PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Grønlandsudvalget 2013-14
L 198 Bilag 6
Offentligt

Justitsministeriet

Udlændingeafdelingen

Udlændingekontoret

[email protected] med kopi til [email protected]

WILDERS PLADS 8K

1403 KØBENHAVN K

TELEFON 3269 8888

DIREKTE 3269 8866

[email protected]

MENNESKERET.DK

J. NR. 540.10/30645/ LGH/ JCH

HØRING OVER UDKAST TIL FORSLAG TIL LOV FOR

GRØNLAND OM UDLÆNDINGES ADGANG TIL

OPHOLDS- OG ARBEJDSTILLADELSE I ANLÆGSFASEN

AF ET STORSKALAPROJEKT

Justitsministeriet har den 7. maj 2014 sendt et udkast til ovennævnte

lovforslag i høring med frist den 16. maj 2014. Lovforslaget er fremsat

for Folketinget den 9. maj 2014 som lovforslag L 198.

Institut for Menneskerettigheders høringssvar afgives forsinket, fordi

instituttet, selv om det er opført på listen over hørte parter, ikke har

modtaget høringsanmodningen og først senere er blevet opmærksom

på udkastet til lovforslag.

Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at det er en betingelse for

at opnå opholds- og arbejdstilladelse efter den gældende

udlændingelovgivning for Grønland, at arbejdet foregår efter

sædvanlige grønlandske løn- og ansættelsesvilkår.

Med lovforslaget tilsigtes at etablere den nødvendige hjemmel til at

afvige disse sædvanlige krav til opholds- og arbejdstilladelse i

forbindelse med storskalaprojekter reguleret af den grønlandske

storskalalov (inatsisartutlov nr. 25 af 18. dec. 2012 om bygge- og

anlægsarbejder ved storskalaprojekter, som ændret ved inatsisartutlov

nr. 13 af 29. nov. 2013, herefter storskalaloven).

Dette skal ske, for at der i bygge- og anlægsfasen af et storskalaprojekt

kan anvendes udenlandsk arbejdskraft på løn- og ansættelsesvilkår,

som afviger fra sædvanlige grønlandske løn- og ansættelsesvilkår.

INSTITUTTETS OVERORDNEDE BEMÆRKNINGER TIL

LOVFORSLAGET

Lovforslaget illustrerer, hvordan der undertiden kan opstå vanskelige

afgrænsningsspørgsmål i relation til kompetencefordelingen mellem

Grønlands selvstyre og rigsmyndighederne.

27. MAJ 2014

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

For det første er tilsyneladende interne grønlandske forhold undertiden

også rigsmyndighedernes ansvar. Det er for eksempel efter

selvstyreloven selvstyrets opgave at sikre, at selvstyrets lovgivning og

administration ikke er i strid med internationale forpligtelser. Det er

imidlertid Danmark, som folkeretligt har ansvaret for, at forholdene i

Grønland er i overensstemmelse med menneskerettighederne.

For det andet er der på visse områder overlap mellem selvstyret og

rigsmyndighederne, for eksempel ved storskalaprojekter på

råstofområdet med forventet udenlandsk arbejdskraft. Råstofområdet

er overtaget af Grønlands selvstyre, mens udlændingeområdet ligger

hos rigsmyndighederne.

Inatsisartut har med storskalaloven delegeret en række beføjelser til

Naalakkersuisut. Naalakkersuisut skal blandt andet fastsætte nærmere

regler om og vilkår for de tilladelser til projektselskaber m.v., som er

forudsætningen for udvindingen. Disse regler og vilkår vil blandt andet

indeholde regulering i relation til udenlandske arbejdstageres løn- og

ansættelsesvilkår samt bopæls- og opholdsforhold under opholdet i

Grønland.

Udlændingestyrelsen skal efter lovforslaget behandle ansøgninger om

opholds- og arbejdstilladelser fra udenlandske arbejdstagere på

baggrund af en udtalelse fra Naalakkersuisut om, hvorvidt vilkårene for

arbejdet er i overensstemmelse med storskalaloven. Det fremgår af

bemærkningerne til lovforslagets § 3, at Udlændingestyrelsen som

”altovervejende hovedregel” vil lægge udtalelsen fra Naalakkersuisut til

grund ved styrelsens vurdering af, om der skal gives opholds- og

arbejdstilladelse. Ifølge bemærkningerne skal Udlændingestyrelsen

anmode Naalakkersuisut om en ny udtalelse, ”[h]vis det er åbenbart, at

der er sket fejl i forbindelse med Naalakkersuisuts udfærdigelse af

udtalelsen”.

Danmarks tildeling af opholds- og arbejdstilladelse afhænger således

som hovedregel af Naalakkersuisuts fortolkning af storskalaloven. På

samme måde afhænger de nærmere betingelser for en opholds- og

arbejdstilladelse af de vilkår, som Grønland fastsætter for

projekttilladelserne.

I lovforslaget er der imidlertid ikke redegjort nærmere for, hvad der skal

til for, at Udlændingestyrelsen ikke bør lægge Naalakkersuisuts

udtalelse til grund. Herunder står det ikke klart, i hvilket omfang

Udlændingestyrelsen skal inddrage grønlandske løn- og

ansættelsesvilkår eller bopæls- og opholdsvilkår i vurderingen af, om

styrelsen skal lægge Naalakkersuisuts udtalelse til grund. Der er således

ikke redegjort for, hvordan Udlændingestyrelsen skal vurdere

2/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

spørgsmål om overholdelse af for eksempel internationale

arbejdstagerrettigheder, som ikke nødvendigvis indebærer en åbenbar

fejl i Naalakkersuisuts udtalelse, men som potentielt kan medføre et

folkeretligt ansvar for Danmark.

Instituttet fremhæver, at lovforslaget i modsætning til

Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet (pkt. 2.3.5) ikke giver

nærmere anvisning om, hvordan Udlændingestyrelsen skal forvalte den

skønsmæssige beføjelse til efter omstændighederne at undlade at

meddele opholds- og arbejdstilladelse. Dette kan stille

Udlændingestyrelsen i en meget svær situation.

•

Instituttet anbefaler, at Justitsministeriet – henset til at lovforslaget

er fremsat for Folketinget – før afgivelsen af udvalgsbetænkning

redegør over for Folketinget for, efter hvilke retningslinjer

Udlændingestyrelsen nærmere forudsættes at behandle

ansøgninger efter loven, herunder ansøgninger som rejser

vanskelige spørgsmål om overholdelsen af Danmarks internationale

forpligtelser.

INSTITUTTETS KONKRETE BEMÆRKNINGER TIL ENKELTDELE

AF LOVFORSLAGET

I det følgende behandles to temaer, hvor udenlandske arbejdstageres

forhold kan ende med at være i strid med Danmarks internationale

forpligtelser.

1. U DENLAN DSKE ARBEJDSTAGERES LØN- OG

ANSÆTTELSESVILKÅR UNDE R OP HOLD I G RØNLAND

Det har i forbindelse med vedtagelsen af den grønlandske storskalalov

været debatteret, hvilke løn- og ansættelsesvilkår udenlandske

arbejdstagere vil skulle arbejde under i Grønland.

Folkerettens udgangspunkt er, at stater suverænt kan tillade eller

nægte udlændinge at indrejse og arbejde i landet. Der kan i den

forbindelse opstilles vilkår for opholdet, herunder forskellige

begrænsninger som en udlænding er underlagt under sit ophold i

landet. Dette er i Grønland nærmere reguleret af den danske

udlændingelovgivning, som den er sat i kraft for Grønland.

Danmark skal imidlertid respektere og sikre overholdelsen af

menneskerettighederne for alle personer inden for statens jurisdiktion,

dvs. også for udenlandske arbejdstagere, der skal arbejde midlertidigt i

Grønland. Dette ansvar kan konkret påhvile selvstyrets myndigheder, i

det omfang et område er hjemtaget. Spørgsmålet er derfor, i hvilket

omfang der med vedtagelsen af det foreliggende lovforslag skal tages

højde for de kommende spørgsmål om arbejdsforhold.

3/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Lovforslaget beskriver ikke nærmere, hvilke betingelser der vil være

knyttet til en opholds- og arbejdstilladelse givet i medfør af loven.

Lovforslaget henviser i denne sammenhæng til Naalakkersuisuts

udtalelse om, at en række betingelser for de påtænkte opholds- og

arbejdstilladelser er i overensstemmelse med storskalaloven. Det er

efter storskalaloven Naalakkersuisut, som giver tilladelser til koncession

og udvinding i Grønland. Det er også Naalakkersuisut, som i medfør af

storskalaloven fastsætter en række bestemmelser vedrørende

projekttilladelserne. Det gælder for eksempel vilkår af betydning for

udenlandske arbejdstageres løn- og arbejdsforhold (se f.eks.

storskalalovens §§ 10 c, stk. 4, og 10 e). Der er således en række

spørgsmål, som afventer Naalakkersuisuts nærmere afklaring,

regeludstedelse eller tilladelse.

Det fremgår af lovforslagets vurdering af forholdet til internationale

forpligtelser, at storskalaloven hviler på det grundlæggende princip (§

10 g), at internationale konventioner og aftaler skal sikres overholdt,

herunder en række ILO-konventioner og Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention. Det fremgår også, at den faktiske

udmøntning af storskalaloven kan have betydning i forhold til ILO-

forpligtelserne, og at en vurdering heraf selvsagt må afvente den

egentlige udmøntning af loven.

•

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at

fremme den enkeltes menneskerettigheder – at det tydeliggøres, at

Udlændingestyrelsen i forbindelse med behandlingen af sager om

opholds- og arbejdstilladelse til udenlandske arbejdstagere

foretager en vis kontrol af, om grundlaget for tilladelserne,

herunder de nærmere vilkår, som udenlandske arbejdstagere skal

opholde sig og arbejde under, er i overensstemmelse med

menneskeretten.

2. U DLÆN DINGES RET TIL AT FÆRDES FRIT U NDER LOVLIGT

OPHOLD I G RØNLAN D

Lovforslaget indeholder en henvisning til, at der på et senere tidspunkt

vil blive fastsat vilkår for de udenlandske arbejdstageres ophold i

Grønland, herunder om at udlændinge skal arbejde og opholde sig

inden for bestemte områder.

Af lovforslagets almindelige bemærkningers pkt. 3.5.1 fremgår: ”For at

sikre, at de udenlandske arbejdstageres indrejse i Grønland, transport

fra stedet for indrejse til arbejdsstedet samt senere udrejse af Grønland

forløber på en hensigtsmæssig og effektiv måde (…) vil Naalakkersuisut

i et tillæg til storskalaprojekttilladelsen fastsætte nærmere vilkår

herom(…)”. Af forslagets bemærkningers pkt. 3.5.3. fremgår endvidere:

4/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

”Der vil af Naalakkersuisut i et tillæg til storskalaprojekttilladelsen i

øvrigt blive fastsat vilkår om, at de udenlandske arbejdstagere under

deres ophold i Grønland skal bo og arbejde i bestemte områder.” Det

fremgår hertil af Justitsministerens bevarelse af spørgsmål 21 (alm. del)

fra Folketingets Grønlandsudvalg (2012-2013), at det grønlandske

Departement for Erhverv og Arbejdsmarked har oplyst, at de

udenlandske arbejdstagere ”generelt skal opholde sig alene i disse

områder”. Herudover fremgår det af lovforslagets bemærkningers pkt.

3.4.3, at de udenlandske arbejdstagere ikke vil få udstedt et

opholdskort. De udenlandske arbejdstageres mulighed for at forlade

arbejds- eller opholdsstedet i forbindelse med fridage og ferier er ikke

beskrevet.

Disse betingelser for opholds- og arbejdstilladelse vil efter instituttets

opfattelse efter omstændighederne kunne indebære væsentlige

begrænsninger i retten til bevægelsesfrihed. Lovforslaget indeholder

imidlertid ingen nærmere beskrivelse af de menneskeretlige

overvejelser, der er nødvendige for at sikre en administration af loven i

overensstemmelse med menneskeretten. Institut for

Menneskerettigheder savner i lovforslagets bemærkninger navnlig en

nærmere redegørelse for lovforslagets opfyldelse af betingelserne i

artikel 2, stk. 3 eller 4, i EMRK’s 4. tillægsprotokol samt artikel 12, stk. 3,

i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, som begge

gælder for Grønland.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions 4. tillægsprotokols

artikel 2 indeholder et udgangspunkt om, at enhver, der lovligt befinder

sig på en stats område, inden for dette skal have ret til at færdes frit og

til frit at vælge sit opholdssted. Denne ret kan fraviges på to måder:

For det første kan retten begrænses, hvis det er i overensstemmelse

med loven, nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den

nationale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at opretholde den

offentlige orden, for at forebygge forbrydelse, for at beskytte

sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder

og friheder (art. 2, stk. 3). For det andet kan retten inden for særlige

områder underkastes restriktioner, som er indført ved lov, og som i et

demokratisk samfund tjener almenvellet (art. 2, stk. 4).

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheders artikel 12 sikrer

på samme vis enhver med lovligt ophold retten til at færdes frit og til

frit at vælge sit opholdssted. Også her gælder, at rettigheden kan

begrænses ved lov, hvis begrænsningerne er nødvendige for at beskytte

statens sikkerhed, den offentlige orden, den offentlige sundhed eller

sædelighed eller andres rettigheder og friheder.

5/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

•

Instituttet anbefaler – med henblik på at sikre at krænkelse af

menneskeretten undgås – at regeringen nærmere redegør for,

hvordan de påtænkte vilkår for opholds- og arbejdstilladelse,

herunder de beskrevne begrænsninger i udenlandske

arbejdstageres ret til at færdes frit i Grønland, vil kunne fastsættes

inden for Danmarks menneskeretlige forpligtelser.

Denne anbefaling skal ikke forstås således, at bevægelsesfriheden ikke

kan begrænses, men at der er et klart behov for at tydeliggøre den

menneskeretlige ramme, som storskalaprojekterne kan operere

indenfor.

AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER

Det fremgår af pkt. 2.2.5 i lovforslagets almindelige bemærkninger, at

tvister om udenlandske arbejdstageres løn- og ansættelsesvilkår

afgøres efter storskalalovens § 10 h af Retten i Grønland som 1. instans.

Det kan overvejes, om der herudover bør oprettes gratis, administrativ

klageadgang, der blandt andet kan behandle klager over arbejdsgiveres

påståede brud på arbejdstagerrettigheder m.v.

I Danmark har Mæglings- og klageinstitutionen for ansvarlig

virksomhedsadfærd siden 2012 kunnet behandle sager i Danmark om

overtrædelse af OECD’s retningslinjer for multinationale virksomheder.

En tilsvarende institution findes ikke i Grønland.

Til orientering kan det oplyses, at instituttet i sin og Grønlands Råd for

Menneskerettigheders rapport om status for

menneskerettighedssituationen i Grønland 2014 (udgives primo juni

2014) anbefaler, at Grønland går i dialog med Danmark om, at lov om

mæglings- og klageinstitutionen for ansvarlig virksomhedsadfærd

sættes i kraft for Grønland.

Endvidere fremgår det af pkt. 3.4 i lovforslagets almindelige

bemærkninger, at der forventes etableret en særlig hurtig og smidig

ansøgningsprocedure, således at det sikres, at der er adgang til den

nødvendige arbejdskraft, når behovet herfor opstår. Det er blandt

andet hensigten, at arbejdsgiveren skal kunne indgive én ansøgning på

vegne af en gruppe af udenlandske arbejdstagere. Til brug for

ansøgningen vil Udlændingestyrelsen udarbejde en fuldmagtsblanket

på engelsk, hvoraf det fremgår, at udlændingen med sin underskrift

giver sit samtykke til, at arbejdsgiveren repræsenterer den

pågældende. Det er ikke givet, at alle relevante udenlandske

arbejdstagere forstår eller læser engelsk godt nok til at kunne forstå det

skriftlige materiale de præsenteres for. Det kan derfor overvejes at

6/7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

udarbejde skriftligt materiale til udenlandske ansøgere og

arbejdstagere på andre sprog end engelsk.

Der henvises til j.nr. 2012-966-0004. Høringssvaret sendes på grund af

den forsinkede besvarelse endvidere direkte til Folketingets

Grønlandsudvalg.

Med venlig hilsen

Jonas Christoffersen

DIREKTØR, DR. JUR.

7/7