HØRINGSOVERSIGT

OVER

udkast til forslag til lov om ændring af forvaltningsloven, lov om Poli-

tiets Efterretningstjeneste (PET) og lov om Forsvarets Efterretnings-

tjeneste (FE) (Krav om identifikation m.v. i afgørelsessager og adgang

til aktindsigt i PETs sager om administrative forhold)

1. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag blev den 22. august 2013 sendt i høring hos:Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, ArbejderbevægelsensErhvervsråd, Borgerservice Danmark, Børnerådet, Børns Vilkår, Central-organisationernes Fælles Udvalg, Danmarks Naturfredningsforening,Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Byggeri, Danske Advokater, DanskeRegioner, Dansk Erhverv, Dansk Erhvervsfremme, Danske Handicaporga-nisationer, Danske Ældreråd, Dansk Industri, Datatilsynet, Den DanskeDommerforening, Det Centrale Handicapråd, Det Kommunale Kartel,Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Forbrugerrådet, For-eningen af Børne- og Kulturchefer, Foreningen af Offentlige Anklagere,Foreningen af Socialchefer i Danmark, Foreningen af Statsforvaltningsju-rister, Forældrenes Landsforening, FTF, Håndværksrådet, Institut forMenneskerettigheder, Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansat-te, KL, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Landbrug & Fødevarer,Landdistrikternes Fællesråd, Landsforeningen af Beskikkede Advokater,Landsforeningen af Landsbysamfund, Landsforeningen Ældresagen, LO,Offentligt Ansattes Organisationer, Politidirektørforeningen, Politiforbun-

det i Danmark, Procesbevillingsnævnet, Præsidenten for Københavns By-ret, Præsidenten for Retten i Odense, Præsidenten for Retten i Roskilde,Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Århus, Præsi-denten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, Pårørende-gruppen for Svage Ældre, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden,Rigsadvokaten, Rigspolitichefen, Sammenslutningen af Danske Småøer,Sammenslutningen af Landbrugets Arbejdsgiverforening, Skole og Sam-fund, Statsansattes Kartel, Statsforvaltningen, Stats- og Kommunalt Ansat-tes Forhandlingsfællesskab, Sundhedskartellet og Ældremobiliseringen.Justitsministeriet har modtaget svar fra:Advokatrådet, Centralorganisationernes Fælles Udvalg, Dansk Arbejdsgi-verforening, Danske Regioner, Danske Handicaporganisationer, DanskeÆldreråd, Datatilsynet, Domstolsstyrelsen, FTF, Institut for Menneskeret-tigheder, Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte, KL, Kon-kurrence- og Forbrugerstyrelsen, Landbrug & Fødevarer, LandsforeningenÆldre Sagen, LO, Procesbevillingsnævnet, Præsidenten for KøbenhavnsByret, Præsidenten for Retten i Odense, Præsidenten for Retten i Roskilde,Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Århus, Præsi-denten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, RetspolitiskForening, Rigsadvokaten, Rigspolitichefen, Statsforvaltningen og Sund-hedskartellet.Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.Det bemærkes, at lovforslagets § 2, nr. 2, og lovforslagets almindelige be-mærkninger, pkt. 3, som handler om aktindsigt i PETs sager om admini-strative forhold, er sendt i høring den 27. september 2013 med høringsfristtil 25. oktober 2013. En supplerende kommenteret høringsoversigt vil bli-ve fremsendt, når høringsfristen er udløbet.

2. Høringssvarene

Advokatrådet, Dansk Arbejdsgiverforening, Danske Regioner, Danske

Ældreråd, Domstolsstyrelsen, FTF, Institut for Menneskerettigheder,

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, LO, Procesbevillingsnævnet,

Præsidenten for Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Odense,

Præsidenten for Retten i Roskilde, Præsidenten for Retten i Aalborg,

Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Vestre Landsret,

Præsidenten for Østre Landsret, Rigsadvokaten, Rigspolitichefen,

Statsforvaltningen

Sundhedskartellet

har ingen bemærkninger tillovforslaget.

2.1. Generelle bemærkninger

Datatilsynet

har under forudsætning af, at persondatalovens bestemmelservil blive iagttaget i forbindelse med eventuelle behandlinger af personop-lysninger, der vil ske som følge af lovforslagets bestemmelser, ingen be-mærkninger til lovforslaget.

KL

har udtrykt tilfredshed med lovforslaget.

2.2. Vedrørende underskrifts- og identifikationskravet (§ 32 b, stk. 1)

Centralorganisationernes Fælles Udvalg

Kommunale Tjeneste-

mænd og Overenskomstansatte

finder det positivt, at der med lovforsla-get tages skridt til en generel regulering af kravet om underskrift i afgørel-sessager, herunder personalesager. Centralorganisationernes Fælles Ud-valg og Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte bemærkerimidlertid, at det ikke fremgår af lovforslaget, hvilke retsvirkninger eneventuel manglende iagttagelse af identifikationskravet i henhold til for-slaget til § 32 b, stk. 1, har for afgørelsessagen, herunder hvilke retsvirk-ninger der er forbundet med, at en konkret it-ordning ikke opfylder betin-gelserne i § 32 b. Centralorganisationernes Fælles Udvalg og KommunaleTjenestemænd og Overenskomstansatte finder, at dette bør fremgå af lov-forslaget.

Danske Handicaporganisationer

tilslutter sig en standardisering af om-rådet i forhold til kravet om underskrift ved afgørelser truffet af en forvalt-ningsmyndighed. Danske Handicaporganisationer anfører desuden, at dermed fordel kan laves standarder i forhold til, hvilke løsninger der vælges,frem for, at det er op til de enkelte forvaltningsmyndigheder at vurdere, omden konkrete ordning, der anvendes, lever op til betingelserne i § 32 b, stk.1. Danske Handicaporganisationer anfører, at en uhensigtsmæssig uensforvaltning af reglerne hermed undgås. Danske Handicaporganisationerpeger i den forbindelse på, at der er 98 kommuner og 5 regioner.

Landbrug & Fødevarer

finder det positivt, at regeringen har til hensigt atfremsætte et lovforslag, hvorefter der stilles krav om en personlig under-skrift, der kan sikre identiteten af den ansvarlige sagsbehandler i afgørel-sessager. Landbrug & Fødevarer finder det vigtigt for borgernes retssik-3

kerhed, at de hurtigt og nemt kan identificere den ansvarlige sagsbehandlerhos den ansvarlige myndighed. Landbrug & Fødevarer finder det ligeledespositivt, at det klart fremgår af bemærkningerne, hvorledes retsstillingener, såfremt der anvendes autosignaturer mv. i afgørelsessager.Landbrug & Fødevarer bemærker, at det ikke i lovforslagets bemærkningerer anført, hvad konsekvenserne af en manglende personlig underskrift er,og opfordrer til, at bemærkningerne forsynes med et afsnit herom. Land-brug & Fødevarer er af den overbevisning, at fraværet af en personlig un-derskrift bør medføre afgørelsens ugyldighed, idet Landbrug & Fødevarepå baggrund af Østre Landsrets dom trykt i UfR 2001, s. 252 ff., betragterkravet om personlig underskrift som en garantiforskrift.

Landsforeningen Ældre Sagen

bemærker, at der er nogle væsentligehensyn, der ligger bag det i dag ulovbestemte underskriftskrav, hvorfor deter fornuftigt, at det fremgår direkte af lovteksten, at det ved dokumentervedrørende afgørelser skal kunne identificeres entydigt, hvem der er af-sender af dokumentet, og at dokumentet skal være udformet på sådan enmåde, at det fremgår, at dokumentet er endeligt. Landsforeningen ÆldreSagen bemærker desuden, at det ikke fremgår af loven, hvad retsvirknin-gen er af, at det ikke tydeligt fremgår, hvem der er afsender, og at doku-mentet er endeligt.

Retspolitisk Forening

er enig i sigtet med lovforslaget, nemlig at skabestørst mulig sikkerhed for ægtheden af de offentlige myndigheders kom-munikation med borgerne i afgørelsessager og peger på, at noget sådantogså vil medvirke til at øge retssikkerheden for borgerne. Retspolitisk for-ening bemærker, at afsendelse til borgere m.fl. ved e-mail i sig selv enty-digt vil identificere den ansvarlige afsendende myndighed. Er der i en e-mail vedhæftet et dokument, da viser e-mail-forsendelsen også helt enty-digt, hvilket dokument der på den måde er tilgået borgeren fra myndighe-den.Som anført i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 2.2.3, gives for-valtningsmyndigheder med lovforslaget mulighed for at anvende andreordninger end den personlige underskrift i forbindelse med udsendelse afdokumenter til borgere, virksomheder mv. i afgørelsessager, så længe dis-se ordninger er betryggende. Dette vil bl.a. kunne ske ved brug af it-løsninger, hvor udsendelse af dokumenter sker under anvendelse af digitalsignatur, autosignatur eller andre former for signaturer (der ikke har ka-rakter af personlig underskrift i lovens forstand), og hvor der samtidig er4

opstillet de fornødne foranstaltninger, der er egnet til at sikre, at misbrugog andre uretmæssigheder imødegås. Der sigtes herved til organisatoriskeog/eller systemtekniske foranstaltninger.Om en it-løsning til udsendelse af dokumenter i afgørelsessager må ansesfor at leve op til betingelserne i § 32 b, stk. 1, vil ifølge lovforslagets be-mærkninger bero på en samlet vurdering af den pågældende løsning, hvoribl.a. vil indgå indholdet og udformningen af de dokumenter, som udsendesved brug af det pågældende it-system, samt den måde og det format, somanvendes i forbindelse med udsendelsen af dokumenterne.Justitsministeriet har fundet det mest hensigtsmæssigt ikke nærmere atfastlægge, hvilke konkrete it-løsninger der anses for at lave op til kravene i§ 32 b, stk. 1, men derimod at lade det være op til den enkelte forvalt-ningsmyndighed – på baggrund af ovenstående kriterier – at vurdere, omden konkrete ordning, der anvendes eller påtænkes anvendt, lever op tilbetingelserne i den foreslåede nye bestemmelse i § 32 b, stk. 1. Det skal iden forbindelse nævnes, at det følger af lovforslagets § 32 b, stk. 4, at ved-kommende minister efter forhandling med finansministeren og justitsmini-steren kan fastsætte nærmere regler om, hvornår betingelserne i § 32 b,stk. 1, skal anses for opfyldt. Se i øvrigt nærmere herom nedenfor underpkt. 2.5.I relation til Retspolitisk Forenings bemærkning om, at afsendelse af do-kumenter til borgere mv. via e-mail i sig selv entydigt identificerer den an-svarlige afsendende myndighed, bemærkes, at udtrykket ”den, som er af-sender af dokumentet,” i § 32 b, stk. 1, dækker over den person, som hartruffet den pågældende afgørelse, eller som har truffet beslutning om ativærksætte partshøring mv., hvilket i praksis vil være sagsbehandleren el-ler dennes overordnede. Entydig identifikation af den myndighed, som erafsender af dokumentet, vil ikke være tilstrækkeligt til at leve op til kravenei § 32 b, stk. 1. Der henvises i øvrigt nærmere til lovforslagets bemærknin-ger til den foreslåede nye bestemmelse i § 32 b, stk. 1.Endelig skal det bemærkes, at der med lovforslaget er taget stilling tilspørgsmålet om, hvorvidt manglende iagttagelse af reglen i § 32 b, stk. 1,vil medføre ugyldighed. Det fremgår således af lovforslagets bemærknin-ger til den foreslåede nye bestemmelse i § 32 b, stk. 1, at manglende iagt-tagelse af reglen i § 32 b, stk. 1, i almindelighed ikke vil medføre, at denpågældende forvaltningsakt bliver ugyldig.

2.3. Vedrørende undtagelsen for automatisk sagsbehandling (§ 32 b,

stk. 2)

Danske Handicaporganisationer

finder, at det er bekymrende, at der ikkeskal være en eller anden form for underskrift eller som minimum identifi-kation af afsender ved afsendelse af dokumenter, hvor der anvendes auto-matisk sagsbehandling. Danske Handicaporganisationer henviser herved tilden udbredelse af automatisk sagsbehandling i samfundet, som må forven-tes i fremtiden, herunder som følge af kommunernes udbredelse af obliga-torisk digital selvbetjening.Danske Handicaporganisationer mener generelt, at det er positivt at ladekommunikationen mellem det offentlige og borgere blive digital, og pegeri den forbindelse på, at en stor gruppe af personer med handicap får størremulighed for selv at kommunikere, når dette kan foregå digitalt. Dette for-udsætter dog, at den digitale kommunikation også kan benyttes af dem,som bruger kompenserende hjælpemidler ved digital kommunikation.Danske Handicaporganisationer peger således på, at det for borgere, somhar svært ved at forstå det skrevne sprog, læse, forstå tal, opfatte hurtigt,overskue og forstå informationer m.m., er nødvendigt med hjælp og støttefor at kunne kommunikere med det omgivende samfund, og at det såledeser vigtigt, at der tilbydes andre kommunikationsformer end digitale. Forborgere med behov for hjælp og støtte til digital kommunikation, herunderi forbindelse med automatisk sagsbehandling, kan det således være ekstravigtigt, at det er muligt at identificere afsender i forbindelse med eventuel-le afklarende spørgsmål.Danske Handicaporganisationer mener generelt, at det er vigtigt for bor-gernes retssikkerhed, at en afsender på en afgørelse kan identificeres, sær-ligt når automatisk sagsbehandling kommer til at omfatte flere og flereområder – også afgørelser, hvor der på en eller anden måde er et elementaf skøn.

Landbrug & Fødevarer

mener, at også afgørelser, der træffes gennemautomatisk sagsbehandling, bør forsynes med en personlig underskrift.Landbrug & Fødevarer mener ikke, at hensynet til myndighedernes res-sourcesituation kan begrunde fraværet af en personlig underskrift, da dettevil svække borgernes retssikkerhed, og henviser til udtalelsen, som er gen-givet i Folketingets Ombudsmands beretning, 2008, s. 79 ff. (side 87 og90). Landbrug & Fødevarer opfordrer derfor til, at lovforslaget justeres, så

også afgørelser, der træffes gennem automatisk sagsbehandling, skal for-synes med en personlig underskrift.Som anført i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 2.2.4, vil der iafgørelsessager med automatisk sagsbehandling – det vil sige, uden at enfysisk person er sagsbehandler – i forhold til de dokumenter, der udarbej-des, ikke være nogen fysisk sagsbehandlers personlige underskrift at for-syne de pågældende breve med. Det er derfor Justitsministeriets opfattelse,at dokumenter, som har været undergivet automatisk sagsbehandling, ikkebør være omfattet af den foreslåede nye regel i forvaltningslovens § 32 b.

2.4. Vedrørende afgrænsningen af omfattede dokumenter (§ 32 b, stk.

3)

Danske Handicaporganisationer

savner en mere nuanceret beskrivelseaf, hvad der menes med ”væsentlige”, og bemærker, at der er meget få ek-sempler på, hvad der opfattes som meget væsentlige dokumenter og min-dre væsentlige, og at spændet mellem dem er meget stort, hvorfor der vilvære en række mellemliggende dokumenter, som der også bør vejledes omi forhold til ensretning af praksis.

Landbrug & Fødevarer

mener, at også kvitteringsbreve, rykkerbreve oglignende bør forsynes med en personlig underskrift. Landbrug & Fødeva-rer henviser i den forbindelse til, at det med de elektroniske sagsbehand-lingsværktøjer, der er til rådighed i dag, herunder autosignaturer, vil væreenkelt og hurtigt at påføre et rykkerbrev eller lignende en personlig under-skrift i lovforslagets forstand. Ifølge Landbrug & Fødevarer gælder de sekshensyn, der begrunder kravet om en personlig underskrift, stadig, selvomder ikke er tale om en afgørelse.Landbrug & Fødevarer mener ikke, at hensynet til myndighedernes res-sourcesituation kan begrunde fraværet af en personlig underskrift, da dettevil svække borgernes retssikkerhed.

Landsforeningen Ældre Sagen

anerkender behovet for at have en undta-gelsesbestemmelse om f.eks. udsendelse af kvitteringsskrivelser, men an-fører, at det kan være mere problematisk at undtage ”andre sagsbehand-lingsskridt, der ikke er væsentlige”, idet der heri er indbygget et skøn.Landsforeningen Ældre Sagen stiller på den baggrund spørgsmål om, hvil-ken retsvirkning det har, hvis en borger mener, at et dokument er af væ-sentlig karakter, og identifikationskravet ikke er opfyldt, fordi sagsbehand-7

leren har skønnet, at dokumentet ikke var et sagsbehandlingsskridt af væ-sentlig karakter.Det følger af lovforslagets § 32 b, stk. 3, at bestemmelsen i stk. 1 ikke gæl-der for dokumenter, hvorved der kvitteres, rykkes eller foretages andresagsbehandlingsskridt, der ikke er væsentlige.Spørgsmålet om, hvad der taler for henholdsvis imod denne regel, er om-talt i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 2.2.5.Som det fremgår anførte sted, kan det på den ene side anføres, at de rets-sikkerhedsmæssige, bevismæssige og ordensmæssige hensyn, der liggerbag den foreslåede nye bestemmelse i § 32 b, stk. 1, principielt gør siggældende for alle dokumenter, der udgår fra en forvaltningsmyndighed tilborgere, virksomheder mv. i en afgørelsessag.Heroverfor står, at de nævnte hensyn bag reglen i § 32 b, stk. 1, i alminde-lighed gør sig gældende med mindre styrke for dokumenter, hvorved derkvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke kananses for at være væsentlige. Hertil kommer, at hensynet til en effektiv oghensigtsmæssig udnyttelse af det offentliges ressourcer tilsiger, at de krav,der følger af § 32 b, stk. 1, ikke udstrækkes længere end nødvendigt. Dervurderes således at ville kunne opnås en effektivisering af det offentligessagsbehandling, hvis reglen i § 32 b, stk. 1, ikke gælder for alle dokumen-ter, der udgår fra en forvaltningsmyndighed til borgere, virksomheder mv.i en afgørelsessag.På denne baggrund har Justitsministeriet fundet det forsvarligt at afgræn-se den foreslåede regel i § 32 b, stk. 1, til de dokumenter, hvor de førnævn-te hensyn navnlig gør sig gældende. Det gælder det dokument, hvori selveafgørelsen meddeles, samt partshøringsbreve og andre væsentlige sagsbe-handlingsskridt som f.eks. beslutning om kompetence- og habilitets-spørgsmål. Omvendt bør reglen i § 32 b, stk. 1, efter Justitsministeriets op-fattelse – af de ovenfor anførte grunde – ikke gælde for dokumenter, hvor-ved der kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, derikke er væsentlige i forhold til den afgørelse, der skal træffes, jf. den fore-slåede bestemmelse i forvaltningslovens § 32 b, stk. 3.Hvad angår spørgsmålet om, hvilke sagsbehandlingsskridt der anses forvæsentlige i bestemmelsens forstand, kan der henvises til lovforslagets be-mærkninger til den foreslåede nye bestemmelse i § 32 b, stk. 3, hvoraf bl.a.8

fremgår, at andre eksempler på sagsbehandlingsskridt, som ikke kan ansesfor at være væsentlige i bestemmelsens forstand (end dokumenter, hvorvedder kvitteres eller rykkes), er en forvaltningsmyndigheds dokumenter tilparten vedrørende sagens status og dokumenter til parten med praktiskeinformationer, herunder fremsendelse af blanketter eller fortrykte pjecermv.

2.5. Vedrørende bemyndigelsesbestemmelsen (§ 32 b, stk. 4)

Landsforeningen Ældre Sagen

bemærker, at det fremgår af bemærknin-gerne til § 32 b, stk. 4, at bemyndigelsen alene kan anvendes, hvis den på-gældende ordning må anses for at være betryggende i forhold til de hen-syn, der gør sig gældende på området. Landsforeningen Ældre Sagen fin-der, at dette bør fremgå direkte af lovteksten, idet det herved fremgår tyde-ligere, at de retssikkerhedsmæssige, bevismæssige og ordensmæssige hen-syn, der ligger bag underskriftskravet, skal tilgodeses.Justitsministeriet har fundet det hensigtsmæssigt at foretage en nærmereafgrænsning af bemyndigelsesbestemmelsens anvendelsesområde i lovfors-lagets bemærkninger. Det fremgår således af lovforslagets almindeligebemærkninger, pkt. 2.2.6, at bemyndigelsesbestemmelsen tager sigte påsidste del af stk. 1 og således vil kunne anvendes til med bindende virkningat fastsætte, at bestemte ordninger skal anses for at opfylde betingelserneom, at dokumentet skal ”være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer enentydig identifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at doku-mentet er endeligt”. Bemyndigelsen vil ikke kunne anvendes til at fravigedisse betingelser. Det forudsættes således, at bemyndigelsen alene kan an-vendes, hvis den pågældende ordning må anses for at være betryggende iforhold til de hensyn, der gør sig gældende på området. Justitsministerietfinder ud fra lovtekniske hensyn, at dette er den mest hensigtsmæssige må-de at udforme bemyndigelsesbestemmelsen på.

3. Lovforslaget

Ud over, at det lovudkast, som blev sendt i høring den 22. august 2013, ik-ke indeholdt den del, som omhandler adgang til aktindsigt i PETs sager omadministrative forhold, adskiller det fremsatte lovforslag sig fra det udkast,der har været sendt i høring, ved, at det i bemærkningerne til den foreslåe-de nye bestemmelse i forvaltningslovens § 32 b, stk. 1, er blevet uddybet,hvornår der vil være tale om en afgørelsessag, at det i bemærkningerne tilden foreslåede § 32 b, stk. 1, er blevet præciseret, at kravet om, at der skal9