PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (1. samling)
BEU Alm.del Bilag 45
Offentligt

REDEGØRELSE HVORI UDVALGET ANMODER OM AT BLIVE HOLDT UNDER-

RETTET OM UDVIKLINGEN

Klage over den danske regering forelagt af

Danmarks Lærerforening (DLF)

støttet af

Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd (FTF),

Påstande:

Den klagende organisation hævder, at regeringen tilsidesatte princippet om at forhandle i

god tro under overenskomstforhandlingsprocessen samt forlængede og fornyede de kollektive over-

enskomster og aftaler via lovgivning uden at konsultere de berørte medarbejderorganisationer.

230. Klagen udgøres af meddelelser fra Danmarks Lærerforening (DLF) støttet af Funktionærernes

og Tjenestemændenes Fællesråd (FTF) dateret d. 29. august og 15. oktober 2013.

231. Regeringen fremsendte sine svar på påstandene i meddelelser dateret d. 15. oktober og 25. no-

vember 2013.

232. Danmark har ratificeret konventionen angående foreningsfrihed og beskyttelse for organisations-

retten, 1948 (nr. 87), konventionen om retten til at organisere sig og føre kollektive forhandlinger,

1949 (nr. 98) samt konventionen om beskyttelse af organisationsretten og metoder til fastsættelse af

arbejdsvilkår i den offentlige sektor, 1978 (nr. 151).

A. Den klagendes påstande:

233. I meddelelser dateret d. 29. august og 15. oktober 2014 hævder DLF, at regeringen har tilsidesat

konventionerne nr. 87, 98 og 151, alle ratificeret af Danmark.

234. Klageren oplyser, at DLF forhandler lærernes kollektive overenskomster og aftaler hvert andet

eller tredje år med to arbejdsgiverorganisationer: Kommunernes Landsforening (KL) samt Finansmi-

nisteriet. KL er den organisation, der repræsenterer kommunerne, dvs. folkeskolelærernes arbejdsgi-

vere; i denne henseende har regeringen den lovgivende magt med hensyn til læseplaner, pensum etc.

samt spørgsmål, der relaterer til indholdet af undervisningen. I forhold til andre uddannelsesinstituti-

oner såsom gymnasier, universiteter, erhvervsuddannelser og statsfinansierede privatskoler har rege-

ringen både lovgivningsmæssige samt arbejdsgivermæssige opgaver; funktionen som arbejdsgiver bli-

ver varetaget af Moderniseringsstyrelsen, der er en afdeling i Finansministeriet.

235. Klagen vedrører to anliggender, der opstod ved overenskomstforhandlingerne i 2012-13 mellem

Danmarks Lærerforening på den ene side og KL og Moderniseringsstyrelsen på den anden side: (i)

opstarten og de første forberedelser til de fælles forhandlinger 2012-13; og (ii) udarbejdelsen og for-

beredelsen af regeringens lovindgreb i foråret 2013 (lov nr. 409).

236. Ifølge klagerens opfattelse er forhandlingerne med DLF blevet udført af Moderniseringsstyrelsen

og KL i et meget nært samarbejde og med inddragelse af regeringen. Omend det er absolut nødven-

digt at holde balancen mellem lovgiveren og arbejdsgiveren, er rollen som arbejdsgiver og rollen som

lovgiver ikke blevet holdt strengt adskilte og er oven i købet blevet blandet sammen under forhand-

lingerne. KL kunne fra et meget tidligt tidspunkt i overenskomstforhandlingerne ikke udføre frie, fri-

villige og reelle forhandlinger.

237. Klageren oplyser, at forhandlingerne vedrørende fornyelsen af de kollektive overenskomster og

aftaler med virkning fra 1. april 2013 begyndte i efteråret 2012. I finansaftalen for 2012 mellem KL og

regeringen stod der følgende: ”Regeringen og KL er enige om et styrket fokus på at opnå mere un-

dervisningstid for de nuværende ressourcer i folkeskolen og det almene gymnasium. Som led heri

gennemføres et fælles arbejde, hvor der blandt andet med udgangspunkt i eksisterende analyser af læ-

rernes arbejdstidsanvendelse foretages en vurdering af, om lovgivning og de gældende overenskom-

ster sætter gode rammer for en effektiv anvendelse af lærerressourcerne.” I henhold til klageren blev

DLF i efteråret 2012 opmærksom på et dokument fra d. 18. oktober 2012 skrevet af en arbejdsgruppe

med repræsentanter fra både Moderniseringsstyrelsen og KL kaldet bilag 11 ”Indholdsreform som led

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

i et løft af den folkeskolen”, et dokument, som dybest set erklærede, at regeringens nye skolelov-

forslag skulle finansieres af ændringer i aftalen om lærernes arbejdstid. Lærernes arbejdstidsaftale var

blevet forhandlet i 2008 mellem KL og DLF, og Finansministeriet og Moderniseringsstyrelsen var ik-

ke part i aftalen. Klageren nedlægger påstand om, at arbejdsgiverne og regeringen havde afgjort, hvil-

ket resultat de ville acceptere, inden forhandlingerne overhovedet begyndte, og at regeringen havde

en klar interesse i udfaldet af forhandlingerne med DLF med henblik på at sikre betingelserne for og

finansieringen af deres nye skolelovforslag, som nævnt i dokumentet d. 18. oktober. I henhold til Of-

fentlighedsloven søgte DLF aktindsigt i arbejdsdokumenterne, deriblandt dokumentet fra d. 18. ok-

tober 2012, men blev nægtet aktindsigt; dette blev for nylig kritiseret af den danske ombudsmand,

men det ændrede ikke afgørelsen.

238. Ifølge klageren fandt der parallelle, identiske forhandlingsforløb sted, hvor de samme overens-

komstforhandlingskrav blev fremsat af de to arbejdsgiverparter for henholdsvis statslige uddannelses-

institutioner og kommunale folkeskoler, uden at der i nogen af forhandlingsforløbene var tale om re-

elle forhandlinger. Under forhandlingerne fremsatte DLF adskillige forslag, der imødekom nogle af

både KL's og Moderniseringsstyrelsens krav. Klagerens opfattelse var dog, at ingen af arbejdsgiver-

parterne var interesserede i egentlige forhandlinger, og fagforeningens ændringsforslag eller tilføjelser

til arbejdsgivernes krav blev ikke forhandlet reelt. Arbejdsgiverne præsenterede udelukkende det for-

slag, som de havde præsenteret på det første møde i december 2012, ved alle forhandlingsmøder.

Klageren kritiserer, at arbejdsgiveren stillede krav om at fjerne alle regler om arbejdstid (inklusive sær-

lige regler for ældre medarbejdere) og i stedet ønskede, at fremtidige regler udelukkende skulle regule-

re de overordnede rammer for arbejdstid, mens de samtidig ikke var villige til at uddybe, hvordan de

ønskede, at de nye regler om arbejdstid skulle udformes og gentagne gange nægtede at fremlægge et

udkast til en aftale eller andet skriftligt materiale, der kunne beskrive, hvordan arbejdstiden kunne or-

ganiseres. Klageren er derfor af den mening, at regeringen og KL klart underminerede et mangeårigt,

velfungerende system for frie forhandlinger, som anført i ILO-konventionerne, ved ensidigt at afgøre

udfaldet af overenskomstforhandlingerne på forhånd.

239. Desuden oplyser klageren, at der blev indgået en aftale på ungdomsuddannelsesområdet mellem

relevante organisationer og Moderniseringsstyrelsen i midten af februar 2013, og denne aftale over-

holdt Moderniseringsstyrelsens krav. En afstemning blandt gymnasielærerne viste, at 85 % var imod

aftalen, men aftalen blev vedtaget pga. de særlige sammenkædningsregler. Ifølge klageren præsentere-

de KL et udkast til en aftale for DLF med præcis det samme indhold som i aftalen med gymnasielæ-

rerne. Det var første gang under forhandlingerne, at KL præsenterede en skriftlig beskrivelse af eller

et eksempel på deres krav.

240. Klageren oplyser, at KL i slutningen af februar 2013 under en pause i et møde, hvor parterne

hver for sig arbejdede på dokumenter, overraskende via telefon oplyste, at forhandlingerne var brudt

sammen. Derefter udsendte de i henhold til reglerne en meddelelse om lockout af alle lærerne, der

skulle starte d. 1. april 2013. DLF stod i nøjagtig samme situation, da Moderniseringsstyrelsen blot tre

dage senere annoncerede, at forhandlingerne var brudt sammen og udsendte den samme meddelelse

om lockout af alle lærerne, som var ansat inden for det statslige område.

241. Klageren tilføjer, at de fortsatte forhandlinger i marts blev ledet af Forligsinstitutionen, efter at

lockoutmeddelelsen var blevet udsendt. På trods af det var der overhovedet ingen bevægelse fra ar-

bejdsgivernes side, ikke en gang i dette forum og med forligsmandens magt og autoritet, og det var

umuligt selv under disse omstændigheder at nå til enighed. Efterfølgende blev 55.000 lærere lockoutet

d. 1. april 2013. Ca. 800.000 elever fra folkeskoler, statsfinansierede privatskoler og erhvervsuddan-

nelser samt visse andre uddannelsesinstitutioner blev påvirket.

242. Det er klagerens opfattelse, at lockouten var et meget drastisk skridt at tage. Lockouts og strejker

er lovlige virkemidler, men en lockout af dette omfang fra to offentlige arbejdsgiverorganisationer er

aldrig set før. Det er første gang nogensinde, at en offentlig arbejdsgiver har udnyttet muligheden for

lockout, uden at fagforeningerne først har varslet strejke.

243. Klageren oplyser, at lockouten varede indtil d. 27. april 2013, da den blev stoppet af en ny lov.

D. 25. april 2013 annoncerede statsministeren, at regeringen ville fremsætte et lovforslag, og loven

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

blev vedtaget d. 26. april 2013 og trådte i kraft d. 27. april 2013. Lov nr. 409 forlænger og fornyer kol-

lektive overenskomster og aftaler for visse grupper af ansatte på det offentlige område, inkl. med-

lemmer af DLF (kopi vedlagt klagen).

244. Loven blev præsenteret som et ”afbalanceret indgreb, der tilfredsstillede begge parter”, men kla-

geren er fuldstændigt uenig i dette synspunkt og forklarer, at ændringerne og betingelserne i hele lo-

ven udelukkende svarer til de krav, som blev fremsat af KL og Moderniseringsstyrelsen under for-

handlingerne. Klageren hævder specifikt, at: (i) de tekniske beregninger, der ligger til grund for inter-

ventionen, udelukkende blev foretaget i samråd med arbejdsgiverne; (ii) beregningerne tager ikke hen-

syn til de store pengebeløb, der blev afsat i forbindelse med de tidligere overenskomstforhandlinger

til at mindske lønstigninger for at sikre mere arbejdstid til specifikke opgaver (f.eks. forberedelse og

pligter som klasselærer) eller yderligere tid for lærere til elever med særlige behov; klageren mener, at

regeringen eksproprierede midler, der beløb sig til flere hundrede millioner danske kroner, fra kollek-

tive overenskomster og aftaler; (iii) for første gang i forbindelse med et lovindgreb i kollektive over-

enskomster og aftaler er det kun arbejdsgivere, der har assisteret Beskæftigelsesministeriet i det omfat-

tende arbejde med at lave et udkast til et lovforslag; (iv) loven imødekom arbejdsgivernes krav om

større fleksibilitet og fjernede tidligere arbejdstidsaftaler med fagforeningen vedrørende planlægning

og udførelse af arbejdstid; og (v) loven introducerede også en ændring i forholdene for lærere over 60

år, der siden 1910 har været berettiget til en reduktion i antal arbejdstimer (til at begynde med blot en

reduktion i antallet af årlige undervisningstimer, det udviklede sig efter mange års forhandlinger til en

generel reduktion i det årlige timetal); retten, som intet har at gøre med aftalen om arbejdstid, er ble-

vet trukket tilbage af regeringens indgreb med en treårig udfasning og en kompensation til lærere med

et årligt tillæg, som klageren ikke finder svarer til aldersreduktionens værdi.

245. Klageren nedlægger påstand om, at til trods for, at DLF havde forsøgt at få indflydelse på resul-

tatet op til vedtagelsen af loven, var fagforeningen ikke involveret i arbejdet med lovforslaget, og dens

forslag blev ikke hørt eller taget i betragtning, i skarp kontrast til KL, der faktisk hjalp regeringen med

at udarbejde hovedindholdet i lovforslaget. Da finansministeren og beskæftigelsesministeren præsen-

terede lovforslaget, udtalte de, at regeringen havde konsulteret både KL og Moderniseringsstyrelsen

under udarbejdelsen af lovforslaget, og at de relevante ministerier ikke havde konsulteret og heller ik-

ke havde planer om at konsultere DLF. Ifølge klageren ophæver denne lov regler om lærernes ar-

bejdstid, hvilket gør Danmark til en undtagelse i den vestlige verden, uden regulering af lærernes un-

dervisningstimetal hverken kontrakt- eller lovmæssigt. Ingen andre offentligt ansatte har regler om

arbejdstid og ferie som dem, lærerne bliver underlagt. Reglerne om arbejdstid (for lærere) tager ud-

gangspunkt i reglerne om arbejdstid for øvrige offentligt ansatte, men afvigelser fra disse regler er i

arbejdsgiverens favør. Klageren forklarer, at arbejdsgivere ofte fremlægger kravet om øget fleksibilitet

f.eks. i forbindelse med arbejdstid under overenskomstforhandlinger, og ansatte ofte imødekommer

disse krav til gengæld for indrømmelser eller imødekommelse på andre områder. Ifølge klageren be-

gunstiger den vedtagne lov udelukkende arbejdsgiveren, da den giver fuld fleksibilitet uden nogen

indrømmelser til gengæld.

246. Afslutningsvis føler klageren, at der har været en både uhensigtsmæssig og farlig udviskning af

regeringens rolle som både lovgiver og arbejdsgiver, og at de offentlige arbejdsgivere, både KL og

Moderniseringsstyrelsen, har brugt alle de midler, de har haft til rådighed, til at gennemtvinge deres

egne krav i strid med både den demokratiske proces, der er normal procedure, og retten til frie og lige

forhandlinger.

247. For det første indgik regeringen ikke i åbne diskussioner og overtog i stedet for kontrollen med

forhandlingsforløbet med det ene formål at sikre, at aftalen om arbejdstid blev ophævet i sin helhed

og erstattet af nye regler for læreres arbejdstid, der gjorde det muligt at finansiere regeringens nye sko-

lelovforslag. I henhold til klageren har det været klart helt fra begyndelsen, at forhandlingerne har væ-

ret ensidigt styret af KL, Moderniseringsstyrelsen og regeringen, og at der overhovedet ikke var planer

om at afholde kollektive diskussioner eller forhandlinger. Ikke en gang forhandlingerne, der foregik i

Forligsinstitutionen, indebar reelle overenskomstforhandlinger og diskussioner. Regeringens opførsel

har de facto forhindret frie overenskomstforhandlinger. Regeringen har derfor tilsidesat forpligtelsen

til at tilskynde og fremme udviklingen af overenskomstforhandlinger mellem offentlige myndigheder

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

og arbejdsgiver- og medarbejderorganisationer. Det er også klagerens holdning, at den faglige aktion,

som regeringen og KL valgte, ikke stod i forhold til målet; fire ugers lockout var overdreven.

248. For det andet hævder klageren, at det er første gang i dansk historie, at regeringen i en sådan

grad kun har lyttet til én part under hele processen med udarbejdelse af et lovforslag, der skal sætte en

stopper for en faglig aktion. Når regeringen tidligere har stoppet en faglig aktion ved at indføre en ny

lov, har de altid søgt at imødekomme begge parter og at afstemme lovforslaget i overensstemmelse

med parternes forskellige krav. Klagerens opfattelse er dog, at lov nr. 409 udelukkende tager hensyn

til regeringens og KL’s krav, og de har brugt alle midler som offentlige arbejdsgivere til at gennem-

tvinge deres krav og har ignoreret den normale demokratiske forhandlingsproces.

249. Klageren opfordrer udvalget til at forholde sig yderst kritisk til forhandlingerne; at fordømme

den ensidige udarbejdelse af det vedtagne lovindgreb; at lave anbefalinger om passende garantier til

beskyttelse af de ansattes interesser, der reelt er blevet fjernet under overenskomstforhandlingerne; og

at bede regeringen om at fremlægge en redegørelse inden for en rimelig tidsfrist med angivelse af,

hvilke korrigerende foranstaltninger der måtte blive truffet.

B. Regeringens svar

250. Regeringen fremkommer i deres meddelelse dateret 15. oktober 2013 først med nogle generelle

oplysninger om overenskomstforhandlingssystemet i den offentlige sektor i Danmark. Den offentlige

sektor består af kommuner, regioner og staten. Kommunerne repræsenteres af KL, og staten repræ-

senteres af Finansministeriets Moderniseringsstyrelse ved overenskomstforhandlinger. Mens KL er en

privat organisation, der er etableret med henblik på at varetage kommunernes interesser, er Moderni-

seringsstyrelsen en statslig institution. Når overenskomsterne i en offentlig sektor udløber, normalt

hvert andet eller tredje år, forhandler KL og Moderniseringsstyrelsen med deres modparter for at sik-

re en fornyelse af kollektive overenskomster og aftaler.

251. Regeringen oplyser, at strukturen af disse forhandlinger ikke er anderledes end strukturen inden

for den private sektor. I Danmark er der ingen lovgivning om, hvordan arbejdsmarkedsparterne gen-

nemfører deres forhandlinger, hverken inden for den private eller den offentlige sektor. Forhand-

lingssystemet er baseret på frivillighed og frie forhandlinger mellem de to sider. Folketinget har, for at

understøtte overenskomstforhandlingssystemet, omdrejningspunktet for frivillige forhandlinger mel-

lem arbejdsgiverne og arbejderne, indført en lov om mægling i arbejdskonflikter, som sigter mod at

forlige parterne især i forbindelse med fornyelse af kollektive overenskomster og aftaler. Hvis for-

handlingsparterne ikke kan blive enige om en fornyelse af de kollektive overenskomster og aftaler og

forbereder en faglig aktion i overensstemmelse med reglerne, fortsætter forhandlingerne derfor under

Forligsinstitutionens ledelse. Forligsmandens arbejdsopgaver og beføjelser er anført i loven om mæg-

ling i arbejdsstridigheder. Regeringen har ingen indflydelse på forligsmandens handlinger i forbindelse

med fornyelse af kollektive overenskomster og aftaler. Forligsmanden er bl.a. bemyndiget til at udsæt-

te den faglige aktion og fremsætte et mæglingsforslag.

252. I de sjældne og ekstraordinære situationer, hvor regeringen fremsætter et lovforslag for lovmæs-

sigt at gribe ind i lovlige strejker eller lockouts, bliver det indgribende lovforslag ifølge regeringen

normalt udarbejdet i overensstemmelse med det mæglingsforslag, der er blevet fremsat af forligsman-

den. Det er helt naturligt, da formålet med lovindgrebet i disse ekstraordinære situationer ikke er

lovmæssigt at regulere løn og arbejdsforhold men at stoppe konflikten i tilfælde, hvor det ville være

uansvarligt at lade konflikten fortsætte. Endvidere er mæglingsforslaget sædvanligvis udarbejdet tek-

nisk godt og er derfor et godt underliggende grundlag for udarbejdelsen af lovgivningen.

253. Hvad angår Beskæftigelsesministeriets rolle oplyser regeringen, at Beskæftigelsesministeriet på

ingen måde deltager i overenskomstforhandlinger. Beskæftigelsesministeriets rolle består udelukkende

i at overvåge overenskomstforhandlingerne og i særdeleshed hændelser ved den efterfølgende ar-

bejdskonflikt, og med hensyn til arbejdskonflikten at holde regeringen underrettet om konsekvenser-

ne af konflikten for befolkningen og samfundet generelt. Hvis regeringen beslutter, at konsekvenser-

ne af en arbejdskonflikt er yderst alvorlige for befolkningen og samfundet generelt, og at konflikten

bør bringes til ophør gennem et lovindgreb, er det Beskæftigelsesministeriet, der laver et udkast til

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

lovindgrebet i overensstemmelse med regeringens beslutning. Det er Beskæftigelsesministerens opga-

ve at fremsætte lovforslaget til Folketinget i disse sjældne og ekstraordinære situationer. Det er Folke-

tinget, der kan bringe en arbejdskonflikt til ophør ved at acceptere lovforslaget. Regeringen under-

streger, at det er instrumentalt og fundamentalt, at Beskæftigelsesministeriet ikke overskrider sin neu-

trale rolle med at overvåge og informere, så længe overenskomstforhandlingerne finder sted, eller den

efterfølgende arbejdskonflikt foregår uden nogen regeringsbeslutning om at gribe ind. Yderligere in-

volvering fra Beskæftigelsesministeriet kan, uanset om forhandlingerne eller konflikten er i gang i den

private eller offentlige sektor, betragtes som indblanding i en proces, der helt sikkert hører under ar-

bejdsmarkedsparternes domæne.

254. Ifølge regeringen har Beskæftigelsesministeriet ikke: (i) deltaget i forberedelserne af overens-

komstforhandlingsprocessen; (ii) på nogen måde været informeret eller indkaldt med hensyn til det

samarbejde eller den koordinering, der måske har fundet sted på arbejdsgiverens side; og (iii) været

involveret i f.eks. beslutningen om at lockoute lærerne. Beskæftigelsesministeriet har været meget be-

vidst om, at der skal være en mur imellem regeringens rolle som arbejdsgiver og regeringens pligt til at

overvåge og eventuelt gribe ind i arbejdskonflikten, hvis konsekvenserne af denne konflikt er uaccep-

tabelt skadelige for befolkningen og samfundet generelt.

255. Regeringen mener, at Beskæftigelsesministeriets rolle ændrede sig, da regeringen besluttede sig

for at gribe ind i arbejdskonflikten ved at fremsætte et lovforslag til Folketinget. Beskæftigelsesmini-

steriet skulle udarbejde lovforslaget på meget kort tid for så hurtigt som muligt at bringe arbejdskon-

flikten til ophør. Det var teknisk kompliceret at udarbejde lovforslaget, og i mangel på et mæglings-

forslag fra en forligsmand var det nødvendigt at få teknisk assistance fra relevante eksperter uden for

ministeriet. Det skal dog understreges, at det var regeringen, der fastsatte indholdet af det lovforslag,

der fremsattes for Folketinget. Beskæftigelsesministeriets rolle samt eksperterne, der assisterede med

de oplysninger, der var nødvendige for at udarbejde lovforslaget i overensstemmelse med regeringens

beslutning, var udelukkende af teknisk, ikke politisk, karakter.

256. Regeringen bemærker, at klagen dybest set vedrører spørgsmålet om regeringens indgreb og

overordnede ledelse primært i forhandlingernes indledende fase og undervejs samt spørgsmålet om

udarbejdelsen og forberedelsen af lovindgrebet, der anses for at være til fordel for arbejdsgiverens

side.

257. Vedrørende det første spørgsmål bør ”armslængdeprincippet”, der er beskrevet ovenfor, og som

er overholdt i denne sag, tages i betragtning. Regeringen har ikke grebet ind i forhandlingerne, og den

overordnede ledelse af forhandlingerne på arbejdsgivernes side har udelukkende været en opgave for

Moderniseringsstyrelsen og KL. Moderniseringsstyrelsen er en regeringsstyrelse, og som sådan im-

plementerer styrelsen naturligvis regeringens politik, men det kan ikke ses som et indgreb. Det er

normal praksis, at der er et samarbejde mellem arbejdsgiverorganisationerne på den ene side og med-

arbejderorganisationerne på den anden side. Regeringen ser det derfor som forståeligt og fordømmer

bestemt ikke, hvis der har været et tæt samarbejde mellem KL og Moderniseringsstyrelsen før og un-

der forhandlingerne, men i det omfang at et sådant samarbejde har fundet sted, er det klart, at det ik-

ke er regeringen som sådan, der har forhandlet. Det er ikke muligt for regeringen som sådan yderlige-

re at kommentere på klagerens påstande om, at forhandlingerne ikke var ”sande” eller ”reelle”, når

man tager ”armslængdeprincippet” i betragtning og den kendsgerning, at ovennævnte arbejdsgivere

udførte forhandlingerne for arbejdsgivernes side. Hvis Beskæftigelsesministeriet eller regeringen som

sådan skulle gå ind i en slags tilsynsførende rolle i forbindelse med disse forhandlinger, kunne det ba-

ne vej for en farlig indblanding.

258. Vedrørende det andet spørgsmål påpeger regeringen, at indholdet i denne form for lovindgreb

udelukkende er et politisk spørgsmål, og at det er en parlamentarisk beslutning faktisk at fremsætte og

vedtage sådan et lovforslag. Regeringen erkender, at det i mangel på et mæglingsforslag fra forligs-

manden var nødvendigt at søge teknisk støtte fra Moderniseringsstyrelsen. Folketinget vidste, at Mo-

derniseringsstyrelsen havde støttet udarbejdelsen af lovforslaget, og det havde ikke været muligt for

lovindgrebet at tjene sit formål, havde det ikke været for denne støtte. Lovforslaget blev vedtaget i

Folketinget med stort flertal. Regeringen er enig med klageren i, at forhandlingsprocessen samt udar-

bejdelsen og forberedelsen af lovindgrebet på nogle måder har været usædvanlig. I de sjældne og eks-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

traordinære situationer, hvor regeringen fremsætter et lovforslag for at lave et lovindgreb, er indhol-

det af det lovforslag generelt baseret på et mæglingsforslag fra en forligsmand, men i dette særlige til-

fælde var der ikke et sådant mæglingsforslag at bygge videre på. Regeringen finder det fuldt ud forstå-

eligt, da den har noteret sig, at klageren ikke er enig i regeringens holdning til, at lovforslaget var ”et

afbalanceret indgreb, der tilfredsstillede begge parter”, at ingen af de to arbejdsmarkedsparter anser et

lovindgreb som tilfredsstillende, og finder det absolut legitimt, at lovgivningen derfor kritiseres. Man

bør dog huske, at grundlaget for en sådan kritik er politisk snarere end juridisk.

259. Afslutningsvis oplyser regeringen, at den ikke uden at gribe ind i arbejdsmarkedsparternes frie

forhandlingsret kan udtale sig om, hvorvidt nogen af parterne har haft viljen til reelle forhandlinger.

Regeringen kan dog understrege, at den ikke greb ind i forhandlingerne og arbejdskonflikten, før det

blev besluttet, at der skulle indsendes et lovforslag til Folketinget for at sætte en stopper for konflik-

ten. Regeringen anerkender endvidere, at den har fået teknisk støtte fra Moderniseringsstyrelsen til at

udarbejde og forberede lovindgrebet, hvilket åbent blev indrømmet og kommunikeret til Folketinget,

da lovforslaget blev vedtaget. Regeringen mener dog, at den pga. omstændighederne ikke havde noget

valg hvad angår brugen af denne tekniske assistance, hvis målet med lovforslaget skulle opnås. Da det

ifølge regeringen udelukkende var teknisk assistance, overtræder eller negligerer det ikke nogle af de

ILO-konventioner, som klageren nævner. Regeringen finder det beklageligt, at der skulle vedtages et

lovindgreb, og at arbejdsmarkedsparterne ikke kunne nå til enighed vedrørende en fornyelse af de

kollektive overenskomster og aftaler, men regeringen mener, at den under disse omstændigheder var

nødt til at reagere og gøre det på en måde, der var politisk ansvarlig og som kunne opnå støtte fra

Folketinget.

C. Udvalgets konklusioner

260. Udvalget bemærker, at klageren i den foreliggende sag hævder, at regeringen tilsidesatte princip-

pet om reelle forhandlinger under overenskomstforhandlingerne samt forlængede og fornyede den

kollektive overenskomst og aftale via lovgivning uden at drøfte det med de berørte medarbejderorga-

nisationer. Udvalget bemærker, at klagen relaterer til anliggender, der opstod i forbindelse med over-

enskomstforhandlinger i 2012-13 mellem DLF på de ansattes side og KL (organisation, der repræsen-

terer kommunerne, dvs. folkeskolelærernes arbejdsgivere) på arbejdsgivernes side og Moderniserings-

styrelsen (afdeling i Finansministeriet, der varetager funktionen som arbejdsgiver for lærere i andre

uddannelsesinstitutioner såsom gymnasier, universiteter, erhvervsuddannelser, praktikinstitutioner og

statsfinansierede privatskoler).

261. Udvalget har i særdeleshed bemærket klagerens påstand om, at:

(a) forhandlingerne blev udført af Moderniseringsstyrelsen og KL i et meget nært samarbejde med og

med inddragelse af regeringen (lovgiver). De to roller har ikke været adskilt under forhandlingerne, og

dermed har det ikke været muligt at have frie, frivillige og reelle forhandlinger. Arbejdsgiverne og re-

geringen, der havde en klar interesse i at ændre på 2008-aftalen mellem KL og fagforeningen om lære-

res arbejdstid for at sikre finansiering af deres nye skolelovforslag, havde allerede ensidigt afgjort re-

sultatet (i et dokument fra d. 18. oktober 2012), inden forhandlingerne begyndte i efteråret 2012.

Ovenstående illustreres af det faktum, at forhandlingerne med de to arbejdsgivere parallelt fandt sted i

identisk rækkefølge:

(i) de samme overenskomstforhandlingskrav blev fremstillet af de to arbejdsgiverparter for både stats-

lige uddannelsesinstitutioner og kommunale skoler (kun ét forslag, det forslag, der blev fremlagt på

det første møde om at fjerne alle eksisterende regler om læreres arbejdstid, blev præsenteret gentagne

gange);

(ii) den samme mangel på reelle og fair forhandlinger (helt fra begyndelsen var der hverken interesse

for, intentioner om eller forsøg på at imødekomme nogen af de ansattes krav, som fagforeningen

fremlagde, eller ændringer af og tilføjelser til de ansattes krav, som fagforeningen foreslog; der var en

uvilje mod yderligere at uddybe de ønskede nye regler om arbejdstid);

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(iii) det første skriftlige forslag, som KL præsenterede i slutningen af februar, og som var identisk med

den aftale, der blev indgået for gymnasielærere mellem en anden fagforening og Moderniseringsstyrel-

sen i midten af februar 2013;

(iv) den overraskende bekendtgørelse fra KL efterfulgt af Moderniseringsstyrelsen i slutningen af fe-

bruar om, at forhandlingerne var brudt sammen, og udsendelsen af en meddelelse om lockout af alle

lærere fra og med d. 1. april 2013;

(v) ingen bevægelse fra arbejdsgiverne selv under forhandlingerne, der blev ledet af Forligsinstitutio-

nen; og

(vi) lockouten, der varede i fire uger og påvirkede 55.000 lærere og 800.000 elever fra folkeskoler og

statsfinansierede privatskoler samt erhvervsuddannelser og visse andre uddannelsesinstitutioner, stod

ikke i forhold til målet, den var overdreven, og det var første gang nogensinde, at en offentlig ar-

bejdsgiver havde udnyttet denne mulighed, uden fagforeningerne først havde varslet strejke; og

(b) lockouten blev stoppet af en ny lov (nr. 409), der blev annonceret af statsministeren d. 25. april

2013, vedtaget af Folketinget den efterfølgende dag og trådte i kraft d. 27. april 2013, som forlænger

og fornyer kollektive overenskomster og aftaler for visse grupper af ansatte inden for det offentlige

område, inkl. medlemmer af DLF . Loven er ikke et ”afbalanceret indgreb, der tilfredsstillede begge

parter”, som den blev præsenteret af regeringen, da dens bestemmelser udelukkende tager hensyn til

kravene om større fleksibilitet, som blev fremsat af KL og Moderniseringsstyrelsen, og fjernede tidli-

gere arbejdstidsaftaler med fagforeningen uden nogen indrømmelser til gengæld. Regeringen blev for

første gang i forbindelse med et lovindgreb i kollektive overenskomster og aftaler kun assisteret af ar-

bejdsgivere i det omfattende arbejde med at forberede og udarbejde et lovforslag, og de tekniske be-

regninger, der lå til grund for indgrebet, blev udelukkende foretaget i samråd med KL og Modernise-

ringsstyrelsen. Fagforeningen var ikke involveret i arbejdet med lovforslaget, og dens forslag blev ikke

hørt eller taget i betragtning, i skarp kontrast til arbejdsgivernes.

262. Udvalget har endvidere bemærket regeringens tilkendegivelse om, at

(i) Beskæftigelsesministeriet ikke har deltaget i forberedelserne af overenskomstforhandlingsproces-

sen, ikke på nogen måde har været informeret eller indkaldt med hensyn til det samarbejde eller den

koordinering, der måske har fundet sted på arbejdsgiverens side, og ikke været involveret i f.eks. be-

slutningen om at lockoute lærerne;

(ii) ”armslængdeprincippet” derfor er overholdt i denne sag, og regeringen ikke har grebet ind i for-

handlingerne, og den overordnede ledelse af forhandlingerne på arbejdsgivernes side udelukkende har

været en opgave for Moderniseringsstyrelsen og KL;

(iii) Moderniseringsstyrelsen som en regeringsstyrelse naturligvis implementerer regeringens politik,

hvilket ikke kan ses som et indgreb, og, siden det er normal praksis, at der er et samarbejde mellem

arbejdsgiverorganisationerne på den ene side og medarbejderorganisationerne på den anden side, er

det forståeligt og bestemt ikke noget, der kan fordømmes, hvis der har været et tæt samarbejde mel-

lem KL og Moderniseringsstyrelsen før og under forhandlingerne, hvilket, i det omfang at et sådant

samarbejde har fundet sted, ikke er ensbetydende med, at regeringen som sådan har forhandlet;

(iv) når man tager ”armslængdeprincippet” i betragtning og den kendsgerning, at forhandlingerne på

arbejdsgivernes side blev udført af ovennævnte arbejdsgivere, er det ikke muligt for regeringen som

sådan uden at gribe ind i arbejdsmarkedsparternes frie forhandlingsret at udtale sig om, hvorvidt ar-

bejdsmarkedsparterne har haft viljen til reelle forhandlinger.

(v) regeringen først greb ind i forhandlingerne og arbejdskonflikten, da den besluttede, at der skulle

fremsættes et lovforslag til Folketinget for at sætte en stopper for konflikten;

(vi) Beskæftigelsesministeriets rolle så ændrede sig, da det på meget kort tid skulle udarbejde lov-

forslaget, der var teknisk kompliceret;

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(vi) det er regeringen, der fastsætter indholdet af denne slags lovforslag, der skal fremlægges for Fol-

ketinget (politisk spørgsmål), det er en parlamentarisk beslutning faktisk at vedtage sådan et lov-

forslag, og Beskæftigelsesministeriets rolle samt eksperterne, der kan assistere med de oplysninger, der

er nødvendige for at udarbejde et lovforslag i overensstemmelse med regeringens beslutning, er ude-

lukkende af teknisk karakter;

(vii) indholdet af et lovforslag er baseret på et teknisk korrekt udarbejdet mæglingsforslag fra en for-

ligsmand i de sjældne og ekstraordinære situationer, hvor regeringen indsender et lovforslag for at la-

ve et lovmæssigt indgreb, men i dette særlige tilfælde var der ikke et sådant mæglingsforslag at bygge

videre på;

(viii) selvom det var usædvanligt, var det nødvendigt at søge teknisk assistance fra eksperter, dvs. Mo-

derniseringsstyrelsen, til at udarbejde og forberede lovindgrebet, hvis lovindgrebet skulle tjene sit

formål;

(ix) da det udelukkende var teknisk assistance, overtræder eller negligerer det ikke nogle af de ILO-

konventioner, som klageren nævner;

(x) mens det er beklageligt, at arbejdsmarkedsparterne ikke kunne nå til enighed vedrørende en forny-

else af den kollektive overenskomst og aftale, var regeringen nødt til under disse omstændigheder at

reagere med et lovindgreb, og gøre det på en måde, der var politisk ansvarlig og som kunne opnå

støtte fra Folketinget (lovforslaget blev vedtaget i Folketinget med stort flertal); og

(xi) at det er forståeligt, at ingen af arbejdsmarkedsparterne finder en indgribende lovgivning tilfreds-

stillende, og at det er absolut legitimt at kritisere den, men at grundlaget for en sådan kritik er politisk

snarere end juridisk.

263. Udvalget bemærker afvigelserne med hensyn til de spørgsmål, der blev rejst i klagen vedrørende

forhandlingernes indledende fase mellem klagerens og regeringens synspunkter, hvad angår inddragel-

sen af sidstnævnte i forhandlingerne. Mens klageren mener, at regeringen har grebet ind og styret for-

handlingerne på en sådan måde, at rollen som arbejdsgiver og lovgiver er blevet udvisket, og det øn-

skede resultat derfor forudbestemt og frie og reelle forhandlinger forhindret, hævder regeringen, at

”armslængdeprincippet” er respekteret hele vejen igennem (hvilket er grunden til, at den ikke kan

kommentere på parternes reelle forhandlingsvilje), mens den anerkender, at der har været et samar-

bejde, som ikke kan fordømmes, mellem de to arbejdsgivere, hvoraf en af dem var en regeringsstyrel-

se, der implementerede regeringens politik. I denne henseende understreger udvalget, at det altid har

fastslået vigtigheden af, at både arbejdsgivere og fagforeninger forhandler ærligt og bestræber sig på at

nå til enighed; desuden er reelle og konstruktive forhandlinger en nødvendighed for at etablere og op-

retholde et tillidsforhold mellem parterne. Udvalget minder endvidere om, at de offentlige myndighe-

der bør tilskynde frie overenskomstforhandlinger og ikke hindre anvendelsen af frit indgåede kollek-

tive overenskomster og aftaler, i særdeleshed når disse myndigheder handler som arbejdsgivere eller

har påtaget sig ansvaret for indgåelsen af aftalerne ved at medunderskrive dem. Især statslige organer

bør afholde sig fra at gribe ind og ændre indholdet af frit indgåede kollektive overenskomster og afta-

ler [se Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee, Fifth (revised)

edition (udvalget for foreningsfriheds sammendrag af beslutninger og principper femte (reviderede)

udgave), 2006, paragraf 935, 1001 og 1011]. Udvalget forventer, idet de har bemærket, at de kollektive

overenskomster og aftaler er forlænget indtil d. 31. marts 2015, at regeringen, i overensstemmelse

med de principper, der er formuleret ovenfor, vil bestræbe sig på at fremme og prioritere frie og fri-

villige overenskomstforhandlinger som et middel til at fastsætte ansættelsesvilkår inden for uddannel-

sessektoren inkl. arbejdstid under 2014-15 overenskomstforhandlingsrunderne mellem parterne. Ud-

valget anmoder om at blive holdt underrettet om udviklingen.

264. Udvalget bemærker med hensyn til de spørgsmål, der blev rejst i klagen i forbindelse med udar-

bejdelse og forberedelse af lovindgrebet, at regeringen erkender, at den konsulterede Moderniserings-

styrelsen (arbejdsgiver) under udarbejdelsen af lovindgrebet, hvilket den begrunder med fraværet af et

mæglingsforslag som underliggende grundlag for udarbejdelsen af lovforslaget samt manglen på den

nødvendige ekspertise til hurtigt at kunne udarbejde et. Udvalget finder det beklageligt, at regeringen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ikke giver nogen yderligere forklaring på, hvorfor den ikke konsulterede DLF og minder om, at det er

vigtigt, at man forud for indførelsen af et lovforslag, som påvirker overenskomstforhandlinger eller

ansættelsesforhold, udførligt drøfter enkelthederne med de behørige medarbejder- og arbejdsgiveror-

ganisationer. Udvalget har tidligere fundet det hensigtsmæssigt at henvise til Consultation (Industrial

and National Levels) Recommendation (Henstilling om samråd og samarbejde (på fagligt og nationalt

plan), 1960 (nr. 113), § 1, der foreskriver, at der bør træffes foranstaltninger for at fremme effektive

drøftelser og samarbejde mellem offentlige myndigheder og arbejdsgiver- og medarbejderorganisatio-

ner uden nogen form for forskelsbehandling mellem disse organisationer. I overensstemmelse med

denne henstillings § 5 bør et sådant samarbejde sikre, at de offentlige myndigheder indhenter syns-

punkter, rådgivning og bistand fra disse organisationer, i særdeleshed ved udarbejdelse og implemen-

tering af love og regulativer, der påvirker deres interesser. Indskrænkelser i overenskomstforhandlin-

ger fra myndighedernes side bør under alle omstændigheder indledningsvis drøftes med medarbejder-

og arbejdsgiverorganisationer i et forsøg på at opnå deres samtykke [se Digest, op.cit., § 999, 1068 og

1075]. Udvalget mener, at de ovenstående principper er desto mere gyldige, når en regering i ekstra-

ordinære omstændigheder vælger at stoppe en konflikt med et lovindgreb; og med henblik på at und-

gå at give udtryk for favorisering. Set i lyset af overstående forventer udvalget, at de ovennævnte

principper bliver fuldt ud respekteret i overenskomstforhandlingsrunderne mellem parterne i 2014-15.

Udvalget anmoder om at blive holdt underrettet om udviklingen.

Udvalgets anbefalinger

265. Udvalget opfordrer regeringen til i lyset af de foregående konklusioner at godkende de følgende

anbefalinger:

(a) Udvalget forventer, at regeringen i overensstemmelse med de principper, der er formuleret i ud-

valgets konklusioner, vil bestræbe sig på at fremme og prioritere frie og frivillige overenskomstfor-

handlinger som et middel til at fastsætte ansættelsesvilkår inden for uddannelsessektoren inkl. arbejds-

tid under 2014-15 overenskomstforhandlingsrunderne mellem parterne. Udvalget anmoder om at bli-

ve holdt underrettet om udviklingen.

(b) Udvalget forventer, at principperne om samråd med medarbejder- og arbejdsgiverorganisationer,

der er formuleret i udvalgets konklusioner, bliver fuldt ud respekteret i overenskomstforhandlings-

runderne 2014-15. Udvalget anmoder om at blive holdt underrettet om udviklingen.