SAU, Alm.del - 2013-14 - Endeligt svar på spørgsmål 418: MFU spm. om at redegøre for forløbet vedrørende mailudveksling og de konklusioner, den gav anledning til, til justitsministeren, kopi til skatteministeren

Spørgsmål nr. 418 (Alm. del) fra Folketingets Skatteudvalg:”Kan ministeren i lyset af mailudvekslingen mellem en em-bedsmand fra Skatteministeriet, en embedsmand fra Beskæfti-gelsesministeriet og andre ministerielle embedsmænd, herun-der medarbejdere i Justitsministeriet, under emnelinjen "HA-STER – Bestilling – Optjeningsprincip for børnefamilieydelse– EU-retlig vurdering" fra den 4. til den 5. november 2010, re-degøre for forløbet vedrørende denne mailudveksling og dekonklusioner, den gav anledning til?”Svar:1.Optjeningsprincippet for børne- og ungeydelsen og børnetilskuddet blevindført ved lov nr. 1609 af 22. december 2010 om ændring af lov om enbørnefamilieydelse, lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af bør-nebidrag og lov om et indkomstregister (herefter 2010-loven). Ændrings-loven trådte i kraft den 1. januar 2011, og optjeningsprincippet fik virkningfra den 1. januar 2012.Om baggrunden for indførelsen af optjeningsprincippet fremgår blandt an-det følgende af bemærkningerne til lovforslaget (LFF2010-2011.1.79):”Følgende elementer fra finanslovsaftalen for 2011 indgår i dette lovfor-slag: ’Optjeningaf ret til børnefamilieydelse og børnetilskud via bopælRegeringen, Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne er enige om at mod-tagere af børnefamilieydelse og børnetilskud skal have en reel tilknytningtil det danske samfund for at kunne opnå den fulde ydelse. Forligspartierneer derfor enige om at indføre et optjeningsprincip for børnefamilieydelse ogbørnetilskud, således at ydelsesmodtageren skal have haft bopæl eller be-skæftigelse i Danmark i to år inden for de seneste 10 år for at få fuld ydelse.Ændringen betyder, at der vil være optjent ret til 25 pct. af den fulde ydelseefter et halvt års bopæl eller beskæftigelse i Danmark og 50 pct. efter et årosv. Efter to års bopæl eller arbejde i Danmark vil der således være optjentret til fuld ydelse. Indførelsen af optjeningsprincippet vil træde i kraft hur-tigst muligt.’”

serne for at opnå ret til ydelser og afgrænsningen af den personkreds, derkan være berettiget til ydelser.Ved udformningen af de nationale sociale sikringsordninger skal medlems-staterne opfylde EUF-Traktatens regler om fri bevægelighed for arbejdsta-gere, selvstændig erhvervsdrivende m.v.Med lovforslaget indføres der et optjeningsprincip for børnefamilieydelseog børnetilskud. Optjeningsprincippet indebærer, at man skal have haft bo-pæl i Danmark i 2 år inden for de seneste 10 år for at modtage fuld ydelse.Det foreslås, at der vil være optjent ret til 25 pct. af den fulde ydelse efter ethalvt års bopæl i Danmark og 50 pct. efter et år osv. Efter 2 års bopæl iDanmark vil der være optjent ret til fuld ydelse.Som følge af forordningen ligestilles lønnet beskæftigelse og udøvelse afselvstændig erhvervsvirksomhed med bopæl i Danmark. Personer medhjemsted i et hvilket som helst EU/EØS-land optjener derfor ret til danskbørnefamilieydelse og børnetilskud, når de tager arbejde her i landet.Ved opstilling af et bopælskrav er der tale om indirekte forskelsbehandling,idet kravet oftest vil ramme ikke-danske EU-statsborgere. Kravet er derforuforeneligt med bl.a. EUF-Traktatens artikel 45 om arbejdskraftens fri be-vægelighed, medmindre det kan begrundes i såkaldt tvingende almene hen-syn og opfylder proportionalitetskravet.Det hensyn, der ligger bag det foreslåede bopælskrav, er at sikre, at de på-gældende modtagere har fået en faktisk tilknytning til det danske samfund,før fuld børnefamilieydelse og børnetilskud kan opnås. EU-Domstolen har ien række sager om unionsborgeres adgang til sociale ydelser anerkendt, aten medlemsstat kan stille krav om, at den pågældende har en vis tilknytningtil staten som betingelse for at kunne opnå den pågældende sociale ydelse.Derudover skal bopælskravet opfylde proportionalitetsprincippet. Heri lig-ger, at kravet skal være egnet og nødvendigt for at tilgodese hensynet til atsikre den pågældendes faktiske tilknytning til det danske samfund. Et bo-pælskrav på 2 år som dokumentation for den faktiske tilknytning til detdanske samfund, og hvorefter ydelsen optjenes halvårligt, må anses for atopfylde dette hensyn.”

kriminationsforbud, der fremgår af en række bestemmelser i EUF-Traktaten (TEUF), herunder TEUF artikel 45, og blandt andet er udmønteti ligebehandlingsprincippet i artikel 4 i forordning nr. 883/2004 om koor-dinering af de sociale sikringsordninger (herefter forordning nr. 883/2004).Det andet aspekt vedrører spørgsmålet om anvendelsen af det indførte op-tjeningsprincip. I relation til dette aspekt rettede Kommissionen som be-kendt henvendelse til Danmark i april 2013, idet det var Kommissionensfaste opfattelse, at de danske myndigheder ved anvendelsen af optjenings-princippet (dvs. vurderingen af, om en person har optjent ret til børne- ogungeydelse og børnetilskud) skal sammenlægge med perioder, der er tilba-gelagt i andre medlemsstater.3.I forbindelse med forhandlingerne af det under punkt 1 nævnte elementfra finanslovsaftalen for 2011 overvejede man forskellige forslag i relationtil den nærmere udformning af et optjeningsprincip.Som det fremgår af de under punkt 1 refererede bemærkninger til lovfor-slaget, indebærer et optjeningsprincip, hvorved der lægges vægt på, hvorlang tid en person har boet eller arbejdet i Danmark, indirekte forskelsbe-handling, idet optjeningsprincippet – uanset at det gælder både for danskestatsborgere og andre EU-statsborgere – oftere vil ramme ikke-danske EU-statsborgere. Imidlertid er det ikke enhver indirekte forskelsbehandling,der er i strid med det generelle EU-retlige diskriminationsforbud, der somnævnt blandt andet fremgår af TEUF artikel 45 og er udmøntet i ligebe-handlingsprincippet i artikel 4 i forordning nr. 883/2004. En indirekte for-skelsbehandling, der kan begrundes i objektive, saglige hensyn og opfylderdet EU-retlige proportionalitetskrav, er således lovlig efter EU-retten. Detfølger af EU-Domstolens faste praksis.Som det ligeledes fremgår af de refererede bemærkninger til lovforslagetog den i spørgsmål nr. 417-420 (Alm. del) fra Folketingets Skatteudvalgomtalte e-mailkorrespondance blev diskriminationsaspektet overvejetgrundigt af de involverede ministerier, herunder Justitsministeriet, tilbage i2010. I denne forbindelse overvejede man navnlig længden af optjenings-princippet, herunder spørgsmålet om gradvis optjening (at der vil være op-tjent ret til 25 pct. af den fulde ydelse efter et halvt års bopæl i Danmarkog 50 pct. efter et år osv.), da risikoen for, at et optjeningsprincip ville bli-ve anset som uproportionalt og dermed i strid med det generelle EU-retligediskriminationsforbud, vurderedes at være større jo længere en optjenings-periode, der var tale om.4

Ministeriernes overvejelser førte til den endelige konklusion, at det underpunkt 1 omtalte optjeningsprincip måtte anses for at være i overensstem-melse med det generelle EU-retlige diskriminationsforbud. Denne endeligekonklusion er afspejlet i de under punkt 1 refererede bemærkninger til lov-forslaget.For så vidt angår Justitsministeriets rolle i forbindelse med overvejelserneom den nærmere udformning af et optjeningsprincip kan det oplyses, at Ju-stitsministeriet har været inddraget i forbindelse med Beskæftigelsesmini-steriets udarbejdelse af den juridiske vurdering, der henvises til i den ispørgsmål nr. 417-420 (Alm. del) fra Folketingets Skatteudvalg omtalte e-mailkorrespondance, ligesom Justitsministeriet har været involveret i ud-arbejdelsen af det afsnit i lovbemærkningerne til 2010-loven, der vedrørerspørgsmålet om forholdet til EU-retten.4.Kommissionens henvendelse i april 2013 vedrørte ikke diskriminations-aspektet, men det andet aspekt – spørgsmålet om, hvorvidt den anvendelseaf optjeningsprincippet, der er forudsat i lovforslagets bemærkninger til2010-loven, var i overensstemmelse med det såkaldte sammenlægnings-princip i artikel 6 i forordning nr. 883/2004. Forordningen hørte i 2010 un-der Beskæftigelsesministeriets ressort og blev i forbindelse med ressortom-lægningen i 2011 overført til det nuværende Ministerium for Børn, Lige-stilling, Integration og Sociale Forhold.Det er forudsat i bemærkningerne til 2010-loven, at de danske myndighe-der – ved vurderingen af, om en person har optjent ret til børne- og unge-ydelse og børnetilskud – alene skal medregne bopæls- og beskæftigelses-perioder, der er tilbagelagt i Danmark, og således ikke sammenlægge medperioder, der er tilbagelagt i andre medlemsstater.Som det fremgår under punkt 2, anførte Kommissionen i henvendelsen iapril 2013, at de danske myndigheder – som følge af sammenlægnings-princippet i artikel 6 i forordning nr. 883/2004 – ved anvendelsen af optje-ningsprincippet (dvs. vurderingen af, om en person har optjent ret til bør-ne- og ungeydelse og børnetilskud) skal sammenlægge med perioder, derer tilbagelagt i andre medlemsstater.På baggrund af Kommissionens henvendelse foretog en række ministerier,herunder Justitsministeriet, i 2013 en grundig analyse af sammenlæg-ningsprincippets betydning for anvendelsen af optjeningsprincippet. Mini-5

sterierne gennemgik i denne forbindelse ny praksis fra EU-Domstolen påområdet.I forhold til sammenlægningsprincippets rækkevidde har EU-Domstolenefter indførelsen af optjeningsprincippet for børne- og ungeydelsen somnoget nyt i to domme fra henholdsvis den 15. december 2011 og den 21.februar 2013 (C-257/10, Bergström, og C-619/11, Chassart) fastslået, atsammenlægningsprincippet finder anvendelse, uanset at den person, deransøger om en ydelse, endnu ikke har tilbagelagt nogen beskæftigelsespe-rioder i den medlemsstat, hvori der ansøges om ydelsen. Anvendelsen afsammenlægningsprincippet forudsætter således ikke, at der er tilbagelagtperioder i den medlemsstat, der skal foretage sammenlægningen.I forbindelse med analysen nåede ministerierne til den erkendelse, at denforudsætning, der blev lagt til grund tilbage i 2010 – hvorefter sammen-lægningsprincippet ikke fandt anvendelse, når der var tale om gradvis op-tjening – ikke kunne opretholdes. Denne erkendelse samt de to ovennævn-te nye domme fra EU-Domstolen førte i 2013 til den klare konklusion, atdet var nødvendigt at ændre den hidtidige administration af optjenings-princippet.