Daværende skatteminister Holger K. Nielsen svarede den 8. november 2013 Skatteudval-get på spørgsmål 26 om den juridiske vurdering af optjeningsprincippets forenelighedmed EU-retten. Svaret var således:”Der er redegjort for den juridiske vurdering, der ligger bag regeringens beslutningom, atDanmark ikke kan opretholde kravet om en vis beskæftigelses- ellerbopælsperiode iDanmark for EU/EØS-borgere, som er omfattet af forordningnr. 883/04 om koordine-ring af sociale sikring,i ”Notat til FolketingetsEuropaudvalg, Folketingets Skatteudvalg ogFolketingets Socialudvalg ombesvarelse af Kommissionens henvendelse i pilotprojektsagnr.4873/13/EMPL vedr. anvendelsen af optjeningsprincippet for børne- og ungeydelseogbørnetilskud”, som blev sendt til de nævnte udvalg den 18. juni2013, FEU, alm. del –bilag 437, FT 2012-13, SAU, alm. del – bilag 245, FT2012-13 og SOU, alm. del – bilag274, FT 2012-13.Jeg har tillige redegjort for den juridiske vurdering, der ligger bag regeringensbeslutningpå samråd i Folketingets Europaudvalg og i Udvalget for Udlændinge-og Integrationspo-litik.Jeg skal derfor i øvrigt henvise til det offentlige referat fra mødet i Europaudvalgetden 26.juni 2013, alm. del – bilag 535, FT 2012-13 samt mit talepapir tilsamrådet den 29. august2013 i Udlændinge- og Integrationsudvalget, UUI,alm. del – spørgsmål 537, FT 2012-13.”Jeg forstår nærværende spørgsmål således, at der ønskes en uddybning af svaret fra no-vember 2013. På den baggrund kan jeg oplyse følgende:1.Kommissionenrettede medio april 2013 skriftlig henvendelse til Danmark, idet det varKommissionens faste opfattelse, at den danske anvendelse af optjeningsprincippet forbørne- og ungeydelsen og børnetilskuddet, som blev indført ved lov nr. 1609 af 22. de-cember 2010 om ændring af lov om en børnefamilieydelse, lov om børnetilskud og for-skudsvis udbetaling af børnebidrag og lov om et indkomstregister, var i strid med sam-menlægningsprincippet i artikel 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr.883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger(herefter ”for-ordning nr. 883/2004” eller ”forordningen”).Kommissionens henvendelse blev modtaget inden for rammerne af det såkaldte pilotpro-jekt vedrørende potentielle traktatkrænkelsessager. Henvendelsen var foranlediget af, at

en dansk statsborger havde klaget til Kommissionen i anledning af, at vedkommendehavde fået afslag på en ansøgning om ungeydelse samt ordinært og ekstra børnetilskud.Afslaget er meddelt under henvisning til optjeningsprincippet i henholdsvis § 2 i lov omen børne- og ungeydelse, som senest er bekendtgjort ved lovbekendtgørelse nr. 964 af 19.september 2011 om en børne- og ungeydelse (herefter ”børne- og ungeydelsesloven”), og§ 5 a i lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag, som senest er be-kendtgjort ved lovbekendtgørelse nr. 856 af 23. august 2012 om børnetilskud og for-skudsvis udbetaling af børnebidrag (herefter ”børnetilskudsloven”). Afslaget er begrundeti, at vedkommende på ansøgningstidspunktet ikke havde haft bopæl eller arbejde i Dan-mark i mindst 6 måneder inden for de seneste 10 år.Kommissionen har i sin henvendelse anmodet de danske myndigheder om at bekræfte, atDanmark vil administrere ovennævnte optjeningsprincip i overensstemmelse med for-ordning nr. 883/2004.2.Af børne- og ungeydelseslovens § 2, der fastsætter betingelserne for retten til børne- ogungeydelsen, fremgår blandt andet følgende:”§

2.

Retten til børne- og ungeydelsen er betinget af,[…]7)at mindst en af de personer, der har forsørgelsespligten over for barnet,har haft bopæl eller beskæftigelse her i riget i mindst 2 år inden for de se-neste 10 år forud for den periode, udbetalingen vedrører. Hvis kravet i 1.pkt. ikke er opfyldt, udbetales en forholdsmæssig andel af ydelsen efter 3.pkt., hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt. Efter 6 måneders bopæleller beskæftigelse her i riget inden for de seneste 10 år udbetales 25 pct. afydelsen, efter 12 måneders bopæl eller beskæftigelse her i riget inden forden seneste 10 år udbetales 50 pct. af ydelsen, og efter 18 måneders bopæleller beskæftigelse her i riget inden for de seneste 10 år udbetales 75 pct. afydelsen, […]

Stk. 2.Hvis kravet i stk. 1 ikke er opfyldt, udbetales følgende forholdsmæssige andelaf ydelsen, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt:1) Efter 6 måneders bopæl eller beskæftigelse her i riget inden for de seneste 10 årudbetales 25 pct. af ydelsen.2) Efter 12 måneders bopæl eller beskæftigelse her i riget inden for de seneste 10år udbetales 50 pct. af ydelsen.3) Efter 18 måneders bopæl eller beskæftigelse her i riget inden for de seneste 10år udbetales 75 pct. af ydelsen.[…]”

Ovennævnte bestemmelser i børne- og ungeydelsesloven og børnetilskudsloven blev somnævnt indført ved lov nr. 1609 af 22. december 2010 om ændring af lov om en børnefa-milieydelse, lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag og lov om etindkomstregister (herefter ”ændringsloven”). Ændringsloven trådte i kraft den 1. januar2011, men de pågældende bestemmelser fik først virkning fra den 1. januar 2012, jf. æn-dringslovens § 5, stk. 2.Om baggrunden for ændringsloven fremgår blandt andet følgende af bemærkningerne tillovforslaget (LFF2010-2011.1.79):”Følgende elementer fra finanslovsaftalen for 2011 indgår i dette lovforslag: ’Op-

tjening af ret til børnefamilieydelse og børnetilskud via bopæl

Regeringen, Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne er enige om at modtagere afbørnefamilieydelse og børnetilskud skal have en reel tilknytning til det danske sam-fund for at kunne opnå den fulde ydelse. Forligspartierne er derfor enige om at ind-føre et optjeningsprincip for børnefamilieydelse og børnetilskud, således at ydelses-modtageren skal have haft bopæl eller beskæftigelse i Danmark i to år inden for deseneste 10 år for at få fuld ydelse. Ændringen betyder, at der vil være optjent ret til25 pct. af den fulde ydelse efter et halvt års bopæl eller beskæftigelse i Danmark og50 pct. efter et år osv. Efter to års bopæl eller arbejde i Danmark vil der således væ-re optjent ret til fuld ydelse. Indførelsen af optjeningsprincippet vil træde i kraft hur-tigst muligt.’”

I forbindelse med det lovforberedende arbejde blev det umiddelbart lagt til grund, atsammenlægningsprincippet ikke finder anvendelse i forhold til optjeningsprincippet forbørne- og ungeydelsen og børnetilskuddet, idet optjeningsprincippet indeholder en grad-vis optjening.For så vidt angår forholdet til EU-retten fremgår blandt andet følgende af bemærknin-gerne til forslaget til ændringsloven (LFF 2010-2011.1.79):”Børnefamilieydelse og børnetilskud er ydelser, der er omfattet af koordineringsreg-lerne i EF-forordning 883/2004 om social sikring, jf. art. 3.

Forordningen indeholder regler om koordinering af medlemsstaternes sociale sik-ringsordninger. Det er de enkelte medlemsstaters kompetence at fastlægge indhol-det af de sociale sikringsordninger, herunder også betingelserne for at opnå ret tilydelser og afgrænsningen af den personkreds, der kan være berettiget til ydelser.Ved udformningen af de nationale sociale sikringsordninger skal medlemsstaterneopfylde EUF-Traktatens regler om fri bevægelighed for arbejdstagere, selvstændigerhvervsdrivende m.v.Med lovforslaget indføres der et optjeningsprincip for børnefamilieydelse og børne-tilskud. Optjeningsprincippet indebærer, at man skal have haft bopæl i Danmark i 2år inden for de seneste 10 år for at modtage fuld ydelse. Det foreslås, at der vil væreoptjent ret til 25 pct. af den fulde ydelse efter et halvt års bopæl i Danmark og 50pct. efter et år osv. Efter 2 års bopæl i Danmark vil der være optjent ret til fuld ydel-se.Som følge af forordningen ligestilles lønnet beskæftigelse og udøvelse af selvstændigerhvervsvirksomhed med bopæl i Danmark. Personer med hjemsted i et hvilketsom helst EU/EØS-land optjener derfor ret til dansk børnefamilieydelse og børne-tilskud, når de tager arbejde her i landet.Ved opstilling af et bopælskrav er der tale om indirekte forskelsbehandling, idet kra-vet oftest vil ramme ikke-danske EU-statsborgere. Kravet er derfor uforeneligt medbl.a. EUF-Traktatens artikel 45 om arbejdskraftens fri bevægelighed, medmindre detkan begrundes i såkaldt tvingende almene hensyn og opfylder proportionalitetskra-vet.Det hensyn, der ligger bag det foreslåede bopælskrav, er at sikre, at de pågældendemodtagere har fået en faktisk tilknytning til det danske samfund, før fuld børnefa-milieydelse og børnetilskud kan opnås. EU-Domstolen har i en række sager omunionsborgeres adgang til sociale ydelser anerkendt, at en medlemsstat kan stillekrav om, at den pågældende har en vis tilknytning til staten som betingelse for atkunne opnå den pågældende sociale ydelse.Derudover skal bopælskravet opfylde proportionalitetsprincippet. Heri ligger, atkravet skal være egnet og nødvendigt for at tilgodese hensynet til at sikre den på-gældendes faktiske tilknytning til det danske samfund. Et bopælskrav på 2 år somdokumentation for den faktiske tilknytning til det danske samfund, og hvorefterydelsen optjenes halvårligt, må anses for at opfylde dette hensyn.”

at optjeningsprincippet blev anset for foreneligt med bl.a. EUF-Traktatens artikel 45 omarbejdskraftens fri bevægelighed, der indebærer et krav om ligebehandling.Af betænkningen over forslaget til ændringsloven(LFB 2010-12-09 nr. 79) fremgår føl-gende:”Socialdemokratiet og Socialistisk Folkeparti vil derudover stille spørgsmålstegnved, om lovforslaget holder sig inden for EU-rettens regler om arbejdskraftens fribevægelighed. Dette er en af de grundrettigheder, som traditionelt er fortolket me-get vidtgående, og hvor muligheder for at gøre undtagelser eller indskrænkninger erstærkt begrænsede. Der er i løbet af behandlingen af lovforslaget stillet en rækkespørgsmål hertil. Regeringen har i svarene på ikke overbevisende vis argumenteretfor EU-lovmedholdeligheden. Socialdemokratiet og Socialistisk Folkeparti fasthol-der kritikken af dette forhold.”

3.Børne- og ungeydelsen og børnetilskuddet er omfattet af koordineringsreglerne iforordningnr. 883/2004, som trådte i kraft den 1. maj 2010. Således fremgår det af denneforordnings artikel 3, stk. 1, litra j, at forordningen finder anvendelse på enhver lovgiv-ning om social sikring, der vedrører ”familieydelser”.Forordning nr. 883/04 blev vedtaget med hjemmel i den dagældende Traktat om opret-telse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 42 og 308 (henholdsvis artikel 48 og352 EUF-Traktaten). Artikel 42 i havde følgende ordlyd:”Artikel 42:”Rådet vedtager efter fremgangsmåden i art. 251 de foranstaltninger vedrørende so-cial tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed,især ved at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagereog deres ydelsesberettigede pårørende:a) sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages ibetragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser og på be-regning af disse;b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes områder.[…]”

Af den 13. og 14. præambelbetragtning til forordningen fremgår følgende om formåletmed sammenlægningsprincippet i artikel 6:”(13) Koordineringsreglerne skal gøre det muligt for personer, som flytter inden forFællesskabet, samt deres familiemedlemmer og efterladte, at bevare de rettighederog fordele, som de har erhvervet, eller som er under optjening.(14) Disse mål skal især nås ved at sammenlægge alle de perioder, der efter de for-skellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik på erhvervelse ogbevarelse af ret til ydelser, samt ydelsernes beregning, og vedat tilkende ydelser til de forskellige kategorier af personer, der er omfattet af denneforordning.”

4.Fortolkningen af sammenlægningsprincippet i artikel 6 i forordning nr. 883/2004 kun-ne tidligere give anledning til tvivl. Der kunne således rejses spørgsmål om, hvorvidt detvar en forudsætning for, at sammenlægningsprincippet fandt anvendelse, at der skullevære tilbagelagt en optjeningsperiode i beskæftigelseslandet, der kunne sammenlæggesmed den optjeningsperiode, der var tilbagelagt i en anden medlemsstat.Efter indførelsen af optjeningsprincippet for børne- og ungeydelsen og børnetilskuddethar EU-Domstolen som noget nyt i to domme fra henholdsvis 15. december 2011 og 21.februar 2013 (C-257/10, Bergström og C-619/11, Chassart) i relation til sammenlæg-ningsprincippet i forordning nr. 1408/71, der er blevet ophævet og erstattet af forordningnr. 883/2004, fastslået, at sammenlægningsprincippet finder anvendelse, uanset at denperson, der ansøger om en ydelse, endnu ikke har tilbagelagt beskæftigelsesperioder i denmedlemsstat, hvori der ansøges om ydelsen. Med andre ord forudsætter anvendelsen afsammenlægningsprincippet efter EU-Domstolens opfattelse ikke, at der er tilbagelagtperioder i den medlemsstat, der skal foretage sammenlægningen.

Bergström-sagen vedrørte en svensk statsborger, som i perioden fra 1994 til 2002 havdehaft bopæl og udøvet beskæftigelse i Schweiz.I 2002 flyttede pågældende tilbage til Sverige, hvor hun efter at have opholdt sig uden atudøve beskæftigelse i ca. et halvt år ansøgte om forældreydelse svarende til taksten forsygedagpenge. I henhold til dagældende svensk ret var det et krav for at opnå ret til for-ældreydelse svarende til taksten for sygedagpenge, at ansøgeren inden for en nærmereangiven periode havde tilbagelagt en forsikrings- eller beskæftigelsesperiode af en visvarighed.Kravet blev administreret således, at de svenske myndigheder kun medregnede perioder iandre medlemsstater i den samlede forsikrings- eller beskæftigelsesperiode, såfremt derinden for den nærmere angivne periode tillige var tilbagelagt forsikrings- eller beskæftigel-sesperioder i Sverige.I den konkrete sag var vedkommendes ansøgning ikke blevet imødekommet, da man frade svenske myndigheders side afviste at tage hendes beskæftigelsesperiode i Schweiz ibetragtning, idet hun ikke havde udøvet beskæftigelse i Sverige i den relevante periode.Ansøgeren indbragte sagen for de svenske domstole, i hvilken forbindelse EU-Domstolen fik forelagt følgende præjudicielle spørgsmål:”1) Indebærer EU-retten – navnlig aftalen med Schweiz om fri bevægelighed forpersoner og artikel 72 i forordning nr. 1408/71 – at en optjeningsperiode som be-tingelse for at modtage familieydelser i form af en indkomstbestemt ydelse for pas-ning af et barn i sin helhed kan tilbagelægges gennem arbejde og forsikring iSchweiz?"

Det bemærkes, at det fulgte af en aftale, der var indgået mellem Schweiz på den ene sideog Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den anden side, at udtrykket med-lemsstat i blandt andet forordning nr. 1408/71 skulle anses for også at omfatte Schweiz.EU-Domstolen fastslog blandt andet følgende i sagen:”39 Idet, de har baseret sig på begrebet ”sammenlægning”, har visse af de interesse-rede parter, som har afgivet indlæg for Domstolen, gjort gældende, at dette begreblogisk forudsætter, at der findes mindst to beskæftigelsesperioder, som er tilbagelagti flere medlemsstater. Den kompetente institution i en medlemsstat har derfor medhenblik på tildelingen af en ydelse mulighed for at fastsætte, at en beskæftigelsespe-riode skal være tilbagelagt på dens område, hvilket udelukker, at blot en enkelt peri-ode, der er tilbagelagt på en anden medlemsstats område, kan anvendes med hen-blik på at opnå ret til en social sikringsydelse.40 Denne fortolkning kan ikke tiltrædes.”

Endvidere fastslog EU-Domstolen:”44 Den kompetente institution i en medlemsstat kan således ikke med henblik påtildeling af en familieydelse kræve, at der ud over en beskæftigelsesperiode eller enperiode med selvstændig erhvervsvirksomhed i en anden stat – i det foreliggende til-fælde Schweiz – er tilbagelagt en yderligere forsikringsperiode på dens eget område.45 Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at den kompetente institution ien medlemsstat, efter hvis lovgivning retten til en familieydelse, såsom den i hoved-sagen omhandlede, er underlagt en betingelse om, at der er tilbagelagt forsikrings-eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, i henhold tilaftalens artikel 8, litra c), og artikel 72 i forordning nr. 1408/71 med henblik på til-delingen af denne familieydelse skal tage hensyn til perioder, som i deres helhed ertilbagelagt på Det Schweiziske Forbunds område.”

EU-Domstolens fortolkning af artikel 72 i forordning nr. 1408/71 i sagen C-257/10,Bergström, blev som nævnt efterfølgende bekræftet den 21. februar 2013 i sagen C-619/11, Chassart, der vedrørte spørgsmålet om sammenlægning af forsikrings- og be-skæftigelsesperioder i relation til erhvervelsen af ret til børnetilskud til børn, der har mi-stet begge forældre eller en af dem. EU-Domstolen anførte blandt andet følgende idommen:”48 Den belgiske regering har imidlertid gjort gældende, at de kompetente belgiskeinstitutioners hensyntagen – med henblik på deres sammenlægning – til beskæftigel-sesperioder udøvet i en anden medlemsstat kræver, at en minimal del af beskæftigel-sen er udøvet i Belgien i referenceperioden. Artikel 79 i forordning nr. 1408/71 kansåledes ikke fortolkes således, at den forpligter disse institutioner til at tage hensyntil Patricia Dumont de Chassarts udførte beskæftigelse i Frankrig, medmindre dennebeskæftigelse supplerede en i Belgien tilbagelagt forsikrings- eller beskæftigelsespe-riode. […]49 Denne fortolkning kan ikke tiltrædes.50 Som Domstolen allerede har fastslået i præmis 44 i dom af 15. december 2011,Bergström (sag C-257/10, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), kan en kompe-tent medlemsstat ikke med henblik på tildeling af familieydelse kræve, at der ud overforsikrings- og beskæftigelsesperioder i en anden medlemsstat er tilbagelagt en yder-ligere periode på dens eget område.”

I ovennævnte sager har EU-Domstolen således statueret, at der med hensyn til familie-ydelser skal ske sammenlægning med perioder tilbagelagt i andre medlemsstater, herunderogså i tilfælde hvor der ikke er tilbagelagt perioder i tilflytningslandet.5.Kommissionen har i sin henvendelse som nævnt anført, at sammenlægningsprincippeti forordning nr. 883/2004 finder anvendelse i forhold til optjeningsprincippet for børne-og ungeydelsen og børnetilskuddet. Dette indebærer en forpligtelse til at medregne be-skæftigelses- og bopælsperioder, der er tilbagelagt efter en anden medlemsstats lovgiv-ning, ved vurderingen af, om der er optjent ret til disse ydelser. Som følge heraf vil optje-ningsprincippet ikke have den virkning, som man forudsatte ved indførelsen af princippeti 2010. Det skyldes, at de fleste EU-borgere vil have haft bopæl eller beskæftigelse i en(anden) medlemsstat i mindst 2 år inden for de seneste 10 år, hvorfor optjeningsprincip-pet ikke vil have nogen reel betydning for EU-borgere.6.Social- og Integrationsministeriet, Skatteministeriet og Justitsministeriet var og er –bl.a. henset til ovennævnte praksis fra EU-Domstolen – enige i Kommissionens juridiskevurdering fra april 2013.Det er således ministeriernes vurdering, at den hidtidige anvendelse af optjeningsprincip-pet i henholdsvis § 2 i børne- og ungeydelsesloven og § 5a i børnetilskudsloven, hvorefterder ikke foretages sammenlægning med beskæftigelses- eller bopælsperioder i andre med-lemslande, må anses for at være i strid med sammenlægningsprincippet i artikel 6 i for-ordning nr. 883/2004.

2.

5 a.

tjening af ret til børnefamilieydelse og børnetilskud via bopæl