L 16 - 2013-14 - Bilag 10: Henvendelse af 3/2-14 fra Institut for Menneskerettigheder

KOMPENSATION TIL JURIDISK FADERLØSE (L 16)Formanden for Folketingets Grønlandsudvalg har anmodet mig om atforetræde for udvalget den 4. februar 2014 for at uddybe Institut forMenneskerettigheders høringssvar af 5. december 2012 om udkast tilforslag til lov om ændring af lov for Grønland om børns retsstilling ogarvelov for Grønland (Fastslåelse af faderskab til børn født uden forægteskab før ikrafttræden af lov for Grønland om børns retsstillingm.v.) (L 16).Spørgsmålet er, om Danmark har en forpligtelse til at sikre økonomiskkompensation til de børn (nu voksne), som i strid med Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention har været afskåret fra at få juridiskanerkendelse af forholdet til deres biologiske far (de juridisk faderløse).Jeg kan sammenfatte instituttets vurdering og anbefaling således:•Der er ikke tilstrækkeligt sikkert juridisk grundlag i deninternationale menneskeret for at hævde, at Danmark er forpligtettil at etablere en generel kompensationsordning.•Det er ikke usandsynligt, at enkeltpersoner vil kunne anlægge ogvinde retssager med påstand om betaling af kompensation og/ellererstatning.•Danmark bør udtrykkeligt anerkende krænkelsen og enten træffepolitisk beslutning om en generel kompensationsordning elleroverlade det til domstolene at tage stilling til enkeltsager.Det kræver temmelig komplicerede juridiske analyser og vurderinger atudrede Danmarks kompensationsansvar under Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention. Jeg vil i det følgende berøre devæsentligste forhold om to nøglespørgsmål: Dels om Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention er krænket, dels hvilke forpligtelserDanmark har i tilfælde af en krænkelse.

1. ER MENNESKERETTIGHEDSKO NVENTIONEN KRÆNKET?Institut for Menneskerettigheder konkluderede i høringssvaret af 5.december 2012, at retsstillingen for de juridisk faderløse er i strid medDen Europæiske Menneskerettighedskonvention.Formanden for Naalakkersuisut anfører i svar af 20. januar 2014 tilInatsisartut, at der ”efter international ret ikke er mulighed for, at dekrænkede kan kræve erstatning, uanset at der har været tale om enårelang krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonventionsbestemmelse om retten til familieliv” (Grønlandsudvalget 2013-14, L16, bilag 9).Den daværende Social-, Børne- og Integrationsminister gav i et svar tilGrønlandsudvalget af 10. december 2013 tilsvarende udtryk for, atregeringen ”med lovforslaget endeligt har gjort op med, hvilkeinitiativer der er nødvendige for at sikre retsstillingen for de juridiskfaderløse. Lovforslaget kompenserer således i sig selv for en eventuelhidtidig krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.Regeringen finder derfor ikke grundlag for at indføre en bagudretteterstatnings- eller kompensationsordning” (Grønlandsudvalget 2013-14,svar på spørgsmål 3 ad L 16).Social-, Børne- og Integrationsministeren anfører i lovforslaget, at”meget taler for”, at Menneskerettighedsdomstolen vil anse dennuværende retsstilling for stridende imod menneskerettigheds-konventionen. Regeringen finder det ligeledes ”sandsynligt”, at det i enrække tilfælde vil kunne godtgøres, at forholdet mellem en juridiskfaderløs og en biologisk far er tilstrækkelig til at være omfattet afkonventionen, hvorved de pågældende faderløse vil ”skulle havearveret efter faderen” (Folketinget 2013-14, lovforslag L 16, afsnit3.3.2).Trods regeringens forbeholdne formuleringer er der vel reelt enighedom, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke errespekteret. Der er imidlertid grund til at se lidt nærmere på dejuridiske vurderinger, fordi der er forskellige opfattelser af, hvori detjuridiske problem består.1.1 REGE RINGENS VU RDE RING

”En række af de argumenter, som Domstolen lagde vægt på i Brauer-dommen, må antages også at gøre sig gældende i forhold tilvurderingen af den grønlandske arvelovgivning. Det gælder navnlig detprincipielle spørgsmål om, at hensynet til ligestilling mellem børn født iog uden for ægteskab i dag må anses for vigtigere end hensynet tilbeskyttelsen af den berettigede forventning hos afdøde og dennesfamilie, og synspunktet om at ny dna-teknologi indebærer, at der ikkelængere er de samme praktiske vanskeligheder forbundet med atfastslå faderskab. Hertil kommer, at det er særdeles vanskeligt sagligt atbegrunde, at der gælder forskellige regler afhængigt af, hvor og hvornåret barn er født uden for ægteskab i riget.Set i lyset af Domstolens generelle betragtninger i Brauer-dommen omligestilling mellem børn født i og uden for ægteskab, er der såledesmeget, der taler for, at Domstolen i en eventuel klagesag vil finde, atden grønlandske arvelovgivning for så vidt angår ”juridisk faderløsebørn” ikke er i overensstemmelse med konventionens artikel 14sammenholdt med artikel 8” (Folketinget 2013-14, lovforslag L 16, afsnit3.3.2).1.2 INSTITUT FOR ME NNESKERETTIG HEDE RS VU RDE RING

Institut for Menneskerettigheders argumentation er til dels en andenend Social-, Børne- og Integrationsministerens.For det første gælder der på en række områder forskellige regler iDanmark og Grønland. Det er en følge af såvel den tidligerehjemmestyre- som den nuværende selvstyreordning, der indebærerenten direkte lovgivningsmæssig kompetence eller en væsentliglovgivningsmæssig indflydelse til Grønland. Det er ikke nødvendigvis etmenneskeretligt problem i sig selv, at lovgivningskompetencenudnyttes på forskellig vis.For det andet anser instituttet det i sit høringssvar for ”gansketvivlsomt”, om forskelsbehandlingen af børn født i og uden forægteskab i Grønland i perioden før ændringen af den grønlandskebørnelov i 1963/1974 er i strid med Menneskerettighedskonventionen.Det skyldes, at forskelsbehandlingen først blev forbudt internationaltfra midten af 1970’erne, hvor reglerne var ændret i Grønland.Det er meget væsentligt, om diskrimination er det afgørende problem,fordi der i givet fald opstår et vanskeligt tidsmæssigtafgrænsningsspørgsmål i forhold til, hvornår Danmark burde have tagetskridt til at sikre ligebehandling af de børn, der blev født på ettidspunkt, hvor forskelsbehandlingen var tilladt.Instituttets høringssvar er imidlertid baseret på retten til privat- ogfamilieliv – ikke på forskelsbehandling af de juridisk faderløse i forhold3/8

til børn født på et andet tidspunkt eller et andet sted. Det skyldes delsde domme, regeringen omtaler i lovforslaget, dels en dom afsagt afMenneskerettighedsdomstolen i 1979 (Marckxmod Belgien).Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afgjorde i 2010 to sagerom juridisk faderløses adgang til at anlægge faderskabssager, nemligBäcklund mod FinlandogGrönmark mod Finland.I Finland havde man i1976 ligestillet børn født i og uden for ægteskab, ligesom man gjordedet i Grønland i 1963/1974. I Finland havde man fastsat en frist på 5 årfor at rejse faderskabssager, således at børn født uden for ægteskab itiden før 1976 nu kunne rejse faderskabssager. Femårsfristen udløb i1981 og betød konkret, at de to klagere ikke kunne anlæggefaderskabssager, da de først senere blev opmærksomme på, at dejuridisk set ikke var børn af deres respektive fædre.Menneskerettighedsdomstolen fandt i de to sager, at retten til privatliv(ikke forbuddet mod diskrimination) var krænket, fordi de to klageresom følge af sagsbehandlingsfristerne ikke havde mulighed for at opnåjuridisk anerkendelse af det biologiske faderskab. Dommen bekræfter,at det er krænkelsen af retten til privat- og familieliv, der ergrundproblemet.Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har imidlertid ogsåangrebet problemstillingen ud fra et diskriminationsperspektiv. Detfremgår dels af Marckx-dommen, nævnt ovenfor, dels af den dom,regeringen i hovedsagen bygger lovforslaget på, nemligBrauer modTysklandfra 2009. Sagen handlede om et barn født uden for ægteskab idet tidligere Østtyskland, og som ikke kunne rejse en faderskabssagover for sin far, der var bosat i det tidligere Vesttyskland. EfterTysklands genforening tog Tyskland forskellige skridt til at rette op påretsstillingen for juridisk faderløse, men hun forblev omfattet af engruppe personer, der ikke kunne anlægge faderskabssager. Faderenhavde anerkendt forbindelsen til barnet og betalt børnebidrag, menhan var juridisk set ikke barnets far. Da faderen døde, kunne barnetderfor ikke arve ham, selv om hun forsøgte at få etableret faderskabet.Menneskerettighedsdomstolen fandt, at der var tale om en krænkelseaf forbuddet mod diskrimination inden for retten til familieliv, fordiklageren ikke havde samme adgang til at anlægge faderskabsager somandre.Denne fortolkning kan umiddelbart fremstå vanskelig at forene med detforhold, at det i perioden før midten af 1970’erne netop var tilladt atforskelsbehandle børn født uden for ægteskab, hvilket i praksis ofte

indebar, at de ikke havde adgang til at anlægge faderskabssager ogdermed heller ikke havde arveret.Det er imidlertid efter min opfattelse ikke tale om uforeneligemodsætninger. Menneskerettighedsdomstolens har i sagerneMarckx,BäcklundogGrönmarkantaget, at alle – også børn født uden forægteskab – har en grundlæggende ret til familieliv. Det forhold, atMenneskerettighedsdomstolen iMarckx-ogBrauer-sagernederudoverhar anset staterne for forpligtet til at ligebehandle børn født i og udenfor ægteskab, står ikke i modsætning hertil, men er et supplement tilden grundlæggende ret til familieliv.Konklusionen er derfor, at alle siden Menneskerettigheds-konventionens ikrafttræden har haft en grundlæggende ret til at søgejuridisk anerkendelse af det biologiske familieliv, ligesom børn fødtuden for ægteskab fra midten af 1970’erne ikke må diskrimineres isammenligning med børn født i ægteskab.2. SKAL DANMARK BETALE ØKONO MISK KO MPENSATION?2.1 KORT OM MENNES KERETTENS KRAV TIL KOMPENS ATION

Det menneskeretlige udgangspunkt er, at en stat så vidt muligt skalstille en borger, som om vedkommendes rettigheder ikke havde væretkrænket. Det kan ske ved at rette op på forholdene, for eksempel vedat løslade en frihedsberøvet eller tilbagelevere en konfiskeret ejendom– eller i dette tilfælde ved at give juridisk faderløse adgang til atanlægge faderskabssager. Det er i mange tilfælde tilstrækkeligtderudover blot at anerkende krænkelsen.En sådan fysisk eller retlig genopretning kan dog være utilstrækkelig.Staten kan i så fald være forpligtet til at rette op på krænkelsen ved atbetale kompensation i form af godtgørelse og/eller erstatning.Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis beror detpå en konkret vurdering, hvordan en stat skal rette op på krænkelser afborgernes rettigheder.2.2 KORT OM TIDLIGE RE T ILKENDEG IVELSER

lovforslaget i sig selv kompenserer for en eventuel hidtidig krænkelse afDen Europæiske Menneskerettighedskonvention, og at der derfor ikkeer anledning til at etablere en kompensations- eller erstatningsordning.Institut for Menneskerettigheder tilkendegav ligeledes i høringssvaretaf 5. december 2012, at en udtrykkelig anerkendelse må væretilstrækkelig til at kompensere krænkelsen.Instituttets høringssvar af 5. december 2012 tilsluttede sigbemærkningerne om Danmarks internationale forpligtelser iregeringens lovforslag, hvor der imidlertid ikke anføres noget nærmereom erstatnings- eller kompensationsspørgsmålet. Det skyldesformentlig, at det dengang var Social- og Integrationsministerietsopfattelse, at spørgsmålet om en sådan ordning faldt uden forlovforslagets rammer (svar på spørgsmål 2 ad L 16/2013).Instituttet tilsigtede således ikke med høringssvaret at gøre endeligt opmed, om enkeltpersoner i konkrete tilfælde ville kunne rejse krav omerstatning og/eller godtgørelse, idet fokus var på lovforslagetsforenelighed med den internationale menneskeret.Det er fortsat instituttets vurdering, at der ikke er et tilstrækkeligtsikkert grundlag i den internationale menneskeret for at hævde, atDanmark er forpligtet til at etablere en erstatnings- ellerkompensationsordning, men en politisk vurdering af spørgsmål bør tagehøjde for spørgsmålets kompleksitet.2.3 NÆ RME RE OM ØKONOMISK KOMPENS ATION

Instituttets høringssvar af 5. december 2012 er, som nævnt, først ogfremmest baseret på Menneskerettighedsdomstolens dom fra 1979 iMarckx-sagen.Domstolen fandt, at det måtte være tilstrækkeligt, atdommen anerkendte krænkelsen af konventionen, og at Belgienrettede op på krænkelsen.Det kan imidlertid tilføjes, at Menneskerettighedsdomstolen i deovenfor omtalteBäcklund-ogGrönmark-sagerfra 2010 tilkendteklagerne en godtgørelse på 6.000 euro, fordi de som følge afsagsbehandlingsfristen på fem år ikke længere havde adgang til atanlægge en faderskabssag. Klagerne fik ikke erstatning for tabt arveret,fordi Domstolen ikke havde taget stilling til, om de juridisk set burdevære anset som børn af deres fædre. Dette fremgår ikke af dommenefra 2010, men af to beslutninger fra 2011 som afsluttede sagerne.Det kan yderligere fremhæves, at den tidligere omtalteBrauer-sagfra2009 endte med, at klageren fik en samlet kompensation på 115.0006/8

euro. Klageren havde rejst krav om erstatning på ca. 96.000 euro fortabt arv efter faderen, ligesom hun gjorde krav på en godtgørelse på50.000 euro og på erstatning af sagsomkostningerne på ca. 3.000 euro.Domstolen henskød den økonomiske opgørelse til parterne, der ibegyndelsen af 2010 indgik et forlig på betaling af i alt 115.000 euro,uden at det nærmere fremgår af forliget, hvordan det samlede beløb eropgjort. Domstolen godkendte forliget i 2010.2.4 ADG ANG TIL AT SØGE ØKONOMIS K KOMPENSATION

Det er på denne baggrund ikke usandsynligt, at juridisk faderløse medhenvisning til Menneskerettighedsdomstolens nyere praksis kan rejsekrav, dels om godtgørelse med henvisning tilBäcklund-ogGrönmark-sagerne, dels om erstatning for tabt arv med henvisning til iBrauer-sagen.Når det overvejes, hvordan eventuelt berettigede krav påkompensation bør imødekommes, er det væsentligt at tage højde foromfanget og karakteren af de kompensationskrav, der kan tænkes atblive rejst.For det første er der så vidt vides ingen i Grønland, der over fordomstolene har påberåbt sig den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention med henblik på at udfordreretsstillingen i Grønland. Det er nu 40 henholdsvis 50 år siden, atlovgivningen blev ændret i Nord-/Østgrønland henholdsvisVestgrønland, uden at der er taget skridt til at rette op påkonsekvenserne af den tidligere gældende forskelsbehandling af børnfødt i og uden for ægteskab.Det er i mine øjne et betydeligt svigt set fra et menneskeretligtperspektiv, men i modsætning til de konkrete sager afgjort afMenneskerettighedsdomstolen har ingen enkeltpersoner i Grønlandført deres sager gennem det nationale retssystem og hele vejen tilMenneskerettighedsdomstolen. På det punkt adskiller de konkreteenkeltsager sig fra en generel regulering i Grønland. Det må i betydeliggrad have formodningen imod sig, at Danmark som led i en generelændring af retstilstanden skulle være forpligtet til at betale en(betydelig) godtgørelse til et meget stort antal borgere i Grønland.For det andet vil det volde store vanskeligheder at foretage enopgørelse af eventuelle erstatningskrav på tabt arv. Det vil i førsterække være praktisk vanskeligt at identificere og gennemgå derelevante dødsboer med henblik på at opgøre den arv, den juridiskefaderløse kunne have været berettiget til, hvis vedkommende indenden pågældende arveladers død havde været anerkendt som juridisk7/8

barn og dermed som arving. Dette praktiske problem vil man formentligkunne overkomme i en række tilfælde. Den erstatningssøgende vilderefter i anden række stå over for en i praksis ofte uløselig opgavemed at dokumentere, at vedkommende ret faktisk ville have væretberettiget til udbetaling af arv. Det kan således formentlig aldriggodtgøres med sikkerhed, hvordan afdøde ville have disponeret vedtestamente, ved ægtepagt, ved gave eller ved andre overdragelser, hvisden juridisk faderløse havde været anerkendt som juridisk barn ogdermed som arving. Det må derfor formodes, at erstatningskravene i defleste tilfælde enten ikke vil kunne opgøres eller ikke vil kunnedokumenteres.For det tredje vil kompensationskrav mod den danske stat i en langrække tilfælde vil være forældede, fordi problemstillingen strækker sigbåde 40 og 50 år tilbage i tiden.3. KONKLUSIONDet er min konklusion, at der ikke er tilstrækkeligt sikkert grundlag i deninternationale menneskeret for hævde, at Danmark er forpligtet til atetablere en – i øvrigt omkostningstung – kompensationsordning. Det ertilstrækkeligt, at lovgivningen ændres, så de juridisk faderløse fremoverfår adgang til at anlægge faderskabssager.Det er imidlertid også min konklusion, at det ikke er usandsynligt, atenkeltpersoner vil kunne anlægge og vinde retssager med påstand ombetaling af kompensation i form af godtgørelse og/eller erstatning.Det kan tale for, at der træffes en politisk afgørelse om at imødekommeeventuelt berettigede kompensationskrav. I fravær af en politisk løsningmå det overlades til domstolene at tage stilling til eventuelleenkeltsager.Jeg ser frem til at drøfte sagen med Grønlandsudvalget.Med venlig hilsenJonas ChristoffersenDIREKTØR