Høringsnotat vedrørende lov om ændring af lov om erhvervsfremme

og regional udvikling (ophævelse af regler om industrisamarbejde i

forbindelse med anskaffelser af forsvarsmateriel og forsvarstjeneste-

ydelser)

1. Indledning

Lovforslaget har til formål at ophæve § 18 i lov om erhvervsfremme ogregional udvikling, som bemyndiger erhvervs- og vækstministeren til atfastsætte regler for industrisamarbejde i forbindelse med forsvarets an-skaffelser af forsvarsmateriel og forsvarstjenesteydelser fra udenlandskeleverandører. Desuden ophæves de eksisterende regler for industrisamar-bejde, der er udstedt i form af bekendtgørelse og cirkulære i medfør aflov om erhvervsfremme og regional udvikling.Fremover vil grundlaget for industrisamarbejde alene bestå i administra-tive retningslinjer, der fastsættes af erhvervs- og vækstministeren eftergodkendelse i regeringen.Ændringerne indebærer, at der fremover kun stilles krav om industrisam-arbejde, hvis en konkret vurdering i overensstemmelse med EU-retten,herunder særligt artikel 346 i Traktaten om den Europæiske UnionsFunktionsmåde (TEUF), viser, at dette er nødvendigt for at varetage væ-sentlige danske sikkerhedsinteresser.Baggrunden for lovforslaget er, at de danske regler efter Kommissionensopfattelse ikke er i overensstemmelse med EU-retten. De foreslåede æn-dringer bringer reglerne for industrisamarbejde på linje med tilsvarenderegler i en række øvrige EU medlemsstater, som også praktiserer industri-samarbejde.Ændringerne indebærer alt andet lige, at omfanget af industrisamarbejdevil blive reduceret.Det foreslås, at lovforslaget træder i kraft den 1. april 2014.Lovforslaget blev sendt i høring hos en række organisationer og myndig-heder den 20. december 2013 med høringsfrist den 17. januar 2014. Vedudløbet af høringsfristen er der modtaget 8 høringssvar.

KL, Rigsrevisionen og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri harikke bemærkninger til lovforslaget. DA har ikke ønsket at afgive be-mærkninger. Bemærkninger fra FAD, CO-Industri, IDA og Advokatrådetligger til grund for dette notat. Høringssvaret fra FAD (brancheforenin-gen ”Forsvars- og Aerospaceindustrien i Danmark” under DI) er udarbej-det i samarbejde med DI, Censec og Naval Team Denmark (de to sidst-nævnte er netværksorganisationer på forsvarsområdet).

2. Generelle bemærkninger

Høringssvarene bakker op om de foreslåede ændringer af lov om er-hvervsfremme og regional udvikling og retningslinjerne for industrisam-arbejde samt fastholdelse af industrisamarbejde, men der er også bekym-ring over, at ændringerne kan føre til en væsentlig reduktion i omfangetaf industrisamarbejde.CO-Industri ”er som udgangspunkt positivt indstillet over for de foreslåe-de ændringer af lov om erhvervsfremme og retningslinjerne for industri-samarbejde. CO-Industri er enig i, at det er vigtigt at finde en model forindustrisamarbejde, der er i overensstemmelse med Danmarks forpligtel-ser i forhold til EU.”FAD skriver, at ”med lovforslaget ophæves de gældende generelle kravom industrisamarbejder, og der indføres et nyt system baseret på en indi-viduel og konkret vurdering af behovet for krav om industrisamarbejdeved hvert enkelt af forsvarets større indkøb. Dette tiltag støttes af FAD,der ser det som vejen til at sikre EU Kommissionens accept af den fort-satte brug af krav om industrisamarbejder.”FAD er ”som udgangspunkt fortalere for frie og åbne markeder baseret påsund konkurrence. Også på området for forsvarsmateriel. Imidlertid erdette marked grundlæggende anderledes end de fleste andre markeder.Eksistensen af en national forsvarsindustri er et af midlerne til at sikre etlands sikkerhedsmæssige interesser, hvorfor markedet er præget af en storgrad af protektionisme fra de enkelte lande.”FAD skriver videre, at ”det kan ikke understreges nok, at den danske for-svarsindustri er fundamentalt anderledes end den tilsvarende industri i destørre EU-lande. De danske virksomheder leverer kun i meget begrænsetomfang færdige våbensystemer eller andet udstyr til anvendelse i det dan-ske forsvar. Til gengæld er det en branche bestående af højt specialisere-de og teknologisk avancerede nicheproducenter og underleverandører,der leverer til et bredt udsnit af den internationale forsvarsindustri, herun-der primært til den del af den internationale forsvarsindustri, som detdanske forsvar køber materiel fra. Danmarks sikkerhedsinteresser i at ha-ve en forsvarsindustri skal derfor sikres gennem instrumenter, der sikrerdanske virksomheder reel adgang til udenlandske forsvarsindustriellevirksomheder. Industrisamarbejde har i den forbindelse vist sig at være et

effektivt middel, og det er derfor naturligt at søge dette instrument videre-ført.”IDA fremhæver, at det er ”væsentligt, at Danmark fastholder et højt tek-nologisk videns- og færdighedsniveau. Militære systemer er generelt helti front teknologisk. Det er derfor ingeniørmæssigt et særdeles interessantområde at være involveret i. Omvendt er det et område, de enkelte natio-ner af naturlige årsager ikke blot deler viden ud om. Gennem industri-samarbejde har Danmark gennem årene sikret sig adgang til teknologi ogviden, der har været af stor betydning for at bevare og udvikle ingeniør-mæssigt særdeles interessante områder.”CO-Industri anbefaler, at vurdering af behovet for industrisamarbejde fo-retages på baggrund af et klart politisk mandat og med inddragelse af in-dustrien.FAD anbefaler, at vurderingen af behovet for industrisamarbejde placeresi Forsvarsministeriets departement, at industrien inddrages i vurderingenaf behovet for industrisamarbejde, og at Den forsvarsindustrielle strategirevideres, inden de nye regler træder i kraft. Derudover foreslår FAD, atde nye regler kun skal gælde for leverandører fra EU, og at en bred kredsaf virksomheder i Danmark kan indgå i industrisamarbejde.IDA anbefaler, at Erhvervs- og Vækstministeriet fortsat spiller en aktivrolle, og at der fokuseres på at opretholde og udvikle industrielle kompe-tencer og kapaciteter på højt internationalt niveau.Advokatrådet noterer sig, at der ikke længere er tale om at etablere en po-sitiv lovhjemmel, som Advokatrådet støttede i sommeren 2013, og opfor-drer til, at spørgsmålet om hjemmel for vilkårsfastsættelse omtales i be-mærkningerne.

2.1. Reduktion af industrisamarbejde

CO-Industri, FAD og IDA udtrykker bekymring over, at der kan ske envæsentlig reduktion i omfanget af industrisamarbejde. Der peges på be-hovet for et klart politisk mandat, at industrien inddrages, og at Den for-svarsindustrielle strategi revideres, inden de nye retningslinjer træder ikraft.CO-Industri skriver, at ”da der er tale om en vurdering af anskaffelsensindflydelse på væsentlige sikkerhedsinteresser med udgangspunkt i denforsvarsindustrielle strategi, vil der skulle udøves et betydeligt politiskskøn i hvert enkelt tilfælde. CO-Industri finder på den baggrund, at vur-deringen bør foretages med et klart politisk mandat. FAD skriver, ”atvurderingen af behovet for krav om industrisamarbejde skal placeres iForsvarsministeriets departement”. IDA finder det ”bekymrende, at vur-deringen tænkes overladt til Forsvarsministeriet og ikke Erhvervs- ogVækstministeriet. Sidstnævnte ministerium må formodes at have blik for

Danmarks langsigtede interesse i at bevare kompetencer og kapaciteter påhøjt internationalt niveau.”CO-Industri finder det af betydning, ”at Forsvarets Materielnævn inddra-ges i en løbende dialog om kommende anskaffelser og spørgsmålet ompålæggelse af forpligtelser til industrisamarbejde.” FAD fremhæver lige-ledes, at der bør være ”en tæt involvering af industri og fagbevægelse ivurdering om, hvorvidt forsvarets anskaffelse af forsvarsmateriel og for-svarstjenesteydelser skal betinges af vilkår om industrisamarbejde.” FADforeslår, at arbejdet med at revidere Den forsvarsindustrielle strategiiværksættes umiddelbart med henblik på afslutning, inden de nye ret-ningslinjer træder i kraft.” Endelig foreslår FAD, at Følgegruppen for In-dustrisamarbejde kortlægger virksomheder, der deltager i industrisamar-bejde, hvilke industrielle kompetencer der opbygges herigennem, oghvorledes dette styrker danske sikkerhedsmæssige interesser.

Kommentarer

Når den gældende generelle bestemmelse erstattes af en konkret vurde-ring i hvert enkelt tilfælde i forhold til EU-retten, vil det alt andet ligemedføre en reduktion i omfanget af industrisamarbejde.Det bør i den forbindelse nævnes, at vurderingen af de væsentlige sikker-hedsinteresser vil blandt andet være baseret på Den forsvarsindustriellestrategi. Vurderingen af behovet for industrisamarbejde indebærer en sik-kerhedspolitisk vurdering af forsvarsindustriens betydning for varetagel-sen af Danmarks væsentlige sikkerhedsinteresser. I vurderingen af de væ-sentlige sikkerhedsinteresser tages der udgangspunkt i Den forsvarsindu-strielle strategi, som fastlægger, hvori Danmarks væsentlige sikkerhedsin-teresser består. Det skal også vurderes, om det er nødvendigt og proporti-onalt at stille krav om industrisamarbejde. I forbindelse med denne vurde-ring kan det være relevant at indhente oplysninger om danske forsvarsin-dustrivirksomheders kompetencer og størrelse.Det fremgår af retningslinjerne for industrisamarbejde, at ”Forsvarsmini-steriet vurderer ved hver enkelt anskaffelse af forsvarsmateriel og for-svarstjenesteydelser, om det af hensyn til varetagelsen af Danmarks væ-sentlige sikkerhedsinteresser er nødvendigt at pålægge udenlandske leve-randører forpligtelser til industrisamarbejde”. Vurderingerne vil ske un-der Forsvarsministeriets ansvar, hvor de kompetencer, der er nødvendigeat inddrage, herunder ved underlagte myndigheder m.v., vil blive involve-ret. Det findes derfor ikke dækkende specifikt at nævne departementet idenne sammenhæng.Det skal for en god ordens skyld bemærkes, at det er Erhvervs- ogVækstministeriet, der træffer den endelige beslutning om eventuelle kravom industrisamarbejde på baggrund af Forsvarsministeriets vurdering af,om der under hensyntagen til varetagelse af de sikkerhedspolitiske inte-resser, skal stilles krav om industrisamarbejde.

Det kan også være relevant at inddrage industrien i at tilvejebringe detal-jeret viden om, hvordan forsvarsindustrien kan få adgang til udenlandskeleverandører og sikre opretholdelse og udvikling af væsentlige kompe-tencer og kapaciteter på internationalt højt niveau inden for strategiskeområder.Det fremgår af Den forsvarsindustrielle strategi, at den skal revideres ca.hvert andet. I den forbindelse vurderes det at være hensigtsmæssigt atinddrage industrien og revidere strategien, inden de nye retningslinjertræder i kraft.Endelig er det i lyset af paradigmeskiftet for industrisamarbejde hen-sigtsmæssigt, at Følgegruppen for industrisamarbejdes opgaver udvidesmed kortlægning af, hvilke kompetencer og kapaciteter, der udviklesgennem industrisamarbejde.

2.2. Afgrænsning af industrisamarbejde

FAD skriver, at ”da der fortsat ikke er skabt sikkerhed for, at de nye reg-ler ikke vil medføre en væsentlig reduktion i omfanget af industrisamar-bejde, står vores forslag fra høringen af lovudkastet om industrisamarbej-der i sommeren 2013 stadig ved magt. Nemlig, at de foreslåede lovæn-dringer alene bringes i anvendelse over for leverandører fra EU-lande,mens andre leverandører pålægges forpligtelser til at indgå og udmønteindustrisamarbejdsaftaler efter de nugældende regler. Herved minimeresde skadelige effekter for industrien af de nye regler i betydeligt omfang.”Desuden foreslår FAD en skærpelse af retningslinjerne, således ”at nårder stilles krav om industrisamarbejde er dette som udgangspunkt et kravsvarende til 100 pct. af kontraktsummen, at afviklingen af industrisamar-bejde skal kunne ske til en bred kreds af danske forsvarsindustrielle virk-somheder, og at afviklingen skal understøtte international markedsadgangfor den danske forsvarsindustrielle base.”IDA skriver, at ”med lov om ændring af lov om erhvervsfremme læggesder op til at reducere industrisamarbejdet betydeligt. IDA påpeger i denforbindelse, at det er et kernepunkt for IDA og bør fremgå tydeligt af ret-ningslinjerne, at forpligtelser til industrisamarbejde skal have til formål atopretholde og udvikle industrielle kompetencer og kapaciteter på højt in-ternationalt niveau inden for strategiske områder, der er fastlagt i Denforsvarsindustrielle strategi”

Kommentarer

Med ophævelsen af de gældende regler og indførelsen af nye retningslin-jer for industrisamarbejde gennemføres der et paradigmeskifte for indu-strisamarbejde, således at grundlaget for at stille krav om industrisamar-bejde entydigt vedrører varetagelsen af Danmarks væsentlige sikkerheds-interesser. På det grundlag giver det ikke mening at sondre mellem an-

skaffelser fra leverandører fra EU og leverandører uden for EU. Dertilkommer, at ensartede vilkår og størst mulig konkurrence mellem potenti-elle leverandører giver forsvaret det bedste udgangspunkt for kommendeanskaffelser.Det er væsentligt for varetagelsen af Danmarks sikkerhedsinteresser ogfor overensstemmelse med EU-retten, at industrisamarbejde er tæt for-bundet med den sikkerhedsinteresse, der varetages. I Den forsvarsindu-strielle strategi er det beskrevet hvilke strategiske områder, samarbejdetskal vedrøre, og i retningslinjerne er det specificeret hvilke krav, samar-bejdet skal leve op til. Samarbejdet kan omfatte alle virksomheder iDanmark, som opfylder disse betingelser.Vurderingen af behovet for industrisamarbejde tager udgangspunkt i densamlede anskaffelse, det vil sige hele kontraktsummen, samt tilhørendedrift, vedligeholdelse osv. Omfanget af industrisamarbejde fastsættesimidlertid efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde. I den vurde-ring indgår, hvordan potentielle leverandører af forsvarsmateriel og for-svarstjenesteydelser vil kunne etablere samarbejde med virksomheder iDanmark inden for strategiske områder.I vurderingen af behovet for industrisamarbejde vil der være fokus på, omindustrisamarbejdet er nødvendigt for at varetage Danmarks væsentligesikkerhedsinteresser. Da opretholdelse og udvikling af industrielle kom-petencer og kapaciteter på højt internationalt niveau inden for strategiskeområder er en væsentlig sikkerhedsinteresse, vil der være stor fokus pådette aspekt ved vurderingen af behovet for industrisamarbejde.

3. Bemærkninger til de enkelte dele af lovforslaget og retningslin-

jerne for industrisamarbejde

3.1. Bemærkninger til lovforslagets enkelte dele

Advokatrådet bemærker, at ”fremover vil anvendelsen af vilkår om indu-strisamarbejde hvile på beslutninger, der er fastsat i medfør af (alene)administrative forskrifter”, og at ”den fremtidige lovtekniske vurderingikke vil være underlagt den samme legalitetskontrol som tidligere”. Ad-vokatrådet opfordrer til, at spørgsmålet om hjemmel for vilkårsfastsættel-sen omtales nærmere i bemærkningerne.”

Kommentar

Det vurderes at være hensigtsmæssigt at uddybe hjemlen for vilkårsfast-sættelse i lovens bemærkninger.

3.2. Bemærkninger til forslaget om retningslinjer for industrisamar-

bejde

FAD anfører, at forslaget til nye administrative retningslinjer i det væ-sentligste er en tydeliggørelse og opstramning af den hidtidige praksis,hvilket FAD kan støtte. FAD ser imidlertid behov for at yderligere op-

stramninger på en række punkter, som er nævnt under generelle bemærk-ninger.

3.2.1. Definitioner og afgrænsning

Ad. Retningslinjernes pkt. 1.1.

FAD påpeger, at i forbindelse med for-svarets anskaffelser bør den samlede kontraktværdi i forbindelse medrammekontrakter og såvel anskaffelsen som drift og vedligeholdelse iforbindelse med anskaffelseskontrakter lægges til grund for vurderingenom industrisamarbejde. Advokatrådet peger på, at det ikke er gennem-skueligt, hvorfor der tales om ”nyt forsvarsmateriel”. Desuden opfordrerAdvokatrådet til præciseringer vedrørende klager, domstolsbehandling,aktindsigt og procedurer for sanktioner.

Ad. Retningslinjernes pkt. 4.1.

Advokatrådet foreslår, at vilkår om in-dustrisamarbejde bør fremgå af udbudsmaterialet for den pågældende le-verance.

Ad Retningslinjernes pkt. 5.1.5.B., 5.2. og 7.3

anfører Advokatrådet, atkapitaloverførsel bør knyttes til formålet, og at benævnelsen administre-rende direktør bør erstattes af den tegningsberettigede ledelse,

Ad. Retningslinjernes pkt. 2.3 og pkt. 7.4.

FAD støtter, at en virksom-hed i Danmark defineres ved, at den er registreret i Danmark, og at en visdel af værditilvæksten sker i Danmark. Advokatrådet anfører, at der erbehov for at præcisere, hvordan en sådan værditilvækst afgrænses og be-dømmes. FAD anfører, at det for underleverandører i Danmark er vanske-ligt at levere en værditilvækst på 80 pct. og foreslår at fastsætte en grænsepå 70 pct.

Ad. Retningslinjernes pkt. 5.1.6.

FAD foreslår, at afvikling ud over enperiode på 10 år som hidtil kun bør accepteres helt undtagelsesvist.

Kommentar

FADs opfattelse af kontraktværdi lægges til grund for vurdering af behovfor industrisamarbejde, idet omfang den samlede kontraktværdi kan op-gøres på tidspunktet for kontraktindgåelse. Med ”nyt forsvarsmateriel”tilkendegives det, at det ikke vurderes, om der er behov for industrisam-arbejde i forbindelse med anskaffelse af brugt forsvarsmateriel, hvor le-verandøren ikke har mulighed for at indgå i samarbejde med virksomhe-der i Danmark. Hvad angår Advokatrådets forslag til præciseringer vildisse blive søgt imødekommet. Det fremgår allerede af pkt. 4.1., at vilkårom industrisamarbejde skal fremgå af anskaffelsesmaterialet.(fx udbud).Det vurderes, at der er behov for at præcisere afgrænsning og fastsættelseaf værditilvækst i Danmark, og at grænsen bør ændres til 70 pct. for bedreat afspejle faktuelle forhold i industrien.

Afviklingen af industrisamarbejde skal understøtte et langsigtet, strate-gisk samarbejde mellem den udenlandske leverandør og virksomheder iDanmark. Afviklingen skal foretages inden for en periode, der fastsættesaf Erhvervs- og Vækstministeriet på grundlag af anskaffelsens omfang ogleveringstidspunkt, der understøtter ovenstående formål.

3.2.2. Vurdering af behov for industrisamarbejde

Ad. Retningslinjernes 3.2. og 5.1.2.

Advokatrådet anfører, at det børpræciseres, om der til den sikkerhedsmæssige interesse skal knyttes til etkonkret produkt eller tjenesteydelse ved vurderingen af behovet for indu-strisamarbejde. Advokatrådet peger også på, at henvisningen i pkt. 5.1.2.til den forsvarsindustrielle strategi er uklar.Desuden påpeger FAD, at det fremtidige krav om industrisamarbejdefremover bør være på samme niveau som hidtil, hvilket vil sige 100 pct.,for at sikre en forsvarsindustri på det nuværende niveau.

Kommentar

Vurderingen af behovet for industrisamarbejde tager udgangspunkt i densamlede anskaffelse, men skal fastsættes efter en konkret vurdering ihvert enkelt tilfælde. Det kan derfor ikke lægges til grund, at et eventueltkrav om industrisamarbejde skal modsvare 100 pct. af anskaffelseskon-trakten.Det vurderes, at det vil være hensigtsmæssigt at præcisere sammenhæn-gen mellem den konkrete anskaffelse og den sikkerhedsmæssige interessesamt henvisningen til Den forsvarsindustrielle strategi.

3.2.3. Banking

Ad. Retningslinjernes pkt. 4.2.

FAD forudsætter, at det ligesom underde gældende regler vil være muligt for udenlandske leverandører frivilligtat oprette en ”banking-aftale” i forventning om potentielle forpligtelser.

Kommentar

Det er ikke muligt at fastholde praksis med frivillige ”banking-aftaler”,da krav om industrisamarbejde skal knyttes til en konkret vurdering afsikkerhedsinteresserne. Der vil være mulighed for, at leverandører kanafvikle industrisamarbejde fra det tidspunkt, hvor de prækvalificeres iforbindelse en kommende anskaffelse.

3.2.4. Udviklingsprojekter

Ad. Retningslinjernes pkt. 5.1.5.

FAD påpeger, at udviklingsprojektermellem udenlandske leverandører og virksomheder i Danmark bør kunneomfatte bistand til markedsføring, idet en sådan bistand kan være afgø-rende for virksomhedernes adgang til ellers lukkede forsvarsmarkeder.

Ad. Retningslinjernes pkt. 5.4.

FAD anerkender, at faktorer i forbindel-se med udviklingsprojekter i modsætning til tidligere fastlægges i ret-

ningslinjerne, idet dette vil gøre det lettere for danske og udenlandskevirksomheder at skønne over værdien af et givet projekt.

Ad. Retningslinjernes pkt. 5.5.

Advokatrådet anser det for en god idé atindføre en uvildig værdifastsættelse i forbindelse med udviklingsprojekterog foreslår, at dette indføres generelt for alle former for afvikling af pro-jekter

Kommentar

I forbindelse med udviklingsprojekter kan der godkendes faktorer, som iretningslinjerne er knyttet til generiske aktiviteter som kapitaloverførsel(penge), teknologioverførsel (teknologi og rettigheder), rådgivning (ti-mer), faciliteter og salg. Hvis det er relevant, vil faktorer kunne anvendestil aktiviteter, der er rettet mod adgang til det internationale marked forforsvarsmateriel.Da en uvildig værdifastsættelse kan være kostbar, men ikke er nødvendigi alle tilfælde, foretrækkes det at fastholde benævnelsen ”kan anmodesom”. Hensigten er at anvende metoden i alle relevante sager.

3.2.5. Sanktioner

Ad Retningslinjernes pkt. 8 og 9.

FAD er enig i, at det nuværende kravom bankgaranti erstattes af regler om bod, idet dette vil indebære en let-telse for de involverede virksomheder, hvilket alt andet lige er positivt.FAD foreslår, at forsvaret pålægges at oplyse samarbejdspartere i NATOom de pågældende leverandørers manglende vilje eller evne til at opfyldederes forpligtelser til industrisamarbejde. Desuden anser FAD det for po-sitivt, at hurtig afvikling af forpligtelser til industrisamarbejde belønnes.

Kommentar

Det har vist sig effektfuldt, at sanktioner mod en leverandør offentliggø-res, herunder til samarbejdsparter i udlandet. Det anses dog ikke for hen-sigtsmæssigt at gøre dette til en egentlig forpligtelse.