L 161 - 2013-14 - Bilag 7: 3. udkast til betænkning

Forslag til lov om Klimarådet, klimapolitisk redegørelse og fastsættelse afnationale klimamålsætninger[af klima-, energi- og bygningsministeren (Rasmus Helveg Petersen)]1. ÆndringsforslagKlima-, energi- og bygningsministeren har stillet 1 æn-dringsforslag til lovforslaget.2. UdvalgsarbejdetLovforslaget blev fremsat den 26. marts 2014 og var til 1.behandling den 1. april 2014. Lovforslaget blev efter 1. be-handling henvist til behandling i Klima-, Energi- og Byg-ningsudvalget.MøderUdvalget har behandlet lovforslaget i 3 møder.HøringEt udkast til lovforslaget har været sendt i høring, og kli-ma-, energi- og bygningsministeren sendte den 7. februar2014 dette udkast til udvalget, jf. KEB – bilag 158. Den 4.april 2014 sendte klima-, energi- og bygningsministeren deindkomne høringssvar og et notat herom til udvalget.Skriftlige henvendelserUdvalget har i forbindelse med udvalgsarbejdet modtaget1 skriftlig henvendelse fra Concito.DeputationerEndvidere har Concito mundtligt over for udvalget rede-gjort for sin holdning til lovforslagetSpørgsmålUdvalget har stillet 20 spørgsmål til klima-, energi- ogbygningsministeren til skriftlig besvarelse, som denne harbesvaret.To af udvalgets spørgsmål til klima-, energi- og byg-ningsministeren og dennes svar herpå er optrykt som bilag 2til betænkningen.3. Indstillinger og politiske bemærkningerEtflertali udvalget (S, RV, SF, EL og KF) indstiller lov-forslaget tilvedtagelsemed det stillede ændringsforslag.Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget støttervedtagelsen af lovforslaget. Det har længe været et politiskønske fra SF, at Danmark får en klimalov ligesom en rækkeandre lande, vi sammenligner os med. Det var således enmeget vigtig prioritet for SF, at indførelse af en klimalovblev fastlagt i regeringsgrundlaget for S, R, SF-regeringensom en central miljøpolitisk markering bl.a. med henvisningtil den britiske og skotske klimalovgivning.SF er tilfreds med, at der er indgået en bred aftale mellemregeringen, SF, EL og KF om, at Danmark skal nå 40 pct.CO2-reduktion i 2020; men vi er skuffede over, at der ikkekan opnås et flertal for at skrive målsætningerne ind i loven,så de bliver juridisk bindende.Klimaloven er en ramme- og proceslov. Netop derfor erdet vigtigt, at rammerne er så præcise som mulig. Efter SF’sopfattelse burde loven således fastlægge delmål for bådeCO2, vedvarende energi, energibesparelser og energieffekti-vitet. SF har endvidere påpeget, at lovens formulering af2050-målsætningen er for usikker og kan dække over andreelementer (som CO2-deponering i undergrunden og atom-kraft) end regeringens eget synspunkt om 100 pct. vedvaren-de energi. SF deler synspunktet om 100 pct. vedvarende

energi i 2050 og mener, at det også burde have været ind-skrevet i lovteksten.Hvis SF’s synspunkter på disse områder var blevet imø-dekommet, ville loven fuldt ud leve op til regeringsgrundla-gets formuleringer: »Målene skrives ind i en klimalov – in-spireret af den britiske og den skotske klimalov« og »Helevores energiforsyning skal dækkes af vedvarende energi i2050«.Regeringens afvisning begrundes i en argumentation fraJustitsministeriet, som SF anser for meget uheldig, fordi dengrundlæggende konkluderer, at Folketinget ikke kan pålæg-ge regeringen bindende målsætninger. SF mener, at Justits-ministeriet i bl.a. svarene på spørgsmål 10 og 19 tilkendegi-ver en meget forenklet forståelse af lovgivningen, og at ar-gumentationen udhuler respekten for, hvordan forfatnings-retlig sædvane kan etableres.Justitsministeriet henviser til nogle få sider i et juridiskskrift (bilag til svar på spm 10). Juridisk litteratur er natur-ligvis præget af forskellige vurderinger og er ikke objektivesandheder. Det er ikke mindst sandt, når lovgivningstraditio-ner beskrives uden tilstrækkelig bredde eller f.eks. under-støttes af domme. Det virker for SF, som om kendskabet tilmiljølovgivningen er begrænset, når ministeriet svarer, somdet gør.I dag kan miljøområdet – og herunder reguleringen af kli-maforpligtelser – jo ikke reguleres af Folketinget ved ude-lukkende at pålægge borgerne forpligtelser. Myndighederneskal også pålægges handleforpligtelser. Det er derfor miljø-lovene i dag er fyldt med regler, der ikke er rettet mod bor-gerne. Der eksisterer ikke en forfatningsretlig sædvane, sombegrænser Folketingets muligheder for at løse konkrete op-gaver, og Folketinget har da heller ikke opført sig, som omder fandtes en sådan sædvane. Der er derfor love, ikkemindst på miljøområdet, som næsten udelukkende regulerermyndigheder og ikke borgerne.Klima-, energi- og bygningsministeren svarer (svar påspm 2) bl.a., at »Juridisk forpligtende mål følger typisk afinternationale aftaler eller andre forpligtelser. Hertil kom-mer, at dansk retstradition tilsiger, at der ikke indføres mål ilovgivning, der ikke forpligter borgerne«.Men selv en overfladisk gennemgang af lovgivningen påmiljøområdet viser, at lovene pålægger myndighederne heltkonkrete handleforpligtelser. SF vil fremhæve to eksempler:1. Planloven (lovbekendtgørelse nr. 587 af 27. maj 2013)pålægger i § 2, stk. 1, stk. 3 og stk. 4, og § 2 a miljømi-nisteren at gøre noget helt konkret, selv om den kon-krete handling ikke er begrundet i EU-lovgivning ellerinternationale aftaler. Også andre steder i planloven erder bestemmelser, der alene pålægger myndighederpligter og som ingen retsvirkninger har i forhold tilborgerne, f.eks. § 5 i og § 10 a.

Lov om undersøgelse, forebyggelse og afhjælpning afmiljøskader (miljøskadeloven, lov nr. 466 af 17. juni2008). Her er en lov, der er begrundet i EU lovgivning(miljøansvardirektivet) og som alene vedrører myndig-heders handleforpligtelser. I § 20 findes bl.a. en megetklar forpligtende regel for miljøministeren, der pålæg-ger ministeren at gøre noget helt bestemt i konkretesager, hvor der er konstateret en miljøskade.SF mener således ikke, at regeringens juridiske argumen-tation holder, og vil arbejde videre med problemstillingen,fordi vi anser den for al for indsnævrende for lovgivningenhelt generelt.Etmindretali udvalget (V, DF og LA) indstiller lovfor-slaget tilforkastelseved 3. behandling.Inuit Ataqatigiit, Siumut, Sambandsflokkurin ogJavnaðarflokkurin var på tidspunktet for betænkningens af-givelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget oghavde dermed ikke adgang til at komme med indstillingereller politiske udtalelser i betænkningen.En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykti betænkningen.4. Ændringsforslag med bemærkningerÆndringsforslagAfklima-, energi- og bygningsministeren,tiltrådt af < >:Til § 61)Stk. 1affattes således:»Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lov-tidende, jf. dog stk. 2.«[Fremrykket ikrafttræden for etablering af Klimarådet]BemærkningerTil nr. 1Det foreslås at fremrykke lovens ikrafttrædelsestidspunktvedrørende de dele af lovens bestemmelser, der knytter sigtil etablering af Klimarådet. Dette sker for at sikre den for-nødne tid til at etablere Klimarådet med henblik på, at rådetskal kunne påbegynde arbejdet fra den 1. januar 2015. Derskal således sikres tid til udnævnelse af Klimarådets med-lemmer, ansættelse af sekretariatsleder og medarbejdere, le-je af lokaler og indretning heraf m.v. Klimarådets opstart i2014 betyder, at der i 2014 forventes afholdt udgifter for optil 1,6 mio. kr., heraf op til 0,7 mio. kr. i lønsum, dog maksi-malt svarende til det faktiske forbrug.

Bilag 1Oversigt over bilag vedrørende L 161Bilagsnr. Titel1Høringssvar og høringsnotat, fra klima-, energi- og bygningsministe-ren2Tidsplan for udvalgets behandling af lovforslaget31. udkast til betænkning4Henvendelse af 24/4-14 fra Concito5Ændringsforslag fra klima-, energi- og bygningsministeren62. udkast til betænkningOversigt over spørgsmål og svar vedrørende L 161Spm.nr.1TitelSpm., om bemærkningerne til §1 indebærer, at målsætningen om, atDanmarks udledning af drivhusgasser i 2020 reduceres med 40 pct. iforhold til niveauet i 1990, er en fuldt juridisk forpligtende del af kli-maloven, til klima-, energi- og bygningsministeren, og ministerenssvar herpåSpm., om formuleringen skal tolkes som et samfund baseret på 100pct. vedvarende energi, til klima-, energi- og bygningsministeren, ogministerens svar herpåSpm., om regeringen vil anvende klimaloven som redskab til at sikre,at hele vores energiforsyning skal dækkes af vedvarende energi i2050, at vores el- og varmeforsyning skal dækkes af vedvarende ener-gi i 2035, at kul udfases fra danske kraftværker, og at oliefyr udfasessenest i 2030, således som det fremgår af regeringsgrundlaget, til kli-ma-, energi- og bygningsministeren, og ministerens svar herpåSpm. om at bekræfte, at klimaloven ikke kan bruges som murbrækkerfor hverken CCS eller atomkraft, til klima-, energi- og bygningsmini-steren, og ministerens svar herpåSpm. om regeringens udlægning af, hvad der er den danske forpligtel-se for reduktion i drivhusgasudledningen i 2050 i forhold til 1990; erdet 80-95 pct. eller mere, til klima-, energi- og bygningsministeren, ogministerens svar herpåSpm. om at bekræfte, at et »lavemissionssamfund« i 2050, hvor derstadig påregnes en lav udledning af drivhusgasser, ikke indebærer mu-ligheden for uændrede emissioner fra landbrugssektoren, og at allesektorer løbende skal bidrage til at nå målet i 2050, til klima-, energi-og bygningsministeren, og ministerens svar herpåSpm. om at bekræfte, at et udgangspunkt til at fastlægge en redukti-onstakt for CO2-udledningen bl.a. er at fastlægge, hvor meget Dan-mark maksimalt må udlede i perioden 2010 til 2050, for at Danmarkreducerer med sin relative andel som bidrag til, at 2 graders-målsæt-ningen overholdes, til klima-, energi- og bygningsministeren, og mini-sterens svar herpå

Spm. om at bekræfte, at den resterende drivhusgasudledning fra et »la-vemissionssamfund« i 2050 i regeringens forståelse vil være baseretpå en videnskabelig opgørelse af Danmarks samlede maksimale driv-husgasbudget 2015-2050 under hensyntagen til videnskabens anbefa-linger og Klimakonventionens princip om, at de bredeste skuldre skalpåtage sig de største forpligtelser, til klima-, energi- og bygningsmini-steren, og ministerens svar herpåSpm. om at bekræfte, at de gentagne henvisninger til »omkostningsef-fektivitet, vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse« ikke kan brugestil at undlade den nødvendige klimamæssige indsats, men alene kanvære retningsgivende for, hvilke redskaber der ud fra disse aspekter ergode eller mindre gode at tage i anvendelse, til klima-, energi- og byg-ningsministeren, og ministerens svar herpåSpm. om begrundelsen for, at bestemmelsen om, at ministeren mindsthvert 5. år skal udarbejde nationale klimamålsætninger i et tiårigt per-spektiv, ikke fremgår af selve lovteksten, til klima-, energi- og byg-ningsministeren, og ministerens svar herpåSpm. om at bekræfte, at lovens bemærkninger om, at ministerenmindst hvert 5. år skal udarbejde nationale klimamålsætninger i et tiå-rigt perspektiv, er lige så forpligtende for den nuværende og kommen-de regeringer, som hvis bestemmelsen var fremgået af selve lovtek-sten, til klima-, energi- og bygningsministeren, og ministerens svarherpåSpm. om at bekræfte, at arbejdet med at udarbejde den første nationaleklimamålsætning med et tiårigt perspektiv iværksættes straks efter lo-vens vedtagelse med henblik på færdiggørelse i 2014 og dannergrundlag for den første klimapolitiske redegørelse til Folketinget i2015, til klima-, energi- og bygningsministeren, og ministerens svarherpåSpm., om § 1 er så bredt formuleret, at den kan rumme VK-regerin-gens målsætning på klimaområdet (2011), til klima-, energi- og byg-ningsministeren, og ministerens svar herpåSpm. om at bekræfte, at formuleringen af § 1 – givetvis utilsigtet – ik-ke udelukker anvendelse af atomkraft, som har været ude af den dan-ske energiplanlægning siden 1985, til klima-, energi- og bygningsmi-nisteren, og ministerens svar herpåSpm., om CCS vil kunne understøtte vækst og udvikling i Danmarkinden for en umiddelbar tidshorisont, til klima-, energi- og bygnings-ministeren, og ministerens svar herpåSpm. om at stille et ændringsforslag, sådan at der ikke kan herske tvivlom den præcise ramme for Danmarks klimapolitik, ved at det i § 1fremgår, at der er tale om »en energiforsyning baseret 100 pct. på ved-varende energi«, til klima-, energi- og bygningsministeren, og mini-sterens svar herpåSpm., om det med lovforslagets formuleringer vil være nødvendigtmed en lovændring, hvis Folketinget efter et valg og et nyt flertal æn-drer målsætningen om 40 pct. CO2-reduktion i 2020, til klima-, ener-gi- og bygningsministeren, og ministerens svar herpå

Spm. om, hvordan forskellen i juridisk forpligtelse kan beskrives i føl-gende tre modeller: 40 pct. nævnt i selve lovteksten, 40 pct. nævnt ibemærkningerne eller 40 pct. nævnt som en del af en politisk aftalebag loven, til klima-, energi- og bygningsministeren, og ministerenssvar herpåSpm. om at fremsende dokumentation (henvisning til litteratur, dom-me m.v.), der dokumenterer påstanden (i høringsnotatet) om, at det vilvære i strid med dansk retstradition at fastsætte bindende reduktions-mål, som forpligter regeringen, til klima-, energi- og bygningsministe-ren, og ministerens svar herpåSpm. om kommentar til henvendelsen af 24/4-14 fra Concito, til kli-ma-, energi- og bygningsministeren, og ministerens svar herpå

Bilag 2To af udvalgets spørgsmål til klima-, energi- og bygningsministeren og dennes svar herpåSpørgsmål og svar er optrykt efter ønske fra SFSpørgsmål 10:Hvad er begrundelsen for, at bestemmelsen om, at ministeren mindst hvert 5. år skal udarbejde nationaleklimamålsætninger i et tiårigt perspektiv, ikke fremgår af selve lovteksten? Vil ministeren redegøre for,hvad forskellen er på den forpligtelse, som pålægges klima- energi- og bygningsministeren, i forhold tildenforpligtelse, som finansministeren pålægges via budgetloven, og miljøministeren pålægges via planloven?Svar:Jeg henholder mig til følgende svar fra justitsministeren:Justitsministeriet oplyser, at det er et grundlæggende princip i dansk ret, at lovgivningen ikke bør indehol-de overflødigt stof. En lov bør derfor alene være en samling af retsregler. En lovtekst bør eksempelvishverken indeholde begrundelser for lovgivningen eller rene informationer. Det betyder, at lovformen somudgangspunkt alene bør anvendes, hvis man ønsker at fastsætte regler, som skal normere retsstillingenmellem borgerne (personer og virksomheder mv.) indbyrdes, pålægge borgerne pligter over for det offent-lige eller tillægge borgerne rettigheder over for det offentlige.Mål, der ikke kan håndhæves med loven, eller som ikke har direkte virkning over for borgerne, bør nor-malt ikke gøres til genstand for lovgivning. En bestemmelse, hvorefter klima- energi- og bygningsmini-steren mindst hvert 5. år skal udarbejde nationale klimamålsætninger, der ikke vil være bindende, har ikkeen normerende karakter i forhold til borgerne.Vil Folketinget knytte en forudsætning som omtalt ovenfor til loven, er det fuldt tilstrækkeligt, at dettefremgår af bemærkningerne til lovforslaget. En sådan forudsætning vil herefter være forpligtende for mi-nisteren.Det bemærkes, at vurderingen af, om et bestemt forhold bør reguleres i selve lovteksten, eller om det ale-ne bør omtales i lovbemærkningerne, vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Når det gæl-der det foreliggende lovforslag, har Justitsministeriet af de førnævnte grunde vurderet, at reguleringen børske i lovbemærkningerne. Afhængig af de konkrete omstændigheder har der i andre tilfælde været behovfor, at en regulering sker i lovteksten. Justitsministeriet kan i den forbindelse bl.a. oplyse, at budgetlovensudformning skal ses i lyset af de internationale forpligtelser, som følger af Finanspagten.

Spørgsmål 19:Vil ministeren fremsende dokumentation (henvisning til litteratur, domme m.v.), der– dokumenterer påstanden (i høringsnotatet) om, at det vil være i strid med dansk retstradition at fastsæt-te bindende reduktionsmål, som forpligter regeringen,– dokumenterer, at dansk lovgivning udelukkende henvender sig til borgerne, og at der derfor ikke kanvedtages lovgivning, der forpligter regeringen,– udelukker, at Folketinget kan håndhæve sådanne forpligtelser ved at udtale kritik af regeringen ellerpålægge regeringen konkret handling?Svar:Jeg henholder mig til følgende svar fra justitsministeren:Justitsministeriet oplyser, at hensynet til god lovkvalitet tilsiger, at der udelukkende medtages bestemmel-ser i love, som er egnet til at være reguleret i lovform. Dette synspunkt underbygges af vedlagte kopi afbogen »Loven« om udarbejdelse af lovforslag af Anne Louise Bormann m.fl., DJØF 2002, side 75-77.Der henvises endvidere til den samtidige besvarelse af spørgsmål nr. 10.