Kulturudvalget 2013-14
KUU Alm.del
Offentligt
1407944_0001.png
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 9.7.2014
C (2014) 4546 final
TIL OFFENTLIGGØRELSE
Dette
dokument
er
et
internt
kommissionsdokument, som der udelukkende
gives indsigt i til orientering.
Emne:
Statsstøtte SA.35683 (2012/N) – Reklameafgift på husstandsomdelte
reklamer – Danmark
1.
SAGSFORLØB
(1) Den 8. november 2012 anmeldte de danske myndigheder ovennævnte ordning
vedrørende en reklameafgift på husstandsomdelte reklamer.
(2) Den 9. januar 2013, den 3. juli 2013 og den 31. marts 2014 anmodede
Kommissionen om yderligere oplysninger, som de danske myndigheder gav den
6. februar 2013, den 7. februar 2013, den 13. november 2013, den 27. november 2013,
den 10. februar 2014, den 24. februar 2014 og den 8. maj 2014. Der fandt også flere
uformelle informationsudvekslinger sted, og der blev afholdt et møde med de danske
myndigheder den 18. september 2013.
(3) Den 23. november 2012, den 13. december 2012 og den 14. december 2012
modtog Kommissionen fire klager over de danske myndigheders påtænkte
foranstaltning. Klagerne blev sendt videre til Danmark den 12. februar 2013, den
5. marts 2013 og den 8. marts 2013. Danmark fremlagde sit syn på klagerne den
5. marts 2013 og den 25. april 2013.
(4) Kommissionen modtog yderligere indlæg fra to af klagerne den 2. juli 2013 og
den 8. juli 2013. Disse blev videresendt til Danmark den 10. september 2013.
Danmark fremlagde den 13. oktober 2013 sit syn på de spørgsmål, som klagerne
havde rejst.
Udenrigsminister Martin Lidegaard
Asiatisk Plads 2
1448 København K
Danmark
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË
Tlf. +32 22991111
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0002.png
(5)
Kommissionen mødtes med en af klagerne den 27. februar 2014. Den
pågældende klager fremlagde supplerende oplysninger den 27. marts 2014, som blev
sendt til Danmark den 8. april 2014. Danmark fremlagde den 8. maj 2014 sit syn på
de spørgsmål, som klagerne havde rejst.
2.
2.1
BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
Generel oversigt
(6) Ifølge de danske myndigheder blev der omdelt ca. 167 000 tons reklamer til
danske husstande i 2010, dvs. omkring 80 kg eller 1 400 enheder til hver husstand,
som modtog reklamer.
(7) Husstandsomdelte reklamer har en betydelig indvirkning på miljøet, der starter
med papirproduktion. Endvidere bruges der en række kemikalier og andre ressourcer
til trykningen af reklamer. Husstandsomdelte reklamers vigtigste miljøpåvirkninger
slår igennem i produktionsfasen.
(8) Ifølge affaldshierarkiet er det miljømæssigt set bedst at forebygge affald. Brugt
papir er affald – uanset om papir i form af brugte reklamer indsamles til genbrug. I
sagens natur er der en større miljøgevinst i at undgå produktion af reklamer end i at
bruge papir til at producere dem og herefter behandle dem i etablerede
affaldsbehandlingssystemer.
(9) Den anmeldte foranstaltning vedrører flere fritagelser for en afgift på
husstandsomdelte reklamer og anvendelse af en lavere afgiftssats for brug af
miljøvenligt papir.
(10) Målet med afgiften er at reducere mængden af affaldspapir til gavn for miljøet
ved at lægge en afgift på husstandsomdelte reklamer.
(11) Trykte husstandsomdelte reklamer defineres som post, der omdeles uden
abonnement eller betaling fra modtageren med henblik på at fremme afsætning af
varer og tjenesteydelser.
(12) Afgiften skal gælde for al post, der har til formål at fremme afsætning af varer
og tjenesteydelser, og som leveres til modtageren gratis, medmindre den trykte
reklame ifølge lovgivningen er fritaget for afgift.
(13) Afgiften på husstandsomdelte reklamer er udformet som en afgift, der opkræves
pr. kilo vægt af materialet og betales af den virksomhed, som omdeler reklamerne.
Afgiftssatsen er fastsat til 4 DKK (0,54 EUR)
1
pr. kg reklamer
2
.
1
2
Med vekselkursen på anmeldelsesdatoen er 1 EUR = 7,4584 DKK.
Lovgivningen giver mulighed for en lavere afgiftssats på 3 DKK pr. kg i 2013 for at indfase brugen
af mere miljøvenligt papir det første år. Da afgiften skal indføres fra 2014, vil denne sats ikke finde
anvendelse. De danske myndigheder forklarede, at de vil skulle ændre lovgivningen, såfremt de
ønsker at indføre en lavere afgiftssats i en vis periode, og i så fald vil de anmelde dette separat.
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0003.png
(14) De danske myndigheder gør gældende, at afgiften på husstandsomdelte
reklamer vil medføre et fald i mængden af disse materialer på næsten 15 % til gavn
for miljøet.
(15) De danske myndigheder har anført, at foranstaltningens varighed ikke er
tidsbegrænset, men har forpligtet sig til at genanmelde foranstaltningen efter seks år.
2.2
Retsgrundlag
(16) Det nationale retsgrundlag er forslag til lov nr. L 50 af 1. november 2012 om
afgift af husstandsomdelte reklamer som forelagt det danske Folketing og vedtaget af
Folketinget under nr. 1228 af 18. december 2012 ("reklameafgiftsloven").
2.3
Nedsat afgift for EU-miljømærket papir (med "Blomsten")
(17) Der forventes en nedsættelse af afgiften for reklamer med EU's miljømærke
"Blomsten" (miljømærke)
3
. For reklamer med Blomstermærket er afgiften 2 DKK pr.
kg. EU's miljømærke "Blomsten" på tryksager har specifikt til formål at fremme
materialer, der er bedre egnede til genbrug, afgiver færre flygtige organiske
kemikalier og forårsager færre kemikalieskader på miljø og sundhed. Kriterierne for
at tildele mærket er videnskabeligt fastsat under hensyntagen til den seneste
teknologiske udvikling.
(18) Målet med at differentiere afgiften på grundlag af miljømærket er således at
reducere reklamernes virkninger på miljøet yderligere ud over den reduktion, der
opstår ved, at der på grund af afgiften omdeles en mindre mængde reklamer til
husstandene. Desuden indebærer opfyldelsen af kravene for at få ret til at bruge
miljømærket "Blomsten" visse omkostninger for virksomhederne, hvilket også gælder
for fortsat overholdelse af bestemmelserne for Blomstermærket.
(19) Den danske Miljøstyrelse udarbejdede en sammenligning af miljøvirkningerne
af miljømærket papir og gennemsnitligt konventionelt papir. Den viser, at brugen af
miljømærket papir giver miljøgevinster, især med hensyn til NOx, SO
2
og CO
2
. Hvis
miljøgevinsterne afvejes i forhold til de beregnede socioøkonomiske priser, anslås
det, at miljøpåvirkningen af papir med EU-miljømærket "Blomsten" rundt regnet er
50 % lavere end virkningen af gennemsnitligt konventionelt papir. Med den nedsatte
afgiftssats tages der hensyn til denne forskel i miljøpåvirkning.
(20) De danske myndigheder nævner, at afgiftsdifferentieringen er baseret på den
miljømæssige forskel mellem husstandsomdelte reklamer med og uden miljømærket
"Blomsten".
(21) En virksomhed, der opfylder betingelserne i loven, kan drage fordel af den
lavere sats. Det eneste kriterium er, at trykte reklamer skal være forsynet med
miljømærket.
3
2012/481/EU: Kommissionens afgørelse af 16. august 2012 om opstilling af miljøkriterier for
tildeling af EU's miljømærke til tryksager (meddelt under nummer C(2012) 5364).
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
2.4. Direct Mail
(22) I deres anmeldelse af foranstaltningen foreslog de danske myndigheder at
fritage visse typer af direct mail fra beskatning i henhold til reklameafgiftsloven.
Denne afgiftsfritagelse dækkede forsendelser leveret af postvirksomheder med
tilladelse til på visse betingelser at udøve erhvervsmæssig postbefordring i henhold til
postloven. Mere nøjagtigt gjaldt denne fritagelse alene adresserede forsendelser, som
er dækket af § 1, stk. 3, i den danske bekendtgørelse nr. 727 af 24. juni 2011 om
postbefordring og postvirksomheder, og kun forsendelser, for hvilke der ikke er
forhandlet individuelle vilkår med kunderne.
(23) De danske myndigheder fandt, at postvirksomheden i disse tilfælde ikke
nødvendigvis kunne kende indholdet af forsendelsen og derfor ikke kunne vide, om
den indeholdt reklamer eller ej. Derfor var formålet med fritagelsen at beskytte
brevhemmeligheden.
(24) I løbet af proceduren kom de danske myndigheder imidlertid til den konklusion,
at fritagelsen for visse typer af direct mail ikke længere var nødvendig på grund af
brevhemmeligheden. I den forbindelse lovede det danske skatteministerium ved brev
af 24. februar 2014, at regeringen vil foreslå Folketinget en lovændring af den
anmeldte reklameafgiftslov, hvor direct mail ikke længere er fritaget for afgiften.
(25) Kommissionen noterer sig de danske myndigheders løfte og mener derfor ikke
længere, at denne del af den anmeldte foranstaltning er relevant. Skulle dette løfte
ikke blive udmøntet i praksis, vil de danske myndigheder skulle anmelde
foranstaltningen, og Kommissionen vil skulle vurdere en sådan afgiftsfritagelse for
adresserede forsendelser ud fra en statsstøttesynsvinkel.
2.5.
Information om offentlig forsyningspligt
(26) I deres anmeldelse af foranstaltningen foreslog de danske myndigheder også at
fritage information om offentlig forsyningspligt for beskatning i henhold til
reklameafgiftsloven. Hovedformålet med information om offentlig forsyningspligt er
at informere de berørte husstande om fremtidige ændringer eller andre
foranstaltninger i forbindelse med ydelser såsom elektricitet, gas, vand,
affaldshåndtering osv. Det vil primært sige praktiske oplysninger såsom materiale fra
en leverandør om lukning for vandet, information om indsamling af storskrald osv.
(27) Derfor finder de danske myndigheder, at disse oplysninger er i offentlighedens
interesse og ikke sigter mod at fremme afsætning af varer og tjenesteydelser, selv om
de gives i forbindelse med kommercielle aktiviteter. Når disse oplysninger kan
omfatte den relevante offentlige servicevirksomheds trykte navn og
kontaktoplysninger, er det udelukkende til informationsformål med henblik på at
opfylde en offentlig forsyningspligt (dvs. at give den enkelte husstand mulighed for
om nødvendigt at kontakte den virksomhed, der varetager opgaven).
(28) Efter yderligere analyse af ovenstående forhold konkluderede de danske
myndigheder, at information vedrørende forsyningspligt ikke skal betragtes som
egentlig reklame, og den falder således uden for reklameafgiftslovens
anvendelsesområde. De danske myndigheder besluttede derfor, at information
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
vedrørende forsyningspligt ikke længere skal være en del af den foranstaltning, som
er anmeldt til Kommissionen.
(29) På baggrund af ovenstående er Kommissionen enig i, at information om
forsyningspligt kan anses for at falde uden for reklameafgiftslovens
anvendelsesområde. Derfor mener Kommissionen ikke længere, at denne del af den
anmeldte foranstaltning er relevant.
2.6.
Reklamer om aktiviteter i foreninger og fra foreninger omfattet af
folkeoplysningsloven (aftenskolekataloger)
(30) De danske myndigheder foreslog i deres anmeldelse, at reklamer om
aktiviteter i foreninger og fra foreninger omfattet af loven om støtte til folkeoplysende
voksenundervisning, frivilligt folkeoplysende foreningsarbejde og daghøjskoler samt
om Folkeuniversitetet ("folkeoplysningsloven") blev fritaget fra beskatning i henhold
til reklameafgiftsloven.
(31) Formålet med denne fritagelse er at fremme folkeoplysning gennem aktiviteter
udført af foreninger, der er omfattet af folkeoplysningsloven, via en afgiftsfritagelse
for deres reklamer (skolekataloger). Målet med folkeoplysningsloven er at fremme og
styrke det enkelte medlems evne og lyst til at deltage aktivt og engageret i
samfundslivet gennem offentlig og fri folkeoplysende voksenundervisning. De danske
myndigheder anser derfor deres reklamer for hovedsagelig at være i offentlighedens
interesse og sigte mod at forbedre befolkningens generelle oplysningsniveau.
(32) Foreninger under folkeoplysningsloven er foreninger med et ikkekommercielt
formål og er almennyttige organisationer. Disse foreninger må udøve finansielle
aktiviteter, men et eventuelt overskud, der opstår gennem deltagerbetaling eller
foreningens virksomhed, skal bruges af foreningerne inden for folkeoplysningslovens
område. Hvis en almen forening opløses, skal et eventuelt overskud, som opnås
gennem deltagerbetaling og andre aktiviteter i henhold til denne lov, anvendes til
almennyttige formål. Derfor er de ifølge de danske myndigheder forskellige fra
kommercielle virksomheder, der tilbyder uddannelsesmæssige tjenesteydelser. I
modsætning til kommercielle udbydere må disse foreninger f.eks. ikke godkende
kvalifikationer for deres kurser.
(33) Ifølge de danske myndigheder udsendes disse aftenskolekataloger kun én eller
to gange om året, hovedsagelig i starten af det akademiske år. Derfor tegner de sig for
en meget lille mængde affaldspapir fra reklamer. Da det primære formål med disse
reklamer ikke er at fremme afsætning af varer og tjenesteydelser, men snarere at
fremme almenvellet og øge offentlighedens generelle oplysningsniveau, finder de
danske myndigheder, at denne afgiftsfritagelse bør anses for at være i
overensstemmelse med det foreliggende afgiftssystems karakter og filosofi.
(34) Med hensyn til moms skal det også bemærkes, at fritagne foreninger ifølge de
danske myndigheder vil være omfattet af afsnit IX, kapitel 2 "Fritagelse i forbindelse
med visse former for virksomhed af almen interesse" i momsdirektivet
(2006/112/EU).
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
(35) Kun reklamer fra foreninger, der er omfattet af folkeoplysningsloven og søger
at fremme deltagelse i foreningernes aktiviteter, er berettigede til den pågældende
afgiftsfritagelse i henhold til reklameafgiftsloven.
(36) De danske myndigheder anslår følgende tal vedrørende det samlede antal
foreninger, der er omfattet af folkeoplysningsloven: 1) omkring 15 000 foreninger,
der tilbyder frivillige folkeoplysende voksenundervisningsaktiviteter, 2) omkring
1 500 foreninger for folkeoplysning, 3) ca. 100 universitetskomitéer i hele landet og
4) fire universitetsafdelinger i København, Århus, Odense og Aalborg. Det samlede
antal skulle derfor være ca. 16 600 foreninger for hele landet.
(37) Selv om de danske myndigheder ikke kan give et nøjagtigt tal for mængden af
reklamer, der omdeles af foreninger under folkeoplysningsloven, vurderer de, at
denne mængde er meget lille. De danske myndigheder antager, at hver dansk husstand
modtager ca. 1,5 kg materiale om året fra foreninger under folkeoplysningsloven.
Hvis hver dansk husstand (i alt 2,6 mio.) modtager materiale fra sådanne foreninger,
og der er ca. 16 600 foreninger under folkeoplysningsloven, og afgiften altid er
4 DKK/kg, vil afgiftsfritagelsen i sin helhed beløbe sig til 15,6 mio. EUR (dvs.
omtrent 2,1 mio. EUR) om året. Dette ville svare til et årligt beløb på ca. 900 DKK
(dvs. ca. 120,6 EUR) pr. forening.
2.7.
Telefonbøger
(38) Trykte, lokale telefonbøger, der omdeles gratis og uden abonnement, foreslås
fritaget for afgiftspligten i reklameafgiftsloven.
(39) Formålet
med
foranstaltningen
er
at
skabe
kontakt-
og
kommunikationsmuligheder for personer, der i mindre grad har adgang til internettet,
herunder især ældre og mennesker i tyndtbefolkede områder.
(40) Telefonbøger, som foreslås fritaget for afgift, er trykte telefonbøger, der
indeholder oplysninger om navne og adresser på enkeltpersoner og virksomheder i det
geografiske område, der dækkes af den pågældende telefonbog. Desuden indeholder
de typisk lokale oplysninger såsom offentlige tjenesters åbningstider og generelle
oplysninger som f.eks. alarmnumre og vigtige numre til vagtlæge, politi og
gasselskaber osv. Telefonbøger indeholder typisk også et kort over lokalområdet og
oplysninger om opbygningen af det lokale byråd osv. Alle virksomheder og
privatpersoner står gratis i deres lokale telefonbog. Disse telefonbøger, som udgives
en gang om året, omdeles gratis til husstande, butikker, kontorer og institutioner.
(41) Ifølge de danske myndigheder anvendes telefonbøger primært af danskere i
aldersgruppen 65+ og i tyndt befolkede områder. Årsagen er, at internetbaserede
løsninger ikke så ofte anvendes af disse befolkningsgrupper. Desuden har tyndt
befolkede områder mange ferieboliger, og det hævdes, at turister på ferie typisk har
mindre lokalkendskab og adgang til internetbaserede løsninger end lokalbefolkningen.
Derfor bruges telefonbøger ofte til at slå lokale erhvervsdrivende op og finde kort
over lokalområdet.
(42) Udgivelsen af sådanne telefonbøger finansieres udelukkende af annoncer i
form af reklamer for lokale erhvervsdrivende. Mod betaling af et gebyr er det muligt
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
at få navn og telefonnummer fremhævet og vise, hvilken slags tjenesteydelser den
relevante virksomhed leverer. Formålet med sådanne reklamer er ikke at fremme
afsætningen af varer eller tjenesteydelser, men snarere at henlede opmærksomheden
på den relevante virksomhed.
(43) Kriterierne for, at telefonbøger er omfattet af afgiftsfritagelsen, er anført i
reklameafgiftslovens § 2, stk. 4. I henhold til disse kriterier skal telefonbøger:
a. indeholde mindst 80 % af de offentligt tilgængelige navne, adresser og
telefonnumre på privatpersoner, virksomheder, foreninger og offentlige
myndigheder i et givet geografisk område
b. udkomme med en udgivelse pr. årgang
c. omdeles i samme geografiske område som nævnt i litra a)
d. indeholde minimum 60 % redaktionelt stof.
(44) Ovennævnte krav er blevet fastlagt med henblik på at sikre, at telefonbøger
fortsat forbedrer kommunikationen mellem mennesker og øger deres muligheder for
kontakt med hinanden og dermed ikke ændrer karakter og ligner husstandsomdelte
reklamer. Alle telefonbøger, som opfylder ovennævnte kriterier, vil være omfattet af
afgiftsfritagelsen. Dette gælder både eksisterende og fremtidige telefonbøger.
(45) Optegnelser viser, at de fleste telefonbøger omdeles i mindre tæt befolkede
områder og færrest i byerne. F.eks. blev der omdelt ca. 1,25 telefonbøger pr. hus (og
feriebolig) i udkanten af Tønder og Ærø kommuner i 2012, mens kun omkring 0,7
blev omdelt i samme år i Ballerup og Lyngby-Tårbæk (i udkanten af København).
(46) Der er en række virksomheder, som udgiver telefonbøger. Den største er
ENIRO, som udgav ca. 172 forskellige lokaltelefonbøger i 2012. Der findes
yderligere 38 mindre udgivere af danske lokaltelefonbøger og talløse rent lokale
udgivere. Der findes ingen regionale eller nationale telefonbøger.
(47) De danske myndigheder anser støtten for at være en nødvendig foranstaltning.
Det er de danske myndigheders vurdering, at hvis ordningen skulle ophæves, og der
skulle opkræves afgift af telefonbøger, ville der være en risiko for, at en betydelig del
af den danske befolkning – især den ældre generation og mennesker, der bor i
fjerntliggende områder – ikke længere ville kunne opretholde kommunikation og
kontakter i samme omfang. Formålet med foranstaltningen er at sikre, at især
mennesker i disse dele af befolkningen kan kommunikere og være i kontakt med
hinanden.
(48) Det anslås, at fritagelsen for telefonbøger bliver mindre væsentlig i fremtiden,
da antallet af telefonbøger i det nuværende format er i tilbagegang, eftersom flere og
flere mennesker søger internetbaserede løsninger. Det forventes også, at reklamer som
følge heraf vil flytte til de elektroniske medier.
2.8.
Gratis ugeaviser
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0008.png
(49) Lokale ugeaviser, der omdeles gratis direkte til husstandene uden abonnement,
og som opfylder nærmere bestemte kriterier, jf. nedenfor, foreslås fritaget for afgift
under reklameafgiftsloven.
(50) Formålet med denne foranstaltning er at sikre, at en stor del af den danske
offentlighed har adgang til lokale nyheder og demokratisk debat, hvilket anses for at
være af væsentlig interesse for offentligheden.
(51) Ifølge de danske myndigheder er begrundelsen for denne afgiftsfritagelse, at
lokale ugeaviser i mange lokalsamfund er den vigtigste kilde til lokale nyheder og
demokratisk debat, og at de på grund af deres specifikke indhold hverken kan erstattes
af regionale eller landsdækkende medier eller reklamer til husholdningerne. Disse
aviser omdeles gratis til husstande, virksomheder og offentlige institutioner og lægges
endvidere ud på offentlige steder og i butikker, så interesserede kan tage en gratis avis
med. Der er ingen abonnementsordning for disse lokale ugeaviser, som er stærkt
afhængige af reklameindtægter.
(52) Ifølge de danske myndigheder bidrager ugeaviserne til den demokratiske og
kulturelle debat og øger den generelle bevidsthed i offentligheden på samme måde
som dagblade. Ugeavisernes primære mål er lokale nyheder. Stikprøvekontroller af
regnskaberne for ca. 60 % af ugeaviserne viste, at 98 % af alle ugeaviser ville lide
finansielle tab, hvis de ikke blev fritaget for afgiften på husstandsomdelte reklamer.
De danske myndigheder mener derfor, at den pågældende foranstaltning er nødvendig
for at sikre, at en stor del af den danske offentlighed har adgang til lokale nyheder og
demokratisk debat, som anses for at være af væsentlig betydning for offentligheden.
(53) Lokale ugeaviser er defineret i reklameafgiftslovens § 2, stk. 4,
4
og skal
opfylde følgende objektive kriterier:
a. omdeles mindst to gange om måneden i mindst 10 måneder pr. kalenderår
eller mindst en gang om ugen i mindst 36 uger pr. kalenderår
b. har redaktionelt indhold fra forskellige kilder
c. har ikke direkte tilknytning mellem det redaktionelle stof og annoncerne
d. har ikke til for mål at fremme et eller flere produkter
e. har ikke som formål at markedsføre en bestemt virksomhed
f. har et hovedformål med udgivelsen, som ikke er kommerciel reklame
g. er omfattet af medieansvarsloven samt
h. indeholder minimum 25 % redaktionelt stof målt i gennemsnit over fire
fortløbende omdelinger.
(54) Alle ugeaviser, såvel eksisterende som fremtidige, der opfylder disse kriterier,
kan blive omfattet af afgiftsfritagelsen. Kriterierne er fastlagt for at sikre, at
ugeaviserne fortsat vil være en kilde til lokal nyhedsformidling og demokratisk debat
uden at ændre karakter og blive til husstandsomdelte reklamer. Redaktionelt indhold i
4
Reklameafgiftsloven.
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0009.png
ugeaviser opsættes som artikler, læserbreve, lister over begivenheder, nekrologer osv.
og
dækker
lokale
detailhandelsforhold,
lokale
trafiknyheder,
lokale
sportsbegivenheder, nyheder om uddannelse, lokalpolitik osv. Da en ugeavis er
underlagt medieansvarsloven, er redaktøren registreret hos Pressenævnet og er således
ansvarlig for ugeavisens indhold.
(55) Det følger af en rapport om den danske befolknings brug af nyhedsmedier, at
ugeaviser er de mest brugte trykte nyhedsmedier, der læses af omkring 53 % af
befolkningen, mens nationale aviser læses af 32 % af befolkningen, og lokale
dagblade og gratisaviser læses af 28 % af befolkningen. Nogle husstande kan sagtens
forbruge flere typer medier parallelt.
(56) Den lokale ugeavis opfylder ikke de samme behov som f.eks. et
landsdækkende dagblad. Finansieringen af ugeaviserne afhænger af reklamer. Både
reklamer og redaktionelt indhold i ugeaviserne vil typisk have et lokalt fokus.
Omkostningerne til annoncer, der skal omdeles direkte til husholdningerne gennem
kommercielle reklameprodukter, vil være højere end for landsdækkende detailkæder i
betragtning af det begrænsede geografiske anvendelsesområde og antallet af lokale
reklamer, da landsdækkende annoncering medfører lavere distributionsomkostninger.
De danske myndigheder forklarede derfor, at lokale reklamer ikke kan sidestilles med
de landsdækkende reklamer. På grund af ugeavisers store afhængighed af
reklameindtægter skønner de danske myndigheder, at et stort flertal af de lokale
ugeaviser – uden afgiftsfritagelse – på kort sigt ville give tab og i sidste ende ophøre
med at eksistere. En eksisterende støtteordning for skrevne medier
5
giver mulighed
for at yde støtte til skrevne medier i hele Danmark, uanset teknologisk platform, for at
fremme mediepluralismen og udbredelsen af samfundspolitiske nyheder til borgerne i
Danmark. I henhold til ordningen ydes støtten med henblik på at fremme
produktionen af redaktionelt indhold af høj kvalitet. De to ordninger har derfor
forskellige formål. Lokale ugeaviser er ikke udelukket fra den eksisterende
støtteordning, hvis de opfylder kriterierne for støtteberettigelse, men kumulering af
støtte fra de to ordninger ikke er mulig. Afgiftsfritagelsen anses ikke for at have
nogen indvirkning på støtteordningen for skrevne medier, i og med at den har til
formål at neutralisere en afgift, som vil påvirke lokale ugeavisers levedygtighed
negativt.
(57) Ifølge de danske myndigheder beregnes afgiften af den anslåede mængde af
lokale ugeaviser. I 2010 fandtes der 264 ugeaviser, hvis samlede vægt kom op på
42 600 tons. I overensstemmelse med støtteberettigelseskriterierne skal sådanne
aviser bestå af mindst 25 % redaktionelt indhold, hvilket giver 75 % reklamer. Kun
vægten af sidstnævnte kategori tages i betragtning ved beregning af den samlede
afgift, der skal være genstand for fritagelse. De danske myndigheder arbejder ud fra
den antagelse, at 70 % af alle reklamer, der er omfattet af fritagelsen, falder inden for
miljømærkekategorien, hvilket vil resultere i en afgiftsfritagelse for lokale aviser på
85 mio. DKK om året.
3.
5
OPLYSNINGER MODTAGET FRA TREDJEMAND
Kommissionens afgørelse af 20. november 2013 i statsstøttesag SA.36366 – Produktions- og
innovationsstøtte til skrevne medier.
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0010.png
3.1.
Klage indgivet af FK Distribution A/S
(58) Den 23. november 2012 indgav selskabet FK Distribution A/S en klage til
Kommissionen vedrørende den anmeldte foranstaltning.
(59) Klageren hævder, at afgiften og de fritagelser, der er fastlagt af de danske
myndigheder i reklameafgiftsloven, udgør en fordrejning af konkurrencen. Det
forhold, at visse trykte reklamer ikke er omfattet af denne afgift eller af
afgiftsfritagelser, udgør statsstøtte, da det angiveligt fører til forskelsbehandling
mellem virksomheder eller produkter, som – i lyset af det af staten påberåbte
miljøbeskyttelsesformål – er i samme faktiske og retlige situation. Disse trykte
reklamer har angiveligt samme indvirkning på miljøet som husstandsomdelte
reklamer og konkurrerer med dem, hvorfor der ikke er behov for støtte, og de bør
behandles på samme måde med hensyn til afgiften. Klageren anfører endvidere, at
støtten ikke er proportional, jf. punkt 159 i EF-retningslinjerne for statsstøtte til
miljøbeskyttelse ("rammebestemmelserne")
6
.
(60) Som svar på de danske myndigheders argument om, at afgiften vil medføre en
forskydning i retning af onlinereklamer, anfører klageren, at dette ikke vil være
muligt i en overskuelig fremtid på grund af danske forbrugeres vaner. Klageren
baserer sine påstande på data fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, som viser, at
købmænd (supermarkeder) kun tegner sig for 3 % af den samlede onlineannoncering,
hvorimod 78 % af deres reklamer placeres i de trykte husstandsomdelte reklamer
(adresseløse reklamer, ugeaviser og dagblade).
(61) Klageren hævder, at danske forbrugere, der har valgt ikke at modtage
reklamer, siden midten af 2013 har haft mulighed for at udvælge de virksomheder, de
ønsker at modtage reklamer fra, og dermed kun modtage reklamer, de er interesseret i
(NejTak+-ordningen). Både klageren og Post Danmark tilbyder denne mulighed. Hvis
denne ordning bliver anvendt i fuld udstrækning, anslår klageren, at mængden af
husstandsomdelte reklamer vil falde med 39 %. Ikke desto mindre er denne
valgmulighed ikke fritaget for afgiften, hvilket klageren finder problematisk.
(62) Klageren nævner følgende trykte reklamer, som efter hans mening konkurrerer
med husstandsomdelte reklamer:
(i) Trykte reklamer, der ikke husstandsomdeles, men hentes af kunder i butikker,
på banegårde, i gågader mv. Klageren hævder, at det i lovgivningen
anerkendes, at trykte reklamers miljøpåvirkning primært skyldes
produktionsfasen. Distribution og transport af trykte reklamer er af mindre
betydning set ud fra et miljømæssigt perspektiv. De reklamer, der ikke
husstandsomdeles, har den samme indvirkning på miljøet som dem, der bliver
det.
(ii) Gratis ugeaviser. Størstedelen af en dansk gratis ugeavis består af trykte
reklamer. Det redaktionelle indhold af en gratis ugeavis er meget forskelligt
fra det redaktionelle indhold af et dagblad eller tabloidblad, da de omfatter
artikler, læserbreve, listemateriale, navnemateriale, madopskrifter, nekrologer,
jobopslag, sportsnyheder, tegneserier og så fremdeles. Klageren oplyser, at
6
EUT C 82 af 1.4.2008, s. 1.
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
ugeaviser og adresseløse reklamer ligner hinanden i den forstand, at de begge
distribueres gratis en eller to gange om ugen, de indeholder annoncer fra
mange forskellige detailhandlere, hvilket gør det let og bekvemt at finde gode
tilbud. De læses ofte sammen og betragtes på samme måde af forbrugerne.
Ca. 90 % af annoncørerne, der annoncerer gennem FK Distribution ved hjælp
af reklamer, annoncerer også gennem ugeaviser, hvorfor der vil være en klar
overlapning mellem kunderne. Dette betyder, at der er en meget tydelig
overlapning af kunder mellem de to. Derfor er ugeaviser meget lig reklamer,
og de udgør deres største konkurrent, idet afgiftsfritagelsen giver dem en
konkurrencefordel, fordi de vil kunne sælge reklameplads til en lavere pris.
Det hævdes, at fritagelsen for gratis ugeaviser ikke består afvejningstesten og
ikke er i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).
(iii) Trykte reklamer i adresserede kuverter (direct mail/adresserede
reklameforsendelser). Direct mail er også en trykt reklame, som lægges i en
adresseret kuvert, og der bør derfor ikke være nogen forskel fra reklamer lagt i
plastindpakning. Hertil kommer, at fritagelsen ikke er nødvendig for at
beskytte brevfortroligheden, da postvirksomheder let kan kontrollere indholdet
af adresserede reklameforsendelser, fordi de har særlige lavere takster for
direct mail, som kun gælder den slags reklamer.
(iv) Trykte reklamer, der omdeles mod betaling fra modtageren, f.eks. indlæg i
dagblade, som omdeles til modtagerne som følge af en abonnementsaftale. De
hævdes at være identiske med husstandsomdelte reklamer. Desuden
husstandsomdeles abonnementsaviser undertiden gratis til ikkeabonnenter.
Selv om dagblade skal overholde mediestøtteloven (L 20), har de angiveligt
stadig et stort råderum til at inkludere yderligere reklamer, hvilket betyder, at
afgiften kan forårsage et eventuelt skift til annoncering på den måde.
FK Distribution anfører endvidere, at eftersom mediestøtteloven har til formål
at støtte den demokratiske debat både på nationalt og lokalt plan, er det ikke
længere troværdigt, at reklameafgiftsloven også har til formål at støtte den
demokratiske debat. FK Distribution fortsætter med at nævne, at
reklameafgiftsloven ikke er udformet på en hensigtsmæssig måde, hvis et
sådant kulturelt mål skal nås.
3.2.
Klage indgivet af Bladkompagniet A/S
(63) Den 13. december 2012 indgav virksomheden Bladkompagniet A/S en klage
til Kommissionen vedrørende den anmeldte foranstaltning.
(64) Klagen vedrører udelukkende afgiftsfritagelsen for direct mail, for hvilke der
ikke er forhandlet individuelle vilkår, men for hvilke distributøren benytter
f.eks. prislister. Tilsyneladende ville fritagelsen uden en fornuftig objektiv
begrundelse kun være til gavn for én distributør af adresserede reklameforsendelser
og således tilføre distributøren en konkurrencebegrænsende fordel, som udgør
statsstøtte, der ikke er forenelig med det indre marked.
3.3.
Klage indgivet af European Letterbox Marketing Association
11
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
(65) Den 14. december 2012 indgav European Letterbox Marketing Association
(ELMA) en klage til Kommissionen vedrørende den anmeldte foranstaltning.
(66) Klageren fremfører, at afgiftsfritagelsen for adresserede reklameforsendelser
og den kendsgerning, at reklamer, der ikke husstandsomdeles, ikke er underlagt denne
afgift, udgør en alvorlig og uberettiget konkurrencefordrejning.
(67) De miljøhensyn, som angiveligt begrunder afgiften, vil faktisk ikke blive
imødegået i tilstrækkelig grad, hvis afgiften ikke anvendes på alle tryksager.
3.4.
Klage indgivet af International confederation for printing and allied
industries a.i.s.b.l.
(68) Den 14. december 2012 indgav International confederation for printing and
allied industries a.i.s.b.l. ("INTEGRAF") en klage til Kommissionen vedrørende den
anmeldte foranstaltning.
(69) INTEGRAF hævder, at den foreslåede lovgivning stillede en bestemt type
reklamemedium ringere, nemlig adresseløse trykte reklamer. INTEGRAF fremhæver
de betydelige økonomiske konsekvenser af den foreslåede afgift og den angiveligt
ukorrekte miljømæssige argumentation vedrørende lovforslaget.
4.
4.1.
VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
Forekomst af støtte
(70) En foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om
Den Europæiske Unions funktionsmåde ("TEUF"), hvis følgende fire kumulative
betingelser er opfyldt:
(a) foranstaltningen giver en økonomisk fordel
(b)foranstaltningen begunstiger visse virksomheder eller produktionen af visse
varer (selektivitet)
(c) fordelen er finansieret med statsmidler
(d)foranstaltningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
Kommissionen vil undersøge, om disse fire betingelser gør sig gældende for de
forskellige lempelser eller fritagelser for afgiften på reklamer, der er anmeldt heri.
4.1.1.
Den nedsatte afgiftssats for miljømærket papir
(71) For at kunne afgøre, hvorvidt en foranstaltning giver visse virksomheder
selektive fordele i sager om afgifter, skal der for det første fastlægges et
referencesystem (dvs. hvad den "normale afgift" i medlemsstaten er, som den gunstige
afgiftsbehandling afviger fra). For det andet skal det vurderes, om foranstaltningen
udgør en undtagelse fra dette system, for så vidt som den indfører differentiering
12
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0013.png
mellem økonomiske aktører, som befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig
situation i forhold til det formål, der forfølges med foranstaltningen
7
. Udgør den
pågældende foranstaltning ikke en undtagelse fra referencesystemet, er den ikke
selektiv. Hvis den imidlertid udgør en undtagelse (og derfor er umiddelbart selektiv),
skal det stadig i tredje trin af testen kontrolleres, om den afvigende foranstaltning er
berettiget af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i
8
, og
dermed falder uden for anvendelsesområdet af artikel 107, stk. 1, TEUF
9
.
Afgiftens generelle udformning
(72) Jf. punkt 17-21 er der indført en ny afgift på husstandsomdelte reklamer, der er
udformet som en afgift, der opkræves pr. kg vægt af materialet. Afgiftssatsen er på
4 DKK pr. kg reklame. Denne afgift udgør det generelle referencesystem for
Kommissionens vurdering af selektivitet.
(73) Afgiften finder anvendelse på al post, som har til formål at fremme afsætningen
af varer og tjenesteydelser, der leveres gratis til modtageren uden abonnement eller
betaling fra denne. Lovgivningen giver mulighed for en række fritagelser for afgiften.
(74) Formålet med den pågældende afgift er at reducere mængden af papiraffald til
gavn for miljøet.
Undtagelse fra den generelle udformning af afgiften
(75) Afgiften ser ud til at behandle alle gratis husstandsomdelte reklametryksager,
som har den samme indvirkning på miljøet, på samme måde. Virksomhederne kan
vælge at gøre brug af miljømærket papir eller ej. Anvendelsen af miljømærket papir er
den eneste betingelse for at være berettiget til den lavere afgiftssats (2 kr. pr. kg i
stedet for 4 kr. pr. kg). Anvendelsen af den lavere afgiftssats er således baseret på
objektive kriterier. I betragtning af afgiftens anvendelsesområde, dvs.
miljøbeskyttelse, ser der ud til at være en objektiv begrundelse for den lavere sats for
papir, der er mærket med EU's miljømærke "Blomsten".
(76) Med hensyn til det generelle referencesystem ser den lavere afgift for
miljømærket papir ud til at være en undtagelse. I stedet for at betale den fulde afgift,
bl.a. med henblik på at nå det miljømæssige mål, dvs. "den normale afgift", skal de
berørte virksomheder kun betale et mindre beløb under hensyntagen til, at deres
aktivitet har en lavere miljøpåvirkning. Denne gunstige behandling indrømmes alle
virksomheder, der anvender den type papir.
(77) Virksomheder, der hæfter for den fulde afgiftssats, synes dog at være i samme
retlige og faktiske situation som virksomheder, der hæfter for den nedsatte afgiftssats
i betragtning af det mål, der forfølges med afgiften, som er miljøbeskyttelse, idet de
udfører de samme aktiviteter, dvs. omdeling af reklamer til husholdninger. Derfor ser
foranstaltningen ud til at være umiddelbart selektiv.
7
8
Sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline GmbH, Sml. 2001 I, s. 8365, præmis 41.
Sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline GmbH, Sml. 2001 I, s. 8365, præmis 42. Se også sag C-88/03,
Portugal mod Kommissionen, Sml. 2006, I, s. 7115, præmis 52 og sag C-487/06 P, British
Aggregates Association, Sml. 2008 I, s. 10515, præmis 83.
Se f.eks. de forenede sager C-78/08 til C-80/08, Paint Graphos m.fl., præmis 49 ff.
9
13
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0014.png
(78) Alligevel bemærkede de danske myndigheder, at den nedsatte afgiftssats for
miljømærket papir synes at stå i forhold til den type papirs indvirkning på miljøet,
som er 50 % lavere end almindeligt papirs. Kommissionen bemærker, at tryksager
rent faktisk skal opfylde et bredt sæt miljøkriterier for at få tildelt miljømærket.
Selvom det ikke er helt enkelt at kvantificere den miljømæssige virkning ved
opfyldelsen af de respektive kriterier, viser forskellige undersøgelser, at opfyldelsen
af kriterierne sandsynligvis kan nedbringe miljømærket papirs miljøvirkning
betydeligt
10
. Kommissionen mener, at den potentielle samlede besparelse med hensyn
til den miljømæssige virkning, der opnås ved at opfylde miljømærkekriterierne,
berettiger den afgiftsnedsættelse på 50 %, som Danmark har anmeldt for miljømærket
papir.
(79)
Den lavere afgift for miljømærket papir er derfor berettiget af karakteren eller
opbygningen af den ordning, som den indgår i, og falder derfor uden for
anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, i TEUF.
Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(80) På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den foreslåede
lavere afgift på miljømærkede reklamer ikke er selektiv og derfor ikke udgør
statsstøtte.
4.1.2. Reklamer om aktiviteter i foreninger og fra foreninger omfattet af
folkeoplysningsloven (aftenskolekataloger)
Virkning på samhandelen inden for EU
(81) Samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes kun, hvis foranstaltningen som
minimum potentielt er egnet til at påvirke denne samhandel. Hvad angår de særlige
forhold ved den subsidierede aktivitet, skal det i den forbindelse for det første
understreges, at hovedformålet med foreninger, der er omfattet af
folkeoplysningsloven – i modsætning til kommercielle uddannelsesydelser – er at
fremme en demokratisk overbevisning og aktiv deltagelse i samfundslivet navnlig på
lokalt plan. Disse foreningers potentiale til at påvirke samhandelen inden for EU
forekommer ubetydeligt eller ligefrem ikkeeksisterende. For at afgøre om den støtte,
der ydes i forbindelse med denne særlige afgiftsfritagelse, kan påvirke samhandelen
mellem medlemsstaterne, blev der undersøgt en række elementer.
(82) For det første anses foreningerne under folkeoplysningsloven for at have et
meget begrænset tiltrækningsområde på grund af deres lokale karakter. Målgruppen
for de kurser, som disse foreninger tilbyder, er hovedsageligt begrænset til de
respektive foreningers nærområder for at styrke følelsen af fællesskab, og kurserne
foregår for det meste på dansk. Udbyderne af voksenuddannelse er lokale
10
F.eks. vil den samlede miljømæssige virkning for papiret blive reduceret med ca. 56 % ved at
reducere mængden af blæk (fra 26,5 kg til 1,8 kg); erstatning af aktivstofferne i den proces, hvor
vandet genvindes (anvendelse af kathon i stedet for biocidet benzalkoniumchlorid vil sandsynligvis
kunne mindske den samlede miljøvirkning med ca. 69 %); anvendelse af biologisk behandling af
spildevand, udelukkende anvendelse af genbrugspapir i stedet for udelukkende nyt papir og
ændring af rengøringsmidler vil også bidrage til at mindske de miljømæssige virkninger af
miljømærket papir fra 16 til 26 %.
14
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
almennyttige enheder (ca. 16 000 foreninger, som i det væsentlige er mikro- eller små
foreninger) uden grænseoverskridende aktiviteter, der tilbyder kurser, ofte om
aftenen, til de lokale beboere. Desuden er udgivelse og omdeling af brochurer
begrænset til de respektive foreningers tiltrækningsområde.
(83) For det andet består de aktiviteter, som tilbydes af foreningerne under
folkeoplysningsloven, hovedsagelig af programmer fra lokale sportsforeninger,
folkeuniversiteter, aftenskoler osv. Der bør derfor skelnes mellem foranstaltninger,
som støtter aktiviteter iværksat af sådanne foreninger, og foranstaltninger, der f.eks. er
rettet mod udvikling af universiteter eller handelshøjskoler, som tilbyder
internationalt anerkendte kurser og sigter mod et nationalt eller endda internationalt
marked. Sidstnævnte promoveres typisk bredt uden for den kommune eller region,
hvor de er beliggende, og kan således tiltrække mennesker fra andre medlemsstater.
Kurser, der arrangeres af foreninger under folkeoplysningsloven, er derimod af en
anden art, da de er rent lokalt forankret, for det meste foregår på dansk og
tilrettelægges i en langt mindre målestok.
(84) Endelig ser beløbene ud til at være meget begrænsede og anslås til
gennemsnitligt 15,6 mio. DKK (ca. 2,1 mio. EUR) for alle foreninger eller 900 DKK
(dvs. ca. 120,6 EUR) pr. forening. Selv for de større foreninger vil beløbene ikke være
som høje, at de kan anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Som
følge af de små beløb, der er involveret, kan det fremføres, at afgiftsfritagelsen næppe
kan føre til større efterspørgsel, end ikke potentielt kan tiltrække investeringer til de
pågældende kommuner eller regioner, og næppe kan anses for at skabe hindringer for
etableringen af virksomheder fra andre medlemsstater.
Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(85) I lyset af ovenstående argumenter finder Kommissionen, at undtagelsen af
foreninger, der er omfattet af folkeoplysningsloven, fra reklameafgiftsloven ikke vil
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Derfor kan det for så vidt angår
foreninger, der er omfattet af folkeoplysningsloven, udelukkes, at der er tale om
statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF.
4.1.3. Telefonbøger
Statsmidler
(86) Den pågældende foranstaltning er en undtagelse fra den normale forvaltning af
det nationale afgiftssystem og indebærer derfor klart statsmidler med deraf følgende
mistede indtægter.
15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Økonomisk fordel
(87) Foranstaltningen giver modtagerne en økonomisk fordel i form af en
afgiftsfritagelse, som kompenserer for en del af deres distributionsomkostninger.
Foranstaltningen begunstiger kun visse virksomheder eller fremstilling af visse varer,
idet den kun begunstiger virksomheder, som udgiver lokale telefonbøger til gratis
omdeling på dansk i den pågældende periode, hvilket udelukker alle andre presse- og
ikkepressevirksomheder. De relevante udgivere vil derfor blive sparet for
omkostninger, de ellers ville skulle afholde i forbindelse med deres aktiviteter.
Påvirkning
medlemsstaterne
af
konkurrencevilkårene
og
samhandelen
mellem
(88) Foranstaltningen medfører en selektiv fordel til støttemodtagerne. Ved at
begunstige visse pressevirksomheder, som opererer på markeder, der er åbne for
konkurrence og samhandel, påvirker eller kan støtteforanstaltningen påvirke
konkurrencen mellem pressevirksomheder og medlemsstaternes samhandel med
presseprodukter.
(89) Det pågældende produkt, dvs. lokale telefonbøger, der omdeles gratis, er klart
af lokal karakter, selv om det ikke kan udelukkes (i det mindste i nogle områder), at
udenlandske udgivere distribuerer telefonbøger direkte til private husstande i
Danmark. I den forbindelse vil de også være berettiget til den pågældende fritagelse,
som ville kunne fordreje konkurrencen i denne sektor. Desuden kan de danske
udgivere, der er omfattet af foranstaltningen, også udøve virksomhed i andre
medlemsstater (f.eks. ved at producere publikationer på forskellige sprog). Det kan
derfor ikke udelukkes, at foranstaltningen påvirker samhandelsvilkårene inden for
Unionen.
Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
På baggrund af ovenstående er Kommissionen nået til den konklusion, at den
undersøgte afgiftsfritagelse for lokale telefonbøger, der omdeles gratis, udgør
statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 107, stk. 1.
4.1.4. Gratis ugeaviser
Statsmidler
(90) Ligesom med telefonbøgerne bemærker Kommissionen, at den pågældende
foranstaltning er en undtagelse fra den normale forvaltning af det nationale
afgiftssystem, og at medlemsstaten dermed giver afkald på statsmidler.
Økonomisk fordel
(91) Den pågældende foranstaltning giver modtagerne en økonomisk fordel i form
af en afgiftsfritagelse, som kompenserer for en del af deres distributionsomkostninger.
Foranstaltningen begunstiger kun visse virksomheder eller fremstilling af visse varer,
idet den kun begunstiger medievirksomheder, som udgiver lokale ugeaviser til gratis
omdeling på dansk i den pågældende periode, hvilket udelukker alle andre presse- og
16
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
ikkepressevirksomheder. De relevante udgivere vil derfor blive sparet for
omkostninger, de ellers ville skulle afholde i forbindelse med deres aktiviteter.
Påvirkning
medlemsstaterne
af
konkurrencevilkårene
og
samhandelen
mellem
(92) Som det konkluderes ovenfor, medfører den foreslåede foranstaltning en
selektiv fordel til udgivere af gratis ugeaviser. Kommissionen bemærker desuden, at
støtteforanstaltningen ved at begunstige visse pressevirksomheder, som opererer på
markeder, der er åbne for konkurrence og samhandel, påvirker eller kan påvirke
konkurrencen mellem pressevirksomheder og medlemsstaternes samhandel med
presseprodukter.
(93) Det pågældende produkt, dvs. lokale ugeaviser, der omdeles gratis, er af lokal
karakter, selv om det ikke kan udelukkes, at udenlandske udgivere distribuerer
dagblade direkte til private husstande i Danmark. I den forbindelse vil de også være
berettiget til den pågældende fritagelse, som ville kunne fordreje konkurrencen i
denne sektor. Desuden kan de danske udgivere, der er omfattet af foranstaltningen,
også udøve virksomhed i andre medlemsstater (f.eks. ved at producere publikationer
på forskellige sprog). Det kan derfor ikke udelukkes, at foranstaltningen påvirker
samhandelsvilkårene inden for Unionen.
Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(94) På baggrund af ovenstående vurdering finder Kommissionen, at den nye
støtteordning for gratis ugeaviser udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1.
4.2. Støttens lovlighed
(95) Danmark har anmeldt foranstaltningerne og betinget sig Kommissionens
godkendelse for at anvende dem. Danmark har således opfyldt sine forpligtelser i
henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.
4.3. Støttens forenelighed
(96) I afsnit 4.1 ovenfor har Kommissionen påvist, at der er tale om statsstøtte i
skattefritagelser for udgivere af gratis telefonbøger og gratis ugeaviser.
Kommissionen vil for hver kategori yderligere vurdere, om denne støtte kan erklæres
forenelig med artikel 107, stk. 3, i TEUF.
4.3.1. Gratis ugeaviser
(97) Kommissionen bemærker, at foranstaltningen sigter mod at støtte en vigtig
kilde til oplysninger om lokale nyheder, politik, handel og andre omstændigheder, og
derved bidrager til demokratisk debat og udbredelse af samfundspolitisk oplysning.
17
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
(98) Kommissionen erkender, at der ikke findes nogen eksisterende
rammebestemmelser og retningslinjer, der kan anvendes til at vurdere en sådan type
støtteforanstaltning. Kommissionen finder derfor, at vurderingen af den nye
støtteordnings forenelighed med EU's statsstøtteregler bør baseres direkte på
artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, hvori det hedder, at "støtte til fremme af
udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer
samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse", kan betragtes
som forenelig med det indre marked.
(99) For at støtteforanstaltningen kan være forenelig med traktatens artikel 107,
stk. 3, litra c), må den ikke ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod
den fælles interesse. Der må foretages en afvejning af fordelene, såsom en
demokratisk stats legitime politiske målsætning om at sikre, at borgerne har adgang til
sociale og politiske informationer, og ulemperne, dvs. fordrejning af
konkurrencevilkårene og samhandelen gennem afgiftsfritagelse af visse publikationer
på grund af deres indhold. Den nye støtteordning skal desuden stå i rimeligt forhold
til det mål, der forfølges, og dens rækkevidde vurderes i forhold hertil.
(100) I det omfang støtteforanstaltningen bidrager til mediernes pluralisme, tager
Kommissionen også hensyn til artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om
grundlæggende rettigheder, hvoraf det fremgår, at mediefrihed og mediernes
pluralisme skal respekteres som væsentlige elementer i den fælles vision for et
demokratisk Europa.
Formålet med foranstaltningen
(101) Formålet med afgiftsfritagelsen for lokale ugeaviser er at fremme
mediepluralismen og udbredelsen af samfundspolitiske nyheder til offentligheden
med hensyn til spørgsmål af lokal interesse. Kravene til indholdet af disse
publikationer med fokus på spørgsmål som politiske, socioøkonomiske og kulturelle
emner især på lokalt niveau gør det samfundsmæssigt ønskeligt, at de findes. Desuden
kan oplysninger, der formidles af disse aviser, bidrage til det overordnede hensyn om
at sikre mediernes pluralisme.
Nødvendighed
(102) De lokale ugeaviser, der distribueres gratis, anses for at spille en vigtig rolle
for at bevare mediernes pluralisme i det danske samfund. Deres primære mål er lokale
nyheder, og der er fastlagt særlige betingelser for definitionen af lokale ugeaviser i
reklameafgiftsloven (se punkt 53). Disse betingelser sikrer blandt andet, at de lokale
ugeaviser har et andet formål, som ikke er kommerciel reklame, at de indeholder
mindst 25 % redaktionelt stof, der stammer fra forskellige kilder, og at de omdeles
mindst to gange om måneden i mindst 10 måneder pr. kalenderår. Kriterierne er
fastlagt for at sikre, at disse ugeaviser fortsat vil være en kilde til lokal
nyhedsformidling og demokratisk debat og ikke udelukkende forvandles til
reklamemateriale. En privat medievirksomheds incitamenter til at producere den slags
samfundspolitisk og lokalt indhold og gøre det tilgængeligt for alle borgere på lige
vilkår i et geografisk begrænset område er begrænsede, og finansieringen afhænger af
reklameindtægter. På grund af betingelserne til det redaktionelle indhold, der
pålægges lokale ugeaviser, som distribueres gratis uden abonnement, tjener disse et
klart almennyttigt formål, der ikke opfyldes af andre medier, og som adskiller dem fra
18
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0019.png
reklamer. Lokale ugeaviser tjener derfor et formål, der er mere tungtvejende end det
overordnede formål med den lov, som de foreslås undtaget fra, dvs. miljømæssige
gevinster gennem reduktion af affald.
(103) I offentlighedens interesse er markedet ikke uden statsstøtte i stand til at levere
det ønskede output, som anses for nødvendigt for at bevare legitime fælles
målsætninger, som f.eks. mediepluralisme, demokratisk debat og adgang til lokal
information. Kommissionen mener, at afgiftsfritagelsen for lokale ugeaviser, der
sigter mod at afhjælpe den øgede risiko for markedssvigt med hensyn til levering af
sådanne lokale nyheder og oplysninger, kan betragtes som nødvendig.
Proportionalitet
(104) Foranstaltningen skal yde støtte til visse lokale publikationer med politisk,
socialt og kulturelt redaktionelt indhold, der anses for at være af væsentlig betydning
for samfundet - og for hvilket de ikke modtager betaling - med det overordnede mål at
fremme udbredelsen af lokale samfundspolitiske nyheder og oplysninger til
offentligheden. Det foreslås, at de lokale ugeaviser fritages fra den omhandlede afgift,
fordi de også tjener andre formål end reklame, idet bl.a. deres udgivelsesfrekvens og
minimumsmængde af redaktionelt stof er klart defineret i lovgivningen for at
opretholde deres karakter af lokale nyhedsformidlere. Stikprøvekontroller, som de
danske myndigheder har indsendt, viser, at størstedelen af disse aviser ville lide
finansielle tab, hvis de ikke blev fritaget for afgiften (punkt 56). Ved at undlade at øge
distributionsomkostningerne gennem den foreslåede afgift er foranstaltningen derfor
med til at sikre den fortsatte levedygtighed af de lokale gratis ugeaviser, der har en
betydelig del af deres indtægter fra reklamer. Derudover kan støttemodtagere under
den eksisterende støtteordning for skrevne medier
11
ikke drage fordel af den anmeldte
skattefritagelse og omvendt. De danske myndigheder styrker med denne mekanisme
foranstaltningens proportionalitet og undgår, at disse udgivere overkompenseres.
(105) Da foranstaltningen kun er åben for publikationer, der opfylder
støtteberettigelseskriterierne, har foranstaltningen begrænset indflydelse på
konkurrencen. Derudover udgør foranstaltningen et stærkt incitament for lokal
udbredelse af samfundspolitiske nyheder og oplysninger. Foranstaltningen har til
formål at tage hensyn til det specifikke mål om adgang til lokale nyheder og
oplysninger og lokale reklamer i alle områder, herunder fjerntliggende eller tyndt
befolkede områder eller områder, hvor efterspørgslen er svag. Kommissionen finder,
at afgiftsfritagelsen af lokale ugeaviser, der omdeles gratis og uafhængigt af
abonnement, er proportional.
Påvirkning af samhandelsvilkårene ikke i strid med den fælles interesse
(106) Kommissionen er af den opfattelse, at publikationer, der opfylder de i
punkt 53 beskrevne støtteberettigelseskriterier, ikke er publikationer, som læserne har
alternativer til, og derfor i bedste fald kun i begrænset omfang konkurrerer om læsere.
Som følge af deres primært lokale fokus, både med hensyn til redaktionelt indhold og
reklamer, er de lokale ugeaviser højt specialiserede og af begrænset interesse for
andre læsere end dem, der er etableret i et bestemt geografisk område og omfatter
11
Kommissionens afgørelse af 20. november 2013 i statsstøttesag SA.36366 – Produktions- og
innovationsstøtte til skrevne medier.
19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
ikke indhold af almen interesse for en bredere læserskare. Hvad angår konkurrence
om reklamer, bør det ligeledes nævnes, at reklamer i de lokale ugeaviser typisk
vedrører mindre virksomheder med en lokal kundekreds. Kommissionen er derfor af
den opfattelse, at lokale ugeaviser, som er berettigede til afgiftsfritagelsen, ikke i
væsentlig grad konkurrerer om salg af reklameplads med andre publikationer med en
bredere regional rækkevidde eller med direkte omdelte reklamer, idet begge
kategorier falder uden for den nye støtteordning.
(107) Det bør også bemærkes, at foranstaltningen ikke er diskriminerende over for
udenlandske udgivere, idet støtteberettigelse og ligebehandling af ansøgere med sæde
i andre medlemsstater er sikret.
(108) I lyset af disse overvejelser mener Kommissionen, at ordningen ikke skader
samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
Konklusion
(109) På baggrund af ovenstående er Kommissionen nået til den konklusion, at den
undersøgte afgiftsfritagelse for gratis ugeaviser udgør statsstøtte i henhold til EF-
traktatens artikel 107, stk. 1, men kan betragtes som forenelig med det indre marked i
overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c).
Telefonbøger
(110) Som nævnt i punkt 39 har telefonbøger til formål at skabe kontakt- og
kommunikationsmuligheder for især ældre og mennesker i tyndtbefolkede områder.
Kommissionen erkender, at der ikke findes nogen eksisterende rammebestemmelser
og retningslinjer, der kan anvendes til at vurdere en sådan afgiftsfritagelse for
telefonbøger.
(111) Kommissionen finder derfor, at vurderingen af den nye støtteordnings
forenelighed med EU's statsstøtteregler bør baseres direkte på artikel 107, stk. 3,
litra c), TEUF, hvori det hedder, at "støtte
til fremme af udviklingen af visse
erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene
på en måde, der strider mod den fælles interesse",
kan betragtes som forenelig med
det indre marked.
(112) For at støtteforanstaltningen kan være forenelig med traktatens artikel 107,
stk. 3, litra c), må støtten ikke ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider
mod den fælles interesse. Der må foretages en afvejning af fordelene, dvs.
målsætningen om at fremme alle samfundsgruppers adgang til vigtige oplysninger og
kommunikationsmidler, og ulemperne, dvs. fordrejning af konkurrencevilkårene og
samhandelen gennem afgiftsfritagelse af visse publikationer på grund af deres
indhold. Den nye støtteforanstaltning skal desuden stå i rimeligt forhold til det mål,
der forfølges, og dens rækkevidde vurderes i forhold hertil.
20
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Formålet med foranstaltningen
(113) Formålet med afgiftsfritagelsen for trykte, lokale telefonbøger er at skabe
kontakt- og kommunikationsmuligheder for især ældre og mennesker i tyndt
befolkede områder. Den kendsgerning, at indholdet af disse publikationer fokuserer
på at opfylde de særlige behov for kommunikation og adgang til oplysninger på lokalt
plan hos visse grupper i samfundet, gør det samfundsmæssigt ønskeligt, at de findes.
Nødvendighed
(114) De trykte, lokale telefonbøger, der omdeles gratis, anses for at spille en vigtig
rolle for kontakt- og kommunikationsmulighederne for især ældre og mennesker i
tyndt befolkede områder. Imidlertid har private virksomheder et begrænset incitament
til at fremstille den slags telefonbøger, og finansiering afhænger af reklameindtægter.
På grund af betingelserne til redaktionelt indhold og dækning hvad angår opførte
telefonnumre, der pålægges trykte, lokale ordbøger, som distribueres gratis uden
abonnement, tjener telefonbøger som et nødvendigt redskab af fælles interesse, der
ikke opfyldes af andre medier, og som adskiller dem fra rene reklamer. Trykte, lokale
telefonbøger tjener derfor et formål, der er mere tungtvejende end det overordnede
formål med den lov, som de foreslås undtaget fra, dvs. miljømæssige gevinster
gennem reduktion af affald.
(115) I offentlighedens interesse er markedet ikke uden statsstøtte i stand til at levere
det ønskede output, som anses for nødvendigt for at bevare legitime fælles
målsætninger, som f.eks. adgang til lokale tjenester og oplysninger samt
kontaktmuligheder for især ældre og mennesker i tyndtbefolkede områder.
Kommissionen mener, at afgiftsfritagelsen for trykte, lokale telefonbøger, der sigter
mod at afhjælpe den øgede risiko for markedssvigt med hensyn til levering af et
sådant lokalt oplysningsmateriale, kan betragtes som nødvendig.
Proportionalitet og påvirkning af konkurrence- og handelsvilkårene
(116) Foranstaltningen består af en afgiftsfritagelse for trykte, lokale telefonbøger,
der distribueres gratis og uden abonnement. Foranstaltningen har til formål at skabe
kontakt- og kommunikationsmuligheder for lokalbefolkningen, især ældre og
mennesker i tyndtbefolkede områder, der kan have svært ved at opnå adgang til
onlineindhold. Med indholdet af disse publikationer fokuseres der på at opfylde de
særlige behov for kommunikation og adgang til oplysninger på lokalt plan hos visse
grupper i samfundet. Foranstaltningen støtter produktionen af et sådant lokalt
oplysningsmateriale, der er nødvendigt for at opfylde dette mål, ved at undlade at øge
distributionsomkostningerne gennem den foreslåede afgift. Kommissionen mener
derfor, at foranstaltningen er proportionel.
(117) Da foranstaltningen er åben for alle publikationer, der opfylder strenge
støtteberettigelseskriterier, har foranstaltningen begrænset indflydelse på
konkurrencen. Derudover udgør foranstaltningen et stærkt incitament for lokal
udbredelse af offentlig information og telefonnumre. Foranstaltningen har til formål at
tage hensyn til det specifikke mål om adgang til lokale oplysninger og lokale
telefonnumre, særligt med henblik på fjerntliggende eller tyndt befolkede områder.
21
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
(118) Kommissionen er af den opfattelse, at telefonbøger, der opfylder
støtteberettigelseskriterierne, ikke er publikationer, som læserne har alternativer til
sammenlignet med andre publikationer, og derfor i bedste fald kun i begrænset
omfang konkurrerer om læsere. Kommissionen er vedrørende konkurrence om
reklamer ligeledes af den opfattelse, at trykte, lokale telefonbøger, som er berettigede
til afgiftsfritagelsen, ikke i væsentlig grad konkurrerer om salg af reklameplads med
andre publikationer eller med direkte omdelte reklamer, idet begge kategorier falder
uden for den nye støtteordning.
Konklusion
(119) På baggrund af ovenstående er Kommissionen nået til den konklusion, at den
undersøgte afgiftsfritagelse for lokale telefonbøger, der omdeles gratis, udgør
statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 107, stk. 1, men kan betragtes som
forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c).
4.4. Andre spørgsmål, der blev rejst af klagerne
(120) Da det danske skatteministerium har forpligtet sig til at ændre loven, så direct
mail ikke længere er fritaget for den anmeldte afgift, mener Kommissionen, at denne
del af foranstaltningen er trukket tilbage fra anmeldelsen af de pågældende
foranstaltninger (lempelse af eller fritagelse for reklameafgiften). Derfor ses der bort
fra klagernes bekymringer over denne fritagelse.
Reklamer, der afhentes på offentlige steder
(121) Den bedste løsning til at begrænse tryksagers indvirkning på miljøet er at
forebygge, at der fremstilles trykt papiraffald. Brugt papir er affald – uanset om det
indsamles til genvinding som trykt reklamemateriale. Forebygges produktion af
affald, giver det større miljømæssige fordele, end hvis man bruger papir til at
producere reklamer og derefter skal genvinde affaldsmaterialet.
(122) Mængden af husstandsomdelte reklamer i Danmark er meget høj, jf. punkt 6.
(123) Husstandsomdelingen af reklametryksager i Danmark har et sådant omfang
(2010), at en enkelt husstand oplever at modtage fysiske reklamemængder på over
1,5 kg om ugen. Nogle af disse reklamer læses ikke en gang i husholdningerne, men
behandles umiddelbart som affald. Tilsyneladende læser omkring 20 % af forbrugerne
aldrig papirreklamer.
(124) Trods danske husholdningers mulighed for at vælge ikke at modtage reklamer,
forholder flertallet af dem sig passive.
(125) Derimod bliver reklamer, der ikke leveres til husstanden, men som er
tilgængelige på offentlige steder, ofte taget med, fordi den pågældende er interesseret
i reklamen. De danske myndigheder forklarer, at en sådan reklame ikke producerer
samme mængde affald som reklamer, der husstandsomdeles direkte.
22
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Dagblade
(126) På samme måde kan de danske husstande vælge at modtage aviser, de
abonnerer på. Indstik i abonnementsaviser kan enten være af interesse for kunderne,
eller de kan skille sig af med dem. Hvis de respektive aviser ikke længere appellerer
til husholdningerne, opsiger disse abonnementet. Desuden får abonnementsaviser
støtte i henhold til mediestøtteloven (L 20) og kan ikke øge omfanget af reklamer
væsentligt, idet de ellers ikke længere opfylder betingelserne for støtte. En reklame,
der distribueres mod betaling fra modtageren, f.eks. som et indstik i et dagblad, udgør
et køb og falder derfor uden for rækken af afgiftspligtige produkter.
(127) Udformningen af afgiften synes at være knyttet til den store mængde affald fra
gratis husstandsomdelte reklamer i forbindelse med de danske husholdningers
passivitet med hensyn til at udøve deres ret til at fravælge reklamer. Disse synes at
være anderledes end reklamer, der afhentes på gaden eller offentlige steder, eller som
man vælger at modtage (abonnement). Kommissionen er enig i, at reklamer, der kan
afhentes på offentlige steder, og abonnementsaviser på baggrund af ovenstående kan
anses for at falde uden for reklameafgiftslovens anvendelsesområde.
Mulighed for at udvælge reklamer (NejTak+-ordningen)
(128) Denne mulighed for kun at udvælge nogle reklamer tilbydes i øjeblikket kun
til husholdninger, der i første omgang aktivt har valgt slet ikke at modtage reklamer.
Dog ser hovedparten af de danske husstande ud til at forblive passive, når det gælder
aktive valg. Kommissionen bemærker, at Danmark ikke har meddelt nogen planer om
at indrømme en undtagelse for sådanne ordninger, hvor husstandene får mulighed for
at vælge, hvilke reklamer de vil modtage. Kommissionen finder, at den slags reklamer
falder inden for afgiftens anvendelsesområde, da de husstandsomdeles. I modsætning
til materialer (f.eks. aviser), der leveres mod betaling, kan reklamer, som
husholdningerne har indvilget i at modtage, ikke betragtes som et køb, og Danmark
har derfor ret til at behandle dem anderledes, eftersom de ikke befinder sig i samme
retlige og faktiske situation.
Ingen skift til onlinemedier
(129) Kommissionen noterer sig de argumenter, der blev fremført af FK Distribution
om de små beløb, som detailhandlere bruger på onlinereklamer, og som er anført i
punkt 60. Kommissionen bemærker endvidere, at det fremgår af det materiale, som
klageren har fremlagt, at onlinereklame tegnede sig for 28 % af de samlede
reklameudgifter i Danmark i 2012. Afgiften skulle gælde for adresseløse forsendelser
og adresserede reklameforsendelser. Selvom de dokumenter, som klageren har
fremsendt, viser, at disse to kategorier udgør henholdsvis 15 % og 8 % af de samlede
reklameudgifter, har disse kategorier en langt større andel af de husstandsomdelte
reklamer (tilsammen udgør de ca. 40 % af de husstandsomdelte reklamer).
(130) De danske myndigheder vurderede, at afgiften ville betyde en 15 % reduktion
i mængden af husstandsomdelte reklametryksager. Da afgiften gør husstandsomdelte
reklametryksager dyrere, finder Kommissionen, at den sandsynligvis vil betyde en
reduktion af reklamernes størrelse og antal, og derfor vil sandsynligvis kun en del af
den omhandlede 15 % reduktion som anslået af de danske myndigheder blive flyttet
over til andre former for reklame. Det kan ikke udelukkes, at en vis procentdel,
23
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1407944_0024.png
således som det fremføres af klageren, vil blive flyttet til andre former for trykt
materiale, men Kommissionen finder det sandsynligt, at en betydelig del af en sådan
form for reklame vil blive flyttet til ikketrykte reklameformer. Kommissionen mener
derfor, at afgiften, som den er udformet af de danske myndigheder, vil have en
betydelig virkning med hensyn til at nedbringe mængden af affaldspapir fra
husholdninger.
5.
Konklusion
Kommissionen har i overensstemmelse hermed konkluderet, at den lavere afgift på
reklamer, der er forsynet med EU's miljømærke "Blomsten", samt afgiftsfritagelserne
for brochurer fra foreninger, der er omfattet af folkeoplysningsloven i Danmark, ikke
udgør støtte.
Kommissionen har endvidere besluttet ikke at gøre indsigelse mod afgiftsfritagelsen
for reklamer til telefonbøger og lokale ugeaviser i Danmark med den begrundelse, at
støtten er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde.
Hvis afgørelsen indeholder fortrolige oplysninger, som ikke bør offentliggøres, bedes
De informere Kommissionen herom senest femten arbejdsdage fra
modtagelsesdatoen. Hvis Kommissionen ikke modtager en begrundet anmodning
inden for denne tidsfrist, vil den gå ud fra, at De er indforstået med, at afgørelsens
tekst offentliggøres i sin helhed på det autentiske sprog på følgende websted:
http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm
Anmodningen stiles til:
Europa-Kommissionen
Generaldirektoratet for Konkurrence
Registreringskontoret for Statsstøtte
1049 Bruxelles
Belgien
Fax: +32 2 296 12 42
E-mail:
[email protected]
Med venlig hilsen
På Kommissionens vegne
Joaquín Almunia
Næstformand
24