PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Skatteudvalget 2013-14
SAU Alm.del
Offentligt

19. marts 2015

J.nr. 14-2927792

Til Folketinget – Skatteudvalget

Hermed sendes endeligt svar på spørgsmål nr. 595 af 28. maj 2014 (alm. del). Spørgsmålet

er stillet efter ønske fra Brian Mikkelsen (K).

Benny Engelbrecht

/ Søren Schou

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Spørgsmål

Vil ministeren oplyse den umiddelbare provenumæssige konsekvens samt konsekvensen

efter henholdsvis tilbageløb og adfærd af:

1. At ophæve kildeartsbegrænsningen for tab på børsnoterede aktier?

2. Som 1 samt afskaffe den separate beskatning af aktieindkomst mod i stedet at lade

aktieindkomst indgå som almindelig kapitalindkomst?

3. Som 1 og 2 samt undtage kapitalindkomst af topskattegrundlaget?

4. Som 1, 2 og 3 samt sænke skattesatsen for såvel positiv aktie- som kapitalindkomst til

ca. 33,6 pct., svarende til gennemsnitlig kommune- og kirkeskat plus 8 procentpoint, dvs.

til samme niveau som skatteværdien af fradraget for nettorenteudgifter under 50.000 kr.,

som således ikke berøres? Beregningen bedes foretaget, givet at rentefradraget for rente-

udgifter over 50.000 kr. – som vedtaget med Forårspakke 2.0 – gradvist sænkes frem mod

2019.

Provenuberegningerne bedes foretaget for alle år til og med 2020 og inkludere den varige

virkning. Beregningerne bedes foretaget, givet at der samtidig indføres en værnsregel, der

hindrer, at lønindkomst omlægges til kapital/aktieindkomst. Endvidere bedes ministeren

oplyse, hvor stor en arbejdsudbudseffekt – målt i antallet af personer – tiltagene 1 til 4

ovenfor forudsættes at have.

Svar

Gældende regler – beskatning af kapitalindkomst

Positiv nettokapitalindkomst indgår i grundlaget for de personlige indkomstskatter.

Ved

beregning af topskattegrundlaget er det kun den del af den positive nettokapitalindkomst,

der overstiger et bundfradrag på 41.400 kr. (2015-niveau) for enlige og 82.800 kr. for

ægtepar, der medregnes. Endvidere er der et særskilt skråt skatteloft for kapitalindkomst

på 42 pct. ekskl. kirkeskat. Der er mulighed for at udligne eventuel positiv og negativ

nettokapitalindkomst mellem ægtefæller.

Negativ nettokapitalindkomst kan fratrækkes i grundlaget for sundhedsbidrag samt kom-

mune- og kirkeskat. For den del af den negative nettokapitalindkomst, der ikke overstiger

50.000 kr. for enlige og 100.000 kr. for ægtepar, er den skattemæssige fradragsværdi ca.

32,9 pct. i en gennemsnitskommune (ekskl. kirkeskat). For den del af den negative netto-

kapitalindkomst, der overstiger disse grænsebeløb, er den skattemæssige fradragsværdi ca.

28,9 pct. i 2015 i en gennemsnitskommune og vil frem til og med 2019 falde til 24,9 pct.

Beløbsgrænsen på 50.000 kr. hhv. 100.000 kr. ligger nominelt fast, dvs. den reguleres ikke

i takt med fx løn- eller prisudviklingen.

Langt de fleste med negativ nettokapitalindkomst berøres ikke af beløbsgrænsen, da den

negative nettokapitalindkomst er mindre end 50.000 kr. hhv. 100.000 kr.

Gældende regler – beskatning af aktieindkomst

Aktieindkomst, bestående af aktieudbytter og aktieavancer, beskattes efter en progressiv

skala med 27 pct. af aktieindkomsten under et bundfradrag på 49.900 kr. (2015-niveau) og

Kapitalindkomst indgår ikke i grundlaget for arbejdsmarkedsbidrag.

Side 2 af 8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med 42 pct. af den del af aktieindkomsten, der overstiger 49.900 kr. For ægtefæller er der

mulighed for at overføre et eventuelt uudnyttet bundfradrag.

Muligheden for fradrag for negativ aktieindkomst afhænger af, om der er tale om aktier,

der handles på et reguleret marked (noterede aktier) eller ej (unoterede aktier).

For noterede aktier er fradragsretten for negativ aktieindkomst kildeartsbegrænset. Dvs.

at det kun er muligt at fradrage negativ aktieindkomst fra noterede aktier i positiv aktie-

indkomst fra noterede aktier. Er det ikke muligt at fradrage hele den negative aktieind-

komst fra noterede aktier i andre noterede aktier, fremføres det ikke-udnyttede tab til

modregning i efterfølgende års aktieindkomst fra noterede aktier.

Tab på unoterede aktier er ikke kildeartsbegrænsede. En negativ aktieindkomst fra unote-

rede aktier kan derfor fradrages i anden positiv aktieindkomst, uanset om der er tale om

indkomst fra noterede eller unoterede aktier. Er det ikke muligt at fradrage hele den nega-

tive aktieindkomst i anden positiv aktieindkomst, beregnes skatteværdien af den resteren-

de negative aktieindkomst, og beløbet modregnes i de almindelige indkomstskatter. Skat-

ten af den negative aktieindkomst udregnes med samme procentsatser og beløbsgrænser

som for positiv aktieindkomst.

Ad. 1 – ophævelse af kildeartsbegrænsningen for tab på børsnoterede aktier

Kildeartsbegrænsningen for tab på noterede aktier medvirker dels til, at investorer med

diversificerede porteføljer af noterede aktier ikke kan vælge at realisere tab for efter et

kort tidsforløb at genkøbe aktierne og derved opnå en umiddelbar besparelse i skatten af

anden indkomst, samtidig med at noterede aktier med fortjeneste beholdes, indtil det af

andre grunde vælges at afstå dem. Herved sikrer kildeartsbegrænsningen, at den effektive

beskatning af aktieindkomst i højere grad kommer til at svare til det tilsigtede.

Dels beskytter kildeartsbegrænsningen de offentlige finanser mod store tab i krisetider

med store kursfald på aktiemarkederne. Uden kildeartsbegrænsningen kunne investorerne

afstå deres aktier og derved realisere tabene for efter et kort tidsforløb at genkøbe aktier-

ne. Herved ville investorerne kunne opnå en skattebesparelse her og nu mod til gengæld

at skulle betale en større skat ved den endelige afståelse. En sådan skatteudskydelse ville

være medvirkende til at svække de offentlige finanser i en krise.

For unoterede aktier gør disse hensyn sig ikke gældende i samme grad, da unoterede akti-

er er langt mindre likvide. Endvidere kan selvstændige, der må lukke deres personligt

drevne virksomhed med et skattemæssigt tab, fradrage tabet i deres øvrige indkomst. Der

er herved parallelitet mellem organisationsformerne af den skattemæssige behandling af

tab i forbindelse med virksomhedsophør.

Ikke-udnyttede tab fremføres til modregning i efterfølgende års aktieindkomst. Størrelsen

af de efter gældende regler ikke-udnyttede tab svinger fra år til år. Således var der ikke-

udnyttede tab på ca. 4,5 mia. kr. i 2008 og 1,0 mia. kr. i 2012,

jf. tabel 1.

Det samlede frem-

førte tab var primo 2008 på ca. 2,5 mia. kr., mens det primo 2013 var ca. 11,2 mia. kr.

Side 3 af 8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er således tale om en væsentlig stigning i størrelsen af det fremførte tab i perioden

2008-12, formentlig som en konsekvens af finanskrisen.

Tabel 1. Personers aktieindkomst fra noterede danske aktier (inkl. investeringsforeninger)

Mio. kr., årets niveau

Fremført tab primo

Udnyttet tab i året

Nye ikke-udnyttede tab

Endnu ikke opgjort

Kilde: SKAT

2008

2.450

-200

4.550

2009

6.750

-550

3.100

2010

9.300

-1.000

1.350

2011

9.700

-750

2.250

2012

11.150

-1.000

1.000

2013

11.150

-1.550

Fjernes kildeartsbegrænsningen for noterede aktier, vil det umiddelbart føre til fremryk-

ning af udnyttelsen af de hidtil ikke-udnyttede tab, jf. at der som nævnt primo 2013 var

11,2 mia. kr. i fremført ikke-udnyttet tab. De provenumæssige konsekvenser vil være et

forholdsvis stort mindreprovenu i de første år, hvorefter provenueffekten aftrappes og i

senere år medfører et merprovenu. Den varige virkning vil hovedsageligt bestå af rente-

virkningen af den likviditetsforskydning, som fremrykningen af tabsudnyttelsen medfører.

Et skøn over de provenumæssige konsekvenser heraf kan kun udarbejdes med meget stor

usikkerhed, da det forudsætter kendskab til, i hvilket omfang de fremførte tab kan mod-

regnes år for år efter gældende regler, og i hvilket omfang de kan modregnes i fravær af

kildeartsbegrænsningen. Det skønnes på baggrund af en række beregningstekniske anta-

gelser, at den varige virkning vil være et mindreprovenu i størrelsesordenen 5-10 mio. kr.

(før adfærd), men som nævnt med meget stor usikkerhed.

Selv når puklen af ikke-udnyttede tab fra finanskrisen er afviklet, vil der efter gældende

regler være tab, der først bliver udnyttet på et senere tidspunkt. Her vil den varige virk-

ning for staten ligeledes udgøres af rentevirkningen af likviditetsforskydningen. Det

skønnes med meget stor usikkerhed på baggrund af en række beregningstekniske antagel-

ser, at den varige virkning vil være et mindreprovenu i størrelsesordenen 10-15 mio. kr.

(før adfærd).

Endelig kan der være skatteydere, der fremfører ikke udnyttede tab, men som aldrig når at

udnytte disse tab. Hvad angår disse, vurderes den umiddelbare provenuvirkning at være

begrænset.

Samlet skønnes den varige virkning med meget stor usikkerhed at være et mindreprovenu

i størrelsesordenen ca. 15-25 mio. kr. (før adfærd). Der er ikke grundlag for en mere præ-

Det er forudsat, at der primo 2015 er ca. 8 mia. kr., der efter gældende regler vil blive modregnet over perioden 2015-

2020, men som ved en ophævelse af kildeartsbegrænsningen vil blive modregnet i 2015.

Det er forudsat, at der efter gældende regler er 1 mia. kr. i årligt tab, der ikke umiddelbart kan modregnes, og som i gen-

nemsnit først modregnes efter 2 år.

Side 4 af 8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

cis periodisering af provenuprofilen. Mindreprovenuet af en afskaffelse af kildeartsbe-

grænsningen for noterede aktier er ikke indregnet i de efterfølgende provenuskøn.

Ad. 2 – som 1 samt lade aktieindkomst indgå som almindelig kapitalindkomst

Beskatning af aktieindkomst som anden kapitalindkomst skønnes at medføre et merpro-

venu i forhold til gældende regler på ca. 0,25 mia. kr. i varig virkning efter tilbageløb, men

uden eventuelle adfærdsvirkninger,

jf. tabel 2.

At beskatningen af aktieindkomst som kapitalindkomst medfører et merprovenu kan især

tilskrives, at en stor del af den positive aktieindkomst, der efter gældende regler beskattes

med 27 pct., efter en sammenlægning af kapital- og aktieindkomsten vil blive beskattet

som positiv nettokapitalindkomst med enten 37 pct. eller 42 pct. (ekskl. kirkeskat).

For store aktieindkomster er der ikke på marginalen den store forskel, idet beskatning af

aktieindkomst over progressionsgrænsen på 49.900 kr. sker med 42 pct., hvilket svarer til

det skrå skatteloft for positiv nettokapitalindkomst.

Der vil endvidere være tilfælde, hvor positiv aktieindkomst, der efter gældende regler

beskattes med 27 eller 42 pct., efter en sammenlægning reducerer negativ kapitalindkomst

med en marginal skatteværdi på 32,9 pct. eller 28,9 pct. (hvis den negative kapitalind-

komst er større end grænsebeløbene på 50.000/100.000 kr.)

I 2015 skønnes et merprovenu på ca. 0,55 mia. kr. efter tilbageløb, hvorefter merprove-

nuet falder de følgende år. Den aftagende provenuprofil kan især henføres til to årsager.

For det første skønnes aktieindkomsten ifølge de seneste forudsætninger at være svagt

faldende de kommende år (i 2015-niveau). Dermed vil der være mindre aktieindkomst,

der efter en sammenlægning af kapital- og aktieindkomsten, beskattes som topskat. For

det andet er grænsen på 50.000 kr. for skattenedslag af negativ nettokapitalindkomst som

nævnt nominelt uændret. Som konsekvens vil en relativt større del af aktieindkomsten

efter en sammenlægning af kapital- og aktieindkomsten reducere negativ nettokapitalind-

komst med en fradragsværdi på 24,9-28,9 pct. i stedet for 32,9 pct.

Ad. 3 – som 1 og 2 samt undtage positiv nettokapitalindkomst fra topskattegrundlaget

Det skrå skatteloft for topskat på 42 pct. medfører, at den gennemsnitlige effektive top-

skat af kapitalindkomst udgør ca. 5 pct.

Udgår positiv nettokapitalindkomst efter den nye definition (hvor aktie- og kapitalind-

komst er slået sammen) af topskattegrundlaget, skønnes det at medføre et mindreprovenu

på ca. 0,75 mia. kr. i varig virkning efter tilbageløb (før adfærd) i forhold til gældende

regler,

jf. tabel 2.

Beregnet som det skrå skatteloft på 42 pct. minus satserne for bundskat (8,08 pct.), sundhedsbidrag (4 pct.) og kommune-

skat i en gennemsnitskommune (24,9 pct.).

Side 5 af 8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ad. 4 – som 1, 2 og 3 samt en sats for positiv nettokapitalindkomst på 33,6 pct.

Indledningsvis skal det bemærkes, at den i spørgsmålet nævnte sats på 33,6 pct. er inklu-

siv kirkeskat, svarende til ca. 32,9 pct. ekskl. kirkeskat i en gennemsnitskommune.

Indføres der udover de ovenfor nævnte elementer en reduktion af beskatningen af positiv

nettokapitalindkomst efter den nye definition til ca. 32,9 pct., skønnes det at medføre et

mindreprovenu på ca. 2,1 mia. kr. målt i varig virkning efter tilbageløb (før adfærd) i for-

hold til gældende regler.

Adfærdsmæssige konsekvenser

De beskrevne ændringer i beskatningen af kapitalindkomst og aktieindkomst vil have en

række afledte konsekvenser for sammensætningen af husholdningernes formueportefølje

og dermed for de provenumæssige konsekvenser.

For det

første

bemærkes, at en ophævelse af kildeartsbegrænsningen for noterede aktier

kan øge investorernes risikovillighed, fordi beskatningen af gevinst og tab på noterede

aktier umiddelbart bliver mere symmetrisk. Som det også fremgår ovenfor er kildeartsbe-

grænsningen samtidig et værn mod, at navnlig investorer med større, likvide formuer

gennem strategisk forvaltning af deres aktiebeholdninger, hvor bl.a. tab løbende realiseres

mens gevinster ikke realiseres, samlet set vil kunne opnå skatteudskydelse og lavere effek-

tiv afkastbeskatning. Ophævelse af kildeartsbegrænsningen kan således føre til et afledt

provenutab.

For det

andet

vil de tre elementer i delspørgsmål 2, 3 og 4 (sammenlægning af aktie- og

kapitalindkomst, undtage positiv kapitalindkomst fra topskattegrundlaget og lavere øver-

ste sats for aktie- og kapitalindkomsten) trække i retning af en lavere og mere ensartet

beskatning af afkastet af husholdningernes opsparing på tværs af anbringelsesformer. Det

kan øge niveauet for opsparingen og føre til en samfundsøkonomisk mere hensigtsmæssig

allokering af opsparingen.

For det

tredje

vil den lavere beskatning af aktieindkomst indebære et såkaldt hovedaktio-

nærproblem. For hovedaktionærer vil der således opstå et incitament til at transformere

højere beskattet arbejdsindkomst til lavere beskattet aktieindkomst. I det nuværende

skattesystem løses hovedaktionærproblemet ved, at beskatningen for hovedaktionærer er

nogenlunde uafhængig af, om afkastet fremtræder som løn eller overskud. Den højeste

aktieindkomstskattesats på 42 pct. indebærer således, at kombinationen af selskabsskat og aktie-

indkomstskat (22 pct. + (1-0,22)*42 pct. = 54,8 pct.)

omtrent svarer til den højeste marginal-

skat for lønindkomst (8 pct. + (1-0,08)*51,95 pct. = 55,6 pct. ekskl. kirkeskat).

Beregningsmæssigt er det forudsat, at der gives rabat i den del af bundskatten, der kan henføres til kapitalindkomsten.

Rabatten sikrer, at den gennemsnitlige beskatning af kapitalindkomst er ca. 32,9 pct. i en gennemsnitskommune, men

samtidig at der vil være kommunal variation afhængig af kommuneskattesatsen. Denne tilgang er anvendt for at bevare

parallellen til rentefradraget, jf. formuleringen i spørgsmålet.

Når nedsættelsen af selskabsskattesatsen fra 25 pct. til 22 pct. er fuldt indfaset i 2016.

Side 6 af 8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Med en marginalskat på aktieindkomst på 32,9 pct. vil kombinationen af selskabsskat og

aktieindkomstskat føre til en samlet beskatning på 47,7 pct., hvilket er væsentligt lavere

end den højeste marginalskat for arbejdsindkomst på 55,6 pct. (ekskl. kirkeskat). Dette

kan isoleret set føre til et væsentligt mindreprovenu. Det er ikke enkelt at udforme en

effektiv værnsregel, der hindrer, at lønindkomst omlægges til kapital/aktieindkomst, jf.

formuleringen i spørgsmålet.

For det

fjerde

kan der være en mindre, positiv effekt på arbejdsudbuddet, såfremt en del af

arbejdsindkomsten optjenes med det formål at spare op til senere forbrug. Der vil både

være en substitutionseffekt, der trækker i retning af øget arbejdsudbud, fordi den relative

pris på forbrug i fremtiden reduceres, og en indkomsteffekt, der trækker i retning af

mindsket arbejdsudbud, fordi det samme fremtidige forbrug kan opnås med mindre op-

sparing. Almindeligvis forudsættes substitutionseffekten at være større end indkomstef-

fekten.

Det har ikke været muligt at udarbejde et underbygget skøn over disse adfærdsmæssige

konsekvenser, som kan være betydelige.

Samlede provenumæssige konsekvenser

Tabel 2 nedenfor viser skøn over de provenumæssige konsekvenser af de beskrevne om-

lægninger. I skønnene er ikke medregnet konsekvenserne af en ophævelse af kildeartsbe-

grænsningen for noterede aktier. En ophævelse vil formentlig føre til en væsentlig belast-

ning af de offentlige finanser de første år efter ophævelsen, når ikke udnyttede-tab fra

tidligere år modregnes. Dertil kommer som nævnt andre adfærdsmæssige konsekvenser af

en ophævelse af kildeartsbegrænsningen, herunder den øgede mulighed for skatteplan-

lægning samt straksrealisering af tab.

Der er endvidere ikke medregnet de adfærdsmæssige konsekvenser af de øvrige ændringer

i beskatningen af aktie- og kapitalindkomst, herunder påvirkning af opsparingsadfærden

og arbejdsudbuddet.

Derudover er det en afgørende forudsætning, at det såkaldte hovedaktionærproblem kan

håndteres lovgivningsmæssigt og administrativt. Det er som nævnt ikke enkelt at udforme

en effektiv værnsregel, der hindrer, at lønindkomst omlægges til kapital/aktieindkomst, og

de nævnte provenuskøn skal ses i lyset heraf.

Endelig vil ændringerne i aktie- og kapitalindkomsten have fordelingsmæssige konsekven-

ser, der ikke er belyst.

Side 7 af 8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Tabel 2. Provenumæssige konsekvenser af ændringer i beskatningen af aktie- og kapitalindkomst

(før adfærd)

Mio. kr. (2015-niveau)

Virkning før tilbageløb (før adfærd)

1. Ophævelse af kildeartsbe-

grænsningen for tab på børs-

noterede aktier

2. Lade aktieindkomst indgå som

almindelig kapitalindkomst.

3. Som 2 samt undtage positiv

nettokapitalindkomst af tops-

kattegrundlaget.

4. Som 2 og 3 samt en sats for

positiv nettokapitalindkomst på

ca. 33,6 pct.

Virkning efter tilbageløb (før adfærd)

1. Ophævelse af kildeartsbe-

grænsningen for tab på børs-

noterede aktier.

2. Lade aktieindkomst indgå som

almindelig kapitalindkomst.

3. Som 2 samt undtage positiv

nettokapitalindkomst af tops-

kattegrundlaget.

4. Som 2 og 3 samt en sats for

positiv nettokapitalindkomst på

ca. 33,6 pct.

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Varig

virkning

750

650

600

500

450

350

-700

-750

-800

-850

-900

-1.000

-2.450

-2.600

-2.700

-2.800

550

500

450

400

350

250

-550

-600

-650

-750

-1.850

-1.950

-2.000

-2.050

-2.000

-2.100

Anm: Der er ikke i skønnene indregnet adfærdsmæssige konsekvenser, som kan være betydelige. Kapitalindkomst og

aktieindkomst er fremskrevet i overensstemmelse med forudsætningerne fra Økonomisk Redegørelse, August 2014, samt

revideret konvergensprogram for 2014, august 2014. På langt sigt forudsættes en nominel rente på 4,75 pct., hvilket inde-

bærer en stigning i både positiv og negativ nettokapitalindkomst i forhold til det aktuelle niveau.

1. En ophævelse af kildeartsbegrænsningen vurderes at ville føre til, at hidtil ikke-udnyttede tab de første år vil blive mod-

regnet i væsentligt omfang, hvilket i disse år vil medføre en væsentlig belastning af de offentlige finanser.

Kilde: Egne beregninger på lovmodellen på baggrund en stikprøve på 33 pct. af befolkningen.

Side 8 af 8