KOMMENTERET OVERSIGT

over

høringssvar om udkast til forslag til lov om ændring af udlændingelo-

ven (Ændringer som følge af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2008/115 EF om fælles standarter og procedurer i medlemsstaterne

for tilbagesendelse af tredjelandstatsborgere med ulovligt ophold (ud-

sendelsesdirektivet) m.v.)

I. Høringen

Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndighederog organisationer mv.:Advokatsamfundet, Amnesti Nu, Amnesty International, Børnerådet,Børns Vilkår, Dansk Flygtningehjælp, Danske Advokater, Datatilsynet,Den Danske Dommerforening, Den Danske Europabevægelse, Den Dan-ske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, DIGNITY – Dansk InstitutMod Tortur, Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimina-tion, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Flygtningenæv-net, Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af Statsforvaltnings-jurister, Foreningen af Statsforvaltningsdirektører, Foreningen af Udlæn-dingeretsadvokater, Færøernes Landsstyre, Naalakkersuisut (GrønlandsSelvstyre), Indvandrerrådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, KL,Landsforeningen af Forsvarsadvokater, præsidenten for Vestre Landsret,præsidenten for Østre Landsret, Red Barnet, Retspolitisk Forening, Rets-sikkerhedsfonden, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Røde Kors, Rådet for Etni-ske Minoriteter, Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen, samtlige by-retter, SOS mod Racisme og UNHCR.

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:Børnerådet, Børns Vilkår, Dansk Flygtningehjælp, Datatilsynet, Domstols-styrelsen, Flygtningenævnet, Institut for Menneskerettigheder, KL, præsi-denten for Københavns Byret på vegne af samtlige byretter, præsidentenfor Vestre Landsret, præsidenten for Østre Landsret, Red Barnet, Retspoli-tisk Forening, Rigsadvokaten, Rigspolitiet og SOS mod Racisme.Bemærkninger af generel politisk karakter samt forslag og bemærkninger,der ikke vedrører lovforslaget, indgår ikke i høringsoversigten.Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv.

II. Høringssvarene

1. Generelle bemærkninger

Børns Vilkår, Datatilsynet, Domstolsstyrelsen, Flygtningenævnet,

Rigsadvokaten, Rigspolitiet, samtlige byretter samt Vestre og Østre

Landsret

har ingen bemærkninger til lovforslaget.

Retspolitisk Forening

kan tilslutte sig lovforslagets formål og sigte ogkan endvidere tilslutte sig, at forslaget overordnet set giver bedre rettighe-der og større retssikkerhed for udlændinge i Danmark ved udvisning ogafvisning (hjemsendelse mv.) fra Danmark, end den nuværende udlændin-gelov.

SOS mod Racisme

finder det meget positivt, at ulovlig indrejse eller ulov-ligt ophold efter det nye lovudkast ikke mere kan straffes med fængsel.SOS mod Racisme finder det også positivt, at der ifølge det nye udkast vedfastsættelse af udrejsefrister bør tages hensyn til lang opholdstid i landet ikombination med skolesøgende børn eller anden familiemæssig eller socialtilknytning.SOS mod Racisme finder dog, at lovforslaget på visse punkter blot forvær-rer tilværelsen for udlændinge i Danmark, og i flere tilfælde medfører ind-rejseforbud i et hvilket som helst Schengenland.

2. Særlige bemærkninger

2.1. Særligt om ophævelse af adgangen til at afvise udlændinge efter

indrejsen

Institut for Menneskerettigheder

peger på, at en afgørelse om udvisninger en mere indgribende afgørelse end en afgørelse om afvisning, og finderpå den baggrund anledning til at fremhæve, at det forudsættes, at det al-mindelige proportionalitetsprincip og de menneskeretlige begrænsningerrespekteres i forbindelse med vurderingen af spørgsmålet om udvisning.Instituttet peger således på, at der kan forekomme situationer, hvor en ud-lænding kunne afvises i overensstemmelse med det almindelige proportio-nalitetsprincip og de menneskeretlige begrænsninger, men hvor en udvis-ning (med dertilhørende indrejseforbud) vil være uproportionel.Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme denenkeltes menneskerettigheder – at det i lovforslaget præciseres, at en ud-lænding fremover kan administrativt udvises i samme omfang, som der idag sker afvisning, såfremt dette er i overensstemmelse med det alminde-lige proportionalitetsprincip og de menneskeretlige begrænsninger.Det følger af udlændingelovens § 26, stk. 1, at der ved afgørelse om udvis-ning efter §§ 25a-25 c skal tages hensyn til, om udvisningen må antages atvirke særlig belastende, navnlig på grund af bl.a. udlændingens tilknytningtil det danske samfund, udlændingens alder, helbredstilstand og andrepersonlige forhold, udlændingens tilknytning til herboende personer ogudvisningens konsekvenser for udlændingens herboende nære familiemed-lemmer, herunder i relation til hensynet til familiens enhed. Det følgerendvidere af udlændingelovens § 26, stk. 2, at en udlænding skal udvisesefter §§ 22-24 og § 25, medmindre dette vil være i strid med Danmarks in-ternationale forpligtelser.Udlændingelovens § 26 sikrer således, at der alene kan ske udvisning af enudlænding, når dette ikke vil stride mod Danmarks internationale forplig-telser. Det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at der ikke erbehov for yderligere at præcisere, at udvisning alene kan ske med respektaf det almindelige proportionalitetsprincip og de menneskeretlige be-grænsninger.

SOS mod Racisme

finder, at ændringen af udlændingelovens § 25 a, stk.2, nr. 2, hvorefter en tredjelandsstatsborger, der ikke har haft lovligt op-hold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder, kan udvises, hvisden pågældende ikke har de nødvendige midler til sit underhold både med3

hensyn til hele det påtænkte ophold i Schengenlandene og til enten hjem-rejsen eller gennemrejsen til et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonven-tionen, udgør en urimelig skærpelse.SOS mod Racisme er forundret over, at lovforslaget beholder adgangen tilat udvise udlændinge, hvis sundhedsmæssige grunde tilsiger, at udlændin-gen ikke bør have ophold her i landet. SOS mod Racisme henviser i denforbindelse til, at det af bemærkningerne til lovforslaget, fremgår, at ud-visning sjældent sker alene med henvisning til den offentlige sundhed.Efter den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 28, stk. 5, der fore-slås ophævet, kan der ske afvisning af en udlænding, der ikke har de for-nødne midler til sit underhold både med hensyn til hele det påtænkte op-hold i Schengenlandene og til enten hjemrejsen eller gennemrejsen til etland, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen, og hvor den pågældendeer sikret indrejse, og ikke i stand til på lovlig vis at erhverve disse midler.Som det fremgår af bemærkningerne til den foreslåede ændring af udlæn-dingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 2, sikrer ændringen, at bestemmelsen fårsamme ordlyd som udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 5. Det sikres herved,at der fremover kan ske udvisning i samme omfang, som der i dag kan skeafvisning efter § 28, stk. 5, jf. § 28, stk. 1, nr. 5.Justitsministeriet finder på den baggrund ikke, at ændringen udgør enurimelig skærpelse.Justitsministeriet finder heller ikke, at det forhold, at bestemmelsen, hvor-efter der kan ske udvisning af en udlænding med henvisning til, at ved-kommende udgør en alvorlig trussel mod den offentlige sundhed alene an-vendes sjældent, kan begrunde at bestemmelsen ophæves.

2.2. Særligt om varigheden af et indrejseforbud

Dansk Flygtningehjælp

finder ikke, at den foreslåede bestemmelse i ud-lændingelovens § 32, stk. 5, er tilstrækkelig til at sikre dansk rets overens-stemmelse med direktivets artikel 11, stk. 2, hvorefter indrejseforbuddetsvarighed fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold iden enkelte sag.Dansk Flygtningehjælp anfører i den forbindelse, at der med de foreslåedebestemmelser i udlændingelovens § 32, stk. 4 og 5, bliver tale om et ind-4

rejseforbud af en på forhånd fastsat varighed ud fra karakteren af det for-hold, der begrunder udvisningen, som kun kan fraviges og gøres kortere,hvis der er tale om ganske særlige forhold. Dette er ifølge Dansk Flygtnin-gehjælp ikke i overensstemmelse med direktivets artikel 11, stk. 2, om enkonkret og individuel vurdering af hver enkelt sag.Dansk Flygtningehjælp anfører, at det forhold, at der i forbindelse med enafgørelse om udvisning er taget hensyn til, om en udvisning må antages atvære særligt belastende, ikke kan ændre på det forhold, at varigheden af etindrejseforbud ifølge Dansk Flygtningehjælp bør fastsættes konkret ogmed behørig hensyntagen til alle relevante forhold. Der kan i øvrigt ifølgeDansk Flygtningehjælp være forhold, som ikke udelukker udvisning, mensom alligevel kan og bør have indflydelse på varigheden af et indrejsefor-bud.Dansk Flygtningehjælp foreslår på den baggrund, at forslaget til § 32, stk.4 og 5, ændres, så der i højere grad åbnes op for en konkret og individuelvurdering af indrejseforbuddets varighed.

Institut for Menneskerettigheder

bemærker, at Den Europæiske Menne-skerettighedsdomstol, eksempelvis iYilmaz mod Tysklandaf 17. april2003, har fundet, at varigheden af et indrejseforbud kan være for langt (ogdermed en krænkelse af Den Europæiske Menneskerettigheds-konventions(EMRK) artikel 8), uanset selve afgørelsen om udvisning er i overens-stemmelse med EMRK.Der kan således ifølge Institut for Menneskerettigheder forekomme tilfæl-de, hvor afgørelsen om udvisning vil være i overensstemmelse med Dan-marks internationale forpligtelser, men hvor varigheden af indrejseforbud-det uanset dette skal være kortere end udgangspunktet i § 32, stk. 4.Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme denenkeltes menneskerettigheder – at det i lovforslagets bemærkninger præci-seres, at der i alle sager skal ske en konkret vurdering af, om indrejsefor-buddets varighed som følge af Danmarks internationale forpligtelser skalvære kortere end udgangspunktet i udlændingelovens § 32, stk. 4, uanset atudvisningen ikke i sig selv er i strid med Danmarks internationale forplig-telser.

SOS mod Racisme

sætter spørgsmålstegn ved, hvorfor udvisning af hen-syn til den offentlige sundhed ledsages af et indrejseforbud i samtlige5

Schengenlande på 5 år. Derudover sætter SOS mod Racisme spørgsmåls-tegn ved, hvorfor der skal foreligge ganske særlige grunde til at fravige etindrejseforbud i 5 år, og om dette ikke blot er at indskrænke mulighedernefor udlændinge mest muligt uden proportionalitet.Som det fremgår af lovforslagets afsnit 2.2.3.1, er de perioder, som frem-går af udlændingelovens§ 32, stk. 4, og som fastlægger indrejseforbuddetsvarighed, fastsat på baggrund af karakteren af det forhold, der begrunderafgørelsen om udvisning. Der skal således være proportionalitet mellemdet forhold, som begrunder udvisningen og indrejseforbuddets varighed.Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk. 5, indebærer, atder ved fastsættelsen af indrejseforbuddets varighed i forbindelse med ud-visning efter § 25, § 25 a, stk. 2, og § 25 b skal tages hensyn til alle rele-vante forhold i den enkelte sag.Som det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, indebærer ændrin-gen, at det skal være muligt at fastsætte et indrejseforbud med en korterevarighed end det, der ellers følger af stk. 4. Adgangen til at fastsætte enkortere varighed vil efter den foreslåede bestemmelse afhænge af udvis-ningsgrunden.Heri ligger, at hvis ganske særlige grunde, herunder hensynet til familie-mæssig og social tilknytning, taler herfor, kan der fastsættes et indrejse-forbud af kortere varighed i tilfælde, hvor udlændingen anses for en alvor-lig trussel mod den offentlige sundhed og er udvist efter udlændingelovens§ 25, nr. 2, samt i forbindelse med udvisning efter § 25 a, stk. 2, og § 25 b.Er udlændingen udvist efter udlændingelovens § 25, nr. 1, eller efter § 25,nr. 2, fordi udlændingen anses for en alvorlig trussel mod den offentligeorden eller sikkerhed, vil der alene kunne fastsættes en kortere varighed afindrejseforbuddet, hvis et indrejseforbud for bestandig vil stride modDanmarks internationale forpligtelser.Det er således klart forudsat, at der altid i forbindelse med fastsættelsen afet indrejseforbuds varighed skal foretages en konkret og individuel vurde-ring, idet udlændingemyndighederne i forbindelse med fastsættelsen afindrejseforbuddet efter § 32, stk. 4, må vurdere, om de i § 32, stk. 5, nævn-te forhold i den konkrete sag skal medføre, at der fastsættes et kortere ind-rejseforbud.

2.3. Særligt om risiko for at en udlænding vil forsvinde

Dansk Flygtningehjælp

finder for så vidt angår asylansøgere, at den fore-slåede formulering af § 33, stk. 2, hvorefter der vil foreligge risiko for, aten udlænding forsvinder, hvis han eller hun ikke har medvirket under sa-gens behandling, er for bred, og at nogle af de eksempler, der er nævnt ibemærkningerne, er uegnede som kriterier til antagelse af en risiko for for-svinden.Dansk Flygtningehjælp anfører endvidere, at asylmyndighederne ind imel-lem vurderer, at asylansøgere ikke samarbejder omkring fastlæggelse afderes identitet, fordi myndighederne for eksempel finder, at ansøger børkunne fremskaffe identitetsdokumenter. I sådanne tilfælde, hvor asylansø-geren reelt ikke har mulighed for at modbevise påstanden om manglendesamarbejde, bør der ifølge Dansk Flygtningehjælp udvises stor forsigtig-hed fra myndighedernes side i forhold til at lade forholdet få negative kon-sekvenser for asylansøgeren.Dansk Flygtningehjælp anfører videre, at det er grundlæggende anerkendt,herunder i flygtningekonventionen, at flygtninge kan have behov for at an-vende falske identitetspapirer for at opnå adgang til et sikkert land. I lysetheraf vil det ifølge Dansk Flygtningehjælp være urimeligt at lade indrejsemed falske identitetspapirer føre til en antagelse om, at pågældende vil for-svinde eller unddrage sig udsendelse.En asylansøger vil ifølge Dansk Flygtningehjælp under asylsagsbehand-lingen ofte give udtryk for aldrig nogensinde at ville rejse tilbage til sithjemland. Dette skal ses i lyset af, at asylansøgere typisk vil være overbe-vist om at være i risiko for forfølgelse og under asylsagen netop vil argu-mentere for ikke at kunne vende tilbage. Dette bør ifølge Dansk Flygtnin-gehjælp ikke have indflydelse på en vurdering af risikoen for, at den på-gældende efter endeligt afslag på asyl vil forsvinde eller unddrage sig ud-sendelse.Dansk Flygtningehjælp foreslår på den baggrund, at formuleringen af denforeslåede bestemmelse ændres, så ikke enhver mangel på medvirken un-der sagens behandling kan føre til en antagelse om risiko for forsvinden el-ler unddragelse af udsendelse. I stedet bør bestemmelsen ifølge danskFlygtningehjælp i højere grad lægge vægt på konkrete omstændigheder,som peger i retning af, at den pågældende faktisk vil forsvinde eller på an-den måde unddrage sig udsendelse.7

SOS mod Racisme

finder ikke, at den præcisering, som lovforslaget inde-holder, for så vidt angår risikoen for, at udlændingen vil forsvinde ellerunddrage sig udsendelse, virker præcis eller rimelig. Det samme gælder forde ledsagende bemærkninger.Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 33, stk. 2, har til formålat gennemføre de nødvendige ændringer, som Kommissionen har peget påi forhold til implementeringen af udsendelsesdirektivets artikel 7, stk. 4, jf.artikel 3, nr. 7.Som det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, tilsigtes der medforslaget ingen ændring af den gældende praksis for fastsættelse af udrej-sefristen til straks. De nævnte kriterier indgår således allerede i dag i vur-deringen af, om der foreligger en risiko for, at udlændingen vil forsvindeeller unddrage sig udsendelse.Der henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 2.3.3.

2.4. Særligt om forlængelse af en udrejsefrist

Børnerådet

anerkender forslagets formuleringer om, at der i forhold tilbeslutningen om udsendelsesfristerne kan tages hensyn til en tilknytning affamiliær eller social art.Børnerådet finder imidlertid, at formuleringen ”hensynet til eventuelleskolesøgende børn” bør ændres, så der helt generelt tages hensyn til børn –uanset om de er skolesøgende eller ej.Overordnet set er Børnerådet meget tilfreds med, at hensynet til barnetstarv er ved at finde indpas i Udlændingeloven. Rådet så dog gerne, at dettehensyn stadig fremmes og tydeliggøres i lovgivningen. Det er således rå-dets holdning, at belysningen af børneperspektivet ofte er stærkt mangel-fuld, og at der i for ringe grad tages hensyn til børn og unges tarv i behand-lingen af familiemedlemmers opholds- og asylsager.Børnerådet mener derfor, at det bør sikres, at børneperspektivet og hensy-net til børn og unges tarv i disse sager inddrages som en selvstændig og li-gestillet faktor, når der træffes afgørelse om afvisning eller udvisning afudlændinge efter de bestemmelser, det fremsatte forslag omhandler.

Dansk Flygtningehjælp

finder den foreslåede udvidelse af hensynene, deri henhold til udlændingelovens § 33 c kan begrunde forlængelse af en ud-rejsefrist, positiv.

Institut for Menneskerettigheder

bemærker, at instituttet i forbindelsemed høringen over lov nr. 248 af 30. marts 2011 om ændring af udlændin-geloven (forslag nr. 107 af 12. januar 2011 om lov om ændring af udlæn-dingeloven) anbefalede, at udlændingemyndighederne i nogle tilfælde afhensyn til den enkeltes (enkelte families) retssikkerhed burde udsætte ud-rejsefristen, idet de pågældende formelt set ville have ulovligt ophold ogrisikere udvisning, selv om politiet måtte beslutte af afvente en udsendelse.

Red Barnet

støtter forslaget til ændring af udlændingelovens § 33 c, hvor-efter en udrejsefrist kan forlænges med henvisning til opholdets varighed,hensynet til eventuelle skolesøgende børn og andre familiemæssige og so-ciale tilknytninger.Red Barnet anfører i den forbindelse, at der er rigtig mange hensyn at tagetil børn og børnefamilier i forbindelse med en udsendelse, herunder at til-lade tid til, at børn får sagt ordentligt farvel til deres skolekammerater oglærere og til de voksne og børn i de institutioner, hvor børnene har haft de-res dagligdag. Er et barn midt i et behandlingsforløb, er det også væsent-ligt, at forløbet kan blive ordentligt afrundet, og der er tid til videregivelse.Endvidere anfører Red Barnet, at en adgangs- eller en meritgivende eksa-men er vigtig at få afsluttet, så børn og unge har muligheder for at bliveindsluset i uddannelsessystemet i deres hjemlande efter tilbagesendelsen.Red Barnet anfører på den baggrund, at lovændringen skal følges op af enpræcis beskrivelse af, hvilke forhold der skal give mulighed for forlængel-se af udrejsefristen, hvordan det sikres at udsendelsesmyndigheden får dennødvendige samlede viden samt en klar vejledning om tidsperspektiver iforhold til Udsendelse.Red Barnet peger endvidere på, at Danmark allerede nu er forpligtet på atsikre børnefamilierne dette hensyn ved udsendelser.

III. Lovforslaget i forhold til lovudkastet

Lovforslaget indeholder ikke indholdsmæssige ændringer i forhold til detlovudkast, der har været sendt i høring. Der er således alene foretaget vissemindre ændringer af sproglig karakter.9