 år.



Flygtningene og de familiesammenførte kom fra cirka 100 forskellige lande. Den største gruppe

var syrere, som udgjorde 27 % af de nyankomne udlændinge. Derudover modtog kommunerne

flest somaliere, iranere, afghanere, thailændere, statsløse palæstinensere og russere.



I alt 1.831 (55 %) var flygtninge, og 1.479 (45 %) var familiesammenførte.

Stikprøvens sikkerhed

Vi tog en tilfældigt udvalgt stikprøve på 109 personer af de 3.310 flygtninge og familiesam-

menførte, som Udlændingestyrelsen har kunnet oplyse har bosat sig i en dansk kommune

i den givne periode.

For at kunne beregne, hvor sikre vi kan være på, at de informationer, som vi finder i stikprø-

ven, gør sig gældende for hele gruppen af flygtninge og familiesammenførte, sammenligner

vi personerne i vores stikprøve med hele populationen i en frafaldsanalyse. I en frafaldsana-

lyse sammenligner vi nøgletal for de enheder, som udtages til stikprøven, med nøgletallene

for populationen. På den måde kan vi se, om der er væsentlige forskelle på stikprøvens en-

heder og de enheder, som ikke er medtaget i stikprøven (de ”frafaldne” enheder).

Vi har fået en række oplysninger om populationen fra Udlændingestyrelsen, som vi kan bru-

ge til dette. Det drejer sig om de enkelte personers:



køn

alder

nationalitet

opholdsgrundlag

boligplacering i kommuner.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STIKPRØVE

Frafaldsanalysen viser, at der generelt er stor overensstemmelse mellem stikprøven og po-

pulationen på disse parametre. Den største forskel finder vi i forhold til køn, hvor der er 6 %

flere kvinder i stikprøven end i den samlede population – og selvfølgelig tilsvarende 6 % fær-

re mænd.

Desuden er sagerne i stikprøven fordelt på 56 kommuner. Idet kun 4 kommuner har mere end

3 sager repræsenteret i stikprøven, er stikprøven ikke sårbar over for eventuelle kommunale

forskelle i sagsbehandlingen. Figur 1 viser de 56 kommuner, hvor vi har indhentet sager.

Figur 1. Fordeling af stikprøvens 109 sager på kommuner

Hjørring

Frederikshavn

Brønderslev

Jammerbugt

Aalborg

Thisted

Vesthimmerlands Rebild

Skive

Struer

Lemvig

Holstebro

Viborg

Favrskov

Silkeborg

Aarhus

Gribskov

Halsnæs

Horsens

Hillerød

Rudersdal

Frederikssund

Lyngby-Taarbæk

Egedal

Ballerup Gentofte

København

Høje Taastrup

Holbæk

Lejre

Kalundborg

Roskilde

Frederiksberg

Sorø

Ringsted

Køge

Slagelse

Næstved

Syddjurs

Herning

Skanderborg

Varde

Nordfyns

Vejen

Esbjerg

Assens

Haderslev

Faaborg-Midtfyn

Svendborg

Aabenraa

Sønderborg

Kolding

Middelfart

Odense

Tønder

Guldborgsund

Note: Farverne indikerer antallet af sager, vi har indhentet i den enkelte kommune (mellem 1 og 6).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STIKPRØVE

Stikprøvens størrelse

Jo større stikprøven er, jo mere sikker kan man være på, at det, man finder i stikprøven, er

gældende for hele populationen. En stor stikprøve er dog meget resursekrævende, da vi skal

gennemgå sagsforløbene for alle personerne i vores stikprøve. Vi har valgt stikprøvens stør-

relse ud fra en afvejning af, hvor stor en statistisk usikkerhed vi kan acceptere i forhold til de

resurser, som en mere omfattende sagsgennemgang ville kræve.

Da vi har udvalgt stikprøven på 109 personer, kan vi med 95 % sikkerhed foreskrive, at den

statistiske usikkerhed er under ±10 %. Det betyder, at vi med 95 % sikkerhed kan fastslå, at

den procentvise fordeling af en opgørelse ikke afviger med mere end ±10 % fra den procent-

vise fordeling af samme opgørelse i populationen.

2 af analyserne på stikprøven baserer sig dog på procentberegninger ud fra en andel af stik-

prøven på 109 personer. I det ene tilfælde betyder det, at den statistiske usikkerhed kom-

mer op på 10,8 %. Vi har – ud fra en betragtning af undersøgelsens resultater – vurderet, at

beretningens sikkerhedsniveau er tilstrækkeligt, da en mindre statistisk sikkerhed ikke vil æn-

dre beretningens konklusioner. Beretningens resultater er med andre ord så klare, at Rigs-

revisionen ikke ville opnå nogen gevinst ved at udtrække flere sager.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

STATENS UDGIFTER TIL INTEGRATIONSINDSATSEN I 2013

Bilag 3. Statens udgifter til integrationsindsatsen i 2013

I 2013 udgjorde statens udgifter til integrationsindsatsen for nyankomne flygtninge og fami-

liesammenførte ca. 1,15 mia. kr. Statens udgifter for 2014 er endnu ikke opgjort. Det er kom-

munerne, der afholder udgifterne til integrationsindsatsen. Staten kompenserer kommuner-

ne for udgifterne gennem en række statslige tilskud og refusionsordninger. Figur 1 illustrerer

den økonomiske struktur for tilskud og refusion på området samt udgifterne hertil i 2013.

Figur 1. Statens udgifter til integrationsindsatsen i 2013

Grundtilskud

354,9 mio. kr.

Refusion af udgifter

i forbindelse med

integrationsprogrammet

271,2 mio. kr.

Hjælp i særlige tilfælde

33 mio. kr.

Resultattilskud

146 mio. kr.

Kontanthjælp

349,6 mio. kr.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af statsregnskabet for 2013. Derudover indeholder figuren et tal,

som Beskæftigelsesministeriet har oplyst på baggrund af kommunale regnskabstal for 2013

fra Danmarks Statistik. Det drejer sig om refusion af udgifter i forbindelse med integrations-

programmet, der indtil regnskabsåret 2013 ikke blev opgjort på en særskilt underkonto i stats-

regnskabet.

Figur 1 viser de tilskud, som staten ydede kommunerne i forbindelse med den lovpligtige

integrationsindsats i 2013. Den største samlede post var grundtilskud, som udgjorde 354,9

mio. kr. Staten yder et grundtilskud for hver flygtning eller familiesammenført, som starter på

et integrationsprogram.

Den næststørste post var kontanthjælp i forbindelse med integrationsprogrammet, som ud-

gjorde 349,6 mio.kr. Staten refunder 50 % af kommunernes udgifter til kontanthjælp.

Kommunerne fik i 2013 refunderet 50 % af deres udgifter til indsatserne under integrations-

programmet inden for et rådighedsbeløb på 82.042 kr. I 2013 kunne statens udgifter til inte-

grationsprogrammet ikke opgøres særskilt ud fra statsregnskabet. Beskæftigelsesministeri-

et har på baggrund af kommunale regnskabstal fra Danmarks Statistik skønnet, at de stats-

lige udgifter til integrationsprogrammet udgjorde 271,2 mio. kr. i 2013.

Kommunerne modtager et resultattilskud, når nyankomne flygtninge og familiesammenfør-

te gennemfører danskprøver, eller når de har været 6 måneder i enten ordinær uddannelse

eller i job. Statens udgifter til resultattilskud udgjorde 146 mio. kr. i 2013.

Endelig refunderer staten 50 % af kommunernes udgifter til posten hjælp i særlige tilfælde.

Statens udgifter til denne post udgjorde 33 mio. kr. i 2013.

Den enkelte kommunes

rådig-

hedsbeløb

beregnes ud fra an-

tallet af helårspersoner i kom-

munen. Kommunen får refun-

deret 50 % af driftsudgifterne

op til og med rådighedsbelø-

bet. Hvis kommunen overskri-

der rådighedsbeløbet, yder

staten ikke refusion.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ORDLISTE

Bilag 4. Ordliste

Asyl

Udlændinge kan få opholdstilladelse, hvis de er omfattet af FN’s flygtningekonvention af

28. juli 1951, eller hvis de risikerer dødsstraf, tortur mv., hvis de vender tilbage til hjem-

landet.

Når visse betingelser er opfyldt, kan udlændinge få opholdstilladelse efter reglerne om

familiesammenføring. Reglerne omfatter:



ægtefæller og faste samlevere



børn



øvrige familiemedlemmer.

Et uafhængigt domstolslignende organ, der behandler klager vedrørende asylrelaterede

afgørelser truffet af Udlændingestyrelsen i 1. instans.

Defineres som alle andre lande end EU-lande samt Island, Norge, Schweiz, Canada,

USA, Australien og New Zealand.

En statistikportal, der viser taloplysninger om modtagere af ydelser på beskæftigelses-

området.

Udarbejder analyser og forskning om og til kommuner og regioner.

Familiesammenføring

Flygtningenævnet

Ikke-vestlige lande

Jobindsats.dk

KORA

(Det Nationale Institut for Kom-

muners og Regioners Analyse

og Forskning)

Kommunekvoter

Hvert år foretager Udlændingestyrelsen et skøn over, hvor mange flygtninge der forven-

tes at få opholdstilladelse det kommende år. På bagrund af dette skøn har regionerne

mulighed for at indgå en aftale om fordelingen af flygtningene på regionsniveau. Deref-

ter har kommunerne inden for de enkelte regioner mulighed for at aftale fordelingen på

kommuneniveau. Hvis kommunerne ikke indgår sådanne aftaler, fastsætter Udlændin-

gestyrelsen kommunekvoterne.

Den enkelte kommunes rådighedsbeløb beregnes ud fra antallet af helårspersoner i kom-

munen. Kommunen får refunderet 50 % af driftsudgifterne op til og med rådighedsbe-

løbet. Hvis kommunen overskrider rådighedsbeløbet, yder staten ikke refusion.

Alle lande, som ikke er medlemmer af EU, er tredjelande i forhold til EU-landene.

Et uafhængigt domstolslignende forvaltningsorgan, der behandler klager på udlændinge-

området vedrørende bl.a. afgørelser om familiesammenføring.

Rådighedsbeløb

Tredjelande

Udlændingenævnet