PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (1. samling)
BEU Alm.del Bilag 52
Offentligt

NOTAT

9. december 2014

Sagsnr. 2014-3231

Notat til Folketingets Europaudvalg og Folketingets

Beskæftigelsesudvalg om afgivelse af mundtligt ind-

læg i EU-Domstolens præjudicielle sag C-67/14,

Alimanovic

1. Indledning

Den tyske forbundsforvaltningsdomstol (Bundessozialgericht) har anmodet EU-

Domstolen om at besvare tre præjudicielle spørgsmål i en sag, der drejer sig om ar-

bejdssøgende unionsborgeres og deres familiemedlemmers adgang til sociale ydel-

ser, herunder en social ydelse, der tjener til at sikre eksistensgrundlaget og samtidig

også letter adgangen til arbejdsmarkedet.

Spørgsmålene lyder som følger:

1) Gælder ligebehandlingsprincippet i artikel 4 i forordning (EF) nr. 883/2004

– med undtagelse af udførselsforbuddet i artikel 70, stk. 4, i forordning (EF)

nr. 883/2004 – også for de særlige, ikke-bidragspligtige kontantydelser som

omhandlet i artikel 70, stk. 1 og 2, i forordning (EF) nr. 883/2004?

2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende: Er – og i så fald i hvilket

omfang – begrænsninger af ligebehandlingsprincippet i artikel 4 i forordning

(EF) nr. 883/2004 tilladt på grundlag af bestemmelser i nationale retsforskrifter til

gennemførelse af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38/EF, ifølge hvilke adgangen til

disse ydelser altid er udelukket, når en unionsborgers opholdsret i den anden med-

lemsstat alene udspringer af dennes status som arbejdssøgende?

3) Er artikel 45, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 18 TEUF, til hinder

for en national bestemmelse, som i alle tilfælde nægter unionsborgere, der

som arbejdssøgende kan påberåbe sig deres ret til fri bevægelighed, en

socialydelse, der tjener til at sikre eksistensgrundlaget og samtidig også

letter adgangen til arbejdsmarkedet, for den periode, hvor en opholdsret kun

gælder arbejdssøgning, og uafhængigt af tilknytningen til

værtsmedlemsstaten?

I dansk kontekst er det spørgsmål 3, der er relevant. Dette spørgsmål behandles i

det følgende.

2. Sagens faktiske omstændigheder og juridiske problemstilling

Sagsøgerne er svenske statsborgere. Nazifa Alimanovic (sagsøger 1) blev født i

Bosnien i 1966 og rejste i juni 2010 sammen med sine børn, sagsøger 2, som er

født i Tyskland i maj 1994, og sagsøger 3 og 4, født i Tyskland i henholdsvis 1998

og 1999, ind i Tyskland. Sagsøger 1 oppebar efter indrejsen børnepenge for sagsø-

ger 2, 3 og 4. Sagsøger 1 og 2, der begge er arbejdsdygtige, var i perioden fra juni

2010 til maj 2011 i korte ansættelsesforhold. I øvrigt oppebar samtlige sagsøgere

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

underholdsydelser i henhold til den tyske lovgivning om social sikring (SGB II),

som senest blev bevilget for perioden fra den 1. december 2011 til den 31. maj

2012. Sagsøger 1 og 2 modtog ALG II (arbejdsløshedsunderstøttelse II), sagsøger 3

og 4 modtog bistandsydelse til ikke-arbejdsdygtige ydelsesberettigede.

Det sagsøgte Jobcenter Berlin Neuköln ophævede bevillingen for maj måned 2012

for sagsøgerne med henvisning til et forbehold fremsat af Tyskland vedrørende so-

cial- og sundhedskonventionen, som indebærer, at Tyskland ikke længere påtager

sig nogen forpligtelse til at tildele statsborgere fra en kontraherende part de i SGB

II fastsatte ydelser på samme måde og på samme betingelser som sine egne stats-

borgere. Jobcenterets afgørelse blev annulleret af forvaltningsdomstolen i Berlin

(Sozialgericht).

Det sagsøgte jobcenter har for den forelæggende ret gjort gældende, at der er tale

om sociale ydelser, og at værtsmedlemsstaten efter opholdsdirektivets artikel 24,

stk. 2, ikke er forpligtet til at tillægge unionsborgere ret til sociale ydelser i de før-

ste tre måneder af et ophold, eller eventuelt i den længere periode den pågældende

er jobsøgende og opfylder betingelserne herfor.

3. EU-Domstolens retspraksis

I de forenede sager, C-22/08 og C-23/08, Vatsouras og Koupatantze fastslog EU-

Domstolen, at arbejdssøgende unionsborgere kan have ret til ydelser, som har til

formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet, da sådanne ydelser er omfattet af ret-

ten til ligebehandling som fastsat i TEUF artikel 39, stk. 2, jf. præmis 37.

Domstolen fastslog samtidig, at det er legitimt, at en medlemsstat ikke udbetaler en

sådan ydelse, før det er fastslået, at der består en reel forbindelse mellem den ar-

bejdssøgende og arbejdsmarkedet i denne stat, jf. præmis 38. Hvorvidt, der består

en sådan forbindelse, afhænger bl.a. af, om det kan fastslås, at den arbejdssøgende i

et rimeligt tidsrum faktisk og reelt har søgt arbejde i den pågældende medlemsstat,

jf. dommens præmis 39.

Med hensyn til opholdsdirektivets artikel 24, stk. 2, der giver mulighed for at und-

tage personer, der er ikke-erhvervsaktive, og som ikke har opnået ret til tidsube-

grænset ophold, fra det generelle ligebehandlingsprincip i direktivets artikel 24,

stk. 1, konkluderede Domstolen i præmis 45, at økonomiske ydelser, der, uanset

hvorledes de betegnes i den nationale lovgivning, har til formål at lette adgangen til

arbejdsmarkedet, ikke kan anses for ”sociale ydelser” i den forstand, hvori udtryk-

ket er anvendt i opholdsdirektivets artikel 24, stk. 2.

Domstolen overlod det herefter til de nationale myndigheder og domstole ikke blot

at fastslå, om der består en reel forbindelse til arbejdsmarkedet, men også at under-

søge de forhold, der ligger til grund for ydelsen, navnlig ydelsens formål og betin-

gelserne for dens tildeling, jf. dommens præmis 41.

I den nyligt afsagte dom af 11. november 2014 i sagen C-333/13, Dano, fastslog

Domstolen, at en medlemsstat har mulighed for at afslå at give sociale ydelser til

ikke-erhvervsaktive unionsborgere, der udnytter deres ret til fri bevægelighed alene

med det formål at opnå social bistand, selv om de ikke råder over tilstrækkelige

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

midler til at kunne gøre krav på en ret til ophold. Dommen omhandlede et afslag på

samme type underholdsydelse, som nærværende sag drejer sig om, men vedrørte

imidlertid en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, som ikke var arbejdssøgende.

Sagens betydning for dansk ret

Den danske kontanthjælp (som også omfatter uddannelseshjælp til unge uden kom-

petencegivende uddannelse) er i modsætning til den tyske grundsikring for arbejds-

søgende ikke en særlig ikke-bidragspligtig ydelse efter forordning nr. 883/2004.

Det er imidlertid Beskæftigelsesministeriets vurdering, at der bør afgives mundtligt

indlæg i sagen, da det ikke kan udelukkes, at EU-Domstolens dom kan få betyd-

ning for de danske regler om kontanthjælpsydelse.

Det danske kontanthjælpssystem har ikke til formål at lette adgangen til arbejds-

markedet (alene). Kontanthjælpen, der er grundlovssikret, udgør den grundlæggen-

de forsørgelse i Danmark og er universel. Af formålsbestemmelsen (§ 1) til lov om

en aktiv social politik fremgår det bl.a., at formålet med loven er at skabe et øko-

nomisk sikkerhedsnet for enhver, som ikke på anden måde kan skaffe det nødven-

dige til sig selv og sin familie. Loven omfatter dermed en langt bredere person-

kreds end f.eks. en særlig ikke-bidragspligtig ydelse, der har til formål at dække ri-

sikoen ved arbejdsløshed for personer, der er i stand til at arbejde. Kontanthjælps-

systemet dækker således enhver, som har behov for hjælp, herunder persongrupper,

som aldrig har haft tilknytning til arbejdsmarkedet og vanskeligt kan få det, men

også persongrupper som ville have været omfattet af sikringsydelser i forbindelse

med moderskab, sygdom, arbejdsløshed mv., men som ikke opfylder optjeningskri-

terierne for ret til en sikringsydelse.

Som nævnt ovenfor følger det af Vatsouras og Koupatantze-dommen, at en ydelse

ikke anses for en social ydelse i opholdsdirektivets forstand, hvis den pågældende

ydelse har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet. En unionsborger kan så-

ledes ikke udelukkes fra en sådan ydelse med henvisning til opholdsdirektivets ar-

tikel 24, stk. 2. På grund af kontanthjælpssystemets brede dækning bliver kontant-

hjælpen i Danmark anset for en social ydelse, og førstegangsarbejdssøgende har

derfor ikke ret til den ydelse, uanset om de måtte have en reel tilknytning til ar-

bejdsmarkedet.

Regeringens indlæg vil være fokuseret på de overordnede principielle spørgsmål,

som det tredje spørgsmål rejser, det vil sige om traktatens bestemmelser om fri be-

vægelighed for arbejdstagere sammenholdt med traktatens forbud mod forskelsbe-

handling på grundlag af nationalitet (artikel 45, stk. 2, TEUF, sammenholdt med

artikel 18 TEUF) er til hinder for en bestemmelse, som nægter førstegangsarbejds-

søgende unionsborgere en social ydelse, der tjener til at sikre eksistensgrundlaget

og samtidig også letter adgangen til arbejdsmarkedet for den periode, hvor en op-

holdsret kun gælder arbejdssøgning.

Det vil blive fremhævet, at kontanthjælp er omfattet af begrebet ”social ydelse” i

opholdsdirektivets forstand, og at der derfor er mulighed for at udelukke unions-

borgere, der må anses for førstegangsarbejdssøgende i Danmark, fra at modtage

hjælpen. Derimod vil det blive anført, at en unionsborger, som har haft tilknytning

til det danske arbejdsmarked, og som har bevaret sin arbejdstagerstatus, jf. op-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

holdsdirektivets artikel 7, stk. 3, ikke vil kunne udelukkes fra at modtage kontant-

hjælp.