L 174 - 2013-14 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra ministeren for sundhed og forebyggelse

Høringsnotat om forslag til lov om erstatningsadgang for kvin-der der ikke har modtaget tilbud om deltagelse i et screenings-program for livmoderhalskræft1. Modtagne høringssvarUdkast til forslag til lov om erstatningsadgang for kvinder der ikke har modtagettilbud om deltagelse i et screeningsprogram for livmoderhalskræft har været sendt ihøring i perioden 21. februar 2014 til 14. marts 2014 til nedenstående:Advokatrådet, Ankestyrelsen, BPK – Brancheforeningen for privathospitaler ogklinikker, Dansk Handicapforbund, Dansk Selskab for Patientsikkerhed, DanskSygeplejeråd, Danske Handicaporganisationer, Danske Patienter, Danske Regio-ner, Datatilsynet, Det Centrale Handicapråd, Foreningen af Speciallæger, Forsik-ring og Pension, Færøernes Landsstyre, Grønlands Selvstyre, Institut for Menne-skerettigheder, KL, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Kræftens Bekæmpelse,Lægeforeningen, Organisationen af Lægevidenskabelige Selskaber, Patientfor-eningen i Danmark, Patientforeningernes Samvirke, Patienterstatningen, Patient-ombuddet, Praktiserende Lægers Organisation, Region Hovedstaden, RegionMidtjylland, Region Nordjylland, Region Sjælland, Region Syddanmark, Regioner-nes Lønnings- og Takstnævn, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigsombuds-manden i Grønland og Sundhedsstyrelsen.Lovforslaget har desuden været offentliggjort på www.borger.dk under Høringspor-talen.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har modtaget høringssvar fra (i alfabetiskrækkefølge):AdvokatrådetAnkestyrelsenDanske RegionerDatatilsynetInstitut for MenneskerettighederKræftens BekæmpelsePatienterstatningenPatientombuddetRegion HovedstadenRigsombudsmanden i GrønlandAnkestyrelsen, Datatilsynet, Institut for Menneskerettigheder og Rigsombudsman-den i Grønland har ikke haft bemærkninger til lovforslaget.Flere høringsparter har udtrykt tilfredshed med lovforslaget. Således er KræftensBekæmpelse meget positive over for lovforslaget, som forventes at forbedre rets-sikkerheden for en række kvinder, som også hermed kompenseres for manglendetilbudt screening. Patientombuddet finder formålet med lovforslaget og dets over-ordnede udformning og tilsigtede indhold hensigtsmæssig under hensyn til de sær-lige forhold, der gør sig gældende for erstatningskrav foranlediget af uberettiget

frameldelse fra screeningsprogrammet for livmoderhalskræft. Danske Regionerfinder lovforslaget positivt og egnet til at adressere problemstillingen om den ube-rettigede framelding fra screeningsprogrammet, om end det efter Danske Regio-ners opfattelse generelt set er betænkeligt med særlovgivning med tilbagevirkendekraft. Advokatrådet ser ingen retssikkerhedsmæssige betænkeligheder i det frem-lagte udkast og er principielt positivt stemt over for lovgivningstiltag, der højnerretssikkerheden.Nedenfor følger bemærkninger til de enkelte hovedpunkter i lovforslaget, som erberørt af flere høringsparter. Ministeriets kommentarer hertil erkursiverede:1. PersonkredsPatienterstatningen har i sit høringssvar anført, at man er stødt på nogle sager,hvor regionen har oplyst, at kvindenikkeer frameldt screeningsprogrammet, menhvor kvinden alligevel ikke er inviteret i henhold til programmet. Der foreligger ikkeoplysninger fra regionerne om, hvorfor kvinderne ikke blev inviteret. I et suppleren-de høringssvar indstiller Patienterstatningen, at denne gruppe af kvinder også om-fattes af lovforslaget.Region Hovedstaden har i sit høringsvar anført, at lovforslaget er egnet til atadressere den problemstilling, der vedrører uberettiget framelding af screenings-programmet for livmoderhalskræft. Regionen har, i forhold til den anden gruppe afkvinder, som Patienterstatningen nævner i sit høringssvar, anført, at der i sådannetilfælde kan være tale om menneskelige fejl med samme konsekvenser, som ube-rettiget framelding af screeningsprogrammet kan have. Uanset dette er det RegionHovedstadens opfattelse, at lovforslagets målgruppe ikke bør omfatte andre endde kvinder, som uberettiget er blevet frameldt screeningsprogrammet i den anførteperiode.Danske Regioner har i sit høringssvar anført, at regionerne finder det positivt, atdet tydeligt fremgår af lovforslaget, at det udelukkende er kvinder, som uberettigeter blevet frameldt screeningsprogrammet, der er omfattet af særloven.Ministeriets bemærkningerDet er ministeriets opfattelse, at også de kvinder, som har været tilmeldt et scree-ningsprogram, men ved en fejl fra amt/regions side ikke har modtaget tilbuddet omdeltagelse i programmet, bør være omfattet af dette lovforslag. Der er både i for-hold til en uberettiget framelding og et manglende tilbud om deltagelse tale om enmyndighedsfejl fra amt/regions side, som kvinden ikke er skyld i. Når der etableresscreeningsprogrammer bør alle kvinder kunne stole på og være trygge ved, atindkaldelsessystemerne også virker. Når der så sker fejl, skal der rettes op på dem– og det gælder for begge grupper af kvinder.2. SkaderPatienterstatningen har i sit høringssvar anført, at man har modtaget sager, hvorkvinden i første omgang får et svar på en smear-undersøgelse, som umiddelbartviser normale forhold, men hvor man ved en efterfølgende revidering af dennesmear-undersøgelse konstaterer, at der var tale om et falsk negativt svar.

Ministeriets bemærkningerDet er ikke muligt at få patientskadeerstatning alene fordi, man uberettiget er fra-meldt eller ved en fejl ikke er blevet inviteret til screening for livmoderhalskræft. Derskal være sket en skade som følge af det manglende tilbud om deltagelse i pro-grammet.En sådan skade kan fx være forsinket diagnose med forringet overlevelsesmulig-heder til følge. Der kan også være tale om en skade i form af en mere indgribendebehandling, end hvis kræften var opdaget tidligere. Endelig kan der være tale omdødsfald, fordi kræften ikke blev opdaget i tide.Derimod vil andre behandlingsskader, herunder behandlingsforsinkelser som følgeaf fejltolkning af smearpræparater (falsk negative prøvesvar som nævnt i Patient-erstatningens høringssvar), ikke være omfattet af lovforslaget. Disse sager skalbedømmes efter de almindelige regler i klage- og erstatningsloven.3. 30 årig forældelseAdvokatrådet har i høringssvart anført, at lovforslaget giver anledning til generelt atoverveje, hvorvidt den absolutte forældelsesfrist på 10 år i klage- og erstatningslo-ven bør opretholdes eller om patienterstatningssager ikke i stedet for bør følge dealmindelige forældelsesregler i forældelsesloven, hvor der gælder en absolut fristpå 30 år.Ministeriets bemærkningerForældelsesreglerne i klage- og erstatningsloven, herunder den absolutte forældelses-frist på 10 år, er bl.a. fastsat af hensyn til muligheden for at undersøge grundlaget forerstatningssagerne.Af bemærkningerne til § 19 i forslaget til patientforsikringslov (L 144 af 8. februar 1991),der er videreført med § 59 i lov om klage- og erstatningsadgang inden for sundheds-væsenet, fremgår det således, at det findes nødvendigt – bl.a. af hensyn til mulighedenfor at undersøge grundlaget for erstatningssagerne – at der fastsættes en forældelses-frist på området. For så vidt angår den 10-årige absolutte forældelsesfrist anføres det,at fristen er fastsat i overensstemmelse med den pligtige journalopbevaringsperiode.Forældelsesreglerne i klage- og erstatningsloven er således udformet på en måde, somsikrer et hensigtsmæssigt samspil med den pligtige journalopbevaringsperiode for pati-entjournaler, der gælder efter reglerne i lov om autorisation af sundhedspersoner og omsundhedsfaglig virksomhed, jf. lovbekendtgørelse nr. 877 af 4. august 2011, om autori-sation af sundhedspersoner og om sundhedsfaglig virksomhed (autorisationsloven).Det fremgår af § 25, stk. 1 og 2, i autorisationsloven, at en patientjournal skal opbeva-res i mindst 10 år efter den seneste optegnelse i journalen, og at journaler af betydningfor klage- tilsyns- eller erstatningssag skal opbevares, så længe vedkommende sagverserer. Herved sikres alle relevante myndigheder m.v. et dokumentationsmateriale forde pågældende sager.Hertil kommer, at der efter klage- og erstatningsloven § 20, stk. 1, nr.1, ved bedømmel-sen af, om der er sket en skade, skal tages stilling til, om der på behandlingsstedet blevhandlet efter ”erfaren specialiststandard”. Det vil være særdeles vanskeligt i 2014 atafgøre, hvad der i fx 1985 var ”erfaren specialiststandard” inden for et lægeligt speciale.

Endelig skal det tages i betragtning, at forsikringsvilkårene for de private sund-hedsaktører vil ændre sig, hvis den absolutte forældelsesfrist forlænges til 30 årmed den virkning, at forsikringspolicerne formentlig vil blive væsentligt dyrere.4. Tidsfrist for at gøre krav gældendeKræftens Bekæmpelse har i sit høringssvar anført, at fristen for at anmelde sit kravefter lovforslaget forlænges fra den foreslåede 1. juli 2015 til fx tre år efter lovenikrafttræden.Ministeriets bemærkningerLovforslaget ændres således, at fristen for at anmelde sit krav efter loven rykkes til1. januar 2017.5. KlageadgangPatientombuddet har i sit høringssvar foreslået, at der medtages en bestemmelseom ankemuligheden til Patientskadeankenævnet.Ministeriets bemærkningerDet fremgår af de særlige bemærkninger til lovens § 1, at kvinder omfattet af detteforslag har adgang til at anke Patienterstatningens afgørelser til ankenævnet ogindbringe nævnets afgørelser for byretten. Klageberettigede er de personer oginstanser, der har en retlig interesse i sagen, hvilket i praksis er regionen, kvindeneller dennes efterladte.6. Oplysning af sagerneDanske Regioner har i sit høringssvar anført, at lovforslaget bevismæssigt i nogletilfælde vil give udfordringer, bl.a. på grund af manglende journaler, og at et af for-målene med lovforslaget er, at give kvinder som uberettiget er frameldt scree-ningsprogrammet for livmoderhalskræft en lempeligere bevisbyrde.Region Hovedstaden har i sit høringssvar anført, at det kan være vanskeligt atklarlægge, om, og i givet fald hvornår, en kvinde uberettiget er blevet frameldtscreeningsprogrammet.Kræftens Bekæmpelse har i sit høringssvar anført, at det ikke forventes, at kvin-derne vil skulle løfte bevisbyrden for, at en screening ville have været til hinder for,at kvinderne udviklede livmoderhalskræft eller at en screening kunne have ført tilhelbredelse. Kræftens Bekæmpelse har desuden anført, at det må være det davæ-rende amt, som skal kunne dokumentere, at en kvinde selv har frameldt sig scree-ningsprogrammet.Ministeriets bemærkningerNår Patienterstatningen modtager en anmeldelse om en skade som følge af mang-lende tilbud om deltagelse i et screeningsprogram for livmoderhalskræft, er detPatienterstatningens - og ikke kvindens - opgave at oplyse og bevisvurdere sagen.Sagerne oplyses ved, at Patienterstatningen i hver enkelt sag sender regionen etspørgeskema, som regionen udfylder.

Skemaet indeholder spørgsmål, der retter sig til indholdet af det screeningspro-gram, der gjaldt på tidspunktet, hvor kvinden skulle have modtaget tilbud om delta-gelse i programmet samt spørgsmål om, hvorvidt kvinden blev inviteret og hvisikke, hvorfor.Har kvinden modtaget tilbud, sender regionen dokumentation for, hvornår det ersket og med hvilke intervaller.Da der er tale om manglende behandling/manglende diagnose af forstadier tilkræft, bliver sagerne vurderet efter klage- og erstatningslovens § 21, stk.1, jf. § 20,stk. 1, nr. 1.Brud på regionernes egne procedurer for udsendelse af tilbud om deltagelse iscreeningsprogrammet må anses for at være et brud på erfaren specialiststandard,da der er tale om et program, der er iværksat for at forebygge udvikling af livmo-derhalskræft. Det gælder både for de kvinder, der uberettiget er frameldt scree-ningprogrammet og de kvinder, der ved en fejl ikke er blevet inviteret.Derimod er der ikke tale om brud på erfaren specialiststandard, hvis amtet ikke harhaft et screeningsprogram, eller hvis man først har indført det senere end andreamter eller hvis der kun har været tale om politiske målsætninger, uden at der erfastlagt et egentligt program.Uanset at programmerne frem til 2007 alene har været politisk bestemte, må deanses for at være udtryk for den behandlingsstandard, man fra politisk side havdevalgt i den enkelte region. Har en kvinde ikke modtaget tilbud i overensstemmelsemed programmet, er det ikke udtryk for manglende ressourcer, men for at der ersket en administrativ fejl, der strider mod erfaren specialiststandard.Patienterstatningen lægger også til grund, at kvinderne med en meget høj sand-synlighed kunne have undgået udvikling af den dødelige kræftsygdom livmoder-halskræft, hvis de var blevet inviteret, forstadierne var konstateret, og der var ble-vet lavet keglesnit.Når Patienterstatningen kender tidspunktet for udvikling af livmoderhalskræft ogdet stadie, der var tale om, kan Patienterstatningen med relativ stor sikkerhed reg-ne tilbage: ville forstadierne være opdaget, hvis kvinden var inviteret i henhold tilprogrammet. Dette sker i samarbejde med en speciallæge i gynækologi på Rigs-hospitalet. Hvis det er tilfældet, er der et erstatningsgrundlag i sagen.Udover oplysningerne fra regionerne, indhenter Patienterstatningen også kopi afudskrift fra patologidatabankens indkaldelses-og svarmodul. Af patologidataban-kens indkaldelsesmodul fremgår det, om patienten har været frameldt screenings-programmet for livmoderhalskræft og i givet fald for hvilket periode samt begrun-delsen herfor. Derudover fremgår samtlige datoer for, hvornår kvinden har væretindkaldt til screening for livmoderhalskræft, datoen for eventuelle rykkerbreve sendttil kvinden samt datoer for modtaget svar på smear-undersøgelse og afslutningenaf screeningsundersøgelsen.

Af patologidatabankens svarmodul fremgår datoen og histologisvaret på samtligeundersøgelser af vævsprøver taget fra den pågældende kvinde, herunder svar påsamtlige smear-undersøgelser. Man kan således se datoen og svaret på smear-undersøgelser foretaget i forbindelse med invitation til screening livmoderhalskræftog også andre undersøgelser foretaget uafhængigt heraf.Derudover indhenter Patienterstatningen kopi af alt relevant journalmateriale frasygehus og egen læge. Da det er uvist, hvor længe hvert sygehus opbevarer jour-nalmateriale, kan det derfor ikke udelukkes, at Patienterstatningen vil kunne stødepå problemer med at anskaffe journalmateriale fra sygehuse vedrørende behand-ling, der eksempelvis går helt tilbage til 1981. Tilsvarende problemer vil kunne op-stå for så vidt angår journalmateriale fra egen læge..