PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Sundheds- og Forebyggelsesudvalget 2013-14
SUU Alm.del
Offentligt

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

Enhed:

Sygehuspolitik

Sagsbeh.: SUMANI

Sags nr.: 1402012

Dok. Nr.: 1452732

Dato:

12. maj 2014

Notat vedr. Sundhedsstyrelsens specialeplanlægning m.v.

1. Generelt om regionernes efterlevelse af Sundhedsstyrelsens planlægning

2. Nærmere om specialeplanlægning

2.1. Formål

2.2. Regelgrundlag og proces

2.3. Særligt om benyttelse af specialfunktionerne

3. Nærmere om tilsyn

3.1. Sundhedsstyrelsens tilsyn

3.2. Det almindelige legalitetstilsyn med kommuner og regioner

1. Generelt om regionernes efterlevelse af Sundhedsstyrelsens planlægning

Det offentlige sygehusvæsen er forankret i regionsrådene, og det er som udgangs-

punkt regionsrådene, der beslutter struktur, serviceniveau osv. inden for lovgivnin-

gens rammer.

Som øvrige myndigheder påhviler det regionsrådene at følge den relevante gæl-

dende lovgivning på sundhedsområdet. Eksempelvis er et regionsråd i medfør af

sundhedslovens § 206 forpligtet til at udarbejde en samlet plan for tilrettelæggelsen

af regionens virksomhed på sundhedsområdet. Forud for regionsrådets behandling

af forslag til sundhedsplan skal regionsrådet indhente Sundhedsstyrelsens rådgiv-

ning. I denne situation yder Sundhedsstyrelsen således rådgivning til regionsrådet,

men godkender ikke regionsrådets plan som sådan.

Modsat forholder det sig, når det vedrører den samlede specialeplanlægning for

sygehusvæsenet. Her er Sundhedsstyrelsen tillagt eksplicit, retligt bindende kom-

petence til at fastsætte krav til specialfunktionerne og til at godkende placeringen

af disse på regionale og private sygehuse, jf. sundhedslovens § 208.

Med henblik på at sikre, at patienter uanset bopælsregion kan få den fornødne

behandling på specialfunktionsniveau, er der i sundhedsloven fastsat regler om

regionsrådenes samarbejde omkring specialfunktionerne. Det er således lagt til

grund, at regionsrådene skal indgå aftaler om benyttelse af specialfunktioner på

sygehusene. Såfremt der ikke kan opnås enighed om indholdet af aftalerne, kan

Sundhedsstyrelsen træffe afgørelse efter høring af Det Rådgivende Udvalg for

Specialeplanlægning.

Der er således taget højde for at sikre patienter adgang til behandling ved special-

funktioner, mens der ikke eksplicit i sundhedslovens kapitel 64 er taget stilling til

den situation, hvor et regionsråd i strid med Sundhedsstyrelsens specialeplan væl-

ger at oprette en afdeling, der varetager en specialiseret funktion, som Sundheds-

styrelsen ikke har godkendt eller har afvist at godkende. En sådan situation er

imidlertid omfattet af Sundhedsstyrelsens generelle lovbestemte tilsyn på sund-

hedsområdet i medfør af sundhedslovens § 213, hvorefter Sundhedsstyrelsen

følger sundhedsforholdene, herunder også regionsråds beslutninger af planlæg-

ningsmæssig karakter.

Tidspunktet for Sundhedsstyrelsens reaktion og formen heraf vil afhænge af den

konkrete situation. I nogle tilfælde kan der være tale om, at regionsrådet allerede

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 2

har de nødvendige fysiske rammer til rådighed og vælger at udnytte disse og deres

personaleressourcer til behandlinger omfattet af specialeplanen. I andre tilfælde

kan der være tale om meget langsigtede projekter med anlægsudgifter mv., hvor

det vil være hensigtsmæssigt at gribe ind tidligt i planlægningsprocessen, uagtet at

det først vil være aktuelt at yde selve behandlingen flere år ude. Således at der

ikke anvendes betydelige offentlige ressourcer på anlæggelse af faciliteter, hvor

det på tidspunktet for beslutningen står klart, at faciliteterne ikke kan udnyttes på

lovlig vis. Her kan det være relevant, at Sundhedsstyrelsen reagerer på det tids-

punkt, hvor et regionsråd måtte have vedtaget en anlægsbevilling, og arbejdet med

at indgå kontrakter med virksomheder pågår. I en sådan situation vil der næppe

foreligge en afgørelse fra Sundhedsstyrelsen ift. specialeplanen, men der må dog

forventes at foreligge en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen om, at resultaterne af det

påbegyndte projekt vil være ulovlige at tage i brug og med en henstilling til regions-

rådet om at ophøre med projektet på baggrund heraf.

Tidspunktet for Sundhedsstyrelsens reaktion kan også have sammenhæng med

Sundhedsstyrelsens øvrige opgaver i forbindelse med et givent regionråds sund-

hedsplan, idet et regionsråd i medfør af § 206 er forpligtet til at ændre en eksiste-

rende sundhedsplan forud for gennemførelse af væsentlige ændringer i regionens

sundhedsvæsen, som ikke var forudsat i den oprindelige plan.

Måtte et regionsråd beslutte at varetage en specialiseret funktion, hvor regionsrå-

det forinden efter ansøgning til Sundhedsstyrelsen har fået afslag på at varetage

denne, vil der foreligge en afgørelse fra Sundhedsstyrelsen med nærmere begrun-

delse herfor.

Hvor Sundhedsstyrelsen har truffet en sådan bindende afgørelse, og den ikke ef-

terleves af regionsrådet, kan Sundhedsstyrelsen anmode Statsforvaltningen om

bistand til at gennemtvinge afgørelsen over for regionsrådet.

I en situation, hvor der ikke foreligger en ansøgning til Sundhedsstyrelsen – og

derfor heller intet afslag – kan Sundhedsstyrelsen af egen drift udarbejde en afgø-

relse om, hvorvidt den påtænkte funktion er omfattet af § 208, stk. 2, således at der

foreligger et klart grundlag for, at den påtænkte funktion er specialiseret og dermed

omfattet af reglerne om pligt til at søge Sundhedsstyrelsen om godkendelse.

Sundhedsstyrelsen vil herefter i overensstemmelse med § 213, stk. 2, orientere

regionsrådet om afgørelsen og anvise handlemuligheder for regionsrådet, dvs. at

regionsrådet enten kan ansøge om tilladelse hurtigst muligt (med mulighed for, at

Sundhedsstyrelsen kan give afslag) eller afvikle projektet samt henvise regionens

borgere til relevant tilbud i anden region. Dette vil også gælde i de situationer, hvor

de fysiske faciliteter endnu ikke er etableret, men hvor et regionsråd har vedtaget

en anlægsbevilling, har påbegyndt udbud m.v.

I det omfang et regionsråd ikke reagerer på Sundhedsstyrelsens anvisninger, og

hvor det i medfør af Sundhedsstyrelsens afgørelse står klart, at § 208 finder an-

vendelse i situationen, kan Statsforvaltningen anmodes om bistand til at gennem-

tvinge afgørelsen over for regionsrådet. Der henvises til afsnit 3.2. om Statsforvalt-

ningens tilsyn med regionerne.

2. Nærmere om specialeplanlægning

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 3

2.1. Formål

Specialeplanlægning i medfør af sundhedslovens kapitel 64 vedrører den samlede

planlægning af sygehusvæsenet og herunder opgavefordelingen mellem forskelli-

ge specialiseringsniveauer.

Formålet med specialeplanlægningen er at sikre høj faglig kvalitet i behandlingen,

helhed i patientforløbene og den bedste udnyttelse af ressourcerne. Det er en

grundlæggende præmis i specialeplanlægningen, at der er en sammenhæng mel-

lem sundhedsfaglig erfaring, kvalitet og volumen på både individ-, enheds- og sy-

gehusniveau.

Specialeplanlægningen skal desuden fremme den nødvendige opbygning og ved-

ligeholdelse af ekspertise, forskning og udvikling samt uddannelse med henblik på

fortsat opretholdelse og udvikling af sundhedsvæsenets ydelser.

Endelig skal specialeplanlægningen tilgodese, at sundhedsydelser af høj faglig

kvalitet og med effektiv ressourceudnyttelse leveres så tæt på patienten som mu-

ligt. Ved planlægningen af hvor og på hvilket grundlag forskellige specialfunktioner

kan varetages, skal borgerne sikres ensartet behandling af høj kvalitet uanset tid

og sted. Specialeplanlægningen skal samtidig sikre den nødvendige planlægning,

koordination og samarbejde mellem sundhedsvæsenets parter.

2.2. Regelgrundlag og proces

Det fremgår af sundhedslovens § 208, stk. 1, at Sundhedsstyrelsen fastsætter krav

til lands- og landsdelsfunktioner, herunder til placeringen af disse på regionale og

private sygehuse, efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Specialeplanlægning.

I henhold til Sundhedslovens § 208, stk. 2, skal Sundhedsstyrelsen godkende

lands- og landsdelsfunktioner på regionale og private sygehuse. For så vidt angår

de private sygehuse vedrører dette varetagelsen af patientbehandling for offentlige

midler.

Sådanne funktioner kan således kun varetages på sygehuse godkendt dertil af

Sundhedsstyrelsen. I praksis anvendes samlebetegnelsen ”specialfunktioner”, som

omfatter hhv. ”regionsfunktioner” og ”højt specialiserede funktioner” fremfor ”lands-

og landsdelsfunktioner”.

I specialeplanen anvendes således følgende begreber for, hvor specialiseret en

funktion er:

•

Hovedfunktioner: Langt størstedelen af sygehusenes basale opgaver, de

såkaldte hovedfunktioner, berøres ikke af specialeplanen. Sundhedsstyrel-

sen rådgiver regionsrådet om regionale sundhedsplaner, herunder vareta-

gelse af hovedfunktionerne, men beslutter ikke hvor de skal placeres.

Regionsfunktioner: Funktioner, som har en vis kompleksitet, er relativt

sjældent forekommende og/eller kræver en del ressourcer, herunder f.eks.

samarbejde mellem flere specialer. En regionsfunktion varetages typisk 1-

3 steder i hver region.

Højt specialiserede funktioner: Funktioner, som har en stor kompleksitet, er

sjældent forekommende og/eller kræver mange ressourcer, f.eks. samar-

•

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 4

bejde med flere andre specialer. En højt specialiseret funktion varetages

typisk 1-3 steder i landet.

Det bemærkes, at visse specialfunktioner er udviklingsfunktioner. For udviklings-

funktioner er væsentlige forhold for funktionen fortsat uafklarede, f.eks. metoder,

anvendelsesområder og organisering, og der er et særligt behov for landsdækken-

de opfølgning.

Offentlige og private sygehuse kan søge Sundhedsstyrelsen om varetagelse af

specialfunktioner, jf. § 208, stk. 2. Der stilles grundlæggende de samme krav til

varetagelse af funktioner på offentlige og private sygehuse.

Hvor private sygehuse søger om at kunne varetage konkrete specialfunktioner

efter aftale med det offentlige sygehusvæsen i form af en regional driftsoverens-

komst eller lignende, stilles der identiske krav til varetagelse af funktionen på of-

fentlige og private sygehuse. Hvor private sygehuse søger om at kunne varetage

specialfunktioner i medfør af reglerne om udvidet frit sygehusvalg, skal de private

sygehuse som udgangspunkt kun opfylde de sundhedsfaglige kernekrav til funktio-

nen. Der vil dog blive stillet supplerende krav til varetagelse af funktionen (om

f.eks. uddannelse og forskning), hvis aktiviteten i privat regi udgør en betydelig

andel af den samlede nationale aktivitet.

En samlet gennemgang af alle specialer og efterfølgende ansøgningsrunde gen-

nemføres med regelmæssigt interval, når Sundhedsstyrelsen skønner, at der er

behov herfor og som udgangspunkt tre år efter afslutning og udmelding af den

foregående specialplanlægningsrunde. Regioner og private sygehuse kan søge

om varetagelse af specialfunktioner i disse ordinære runder. Vejledningen for de

enkelte specialer vil dog kunne blive revideret i den mellemliggende periode, så-

fremt der er særlige behov og udviklingen inden for specialet eller sygehusvæsnet

nødvendiggør det. Det Rådgivende Udvalg for Specialeplanlægning høres om

forslag til ændringer.

Den nærmere proces er tilrettelagt således, at Sundhedsstyrelsen på baggrund af

beskrivelser af specialfunktioner for det enkelte speciale udarbejder et ansøg-

ningsskema med angivelse af krav til varetagelse af de enkelte specialfunktioner.

Sundhedsstyrelsen vurderer den enkelte ansøgning samt behovet for pågældende

funktions varetagelse på tværs af landet. På baggrund heraf og efter høring af Det

Rådgivende Udvalg for Specialeplanlægning beslutter styrelsen, hvilke funktioner

der kan godkendes til varetagelse på hvilke sygehuse, evt. ledsaget af særlige

forudsætninger og supplerende krav f.eks. vedr. formaliseret samarbejde, tidsbe-

grænsning eller andet. Ansøgere får herefter mulighed for inden for en nærmere

fastsat tidsfrist at gøre indsigelse over for Sundhedsstyrelsens afgørelse.

Sundhedsstyrelsen offentliggør herefter de endelige specialevejledninger med

oplysninger om, hvilke sygehuse styrelsen har godkendt til varetagelse af de speci-

fikke specialfunktioner.

Det fremgår af Sundhedslovens § 208, stk. 4, at Sundhedsstyrelsen kan inddrage

en godkendelse efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Specialeplanlægning,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 5

såfremt en sygehusafdeling med specialfunktion trods pålæg herom fra Sundheds-

styrelsen ikke opfylder de fastsatte krav i vejledningen for de enkelte specialer.

2.3. Særligt om benyttelse af specialfunktionerne

Med henblik på at sikre, at patienter uanset bopælsregion kan få den fornødne

behandling på specialfunktionsniveau, er der i sundhedsloven fastsat regler om

regionsrådenes samarbejde.

Det fremgår således af sundhedslovens § 209, stk. 1, at det påhviler hvert regions-

råd at indgå aftaler om benyttelse af specialfunktioner på regionale sygehuse samt

på private sygehuse. Videre fremgår det af stk. 2, at såfremt der ikke kan opnås

enighed om indholdet af aftaler efter stk. 1, kan Sundhedsstyrelsen træffe afgørel-

se herom efter anmodning fra en af de berørte parter og efter høring af Det Rådgi-

vende Udvalg for Specialeplanlægning.

Herudover er det i § 209, stk. 3, fastsat, at Sundhedsstyrelsen – såfremt et regi-

onsråd ikke indgår de fornødne aftaler – kan bestemme, at betaling kan afkræves

vedkommende region for patienter, der modtages til behandling på afdelinger med

specialfunktioner på sygehuse i andre regioner samt på private sygehuse.

Der har ikke hidtil været anledning for Sundhedsstyrelsen til at anvende § 209, stk.

2 og 3.

3. Nærmere om tilsyn

3.1. Sundhedsstyrelsens tilsyn

Sundhedsstyrelsen fører både et generelt tilsyn og et individtilsyn på sundhedsom-

rådet. Sundhedsstyrelsens individtilsyn er ikke medtaget i nærværende beskrivel-

se, da SUU-spørgsmål nr. 622 vedrører sundhedsvæsenets organisation mv.

Sundhedsstyrelsens generelle tilsynsforpligtelse

Sundhedsstyrelsen skal i medfør af sundhedslovens § 213 følge sundhedsforhol-

dene og skal holde sig orienteret om den til enhver tid værende faglige viden på

sundhedsområdet. Når Sundhedsstyrelsen bliver bekendt med overtrædelser eller

mangler på sundhedsområdet, skal styrelsen orientere vedkommende myndighed i

fornødent omfang.

Sundhedslovens § 213 er en videreførelse af § 2 i lov om sundhedsvæsenets cen-

tralstyrelse, jf. lov nr. 397 af 10. juni 1987 med senere ændringer (centralstyrelses-

loven).

I forarbejderne til centralstyrelsesloven § 2, stk. 2, anføres, at bestemmelsen præ-

ciserer, hvilke pligter Sundhedsstyrelsen har efter bestemmelsens stk. 1. Det er en

almindelig antagelse, at forarbejderne må forstås således, at det i § 2, stk. 2, næv-

nes, hvad Sundhedsstyrelsen har pligt til, når styrelsen bliver bekendt med de i § 2,

stk.1, nævnte overtrædelser og mangler på sundhedsområdet. Sundhedsstyrel-

sens tilsyn efter bestemmelsens stk. 1 er således en grundlæggende forudsætning

for, at styrelsen kan orientere relevante myndigheder efter bestemmelsen stk. 2.

Det er ikke nærmere defineret, hvilke nærmere opgaver Sundhedsstyrelsen har

som følge af, at styrelsen skal følge sundhedsforholdene og holde sig orienteret

om den til enhver tid værende faglige viden på sundhedsområdet. Det er dog klart,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 6

at pligten til at følge sundhedsforholdene og holde sig orienteret om den faglige

viden på sundhedsområdet adskiller sig fra det individorienterede tilsyn, idet der vil

være tale om forhold af en karakter, der langt fra altid kan henføres til enkelt per-

soner. Det individorienterede tilsyn kan derfor ikke tilsidesætte eller erstatte den

generelle pligt til at følge sundhedsforholdene og holde sig fagligt orienteret.

Tilsynet er udformet som en form for kontrol, hvorved sundhedsforholdenes tilstand

og udførelse påses, om de fastsatte regler og standarder overholdes, og om alt i

øvrigt er i orden. Tilsynet må være tilrettelagt og udført på en sådan måde, at

Sundhedsstyrelsen vil kunne gribe ind, såfremt der er overtrædelser eller væsentli-

ge mangler på sundhedsområdet. Der er tale om en tilsynsbestemmelse, der som

udgangspunkt har det indhold, som efter almindelig forvaltningsretlig opfattelse må

indfortolkes i tilsynsbestemmelser.

I bestemmelsens ordlyd om at ”følge med” ligger, at styrelsen er forpligtet til at

indhente oplysninger, foretage undersøgelser, herunder inspektioner, og frem-

komme med vejledende eller vurderende udtalelser. Det er dog ikke med bestem-

melsen forudsat, at Sundhedsstyrelsen er forpligtet til en løbende aktiv indsamling

af viden med det formål at identificere problemområder. Der kan imidlertid ikke

være tvivl om, at bestemmelsen forudsætter, at Sundhedsstyrelsen konkret forhol-

der sig til den viden, som styrelsen er i besiddelse af som følge af henvendelser,

medieomtale, indberetninger til diverse registre mv.

Helt generelt kan det siges, at Sundhedsstyrelsen har en pligt til at foretage under-

søgelse af sundhedsforholdene, når konkrete forhold tilsiger det, og derefter at

tage stilling til, om der skal foretages yderligere undersøgelser, om der er tilstræk-

kelig grundlag for at fremkomme med vurderende udtalelser eller vejledninger, eller

om der skal ske orientering af andre myndigheder, herunder Ministeriet for Sund-

hed og Forebyggelse med henblik på, at der måske skal udstedes bindende rets-

forskrifter.

Tilsynet udøves ex officio, hvilket vil sige, at Sundhedsstyrelsen ikke har pligt til at

behandle alle henvendelser om sundhedsforholdene i Danmark, uanset hvad hen-

vendelsen går ud på. Sundhedsstyrelsen varetager på eget ansvar en offentlig

interesse, og ingen personer eller myndigheder har krav på, at styrelsen tager

skridt til at behandle deres specifikke henvendelse. Får Sundhedsstyrelsen imidler-

tid fra personer eller myndigheder oplysninger, der tyder på overtrædelser eller

mangler på sundhedsområdet, kan styrelsen ikke frit vælge at ignorere oplysnin-

gerne. Det er en samlet vurdering af graden af sandsynlighed for, at der foreligger

fejl m.v., og graden af den eventuelle fejls væsentlighed, der er afgørende for, om

en pligt til at skride fra Sundhedsstyrelsen må antages at foreligge.

Der tilkommer ikke Sundhedsstyrelsen en egentlig myndighed til at udstede bin-

dende retsforskrifter i forbindelse med sin generelle tilsynsforpligtelse efter sund-

hedsloven § 213. Sundhedsstyrelsen kan i stedet udstede vejledninger, henstillin-

ger og tilkendegivelser ud fra såvel lægefaglige som sundhedsøkonomiske hen-

syn. Selv om Sundhedsstyrelsens vejledninger ikke er bindende, som en lov eller

en bekendtgørelse er det, vil de alligevel have bindende effekt (de facto bindende)

i det forhold, at de forskriver, hvordan lovregler skal fortolkes. F.eks. udarbejder

Sundhedsstyrelsen faglige vejledninger, hvori styrelsen foreskriver, hvad det vil

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 7

sige at udvise omhu og samvittighedsfuldhed for en sundhedsperson i en given

behandlingssituation.

Sundhedsloven § 213 suppleres for så vidt angår de private sygehuse også af

sundhedsloven § 215 a, hvorefter Sundhedsstyrelsen efter 1. januar 2012 har fået

pligt til at gennemføre tilbagevendende tilsynsbesøg vedrørende den lægelige

patientbehandling. Sundhedsstyrelsen skal påse, at et behandlingssted følger op

på forhold, som Sundhedsstyrelsen har påtalt ved tilsynsbesøg, jf. sundhedsloven

§ 215 a, stk. 5. Sundhedsstyrelsen kan aflægge opfølgende tilsynsbesøg på de

behandlingssteder, som ikke følger op på de krav, som styrelsen stiller. Behand-

lingsstedet skal betale et gebyr for det opfølgende tilsyn.

Som et yderligere supplement til sundhedsloven § 213 har Sundhedsstyrelsen pr.

den 1. juli 2013 haft mulighed for at påbyde et sygehus, en klinik eller en praksis at

bringe de sundhedsmæssige forhold i orden, hvis de kan bringe patientsikkerhe-

den i fare, jf. sundhedsloven § 215 b. Denne bestemmelse uddybes i følgende

afsnit.

Sundhedsstyrelsens ikke personrettede bindende tilsynsforanstaltninger

I henhold til sundhedslovens § 215 b, stk. 1, kan Sundhedsstyrelsen - hvis de

sundhedsmæssige forhold på et sygehus, i en klinik, i en praksis el.lign. kan bringe

patientsikkerheden i fare - give påbud til disse, hvori der opstilles sundhedsmæssi-

ge krav til den pågældende virksomhed, eller give påbud om midlertidigt at indstille

virksomheden helt eller delvis.

Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at de sundhedsmæssige for-

hold, der kan udløse et påbud, skal forstås bredt og fortolkes i lyset af hensynet til

varetagelse af patientsikkerheden. Således må de krav, der stilles, være egnet til

at forbedre patientsikkerheden ved det pågældende behandlingssteds virksomhed.

Bestemmelsen forudsættes i hvert fald at kunne anvendes til at sikre, at de forhold,

som Sundhedsstyrelsen fører tilsyn med jf. bl.a. sundhedslovens § 213, kan udfø-

res patientsikkerhedsmæssigt forsvarligt.

Det er en forudsætning for Sundhedsstyrelsens adgang til at opstille sundheds-

mæssige krav til et behandlingssteds virksomhed, at virksomheden kan bringe

patientsikkerheden i fare. Sundhedsstyrelsen skal således foretage et sundheds-

fagligt skøn med henblik på vurdering af, om den måde, som virksomheden ud-

øves på i en given sammenhæng, grundet sundhedsmæssige forhold kan bringe

patientsikkerheden i fare. Der er således ikke hjemmel for Sundhedsstyrelsen til at

stille sundhedsmæssige krav til et behandlingssteds virksomhed, hvis denne udfø-

res på en måde, som efter Sundhedsstyrelsens opfattelse er uhensigtsmæssig,

men som ikke bringer patientsikkerheden i fare. Det må antages oftest at være

tilfældet for så vidt angår eventuelle overtrædelser af specialeplanlægningen

Det bemærkes, at Sundhedsstyrelsen i forbindelse med opstilling af sundheds-

mæssige krav til virksomheden kan give påbud om midlertidigt at indstille hele eller

dele af den omhandlede virksomhed. Det forudsættes dog, at der typisk vil være

tale om, at den for driften ansvarlige påbydes, at en konkret faglig virksomhed til-

rettelægges således, at patientsikkerheden ikke bringes i fare. Såfremt Sundheds-

styrelsen påbyder, at en nærmere beskreven virksomhed indstilles, forudsættes

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 8

det, at det kan dokumenteres, at andre mindre vidtgående reaktioner ikke kan for-

ventes at føre til det ønskede resultat.

Sundhedsstyrelsen må således i forbindelse med udøvelse af sin beføjelse gene-

relt sikre sig, at der over for modtageren gives det mindst muligt byrdefulde og

indgribende påbud, som er nødvendigt for at sikre patientsikkerheden i den givne

situation.

Når Sundhedsstyrelsen stiller sundhedsmæssige krav til et behandlingssteds virk-

somhed forudsættes det, at kravene rettes til den eller dem, der driver den pågæl-

dende sundhedsfaglige virksomhed, som kravene rettes imod. Krav rettet mod

sundhedsfaglig virksomhed på et offentligt sygehus rettes således til det relevante

regionsråd.

Manglende opfyldelse af de sundhedsmæssige krav, som Sundhedsstyrelsen har

opstillet til det pågældende steds virksomhed, kan straffes med bøde. Sundheds-

styrelsens beføjelse skal udøves med den fornødne proportionalitet, og i forbindel-

se med forslagets behandling i Folketinget blev det antaget, at det kun relativt

sjældent vil være nødvendigt for Sundhedsstyrelsen at anvende den foreslåede

beføjelse i praksis.

Sundhedsstyrelsens afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myn-

dighed, og Sundhedsstyrelsen skal offentliggøre afgørelserne.

3.2. Det almindelige legalitetstilsyn med kommuner og regioner

Statsforvaltningen fører efter regionsloven og lov om kommunernes styrelse tilsyn

med, at regionerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige

myndigheder, jf. regionslovens § 31, jf. lov om kommunernes styrelse § 48, stk. 1.

Af § 48, stk. 3, i lov om kommunernes styrelse følger, at Statsforvaltningen ikke

fører tilsyn, i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til

den pågældende sag. Denne regel gælder tilsvarende for Statsforvaltningens tilsyn

med regionerne, jf. regionslovens § 31.

Om afgrænsningen af Statsforvaltningens tilsynskompetence i forhold til særlige

tilsynsmyndigheder kan henvises til de specielle bemærkninger til § 48, stk. 3, i lov

om kommunernes styrelse (L 188 FT 2002-03), hvoraf bl.a. følgende fremgår:

”For at sikre et så enstrenget klage- og tilsynssystem som muligt vil statsamtmandens

[nu Statsforvaltningens] tilsyn i alle tilfælde vige for andre rekursmyndigheder eller lov-

bestemte tilsynsmyndigheder, uanset hvilke reaktionsmuligheder og hvilket særligt kend-

skab den pågældende myndighed måtte have i den konkrete sag, rekurs- eller tilsyns-

myndigheden kan tage stilling til. Dette gælder også sektortilsynsmyndigheder, der på

lovbestemt grundlag alene er beføjet til at afgive en retligt uforbindende udtalelse om lov-

ligheden af en kommunal disposition eller undladelse.”

I det omfang Sundhedsstyrelsen efter lovgivningen fører tilsyn med regionerne,

viger Statsforvaltningens almindelige tilsyn således, jf. lov om kommunernes sty-

relse § 48, stk. 3.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 9

Sundhedsstyrelsens generelle (dvs. ikke-individbaserede) tilsyn på sundhedsom-

rådet er som nævnt reguleret i sundhedslovens § 213, hvorefter Sundhedsstyrel-

sen skal følge sundhedsforholdene og skal holde sig orienteret om den til enhver

tid værende faglige viden på sundhedsområdet. Sundhedsstyrelsens tilsyn omfat-

ter også lovligheden af et regionsråds beslutninger af planlægningsmæssig karak-

ter på sundhedsområdet. På den baggrund er Statsforvaltningen afskåret fra at

tage stilling til lovligheden af en sådan beslutning.

Nægter en region imidlertid at efterkomme en bindende afgørelse truffet af en re-

kursinstans, sektortilsynsmyndighed eller en anden kompetent instans, f.eks.

Sundhedsstyrelsen, er dette i sig selv en ulovlighed, som Statsforvaltningen har

kompetence – og efter omstændighederne pligt – til at skride ind over for (den så-

kaldte fogedfunktion). Der henvises til betænkning 1395/2000 om statens tilsyn

med kommunerne, s. 113, 125, 195 og 197, og de specielle bemærkninger til § 48,

stk. 3, i lov om kommunernes styrelse (L 188 FT 2002-03), hvoraf bl.a. følgende

fremgår:

”I det omfang, en bindende afgørelse truffet af en rekurs- eller sektortilsynsmyndighed

ikke efterleves af en kommune, og myndigheden ikke selv har tilstrækkelige midler til at

formå kommunen hertil, vil statsamtmanden [nu Statsforvaltningen] endvidere som hidtil

kunne anmodes om bistand til at gennemtvinge afgørelsen over for kommunen. En

kommunes nægtelse af at efterleve en sådan bindende afgørelse er som hidtil i sig selv

en klar ulovlighed. Statsamtmanden [nu Statsforvaltningen] vil i denne situation være

forpligtet til at lægge rekurs- eller tilsynsmyndighedens bindende afgørelse til grund. Det-

te gælder dog ikke, hvis afgørelsen er behæftet med en åbenbar og væsentlig mangel.”

Som nævnt er Statsforvaltningens tilsyn rettet mod den lovgivning, der særligt

gælder for offentlige myndigheder. Det kan derfor overvejes, om Statsforvaltningen

på den baggrund er afskåret fra at påse en regions manglende efterlevelse af en

afgørelse truffet af Sundhedsstyrelsen efter sundhedslovens § 208, stk. 1 og 2.

Disse bestemmelser fastslår dels, at Sundhedsstyrelsen fastsætter krav til lands-

og landsdelsfunktioner, herunder til placeringen af lands- og landsdelsfunktioner på

regionale og private sygehuse, efter høring af det i § 207 nævnte udvalg (det råd-

givende udvalg for specialeplanlægning), dels at Sundhedsstyrelsen godkender

lands- og landsdelsfunktioner på regionale og private sygehuse. Efter deres ordlyd

gælder reglerne således også for private sygehuse.

Heroverfor står imidlertid, at sundhedsområdet er regionens hovedopgave som

myndighed og således ikke et område, hvor regionen agerer som privat kontrakts-

part på almindelige konkurrencevilkår, således som der er tale om på andre områ-

der, som falder uden for det kommunale tilsyns kompetence. Begrænsningen af

tilsynets kompetence er netop begrundet i, at tilsynet alene har til opgave at gen-

nemtvinge kommunernes og regionernes overholdelse af de forpligtelser, der på-

hviler dem i deres (sær)egenskab af offentlig myndighed. Formålet med tilsynet

taler derfor også for at anse tilsynet for kompetent over for regionernes efterlevelse

af andre myndigheders bindende afgørelser.

Sundhedsstyrelsens godkendelsesbeføjelser vedrørende varetagelsen af special-

funktioner på private sygehuse gælder endvidere kun den del af aktiviteten, der

udføres for offentlige midler. Der er således ikke tale om en regel, der generelt

gælder ens for private og offentlige aktører.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 10

Kommunaltilsynet anses også på andre områder at være kompetent, selv om det

pågældende retsgrundlag også i visse sammenhænge gælder for private. Dette

gælder f.eks. offentlighedsloven, som gælder for den offentlige forvaltning, men

også for en række privatretlige foreninger mv,. f.eks. KL og Danske Regioner.

På denne baggrund må det antages, at sundhedslovens § 208 udgør lovgivning,

der særligt gælder for offentlige myndigheder.

En afgørelse fra Sundhedsstyrelsen om, at en given specialeplanlægning er omfat-

tet af godkendelseskravet i sundhedslovens § 208, må betragtes som en bindende

afgørelse fra et sektortilsyn, som fogedfunktionen kan anvendes over for, hvis af-

gørelsen ikke efterleves af regionen.

Statsforvaltningerne råder som led i tilsynet over en række forskellige reaktionsmu-

ligheder, jf. kommunestyrelsesloven §§ 50-51, herunder f.eks. at udtale sig om

lovligheden af regionale dispositioner eller sætte en ulovlig beslutning ud af kraft.

Statsforvaltningen har herunder efter omstændighederne mulighed for at træffe

afgørelse om tvangsbøder til de medlemmer af regionsrådet, der er ansvarlige for,

at regionsrådet undlader at udføre en foranstaltning, som det efter lovgivningen har

pligt til at udføre.

Det er normalt en forudsætning for tilsynsmyndighedernes anvendelse af sanktio-

ner (f.eks. tvangsbøder), at ressortmyndigheden har udtalt, at der foreligger en klar

ulovlighed, der er så alvorlig, at anvendelse af sanktioner skønnes påkrævet.

En regions nægtelse af at efterleve en bindende afgørelse truffet af en rekurs- eller

sektortilsynsmyndighed vil dog normalt i sig selv være en klar ulovlighed. Det er

ikke i denne situation en forudsætning for sanktionsanvendelsen, at der er indhen-

tet en udtalelse fra vedkommende ressortmyndighed.

Det er dog en betingelse for anvendelse af tvangsbøder, at sanktionen i det kon-

krete tilfælde må anses for påkrævet frem for mindre indgribende reaktioner fra

tilsynets side til at fremtvinge regionsrådets opfyldelse af den pågældende handle-

pligt, og at ulovligheden ikke er af bagatelagtig karakter (proportionalitetsprincip-

pet).

Proportionalitetsprincippet vil i en situation, hvor en region ikke efterlever Sund-

hedsstyrelsens afgørelse om at søge om godkendelse af specialeplanlægningen,

formentlig føre til, at fogedfunktionen kun kan anvendes, hvis Sundhedsstyrelsen

over for Statsforvaltningen afgiver en vejledende udtalelse om, at regionen vil få

afslag, hvis den søgte, og hvis andre mindre indgribende tiltag ikke er tilstrækkeli-

ge, herunder at Sundhedsstyrelsen har forsøgt at indhente en udtalelse fra regi-

onsrådet.

Det bemærkes, at Statsforvaltningen selv beslutter, om der er tilstrækkeligt grund-

lag for at rejse en tilsynssag, jf. lov om kommunernes styrelse § 48 a, herunder en

sag om anvendelse af fogedfunktionen.