PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2013-14
REU Alm.del
Offentligt

Folketingets Retsudvalg

Dato: 6. november 2014

”Vil ministeren redegøre for i hvilket omfang, det er muligt at gøre udbetaling af

sociale ydelser til udlændinge fra tredjelande betinget af danskkundskaber?”

I mit foreløbige svar af 22. august 2014 til Folketingets Retsudvalg på spørgsmål

nr. 1345 (REU alm. del), blev det oplyst, at der til brug for besvarelsen skulle

indhentes bidrag fra andre ministerier.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold har bedt Justits-

og Beskæftigelsesministeriet om bidrag til besvarelse af spørgsmål om, i hvilket

omfang det er muligt at gøre udbetaling af sociale ydelser til henholdsvis ud-

lændinge fra tredjelande og EU-borgere betinget af danskkundskaber. Der er

stillet et tilsvarende spørgsmål angående EU-borgere jf. spørgsmål nr. 1346 (REU

alm. del).

Justitsministeriet har til brug for besvarelsen oplyst følgende:

”1. Justitsministeriet har forstået spørgsmålene således, at der sigtes til en ord-

ning, hvorefter der som betingelse for udbetaling af sociale ydelser til udlændin-

ge, som i øvrigt opfylder betingelserne for at modtage en given social ydelse,

stilles yderligere krav om danskkundskaber.

2. Det kan i den forbindelse oplyses, at artikel 1 i 1. Tillægsprotokol (P1) til Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), som Danmark har tiltrådt,

indeholder en beskyttelse af den private ejendomsret. I tilknytning hertil kan det

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

oplyses, at EMRK i artikel 14 indeholder et forbud mod usaglig forskelsbehand-

ling. Det følger af bestemmelsen, at nydelsen af de i EMRK anerkendte rettighe-

der og friheder skal sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog, reli-

gion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørig-

hed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller andet forhold.

Forbuddet mod usaglig forskelsbehandling indebærer efter Menneskerettigheds-

domstolens (EMD’s) praksis, at personer i sammenlignelige situationer som ud-

gangspunkt skal behandles ens, og at forskelsbehandling kun er berettiget, hvis

den har et legitimt formål og samtidig står i et rimeligt forhold til dette formål.

Efter EMD’s praksis gælder forbuddet mod usaglig forskelsbehandling både di-

rekte og indirekte forskelsbehandling.

Artikel 1 i EMRK P1 giver ikke i sig selv borgerne ret til bestemte sociale ydelser.

Imidlertid følger det af EMD’s praksis vedrørende artikel 1 i EMRK P1, at når en

medlemsstat har valgt at have en lovgivning, der giver ret til en social ydelse,

skaber denne lovgivning en ejendomsretlig interesse, som for de personer, der

har ret til ydelsen, falder inden for området af artikel 1 i EMRK P1.

Virkningen af artikel 1 i EMRK P1 sammenholdt med EMRK artikel 14 er på den

baggrund, at staten må udforme lovgivning, der giver ret til en social ydelse,

under iagttagelse af forbuddet mod usaglig forskelsbehandling.

Den tilsigtede ordning vil indebære direkte forskelsbehandling på grund af nati-

onalitet. Justitsministeriet kan generelt oplyse, at det følger af EMD’s praksis, at

kun meget tungtvejende grunde kan retfærdiggøre direkte forskelsbehandling

på grund af nationalitet.

3. Særligt i forhold til EU-borgere kan det oplyses, at det er i strid med EU-retten

at diskriminere på grundlag af nationalitet, jf. artikel 18 i Traktaten om Den Eu-

ropæiske Unions Funktionsmåde. En EU-borger, der opholder sig lovligt her i

landet, og som opfylder betingelserne for at modtage en given social ydelse, kan

således ikke mødes med yderligere krav om danskkundskaber, som ikke stilles

over for danske statsborgere.

4. Endelig kan det oplyses, at følgende fremgår af grundlovens § 75, stk. 2:

”Den, der ikke selv kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler

nogen anden, er berettiget til hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sig

de forpligtelser, som loven herom påbyder.”

Det følger således af bestemmelsen, at personer, der ikke kan forsørge sig selv,

og hvis forsørgelse ikke påhviler andre, er berettiget til forsørgelse fra det of-

fentlige. Bestemmelsen angiver ikke omfanget af hjælpen, men må forstås såle-

des, at det påhviler det offentlige at sikre et eksistensminimum for personer, der

er omfattet af bestemmelsen, jf. herved Højesterets dom af 15. februar 2012,

som er omtalt nærmere nedenfor.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Om bestemmelsen anfører Kirsten Ketscher i Danmarks Riges Grundlov med

Kommentarer, 2. udg. (2006), side 514f, med henvisning til en række andre for-

fattere bl.a.:

”Grundlovens § 75, stk. 2, afgrænser efter sin ordlyd ikke nærmere personkred-

sen. […]

Om udlændinge må det fastslås, at der ikke kan stilles krav om, at den enkelte

skal være dansk statsborger. I overensstemmelse med fortolkningen af de øvrige

bestemmelser i grundlovens menneskerettighedskapitel omfatter retten til for-

sørgelse derfor også udlændinge, der opholder sig her i landet, og dette har

også traditionelt været antaget, Viggo Rothe Haarløv 1918 s. 13 og Karl Kristian

Steincke 1920 s. 112, der dog begge betoner, at der ikke er ret til vedvarende

hjælp. Alf Ross 1980 bd. 2 s. 785 antager, at udlændinge ikke er omfattet af

grundlovens forsørgelsesværn, fordi der folkeretligt er fastslået en hjemsendel-

sesadgang. Dette synspunkt må nu anses for forladt, jf. Henrik Zahle 2003 bd. 3

s. 220 og Jens Vedsted-Hansen 1997 s. 39. I øvrigt må § 75 stk. 2, fortolkes

konformt med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions forbud mod

nationalitetsdiskrimination i art. 14. Iflg. Menneskerettighedskonventionen har

staten ansvar for enhver, der opholder sig under dens jurisdiktion, se Poirrez v.

France (no. 40892/1998).

Hvad angår retten til vedvarende forsørgelse, har de skiftende forsørgelseslov-

givninger indeholdt bestemmelser om hjemsendelse af udlændinge, der ikke

kan forsørge sig selv, jf. nu lov om aktiv socialpolitik § 3 (omfatter dog ikke EU-

statsborgere eller andre statsborgere, hvor der findes særlige aftaler).”

Der kan endvidere henvises til Henrik Zahle, Dansk Statsforfatningsret 3 Menne-

skerettigheder, 3. udg. (2004), side 220, hvor det om grundlovens § 75, stk. 2,

anføres:

”Det antages undertiden, at forsørgelsesretten ikke tilkommer udlændinge, jf A.

Ross 1980 s 785, K. Berlin1939 s 418-19. Denne begrænsning, der ikke har no-

gen 3 støtte i bestemmelsens ordlyd, og som ikke stemmer med udlændinges

menneskeretlige stilling i almindelighed, kan jeg ikke tiltræde, jf. J. Vedsted-

Hansen 1997 s 38-39, K. Ketscher 2002 s 247. Men det offentliges forpligtelser

begrænses af adgangen til at bringe den pågældende ud af landet, jf herom ak-

tivlovens § 3.”

Endelig kan der henvises til Højesterets dom af 15. februar 2012, som er optrykt

i Ugeskrift for Retsvæsen 2012, side 1761ff. Sagen omhandlede bl.a. forenelig-

heden af introduktionsydelse/starthjælp med grundlovens § 75, stk. 2. Ved

dommen udtalte Højesteret bl.a. følgende om grundlovens § 75, stk. 2:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

”Højesteret finder, at denne bestemmelse må forstås således, at det påhviler det

offentlige at sikre et eksistensminimum for personer, der er omfattet af be-

stemmelsen, og at de ved domstolene kan få prøvet, om kravet er opfyldt.

A, der har opholdstilladelse her i landet som flygtning, er omfattet af den per-

sonkreds, som er beskyttet af Grundlovens § 75, stk. 2. Efter størrelsen af den

introduktionsydelse/starthjælp og andre ydelser, som han og hans ægtefælle

modtog fra det offentlige, tiltræder Højesteret, at der ikke er grundlag for at

fastslå, at A ikke modtog hjælp fra det offentlige i overensstemmelse med

Grundlovens § 75, stk. 2.” ”

Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ”for ydelser, der er betinget af, at man

skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet, vurderes det at være sagligt og propor-

tionalt, at der over for personer med dårlige danskkundskaber stilles krav om

deltagelse i sprogundervisning. Manglende opfyldelse af et sådan krav kan med-

føre bortfald af ydelsen. Regeringen har således i marts 2014 truffet beslutning

om, at kontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere med ringe danskkund-

skaber skal have målrettet tilbud om danskundervisning. Denne beslutning tråd-

te i kraft d. 1. oktober 2014 og er gennemført ved regulering i forsøgsbekendt-

gørelsen om forsøg på beskæftigelses- og sygedagpengeområdet.”

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold vurderer, at til-

svarende hensyn som nævnt ovenfor vedrørende ydelser, der er betinget af, at

man skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet, ikke gør sig gældende i forhold til

ydelser under dette ministeriums område.

Manu Sareen

/ Bent Nielsen